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最　高　行　政　法　院　判　決 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　108年度判字第145號 上　訴　人　台灣中油股份有限公司 代　表　人　歐嘉瑞 　　　　　　　　　　　　　送達代收人　宋○○ 　　　　　　　　　　　　　○區○○路1之20號 訴訟代理人　陳琪苗律師 參　加　人　信錩保溫材料有限公司 代　表　人　洪雲林 被 上訴 人　伃進工程股份有限公司 代　表　人　呂家財 上列當事人間政府採購法事件，上訴人對於中華民國107年1月3 日高雄高等行政法院106年度訴字第257號判決，提起上訴，本院 判決如下： 　　主 文 原判決廢棄，發回高雄高等行政法院。 　　理 由 一、緣被上訴人參與上訴人所屬採購處南部採購中心採購三組（ 下稱南部採購中心）辦理之「北碼頭LNG及NG管線保冷整修 工程（下稱系爭工程）」採購案（下稱系爭採購案），其為 價格標報價第二低之廠商（參加人為最低標廠商），因不服 資格標審查結果，向南部採購中心提出異議，復不服其民國 105年11月7日南採中心發字第10510616950號函復之異議處 理結果（下稱異議處理結果）而提出申訴，上訴人於105年1 1月17日將系爭工程決標予參加人。被上訴人遂提起行政訴 訟，訴請「撤銷異議處理結果及申訴審議判斷」，嗣變更訴 之聲明為「確認原決標處分違法」。經原審為「確認原決標 處分（即上訴人於105年11月17日將系爭採購案決標予參加 人之行政處分）違法。」之判決。上訴人不服，提起上訴。 二、被上訴人於原審起訴主張：㈠系爭採購案於105年10月18日 公告、105年10月27日開標，其招標文件所附「台灣中油股 份有限公司（天然氣事業部永安液化天然氣廠）北碼頭LNG 及NG管線保冷整修工程工程說明書」（下稱工程說明書）14 .1.2規定，投標廠商需具有製造、供應或承作之能力，曾承 攬並完成液化天然氣或更低溫流體管線或設備之保冷工程， 廠商須提出契約影本及業主出具之驗收合格證明供審查，並 於契約影本可看出保冷管線或設備內之流體為液化天然氣（ LNG）或更低溫流體。參加人雖提出其於87年6月10日與上訴 人簽訂之「PU CRADLE（PU支撐鞍架）訂購合約」（下稱87 年訂購合約）及由上訴人液工處管線施工所補發之「驗收合 格證明書」（下稱系爭合格證明書），然並不符合工程說明 書14.1.2所規定之廠商資格要件。㈡依87年訂購合約所載內 容可知，上訴人所訂購者為「PU CRADLE（PU支撐鞍架）」 ，並非PU管之保冷管線，僅係PU「支撐架」之一般耗材之買 賣，非由參加人於特定地點完成保冷管線或設備之工程，故 交貨於上訴人倉庫。又PU支撐鞍架既僅有支撐PU保冷管之作 用，並非PU保冷管線本身，亦無從得知其所支撐之PU管線究 係使用於何項工程，自難作為參加人曾承攬並完成保冷工程 之資格證明。另該合約亦無所訂購PU支撐鞍架係上訴人為特 定工程而向參加人所定製之內容，無從認契約當事人之意思 著重於「工作之完成」而認係承攬。是以，87年訂購合約無 從證明參加人曾承攬並完成液化天然氣或更低溫流體管線設 備工程，遑論得由合約看出「管線內之流體為液化天然氣或 更低溫流體」。㈢參加人提出之系爭合格證明書，其補發日 期為105年10月19日，雖在系爭採購案開標前，惟係針對87 年訂購合約而補發，二者相距18年，上訴人究係根據何項事 實資料、紀錄或規定竟能補發驗收合格證明書，已非無疑。 