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最　高　行　政　法　院　判　決 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　108年度判字第142號 上　訴　人　黃琦 上　訴　人　曾憲益 共　　　同 訴訟代理人　張思瀚　律師 被　上訴人　新北市政府 代　表　人　侯友宜 上列當事人間徵收補償事件，上訴人對於中華民國106年9月7日 臺北高等行政法院106年度訴字第277號判決，提起上訴，本院判 決如下： 　　主 文 原判決關於附表編號1-4、6、8-17所示土地及該訴訟費用部分均 廢棄，發回臺北高等行政法院。 其餘上訴駁回。 駁回部分上訴審訴訟費用由上訴人負擔。 　　理 由 一、本件被上訴人代表人由朱立倫變更為侯友宜，茲據其聲明承 受訴訟，核無不合，應予准許。 二、本件的經過： ㈠、被上訴人為辦理「鶯歌區中湖里、東湖里通往龜山外環道路 新建工程」（下稱系爭工程），申請徵收新北○○○區○○ 段○○○○小段144地號內等31筆土地，並一併徵收其土地 改良物，經內政部以民國104年9月24日台內地字第10413083 39號函核准徵收，被上訴人據以104年10月13日新北府地徵 字第10419251784號公告徵收補償（公告期間自104年10月14 日至104年11月12日，下稱104年10月13日公告）。上訴人黃 琦所有新北市○○區○○段○○○小段78-17、78-27地號， 新北市○○區○○段○○○○小段145-18、145-21、145-25 、145-26、145-30、148-4、149-1、171-11地號等計10筆土 地；上訴人曾憲益所有新北市○○區○○段○○○小段78-5 、78-18、78-19地號，新北市○○區○○段○○○○小段17 1-19、171-26、171-29、171-31地號等計7筆土地（上揭17 筆土地詳如附表，下稱系爭土地），均位於徵收範圍內。 ㈡、上訴人對被上訴人就系爭土地徵收補償市價查估之辦理程序 中，有關地價區段的劃分、比準地的選取沒有意見，但是認 為被上訴人就比準地之地價查估所選取之比較標的，有應不 予採用的情形，而對土地徵收補償價額不服提出異議。其中 上訴人黃琦提出異議後，經被上訴人104年11月16日新北府 地價字第1042189705號函復查處結果，復申請復議；上訴人 曾憲益並向內政部提起訴願，經內政部以104年12月17日台 內訴字第1042201474號函移請被上訴人依土地徵收條例第22 條規定辦理。嗣被上訴人就上訴人異議事項，提請新北市地 價及標準地價評議委員會（下稱地評會）復議，案經105年4 月1日地評會105年第2次會議決議維持原補償價額，被上訴 人以105年4月20日新北府地價字第1050695280號函通知上訴 人黃琦，以105年4月20日新北府地價字第1050696541號函通 知上訴人曾憲益復議結果（下併稱原處分）。 ㈢、上訴人不服，循序提起行政訴訟，主張系爭土地的徵收補償 金額，其中78-27、145-21地號2筆土地，每平方公尺應由被 上訴人核定之新臺幣（下同）17380元，調高為40700元；其 餘15筆土地，每平方公尺應由被上訴人分別核定之2743元、 2638元、2532元、2849元，均調高為8400元，訴請撤銷訴願 決定及原處分，並核定價差補償。經原審法院106年度訴字 第277號判決（下稱原判決）駁回後，提起本件上訴。 三、上訴人起訴之主張及被上訴人在原審之答辯，均引用原判決 所載。 