109年度上字第1151號
曾本懿 律師
陳宥廷 律師
代 表 人 陳其邁
訴訟代理人 李衣婷 律師
葉永宏 律師
上列
當事人間土地重劃事件，上訴人對於中華民國109年9月17日高雄高等行政法院108年度訴字第414號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文
理 由
一、上訴人前經高雄縣政府（民國99年12月25日因高雄縣、市合併，改制為高雄市政府即被上訴人）以95年11月28日府地劃字第0950277182號函（下稱95年核准處分）准予成立，並以98年7月28日府地劃字第0980202290號函（下稱被上訴人98年7月28日函）
核定重劃範圍。
嗣內政部
都市計畫委員會（下稱都委會）103年7月29日第832次會議
審定「變更澄清湖特定區計畫（第三次通盤檢討）案」（下稱
系爭都市計畫）為應以市地重劃方式辦理開發，經被上訴人103年10月28日高市府都發規字第10305752302號公告（下稱被上訴人103年10月28日公告）發布實施「擴大及變更澄清湖特定區計畫（第三次通盤檢討）（第一階段）案」，上訴人遂於104年3月9日重新申請核定重劃範圍，經被上訴人以104年9月18日高市府地發字第10471128500號函（下稱被上訴人104年9月18日函）准予核定重劃實施範圍。上訴人
乃於105年3月25日檢附重劃計畫書等送請核定，經被上訴人以105年8月26日高市府地發字第10571112400號函請上訴人修正重劃計畫書，上訴人
復於105年8月31日申請核准實施市地重劃，因內政部為配合司法院釋字第739號解釋（下稱釋字739解釋），以105年12月7日內授中辦地字第1051309606號令（下稱內政部105年12月7日令），就獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法（下稱獎勵重劃辦法）部分條文因
違憲而修正施行前，發布自辦市地重劃各階段作業應採取因應措施，被上訴人據以106年1月6日高市府地發字第10670007000號函通知上訴人，應召開第1次會員大會成立重劃會後再循程序申請核准實施市地重劃，上訴人遂以106年3月17日草潭自劃字第1060003044號函檢附第1次會員大會會議紀錄等相關資料，申請核定成立重劃會，復以106年3月31日草潭自劃字第1060003045號函補正相關資料，因被上訴人遲未准駁，上訴人續於107年10月17日以
陳情書向被上訴人請求儘速核定，被上訴人則以107年10月25日高市府地發字第10771405400號函復上訴人，然仍未就上訴人
前揭申請作成准駁之決定，上訴人遂以被上訴人應作為而
不作為，提起
訴願，經內政部以108年3月28日台內訴字第1080009127號
訴願決定責令被上訴人應於2個月內作成處分後，被上訴人乃以108年5月24日高市府地發字第10802771300號函（下稱原處分），將95年核准處分
廢止，並駁回上訴人106年3月17日核准成立重劃會之申請。上訴人不服，循序提起
行政訴訟，
並聲明：訴願決定及原處分均
撤銷；被上訴人應依上訴人之申請作成准予成立重劃會之處分。經高雄高等行政法院（下稱原審）108年度訴字第414號判決（下稱原判決）駁回後，上訴人仍不服，提起上訴。
二、上訴人起訴之主張、被上訴人於原審之答辯及聲明，均引用原判決
所載。