再對照87年訂購合約與系爭合格證明書之內容，87年訂購合 約之訂購人為上訴人，亦僅載明交貨地點為上訴人液化天然 氣工程處（下稱液工處）材料倉庫，並無「使用單位」及「 使用範圍」。而系爭合格證明書竟載列發包單位為「液工處 」，及「使用單位」「使用範圍」等原訂購所未載列之項目 。況系爭合格證明書係由非具權責單位之液工處管線施工所 補核發，南部採購中心自不能諉為不知，竟予採認，將系爭 工程違法決標予參加人，難認無可疑情弊，其審標顯然不實 。至上訴人於審理中所提之87年訂購合約之驗收紀錄，其結 果係記載「與規範不符」，嗣後參加人與上訴人另行協議減 價驗收，並無驗收合格情事等語，求為「確認原決標處分違 法」之判決。 三、上訴人則以：㈠「投標廠商資格與特殊或巨額採購認定標準 」（下稱投標資格認定標準）第4條第1項第1款規定：「機 關依第2條第2款訂定與履約能力有關之基本資格時，得依採 購案件之特性及實際需要，就下列事項擇定廠商應附具之證 明文件或物品：廠商具有製造、供應或承做能力之證明。 如曾完成與招標標的類似之製造、供應或承做之文件、招標 文件規定之樣品、現有或得標後可取得履約所需設備、技術 、財力、人力或場所之說明或品質管制能力文件等。」是以 ，工程說明書14.1.2前段所謂「製造、供應或承作能力」， 原意係指廠商應具有製造、供應保冷工程相關配件，或承作 保冷工程之經驗與能力；後段係用以說明廠商對於前段之製 造、供應或承作等工項應有實績證明，並無限縮廠商資格之 意。㈡民法第490條係關於承攬之規定，其並未限定工作之 種類，舉凡一切施以勞力之代買、代工製造、設計、施工等 ，皆屬承攬之範圍。而依最高法院99年度台上字第170號判 決意旨可知，所謂「製造物供給契約」乃當事人之一方專以 或主要以自己之材料，製成物品供給他方，而由他方給付報 酬之契約，其性質究係買賣或承攬，應依當事人之意思解釋 ，若重在工作之完成，則適用承攬之規定；若重在財產權之 移轉，則適用買賣之規定；兩者無所偏重或輕重不分時，關 於工作之完成適用承攬之規定，就財產權之移轉適用買賣之 規定。㈢因液化天然氣（LNG）之進口與生產屬特許行業， 於87年間國內僅上訴人永安廠有LNG之相關設備，凡與管線 保冷相關之配件均需依上訴人之需求設計，再委由廠商製作 。而上訴人以87年訂購合約訂購之PU支撐鞍架係由上訴人設 計，擬訂規格、尺寸、材料等重要規範，再交由參加人製作 ，故87年訂購合約屬於「製造物供給契約」，因上訴人對於 訂購之PU鞍架具有規格及結構之主導性，著重於參加人提供 勞務以完成該工作物，故其性質應屬承攬。又87年訂購合約 之標的物「P.U.支撐鞍架」包括：防水氣層及耐厚層之發泡 P .U.鞍架、支撐鋼鞍架（含有腳鋼鞍架或無腳鋼鞍架）、 保冷材料保護蓋（或繫緊板帶），而發泡P.U.鞍架必須在超 低溫（-160℃）下有最大抗壓強度，及在+65℃～-196℃溫 度範圍內其物理性質不可改變，是以87年訂購合約之標的物 並非僅為一般之支撐鞍架，尚含有保冷保溫之發泡P.U.鞍架 。㈣參加人確有承作87年訂購合約之採購案，其於投標時提 出液工處管線施工所核發之系爭合格證明書並無不實。工程 說明書14.1.2規定並未限定業主驗收合格之文件格式，則南 部採購中心於審標時自無法認定系爭合格證明書與招標文件 要求之格式不符，而認參加人不符投標資格。縱令液工處管 線施工所非屬有權核發驗收證明之單位，但因參加人之報價 最低，並低於底價80％，上訴人亦依政府採購法第58條規定 請參加人說明，且於105年11月7日確認參加人就87年訂購合 約之採購案確實完工並經驗收合格無誤，方於同年11月17日 經參加人繳交差額保證金後，決標予參加人，上訴人並無審 標不實，違法將系爭採購案決標予參加人之情事。