四、原判決駁回上訴人在原審之訴，係以： ㈠、本件被上訴人依行為時土地徵收補償市價查估辦法（下稱查 估辦法），以本件估價基準日103年9月1日，案例選取時間 103年3月2日-103年9月1日，委由華信估價師調查及估算後 ，依查估辦法第20條規定以系爭土地所屬區段之比準地為基 準調整估計，計算徵收補償價，103年11月21日召開市價查 估報告審查會議，104年4月14地評會104年第2次會議通過各 宗土地擬評市價，104年10月13日公告徵收補償。上訴人提 出異議後，地評會105年4月1日105年第2次會議決議維持原 徵收補償價額，並以原處分通知上訴人。被上訴人於上訴人 提起本件行政訴訟後，發現華信估價師對比較標的即新北市 ○○區○○段○○○○小段5、7、41、42-11、58、58-1、6 0、60-1、61、62、62-7、63、64、64-1地號等14筆土地（ 下稱實例編號6）之正常買賣單價計算錯誤，乃重新增加選 取2筆分屬鶯歌區及樹林區之山坡地保育區農牧用地買賣實 例作為比較標的，即新北市○○區○○段○○小段271-300 地號土地（下稱實例編號7，成交單價為每平方公尺1,511元 ）與新北市○○區○○○○段○○○○○○○○號土地（下稱實例 編號8，成交單價為每平方公尺1,840元），並據以估算本案 第5、7、9地價區段比準地之市價，與原處分之結果相同， 再提交106年5月2日地評會106年第2次會議決議通過，原處 分核未違法。又查估辦法符合法律授權明確性，無違法律保 留原則，有關徵收補償費發給之計算法規含查估辦法，不宜 適用中央法規標準法第18條之從新從優原則，況現行查估辦 法第17條第3項係規定「得」放寬至估價基準日前1年內，並 非應放寬，上訴人主張案例選取時間應延至1年，不能採據 。 ㈡、關於被上訴人選取之比較標的，即新北市○○區○○○○○ 段156-4、157、153-23地號土地（下稱實例編號1），係登 記原因及異動日期為103年6月19日買賣之成交價格，並非10 0年11月30日拍賣之價格，此部分上訴人主張因違反查估辦 法第7條第7、13款規定，應不予採用，顯無足採。又實例編 號1所通行之○○巷，近○○街口有小部分路段傾斜，其餘 路段尚稱平坦，整體不致造成出入困難，並經詳實勘查後， 合理調整修正使接近市價，核與查估辦法規定相符。至國有 財產局專案讓售土地之價格，係就各該宗地個別估價，並考 量讓售範圍與原有土地合併利用下之最有效使用因素，其價 格評定方式與土地徵收補償市價評估等程序及實體均不同， 二者之價格實難相提比較。 ㈢、關於被上訴人選取之比較標的實例編號6： ⑴、依實例編號6買賣契約，賣方陳文錄、買方林秋諒、林秋德 ，因不動產登記，原則上以土地登記簿謄本登記資料為據， 當事人間借名登記關係，原則上不能對抗第三人。上訴人主 張該買賣實為華泰窯業股份有限公司（下稱華泰窯業公司） 全額出資買受而借名登記予股東，屬親友關係人交易，難認 有據；又該等土地人為農牧用地，被上訴人以買賣雙方均為 自然人，不牽涉華泰窯業公司，不以買賣雙方為該公司股東 或前股東，而認屬親友關係人交易，本非無據；依登記資料 ，為合法買賣，上訴人主張與法定用途不符之交易，亦不足 採；上訴人未明確說明，空言陳稱屬其他特殊交易，顯無足 採。 ⑵、實例編號6之交易，經實地勘查，地上存有未登記之鐵皮廠 房，且實價登錄資訊備註欄記載「賣清」，依查估辦法第7 、8條規定量化調整，估計之土地正常買賣單價為每平方公 尺2551元，已就價格偏高因素合理修正，且查估之正常買賣 單價符合當地山坡地保育區農牧用地成交行情，介於每平方 公尺0.1至0.3萬元間，並非不能量化調整，上訴人主張不能 採用，不能認有理由。又實價登錄資訊既載明「賣清」，核 屬係將案例土地上之未辦保存登記建物一併出賣，被上訴人 量化調整考慮建物因素，將交易價格扣除建物價值，並無不 合。 ⑶、實例編號6之計算錯誤部分已全面檢視，再增加實例編號7、 8，經依法量化調整查估，經地評會決議通過，以106年5月2 2日新北府地價字第1060954746號函通知上訴人，宗地市價 均維持原價格，無須更正，上訴人所稱違法追補理由，亦有 誤會。況此計算錯誤，更正後之單價2420元，低於原評估單 價2551元，原補償價格對上訴人並無不利。至上訴人自行委 託誠立不動產估價師聯合事務所之查估，因程序上未經地評 會決議，自無理由。且該查估選取的比較標的案例及價格量 化調整過程亦有諸多瑕疵，上訴人以此主張本件核定之徵收 補償金額為不合法，亦無足採，而上訴人聲請鑑定系爭土地 之市價，與規定不符亦無必要等為論據。 五、上訴理由略謂： ㈠、關於實例編號6之爭議，原判決不適用法規、理由不備及矛 盾： ⑴、系爭土地中，○○○小段78-17、78-5、78-18、78-19及○ ○○○小段145-18、145-25、145-26、145-30、148-4、149 -1、171-11、171-19、171-26、171-29、171-31地號等計15 筆土地，被上訴人係以實例編號6為比較標的進行查估。該 比較標的之買賣，買賣當事人間是公司與股東之關係，又標 的土地是山坡地保育農牧用地，但實際買受人是華泰窯業公 司作為工廠用地使用，即有查估辦法第7條第4、12、13款之 情形，交易價格明顯失真而無法掌握，應不得作為比較標的 。縱認得有效掌握及量化調整，被上訴人對上情完全未查證 確認，未載明予調查估價表，亦未依此對價格作適當修正， 所為原處分，亦違反查估辦法第7、8條規定。就此，原判決 亦有認定事實不依證據、理由不備及矛盾之違法，也違反論 理法則。 ⑵、實例編號6之買賣，係單純土地買賣，買賣土地上雖有未保 存登記地上建物，交易價格純為土地交易價格，與地上建物 無涉，實則該建物係實際買受人華泰窯業公司在交易之前出 資建造，則在計算實例編號6買賣之土地價格時，不應將建 物成本13,339,700元，自交易總價32,062,000元中扣除，已 違反查估辦法第13條規定。又所謂賣清，民間俗稱是不負擔 稅捐、規費等，原判決竟認是將土地買賣價格再扣除建物成 本，邏輯錯誤，顯然不憑證據，無法律依據，亦理由不備、 矛盾、判決不適用法規。 ⑶、實例編號6是否有查估辦法第7條第12款「與法定用途不符之 交易」情形，原判決之論理脈絡與內政部所頒「土地徵收補 償市價查估作業手冊」相違，在農業區設工廠作工業使用， 即係與法定用途不符之使用，該案例即係典型的例子，原判 決忽視作業手冊規定，有認定事實違反論理法則之違法。又 是否為關係人交易，應掌握真實交易狀態，必需實際檢視交 易雙方是否屬於親友關係人，不得僅從形式判斷，否則將導 致價格失真，此時若未量化調整或排除採用，即與土地徵收 條例第30條及查估辦法之立法精神相違。上訴人並不是以借 名登記為由主張實例編號6的交易是無權處分，原判決認為 查估機關只要形式審查即可，有判決違反論理法則、適用法 規不當之違法。 ⑷、實例編號6買賣，係14筆土地，該次買賣併同另2筆不相連而 應扣除價格之土地，但在計算時，被上訴人僅扣除不相連之 林業用地那筆，對於不相連之農牧用地未予扣除，導致實例 編號6土地正常買賣單價計算錯誤，事後在訴訟中，被上訴 人再加選實例編號7、8，地評會於106年5月2日決議原徵收 補償市價，而為理由追補，不論程序合法與否，與實例編號 6之錯誤是否更正、量化調整是否合法，是二件事，且前後2 種查估內容之本質不同，除造成訴訟上攻擊防禦方法之突襲 外，也架空訴願機關的審查權限，不應准許，原判決有理由 不備之違法。