㈠上訴人經核定成立自辦市地重劃籌備會後，原先係以自選草潭埤附近地區約17公頃部分進行市地重劃程序，後因同一區域內土地經都委會第832次會議及被上訴人103年10月28日公告系爭都市計畫第一階段案另規範特定之市地重劃範圍（面積約14公頃，不包含公園用地［兼供滯洪池使用，下稱公滯用地］），此際上訴人核准設立之處分雖有事實及法規事後發生變更，但因該重劃區域內已有自辦市地重劃籌備會組織之事已為都委會第832次會議所審酌，其市地重劃面積又與上訴人自選市地重劃面積大致相符，且已將北屋排水防洪整治工程所需之公滯用地排除於市地重劃範圍外，則被上訴人104年9月18日函允許上訴人重新核定重劃範圍，實際上容任該重劃區域仍得以自辦市地重劃方式繼續進行。然上訴人依行為時（即95年6月22日修訂）獎勵重劃辦法第6條第2至4款規定申請核定重劃範圍、徵求重劃區內所有權人同意、擬定重劃計畫書及申請實施市地重劃等程序，已花費長達1年餘之時程，雖其後因遭獎勵重劃辦法之事後發生變更（釋字739解釋及內政部105年12月7日令），
惟該重劃區仍未改變自辦市地重劃之本質，僅上訴人須依內政部105年12月7日令及新修訂（即106年7月27日修正發布）獎勵重劃辦法第6條第2款以下規定重啟自辦市地重劃程序，又因前揭法令之變更致上訴人顯然無法於原定之都委會第832次會議決議通過後3年內實施市地重劃，經被上訴人向都委會申請後，業經都委會第913次會議決議允許再延長3年，但亦同時告知屆時（被上訴人係於103年8月18日收受
送達都委會第832次會議紀錄，故延長期限末日為109年8月18日）仍未依限實施市地重劃，即應重啟系爭
都市計畫變更檢討程序。然上訴人於進行申請成立重劃會之際，系爭都市計畫復經都委會第932、944次會議決議同意依照被上訴人提案內容
予以變更，其相較於都委會第832次會議通過之系爭都市計畫，總計有6項內容變更，其中最主要係將原編號44案北屋排水治理計畫區域及原編號43案公滯用地（變更為滯洪池用地）全部納入重劃範圍，並註記附帶條件應以市地重劃辦理開發，致市地重劃範圍擴達20公頃，且前揭都委會決議亦不反對被上訴人以公辦市地重劃方式進行。雖被上訴人因囿於內政部103年10月17日內授營都字第1030812157號函修訂「都市計畫規定以市地重劃方式開發案件處理原則」之規定（必須市地重劃計畫書先經
主管機關審核通過後，始得發布實施都市計畫），致無法於都委會第944次會議決議後立即發布實施變更後之系爭都市計畫，然都委會第932、944次會議決議事項，本質上已屬系爭都市計畫公告變更前之重要決定事實，且業經被上訴人以第4次公開展覽及說明會方式公告周知，亦屬上訴人於都委會第832次會議後，其所依據該次會議通過系爭都市計畫之事實事後再度發生變更，且其相較於都委會第832次會議所生之事實變更，都委會第932、944次會議變更之系爭都市計畫，明顯增加市地重劃範圍擴張，將北屋排水整治工程與本次市地重劃工程併同實施，乃至更緊迫開發期限（都委會第944次會議決議後，開發期限僅剩1年4個月）等防洪整治需求、開發時限及避免都市計畫程序不當財政浪費之
公共利益，其中只要開發時限之公益無法有效達成，其他公益也必然連帶遭受損害。而自辦市地重劃必經之
行政程序因釋字739解釋以後，無論是內政部105年12月7日令或新修訂之獎勵重劃辦法，都使其在發布實施以前之程序變得更為繁複，而被上訴人因市地重劃程序涉及土地開發公益，復就自辦市地重劃，增訂高雄市政府市地重劃及
區段徵收會設置要點、高雄市政府處理土地所有權人申請自辦市地重劃要點等規定，以增加其行政
審查密度，惟亦使其程序更為冗長；反觀公辦市地重劃程序所依據之市地重劃實施辦法，於市地重劃計畫書核定公告前程序則相對簡要（僅需辦理重劃區域範圍勘定、舉辦所有權人座談會、擬訂重劃計畫書），如任由上訴人繼續以自辦市地重劃程序並從成立重劃會之階段開始進行，以上訴人過去僅以籌備會資格執行未經修訂之獎勵重劃辦法所擬自辦市地重劃程序之經歷，顯難於延展期限內擬妥市地重劃計畫書並經送審通過。被上訴人於都委會第944次會議決議以後，一方面就變更後之重劃區域迅速啟動公辦市地重劃程序，並已於開發期限屆至前之109年5月間完成市地重劃計畫書之核定公告程序；他方面並以原處分敘明上訴人所依據之系爭都市計畫於都委會第944次會議以後發生事實變更，如繼續容許上訴人就變更後高達20公頃之重劃區域以自辦市地重劃方式辦理開發，勢必將危害該區整體排水治理工程及整治效益，且自辦市地重劃程序依修訂後之獎勵重劃辦法等規定明顯較公辦市地重劃程序更為繁複冗長，上訴人顯難於109年8月前完成市地重劃計畫書審核程序，亦將損及既定之開發期限利益，故基於公私益衡量結果，