㈤行政院 公共工程委員會受理本件申訴時，已請87年訂購合約採購案 之承辦人員到會說明，經參酌相關人證及資料，而為審議判 斷並無違誤。縱令液工處管線施工所非屬有權製作驗收證明 之單位，然上訴人所屬政風處亦未認定系爭合格證明書係不 實的。而依87年訂購合約採購案之驗收紀錄及相關資料所示 ，參加人施作該批PU支撐鞍架，經液工處於87年12月24日及 28日進行驗收，雖有部分PU厚度不足，但經設計單位認定不 影響功能，且參加人於驗收後再加工補足，而通過驗收。足 認參加人於系爭採購案投標時確實具有製造、供應前述保冷 工程相關配件，或承作保冷工程之經驗與能力等之實績證明 等語，資為抗辯。 四、參加人陳述與上訴人同。 五、原判決為上訴人敗訴之判決，係以：㈠依工程說明書14.1.2 「廠商須具有製造、供應或承作能力之證明：曾承攬並完成 液化天然氣或更低溫流體管線或設備之保冷工程，並於契約 影本可看出保冷管線或設備內之流體為液化天然氣（LNG） 或更低溫流體，廠商須提出契約影本及業主出具之驗收合格 證明供審查。」之規定，參與投標系爭工程之廠商，必須具 備「曾承攬並完成液化天然氣或更低溫流體管線或設備之保 冷工程」之資格條件，故廠商投標時，必須提出承攬契約影 本及業主出具之驗收合格證明，且契約影本可看出「保冷管 線或設備內之流體為液化天然氣（LNG）或更低溫流體」。 ㈡參加人投標時提出87年訂購合約及液工處管線施工所核發 之系爭合格證明書，以證明其符合上述之投標資格條件。而 觀諸87年訂購合約所載「上訴人（購方）向參加人（售方） 訂購下列貨品經雙方議定買賣條件如下：品名「PU CRADLE （PU支撐鞍架）乙批」「貨款總價：……」「交貨地點：中 油公司液化天然氣倉庫」「交貨期限：合約簽訂後6個月內 」「付款辦法……」之內容，該契約似屬一般器材之買賣契 約，且自合約內容並無法看出「保冷管線或設備內之流體為 液化天然氣（LNG）或更低溫流體」，與工程說明書14.1.2 後段之規定不符，縱87年訂購合約之支撐鞍架，較一般鞍架 具有保冷保溫之特殊性，仍非屬工程說明書14.1.2規定之液 化天然氣或更低溫流體管線或設備。則87年訂購合約縱如上 訴人所稱係屬承攬契約，其所承攬之事項僅為具特殊保冷性 之PU鞍架，並非工程說明書14.1.2規定「液化天然氣或更低 溫流體管線或設備」之承攬項目。況該資格規格並要求須提 出業主出具之驗收合格證明供審查，而參加人所提之系爭合 格證明書係由上訴人液工處管線施工所出具，該證明書依上 訴人液工處106年2月7日液工政風發字第10610064850號函（ 下稱液工處106年2月7日函）復：「……經查證結果，因 本處行政組及營建組方為製作驗收證明之權責部門，管線所 無權製作。故認定本案蓋有管線所章戳之驗收合格證明書， 為不合格之書面證明。」內容可知，系爭合格證明書既非由 上訴人液工處有權責之部門所製作核發，即非「有效」之驗 收合格證明，難認屬工程說明書14.1.2規定之業主出具之驗 收合格證明。且依政府採購法第50條之規定，投標廠商只要 有該條第1項所列情形，無論機關係於開標前後、決標或簽 約後發現，均應不予接受該廠商所投之標。系爭採購案於10 5年10月27日之開標程序，係先依工程說明書14.1.1及14.1. 2規定，審查投標廠商資格應檢附之文件，符合資格之廠商 始得接續價格標。