況被上訴人曾以實例編號7距離遠、偏屬山林 景觀，區位條件及使用現況與系爭土地大不相同，而予以排 除，在上訴人起訴後，改稱可以作為比較標的，違反誠信及 禁反言原則，原判決未予審酌，未交代理由，有判決不備理 由、不適用法規之違法。至加選之實例編號8，鄰近有嫌惡 設施，其區位條件及鄰近繁榮程度，無法與系爭土地相比， 原判決就此部分亦未說明理由，也是不備理由。 ㈡、關於實例編號1之爭議，原判決不適用法規、理由不備及違 反論理法則： ⑴、上訴人是認為實例編號1有查估辦法第7條第7、13款所稱拍 賣或其他特殊交易情形，並認為如得以有效掌握及量化調整 ，被上訴人亦未為之，被上訴人代理人於106年5月10日準備 程序中也表示曾進行記載及量化調整，原判決忽略此態樣事 實，不憑證據且與事實相違，有判決不備理由之違法。是不 是拍賣不能徒以形式認定，而忽略交易價格被影響之結果。 實例編號1因100年11月30日之拍賣，產生遠低於正常交易之 市場價格，其後103年6月19日之賣出，亦未回升至應有之市 場正常交易價格，其原因是100年11月30日之拍賣，所以103 年6月19日的買賣，形式雖非拍賣，實際上仍因拍賣而致價 格偏低，退步言，也是查估辦法第7條第13款所稱其他特殊 交易。原判決徒以形式認定，違反論理法則、適用法規不當 且理由不備。 ⑵、至實例編號1的現況，其經濟價值無法與系爭土地相提並論 ，原審未曾到該地點現場履勘、未審酌20噸以上貨櫃車可否 進入、忽視出入巷道高度落差約7公尺而通行困難，逕認定 「其餘路段尚稱平坦」、「整體不致造成宗地出入困難」， 顯然徒憑臆測，有判決不備理由之違法。至系爭土地必須經 由同小段145-18、148地號土地通行乙節，該等土地本為上 訴人黃琦所有，無通行限制，原判決此認定也有重大錯誤。 ㈢、上訴人於原審聲請將系爭土地送鑑價單位鑑定，目的為證明 核定之補償價額，非市場正常交易價格，與鑑定之結果，能 不能作為最終依法被認定的市場交易價格有別，原審以依查 估辦法須先查估後，提交地評會審議，認不符規定且無必要 ，違背論理法則，且對當事人有利證據應調查而未調查，構 成判決不備理由之違法。 六、本院查： ㈠、土地徵收條例第30條規定：「被徵收之土地，應按照徵收當 期之市價補償其地價。在都市計畫區內之公共設施保留地， 應按毗鄰非公共設施保留地之平均市價補償其地價。前項市 價，由直轄市、縣（市）主管機關提交地價評議委員會評定 之。各直轄市、縣（市）主管機關應經常調查轄區地價動態 ，每6個月提交地價評議委員會評定被徵收土地市價變動幅 度，作為調整徵收補償地價之依據。前3項查估市價之地價 調查估計程序、方法及應遵行事項等辦法，由中央主管機關 定之。」又土地徵收條例施行細則第30條第1項規定：「本 條例第30條第1項所稱徵收當期之市價，指徵收公告期滿次 日起算第15日經地價評議委員會評定之當期市價。」準此， 被徵收土地的當期市價，是依土地徵收條例第30條第4項授 權訂定之查估辦法規定加以確定。 ㈡、次以，行為時查估辦法第4條規定：「土地徵收補償市價查 估之辦理程序如下：蒐集、製作或修正有關之基本圖籍及 資料。調查買賣或收益實例、繪製有關圖籍及調查有關影 響地價之因素。劃分或修正地價區段，並繪製地價區段圖 。估計實例土地正常單價。選取比準地及查估比準地地 價。估計預定徵收土地宗地單位市價。徵收土地宗地單 位市價提交地價評議委員會評定。」第6條第1項規定：「依 第4條第2款調查實例，以蒐集市場買賣實例為主，……」第 7條規定：「買賣或收益實例如有下列情形之一，致價格明 顯偏高或偏低者，應先作適當之修正，記載於買賣實例或收 益實例調查估價表。但該影響交易價格之情況無法有效掌握 及量化調整時，應不予採用：急買急賣。期待因素影響 之交易。受債權債務關係影響之交易。