爰依
行政程序法第123條第4款規定，廢止95年核准處分並駁回上訴人106年3月17日之申請
等情，自屬於法
有據。
㈡授益處分之
相對人並非因有值得保護之
信賴利益，或
行政機關尚未依行政程序法第126條規定給予犧牲補償為由，而得據以限制行政機關行使廢止該授益處分之公法權限，上訴人自不得以其有信賴利益且未獲補償為由，否定被上訴人廢止權限之行使，況上訴人於都委會第832次會議前後，均未曾進行至市地重劃實施階段，亦即多數是執行文件製作或土地調查業務，此等利益所受損害
非不得以金錢補償，雖上訴人指稱已存在鉅額財務損害，然從未據上訴人確實說明，且未經上訴人評估信賴利益之金錢補償明顯高於公益所受損害，故上訴人此部分主張無足取信；被上訴人依據行政程序法第123條第4款規定，認定95年核准處分所依據之事實事後發生變更，係指都委會第832次會議通過之系爭都市計畫關於市地重劃部分，業經都委會第932、944次會議決議調整而發生變更，此與被上訴人104年3月間擬訂之北屋排水治理計畫並無直接關連，北屋排水治理計畫僅是被上訴人106及107年間提案向都委會請求變更系爭都市計畫之眾多原因之一，而被上訴人提案復經都委會籌組專案小組研析及大會討論後，方作成都委會第932次會議決議通過被上訴人修正之提案，此即發生事實變更之結果，上訴人逕舉被上訴人提案依據之因，遽指此非
行政處分所依據之事實事後發生變更
云云，
顯有指涉對象錯誤情事；又95年核准處分生效以後，其所依據之事實及法規已先後於103年、105年間發生變更，但草潭重劃區未曾因此改變其以自辦市地重劃程序辦理開發之本質，而是直至108年間因都委會第932、944次會議決議再度發生都市計畫擬辦重劃範圍之變更（因尚未公告，僅屬事實變更），經被上訴人進行公私益衡量後，方決意改以公辦市地重劃方式辦理，以避免危害公益等情，縱使上訴人以往表現良好之政策配合度，且上訴人過去不能完成市地重劃之發布實施係非可歸責於上訴人之事由所致等情，此均非被上訴人利益衡量所必須斟酌之事項，況上訴人亦從未敘明以都委會第944次會議所形成之事實變更，於繼續進行自辦市地重劃程序情狀下將如何有效防免公益之損害；系爭都市計畫經都委會第932、944次會議決議調整變更後，已於109年4月28日經被上訴人公告系爭都市計畫第六階段案計畫書、圖後發布實施，今上訴人主張草潭市地重劃範圍不應擴及原編號44案之北屋排水治理計畫區域，除將損害原編號44案土地所有權
人權益，且會造成後續重劃土地分配程序之抗爭等情，如其該當新修訂行政訴訟法第237條之18規定之起訴要件時，理應另案請求法院對該抽象法規進行審查，然於本件訴訟中，原處分作成當下，都委會第932、944次會議決議變更之都市計畫內容僅是單純之
客觀事實，且被上訴人必須根據該既定之事實以決定是否行使其廢止權限，至該事實內容是否實質合憲合法，亦非被上訴人所須斟酌之事項等語，為其論據，而駁回上訴人在原審之訴。
四、本院查：
㈠平均地權條例第56條第1項規定：「各級主管機關得就下列地區，報經上級主管機關核准後，辦理市地重劃：……」即公辦市地重劃，須報經上級主管機關（即內政部［同條例第2條