參加人所提之文件既不符工程說明書14.1 .2之規定，其於開標時即有政府採購法第50條第1項第2款所 定「投標文件內容不符合招標文件之規定」之情事，自不符 投標資格，且無論系爭採購案已進入何階段，上訴人均應自 被上訴人提出上開液工處106年2月7日函之發現時起，依政 府採購法第50條第1項及第2項規定，採取適法之處置以拒絕 參加人參與系爭採購案，尚不得以其於審標時因無法認定系 爭合格證明書與招標文件要求之格式不符，即認無審標不實 情事，故決標後就參加人是否屬不符投標資格之廠商，即不 再聞問。㈢上訴人雖於審理中提出所屬液工處就87年訂購合 約作成之購置定製財物驗收紀錄，用以證明確有合法之驗收 證明存在云云。惟所謂合法之驗收證明除確屬由有權驗收機 關作成之外，尚須廠商於系爭採購案開標當日審查投標資格 時提出，始得採認該廠商符合資格。上訴人遲至言詞辯論程 序時始提出此證明文件，自無法作為參加人投標系爭採購案 時屬合格投標廠商之證明。且參加人既不符系爭採購案之投 標廠商資格，本即無法再參與價格標之比價程序，故上訴人 亦不得再以參加人於價格標之決標時，係經上訴人依政府採 購法第58條規定通知其提出說明並經提出擔保，上訴人評估 後認屬適當，而得治癒參加人不符投標廠商資格之瑕疵。㈣ 綜上，參加人就系爭採購案之投標文件因有未能依工程說明 書規定提出曾承攬並完成液化天然氣或更低溫流體管線或設 備之保冷工程，並於契約影本可看出保冷管線或設備內之流 體為液化天然氣（LNG）或更低溫流體之契約影本及業主出 具驗收合格證明之情形，而不具備系爭採購案之投標廠商資 格，上訴人本即應將之剔除，竟以參加人符合投標廠商資格 且決標予參加人，顯非適法。被上訴人訴請確認原決標處分 違法，為有理由，應予准許等詞，為其判斷之依據。 六、上訴人以原判決違背法令，主張意旨略以：㈠上訴人所屬液 工處係依該處內部行政事務權責劃分為據，認定管線所無製 作驗收證明之權限，而以106年2月7日函說明系爭合格證明 書不符合該處製作證明之格式，並非認定該證明書為「不合 格」，故非當然無效。原判決據予認定為不合格之書面證明 ，所為之事實認定顯與所憑證據內容不符，自屬行政訴訟法 第243條第2項第6款所謂判決理由矛盾之違背法令。㈡由87 年訂購合約「（材料編號）名稱及規範」欄內載明「5.本案 P.U.材料及低溫用黏膠其製造商之資格需曾經製造，提供類 似規格並使用於-160℃或更低溫度之產品……」，並於系爭 合約之附件「P.U.（聚亞胺脂）管支撐鞍架及P.U.塊規範」 3.2發泡P.U.之特性3.2.1之d.「發泡P.U.在+65℃～-196℃ 的溫度範圍內其物理性質不可改變」，且3.9黏膠「發泡P.U .鞍架應與承力件黏合在一起，其中包含含水層、耐厚及支 撐鞍架間相互之黏合。……該黏膠於-160℃～+65℃溫度範 圍內，應保有其功效……」，且其第1頁上載有「液化天然 氣接收站第三期計畫接收站區擴建工程」，依上訴人於申訴 期間所提之照片，即可證該PU支撐鞍架係為銜接輸送管線之 設備，而該輸送管線係位於上訴人之永安液化天然氣廠，係 作為輸送液化天然氣之用，依經驗及論理法則可知參加人承 作之PU支撐鞍架，屬保冷設備之一，且流經該PU支撐鞍架之 流體即為液化天然氣。原判決就上開證據漏未調查，就87年 訂購合約之解釋亦未就契約整體精神、架構，並衡諸經驗論 理法則為綜合判斷，僅以合約未能看出保冷管線或設備內之 流體為液化天然氣或更低溫流體，即認定參加人就系爭採購 案之投標文件未符合工程說明書之規定，實有違反經驗、論 理法則。㈢原判決徒以上訴人內部之權責劃分為據，未調查 87年之採購案是否確有開立驗收證明，亦未調查上訴人確有 查證參加人提出之系爭合格證明書之形式上真正。