親友關係人間之 交易。畸零地或有合併使用之交易。地上物處理有糾紛 之交易。拍賣。公有土地標售、讓售。受迷信影響之 交易。包含公共設施用地之交易。人為哄抬之交易。 與法定用途不符之交易。其他特殊交易。」第8條規定： 「買賣或收益實例除依前條規定辦理外，並應就下列事項詳 予查證確認後，就實例價格進行調整，並記載於買賣實例或 收益實例調查估價表：交易價格及各項稅費之負擔方式。 有無特殊付款方式。實例狀況。」第17條規定：「依第 13條或第14條估計之土地正常單價應調整至估價基準日。前 項估價基準日指每年9月1日，案例蒐集期間為當年3月2日至 9月1日。但屬第27條第1項但書規定者，估價基準日指3月1 日，案例蒐集期間為前1年9月2日至當年3月1日。」上開規 定，係內政部依法律授權，就有關土地徵收補償市價之地價 調查估計程序、方法及應遵行事項所為之技術性及細節性規 定，核符授權範圍及目的，被上訴人辦理土地徵收地價補償 時，自得援以作為認定被徵收土地當期市價之依據，與法律 保留原則無違。又查估辦法雖已於103年11月14日修正發布 、104年3月1日施行，依修正之查估辦法第32條規定：「本 辦法修正施行前已辦理查估案件，仍適用修正施行前之規定 。」關於案例之蒐集，被上訴人依行為時查估辦法第17條案 例蒐集期間為當年3月2日至9月1日之規定辦理，自屬有據。 ㈢、關於系爭土地中78-27、145-21地號計2筆土地（即附表編號 5、7）： ⑴、該2筆土地係系爭工程範圍內之被徵收土地，經被上訴人以1 04年10月13日公告徵收補償，為位於東至○○街以西40公尺 ，西至○○街25巷以東40公尺，南至○○街以北100公尺， 北以鶯歌溪為界之山坡地保育區丁種建築用地。查估單位將 該2筆土地劃為第2地價區段，並選取作為比準地，以103年9 月1日為估價基準日，於案例蒐集期間103年3月2日-103年9 月1日，因該區段無適當買賣實例，乃選取鄰近地區同為山 坡地保育區丁種建築用地，交易日期為103年5月26日之實例 編號1作為比較標的。 ⑵、此比較標的經估計土地正常買賣單價為每平方公尺22001元 ，因調整百分率為0，估價基準日單價為每平方公尺22,001 元。再就比準地與比較標的進行區域因素及個別因素調整後 ，考量價格形成因素之相近程度，決定第2地價區段比準地 地價為每平方公尺16900元。並作宗地條件、道路條件、接 近條件、周邊環境條件、行政條件等個別因素差異調整，計 算個別因素調整率後，經104年4月14日地評會104年第2次會 議決議該2筆土地之宗地市價為每平方公尺16900元，繼以鶯 歌區全區市價變動幅度105.50%，計算調整市價，經地評會 104年6月29日第5次會議通過，調整土地徵收補償市價為每 平方公尺17,830元。嗣上訴人復議，經地評會105年4月1日 第2次會議決議維持徵收補償市價等情，為原審依證據確定 之事實。被上訴人以上開方式確定該2筆土地之徵收補償價 額，核與查估辦法規定相符，而地評會對該2筆土地徵收補 償價額復議之評議決定，既無證據足認係未遵守法定秩序或 基於錯誤事實作成，依前開規定及說明，即於法有據。至上 訴人主張實例編號1之比較標的曾經於100年間拍賣，依查估 辦法第7條第7、13款規定應不予採用乙節。因本件未採用10 0年間拍賣之價格，復已參酌現況地勢及臨路條件等情，為 原審所確定，上訴人仍執詞指摘此部分違反查估辦法，容屬 其個人主觀看法，尚難為有利之認定。 ㈣、關於系爭土地中，附表編號1-4、6、8-17等計15筆土地： ⑴、行政訴訟法第243條第1項、第2項第6款規定：「判決不適用 法規或適用不當者，為違背法令。」、「有下列各款情形之 一者，其判決當然違背法令：……六判決不備理由或理由矛 盾。」