參照］）核准後辦理；同條例第58條規定：「（第1項）為促進土地利用，擴大辦理市地重劃，得獎勵土地所有權人自行組織重劃會辦理之。其獎勵事項如左：……（第2項）前項重劃會組織、職權、重劃業務、獎勵措施等事項之辦法，由中央主管機關定之。（第3項）重劃會辦理市地重劃時，應由重劃區內私有土地所有權人半數以上，而其所有土地面積超過重劃區私有土地總面積半數以上者之同意，並經主管機關核准後實施之。」即自辦市地重劃，則須報經主管機關（即直轄市、縣、市政府［同條例第2條參照］）核准後實施，而主管機關是否核准自辦市地重劃，須由主管機關
按內政部依同條例第58條第2項授權訂定之獎勵重劃辦法，就籌備會成立（獎勵重劃辦法第8條）、重劃會成立（獎勵重劃辦法第11條第4項）、重劃範圍（獎勵重劃辦法第20條）、市地重劃之實施（獎勵重劃辦法第25條），依法裁量後，決定是否予以核准（定），此種核准（定）之行政處分性質上屬
裁量處分。
㈡又市地重劃係依照都市計畫規劃內容，將一定範圍內畸零細碎、形狀不整之土地，按原有位次，交換分合為形狀整齊的土地後，重新分配予原土地所有權人，並由原土地所有權人按其土地受益比例共同負擔
公共設施用地及其所需興建費用的綜合性都市土地改良措施，為實現都市計畫目標之工具，有促進土地利用、加速經濟發展之功能，並為政府取得公共設施
保留地之方式，具有重要公共利益。依平均地權條例第58條規定可知，自辦市地重劃實施制度，係為促進土地利用效益、擴大辦理市地重劃，同時減免主管機關依平均地權條例第56條規定發動辦理市地重劃之勞費（司法院釋字第232號
解釋理由書參照），而獎勵土地所有權人自行組織重劃會辦理市地重劃，在執行上具有私法自治的特性，惟市地重劃本質上為公行政任務，涉及參與重劃土地所有權人之
財產權及居住自由等重要權益，且影響政府取得公共設施保留地等重要公共利益，主管機關仍須以
公權力為必要之監督及審查決定，以盡國家擔保責任。
㈢按行政程序法第123條第4款規定：「授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者，得由
原處分機關依職權為全部或一部之廢止：……四、行政處分所依據之法規或事實事後發生變更，致不廢止該處分對公益將有危害者。」可知，原處分機關於作成決定後，發生對決定具有重要性之新事實；而基於該變更後之事實，原處分機關依原來之
法律規定有權不作成原授益處分，且不廢止原授益處分對公益將有危害，原處分機關即得廢止原授益處分。
是以，籌備會成立之核准（定）既為裁量處分，已如前述，於處分後發生對核准（定）具有重要性之新事實，致與市地重劃之目的有違，原處分機關於考量符合「不廢止該處分對公益將有危害」之要件下，尚非不得據以依行政程序法第123條第4款規定，為全部或一部之廢止。
㈣經查，上訴人經被上訴人以95年核准處分，核定其成立自辦市地重劃籌備會後，原先係以自選草潭埤附近地區約17公頃進行市地重劃程序，嗣上訴人因都委會第832次會議決議及被上訴人103年10月28日公告，乃重新申經被上訴人104年9月18日函核定重劃實施範圍（約14公頃，不含公滯用地），其後因105年7月29日釋字739解釋、內政部105年12月7日令頒因應措施，及內政部106年7月27日修正發布獎勵重劃辦法第6條第2款以下規定，致上訴人須重新辦理自辦市地重劃之程序，惟本件市地重劃之開發期程，依據都委會第832次及第913次會議決議應於109年8月18日前完成，而上訴人申請核定成立重劃會之際，系爭都市計畫復經都委會第932次及第944次會議決議同意依被上訴人提案內容予以變更，其中最主要係將原編號44案北屋排水治理計畫區域及原編號43案公滯用地（變更為滯洪池用地）全部納入市地重劃範圍（其範圍擴達20公頃），並附帶條件應以市地重劃辦理開發，且都委會第944次會議決議：本案除建請被上訴人儘速針對已核准成立自辦市地重劃籌備會之行政處分妥