況於審標 時液化處尚未函文表示系爭合格證明書不合格式，且上訴人 確實就參加人是否承作液化處87年訂購合約予以查證後再決 標予參加人，並無違法。縱令上訴人於言詞辯論程序時方提 出液化處就87年訂購合約作成之購置定製財物驗收紀錄，亦 不影響上訴人決標處分之合法性。又系爭採購案之承辦單位 係上訴人所屬之永安液化天然氣廠，與液化處分屬不同單位 ，液化處106年2月7日函並未一併發送給永安液化天然氣廠 ，其自無法知悉而拒絕參加人參與投標系爭採購案。另系爭 工程已進行一段時日，若撤銷決標終止或解除契約，恐導致 工程延宕，造成上訴人液化天然氣船無法卸收，影響天然氣 供輸，致使國內民生、工業用氣短缺，損及社會經濟公共利 益，原判決就此均未予調查審酌，且未敍明理由，除有認定 事實徒憑臆測而不憑證據之判決不備理由之違背法令外，亦 疏未適用政府採購法第50條第2項但書規定，適用法規顯有 錯誤等語。 七、本院經核原判決固非無見，惟： ㈠按行政訴訟法第125條第1項、第133條及第189條第1項、第3 項規定，行政法院於撤銷訴訟應依職權調查事實關係及證據 ，不受當事人主張之拘束；為裁判時，應斟酌全辯論意旨及 調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將 得心證之理由，記明於判決。倘其未善盡調查證據及審酌其 證明力之職責，或認定事實有悖於論理或經驗法則，其判決 即屬違背法令。又依同法第209條第3項規定，判決書理由項 下，應記載關於攻擊或防禦方法之意見及法律上之意見。故 行政法院認定事實應憑調查所得之證據資料，就證據與事實 之關聯性如何，其證明力之有無，形成心證之理由，記明於 判決理由項下。如未說明所憑證據足供證明事實之心證理由 ，或就當事人提出之證據摒棄不採，又未說明不採之理由， 或其調查證據未臻完備，不足以判斷事實之真偽，均構成判 決不備理由之違法。 ㈡經查，南部採購中心辦理系爭採購案時，依投標資格認定標 準第2條「機關辦理採購，得依採購案件之特性及實際需要 ，就下列事項訂定投標廠商之基本資格，並載明於招標文件 ：與提供招標標的有關者。與履約能力有關者。」及第 4條第1項第1款「機關依第2條第2款訂定與履約能力有關之 基本資格時，得依採購案件之特性及實際需要，就下列事項 擇定廠商應附具之證明文件或物品：廠商具有製造、供應 或承做能力之證明。如曾完成與招標標的類似之製造、供應 或承做之文件、招標文件規定之樣品、現有或得標後可取得 履約所需設備、技術、財力、人力或場所之說明或品質管制 能力文件等。」等規定，於招標公告註明投標廠商必須具備 「曾承攬並完成液化天然氣或更低溫流體管線或設備之保冷 工程」之資格條件，故廠商投標時，必須提出承攬契約影本 及業主出具之驗收合格證明。是以，系爭採購案之投標廠商 是否符合資格，依法應依其投標時所提之文件為審查。參加 人參與投標，其提出之文件為87年訂購合約與系爭合格證明 書，而上訴人於105年10月27日開標時審認其符合資格，進 而為價格標之審查，以參加人符合最低標之資格而決標予參 加人，該系爭工程業經施工完畢且驗收合格等情，為原判決 依法確定之事實，自得為本院判決之基礎。 ㈢系爭87年訂購合約書所載「……訂購下列貨品經雙方議定買 賣條件如下。品名「PU CRADLE（PU支撐鞍架）乙批」，「 貨款總價：……」「交貨地點：中油公司液化天然氣倉庫」 「交貨期限：合約簽訂後6個月內」「付款辦法」等內容， 固與一般器材之買賣契約類似，然該合約之訂購方係由上訴 人所屬液化天然氣工程處代理簽約，相關貨品之規格及所需 條件亦由該處以「核定單」約定，另附以「P.U.