第133條規定：「行政法院於撤銷訴訟，應依職權調 查證據；於其他訴訟，為維護公益者，亦同。」 ⑵、上開15筆土地，均為系爭工程範圍內之被徵收土地，經被上 訴人以104年10月13日公告徵收補償，查估單位將該15筆土 地分別劃為第5、7、9地價區段，並選取78-18、149-1、145 -26地號作為比準地，以103年9月1日為估價基準日、案例蒐 集期間為103年3月2日-103年9月1日，關於比準地地價之查 估，均選取交易日期為103年5月17日之實例編號6作為比較 標的等情，為原審確定之事實。查依該實例編號6買賣契約 、回復書（見原審卷第36-38頁）內容可知，①該等土地係 由華泰窯業公司借用股東林秋德、林秋諒名義，以該2人為 買受人，向第三人陳文錄購買實例編號6之土地，契約已載 明買賣標的為土地，並於該制式買賣契約書中「建築改良物 標示處」畫叉，則被上訴人於估計買賣實例之正常單價時， 未經進一步實質調查該次買賣總價3206萬2千元，是否包含 未經載明於買賣契約書之地上建物，逕行估計地上建物成本 ，並予以減除，似已違反查估辦法第13條之規定。②況且， 依買賣實例調查估價表（見原審卷第39頁），地上建物成本 係以面積3620平方公尺乘以單價3685元（每平方公尺），計 00000000元。惟所謂地上建物面積3620平方公尺，似包括實 例編號6買賣契約原16筆土地中，因不相連而已經扣除之土 地面積為703平方公尺之42地號、土地面積為488平方公尺之 312地號之土地上建物（建物面積各為211、146平方公尺） ，亦容有誤。原判決未予釐清，已有判決不適用法規、理由 不備之違法。 ⑶、再查估辦法第7條，是針對買賣實例如有一定情形致價格明 顯偏高或偏低，先作適當修正，甚至當影響交易價格之情況 無法有效掌握及量化調整時，不予採用，目的就是為了讓所 選取之比較標的，可以正確估計比準地之地價。本件上訴人 於原審即表示實例編號6之土地，係華泰窯業公司借用股東 林秋德、林秋諒名義（見原審卷第36頁第三人李興國之回復 書）向陳文錄購買，而陳文錄經新北市鶯歌區東湖里里長證 實為華泰窯業公司股東（見原審卷第14頁），如果為真，實 例編號6買賣之本質就是公司與股東間的買賣，原判決徒以 買方的信託關係指駁，已有未洽，對於上訴人黃琦就此部分 之請求調查（見原審卷第157頁），未說明何以無須查明之 理由，亦有判決不適用法規、理由不備之違誤。 ㈤、綜上，關於系爭土地中附表編號5、7等計2筆土地之爭議， 原判決駁回上訴人在原審之訴，並無不合，上訴意旨仍執陳 詞，指摘此部分違法，求予廢棄，為無理由，此部分上訴， 應予駁回；至系爭土地中附表編號1-4、6、8-17等計15筆土 地之爭議，原判決有如上所述之違誤，且足以影響此部分之 判決結果，上訴意旨就此部分指摘違背法令，求予廢棄，為 有理由，因事實尚未明確，本院無法自為判決，爰將此部分 判決廢棄，發回原審法院更為適法之裁判。 七、結論，本件上訴，為一部有理由、一部無理由，依行政訴訟 法第255條第1項、第256條第1項、第260條第1項、第98條第 1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如 主文。 中　　華　　民　　國　　108　 年　　3　　 月　　28　　日 最高行政法院第一庭 審判長法官　侯　東　昇 法官　沈　應　南 法官　蕭　惠　芳 法官　高　愈　杰 法官　蘇　嫊　娟 以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異 中　　華　　民　　國　　108　 年　　3　　 月　　28　　日 　　　　　　　　　　　　　　　書記官　莊　子　誼