適處理，以避免後續辦理公辦市地重劃作業可能衍生之爭議外，其餘准照其108年4月1日函送修正研析意見通過等語，則被上訴人基於其作成95年核准處分後之上述事實變更，審酌防洪整治需求之必要與急迫性（加速整治時程及徹底解決仁武八卦寮地區水患，使上游草潭埤與下游北屋排水同步整治）、市民生命財產安全、保障參與重劃土地所有權人之分配權益（經被上訴人初步評估公辦市地重劃平均負擔比率為37.53％，低於原自辦市地重劃平均負擔比率38％）、自辦市地重劃之繁複冗長程序（上訴人尚未獲准成立重劃會）、開發時限（6年開發期程，僅剩1年餘）、避免後續都市計畫程序不當財政浪費（如逾6年開發期程，應重新依都市計畫法定程序辦理檢討變更）等公共利益，依行政程序法第123條第4款規定，作成原處分，將95年核准處分廢止，並駁回上訴人106年3月17日核准成立重劃會之申請（按被上訴人另就上述變更後之市地重劃範圍迅速啟動公辦市地重劃程序，並於開發期限屆至前之109年5月間完成市地重劃計畫書之核定公告程序），適法有據等情，已經原審依據調查證據之辯論結果，詳述得
心證之理由及法律上之意見，並就上訴人主張被上訴人未依行政程序法第126條規定給予合理補償而不得廢止95年核准處分等節，何以不足採取，予以指駁甚明，經核與卷內證據尚無不符，亦無不適用法規或適用法規不當、應調查證據未調查或已調查證據未審酌之判決不備理由或理由矛盾情事。上訴意旨主張被上訴人作成95年核准處分後，接續才作成98年7月28日函及104年9月18日函之核定重劃範圍處分，故「重劃範圍」並非95年核准處分之基礎事實，重劃範圍變更即非95年核准處分所依據之事實事後發生變更情形，又若以104年3月擬訂「北屋排水治理計畫」為95年核准處分所依據之事實事後發生變更，亦因被上訴人104年9月對上訴人准予核定重劃範圍而補正，無論自辦或公辦市地重劃，治水工程均由政府施作，上訴人亦會配合；本件重劃範圍主要係納入北屋中上游段，因徵收困難，被上訴人才想以重劃方式取得土地，且重劃後北屋段之地主所能獲得土地或補償，較協議價購金額更低，被上訴人亦未提出地主願意接受市地重劃之證據；都委會第932、944次會議決議是否發生「自辦」轉為許可「公辦」之效力，尚有可議，原審及被上訴人以此為95年核准處分所依據之事實事後發生變更之情形，顯有率斷；上訴人於106年3月17日即申請成立重劃會，被上訴人遲未為處分，若非被上訴人刻意遲誤程序，豈有原判決指稱上訴人自辦市地重劃程序進度落後而有損及公益情事，且釋字739解釋及獎勵重劃辦法之修正，均未有自辦市地重劃違反公益之闡釋，亦無限制人民不得自辦市地重劃；上訴人十餘年來積極配合政府政策，投入鉅額人力、物力、時間、成本，於客觀上有值得保護之信賴利益，雖依行政程序法第126條之規定應給予合理之補償，然上訴人自始願意配合治水工程，無實據證實自辦市地重劃對治水有所妨礙或效率會低於公辦市地重劃，上訴人於原審已提出被上訴人於其他案件中效率不彰、點交作業遲緩之實據，實難認公辦市地重劃之品質、效率會優於自辦市地重劃云云，無非就原審認定事實之職權行使事項，再執其主觀之見解為
指摘，並就與本件
爭點無關之公辦市地重劃的合法性以及重劃後北屋段之地主所能獲得土地或補償價額是否合理為爭議，所訴均無足採。
㈤
綜上所述，原判決駁回上訴人在原審之訴，並無判決不適用法規、適用不當或不備理由、理由矛盾之違法情事。上訴論旨仍執前詞，指摘原
判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
五、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 111 年 12 月 22 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 胡 方 新
法官 蕭 惠 芳
法官 林 惠 瑜
法官 梁 哲 瑋
法官 曹 瑞 卿
中 華 民 國 111 年 12 月 22 日
書記官 莊 子 誼