（聚亞胺脂 ）管支撐鞍架及P.U.塊規範」為系爭87年訂購合約之附件（ 下稱契約規範）。上開契約規範首頁並載明「液化天然氣接 收站第3期計畫接收站區擴建工程」，其3.2「發泡P.U.之特 性」3.2.1之d.「發泡P.U.在+65℃～-196℃的溫度範圍內其 物理性質不可改變」，3.9「黏膠」「發泡P.U.鞍架應與承 力件黏合在一起，其中包含含水層、耐厚及支撐鞍架間相互 之黏合。……該黏膠於-160℃～+65℃溫度範圍內，應保有 其功效……」；另核定單「註」亦載明5.本案P.U.材料及低 溫用黏膠其製造商之資格需曾經製造，提供類似規格並使用 於-160℃或更低溫度之產品，投標時投標廠商須分別指定製 造廠商廠牌及檢附使用於上述溫度之產品實績文件供核」。 觀諸上述內容，系爭87年訂購合約是否僅為單純之一般買賣 合約即有疑義？是否無從依合約內容看出保冷管線或設備內 之流體為液化天然氣或更低溫流體？況且系爭採購案工程說 明書內就所謂「契約可看出保冷管線或設備內之流體為液化 天然氣」並未明確界定其方式，究係單純自文字形式外觀亦 或可從契約實體內容推導得知，原判決未就此部分為調查， 並就上訴人所為系爭87年訂購合約性質上屬承攬契約，且從 合約之契約整體精神、架構，衡諸經驗論理法則即得知悉參 加人確有承作上訴人液化天然氣工程處之採購案之主張何以 不足採為說明，逕認系爭87年訂購合約性質上屬一般買賣契 約，且縱為承攬契約，自合約亦無法看出保冷管線或設備內 之流體為液化天然氣等情，認定參加人所提之投標文件不符 招標文件，自有未盡調查能事及判決理由不備之違誤。 ㈣如前所述，系爭87年訂購合約書係由參加人與上訴人所屬液 化天然氣工程處簽約，雖上訴人於原審法院審理時始提出該 採購案之驗收紀錄及相關資料，然事實上該採購案確經過驗 收程序，且亦由上訴人所屬液化天然氣工程處為驗收。而參 加人提出之系爭證明書，亦由上訴人所屬液化天然氣工程處 出具並用印證明，至施工所或行政組甚至秘書室等乃上訴人 所屬液化天然氣工程處之內部單位，無論其內部權限之劃分 為何，既以液化天然氣工程處名義對外核發驗收證明，且該 當其得以液化天然氣工程處名義簽約之地位，能否以其內部 權限之劃分而否定其出具之證明書之效力，並非無疑。原判 決並非否定系爭證明書之真正，僅以實際出具者為上訴人所 屬液化天然氣工程處內之施工所，而其並無權限製作驗收證 明為由，據以認定非屬有效之驗收合格證明，然並未說明其 依據，亦有判決不備理由之違誤。 ㈤原判決既有上述違背法令之情事，而上開事實攸關上訴人所 為其認定參加人所提之投標文件並無不符招標文件之情事， 故所為決標處分並無違法之主張是否有理，將影響本案判決 結果，上訴意旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為有理由 。又本件事證尚有未明，有由原審法院再為調查之必要，爰 將原判決廢棄，發回原審法院詳為調查審認，另為適法之裁 判。 八、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項 、第260條，判決如主文。 中　　華　　民　　國　　108　 年　　3　　 月　　29　　日 最高行政法院第三庭 審判長法官　吳　明　鴻 法官　沈 應 南 法官　黃　淑　玲 法官　林　欣　蓉 法官　姜　素　娥 以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異 中　　華　　民　　國　　108　 年　　3　　 月　　29　　日 　　　　　　　　　　　　　　　書記官　莊　俊　亨