111年度上字第603號
上 訴 人 核能安全委員會（改制前為行政院原子能委員會）
代 表 人 曾文生
訴訟代理人 吳文琳 律師
崔瀞文 律師
代 表 人 郭智輝
上列
當事人間放射性物料管理法事件，上訴人對於中華民國111年6月23日臺北高等行政法院110年度訴更一字第4號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文
理 由
一、被上訴人為低放射性廢棄物產生者，亦為
輔助參加人所指定之低放射性廢棄物處置設施選址作業者（下稱選址作業者），前依放射性物料管理法（下稱物管法）第29條第1項及同法施行細則第36條第1項規定，提出「低放射性廢棄物最終處置計畫書（修訂二版）」（下稱101年修訂二版最終處置計畫），預訂於民國105年3月完成最終處置場址選址作業，經上訴人於101年5月4日
核定。
嗣上訴人執行105年度最終處置計畫專案檢查，認被上訴人於104年5月29日將臺東區處溝通小組解除編制，溝通宣導組織分工不符合101年修訂二版最終處置計畫第11章及第12章第7節規劃，而有未依物管法第29條第1項後段規定，依計畫時程切實推動最終處置計畫，且具可歸責性，
乃依物管法第37條規定以105年8月29日會物字第1050012628號裁處書處被上訴人新臺幣（下同）1,000萬元（下稱原處分），被上訴人不服，循序提起
行政訴訟，聲明求為
撤銷原處分及訴願決定。經原審106年度訴字第1242號判決撤銷
訴願決定及原處分，本院109年度判字第642號判決
廢棄發回原審，嗣原審更為判決將訴願決定及原處分均撤銷，上訴人不服，提起本件上訴。
二、
上訴人起訴之主張、被上訴人於原審之答辯及輔助參加人
於原審之陳述，均引用原判決所載。三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠
解釋構成物管法第29條第1項及第37條義務內容之「最終處置計畫」及「計畫時程」，以放射性廢棄物產生者有權訂定並執行之情形，或其他有權形成該計畫內容並命放射性廢棄物產生者依其指示執行者。又物管法並未就最終處置為具體規範，而交由被上訴人自行訂定，且未規定其訂定之計畫應交由上訴人核定後始得實施，故解釋上訴人執行物管法第49條第1項之督促及要求義務，而於同法施行細則第36條訂定要求低放射性廢棄物產生者提報最終處置計畫送其核定之範圍，自不得逾越法律授予之權限。㈡依
95年5月24日公布施行之低放射性廢棄物最終處置設施場址設置條例（下稱場址條例）
，選址工作之核心事項，例如最終處置之選址計畫、潛在場址公告、建議候選場址之核定及公告權限、公投之辦理均屬輔助參加人權責。場址條例公布施行前，無論被上訴人依何法令規劃最終處置計畫並提報上訴人核定，於場址條例公布施行後，最終處置計畫中之場址選定事務，均應依場址條例辦理，上訴人就此部分之執行方法、計畫內容及其時程之確定，並無指揮監督及修正之權。㈢輔助參加人105年11月21日經營字第10502616430號函(下稱105年11月21日函)，當已同意被上訴人解編臺東區處溝通小組回歸核能後端營運處。被上訴人
固有辦理場址條例第6條所定公眾溝通之任務，然公眾溝通之時程與時機需視選址作業進度，非被上訴人可以完全主導之單項計畫及獨立時程。101年修訂二版最終處置計畫第11章所定「處置場選址溝通階段」之各種作法，
屬於最終處置場址確定程序及執行方法之一環，除受輔助參加人指揮監督外，並應配合輔助參加人執行公投任務之需求，其執行方法及進度既非被上訴人可全盤決定，亦非上訴人有權形成其內容而得命被上訴人配合辦理，故此部分於場址條例施行後，屬輔助參加人權責，難謂係物管法第29條第1項後段所指可由上訴人獨立形成之「計畫時程」。是以，上訴人以被上訴人將臺東區處溝通小組解除編制，溝通宣導組織分工不符合101年修訂二版最終處置計畫第11章及第12章第7節規劃，造成後續任務無法如期於計畫預定之105年3月完成，認定被上訴人構成未依物管法第29條第1項後段規定依「計畫時程」切實推動最終處置計畫之違章，乃依物管法第37條規定處以罰鍰，自有違誤。㈣本件最終未能依場址條例第11條規定辦理地方公投及完成後續對候選場址實施環境調查及環境影響評估、核定場址及投資計畫等任務之原因，尚難遽認係因臺東區處溝通小組解編、人力不足致無法獲得地方民眾之普遍認同及支持、影響地方政府辦理地方公投意願所致，上訴人執此認定被上訴人有未依物管法第29條第1項後段規定，依計畫時程切實推動最終處置計畫，且具可歸責性，核與事實不符，難認有理。原處分裁處被上訴人1,000萬元罰鍰，於法自屬有違，訴願決定予以維持，亦有未合等語，撤銷訴願決定及原處分。
四、本院經核原判決並無違誤，
茲就上訴意旨補充論斷如下：
㈠為管理放射性物料，防止放射性危害，確保民眾安全，制定有物管法(物管法第1條)。物管法第29條第1項規定，放射性廢棄物之處理、運送、貯存及最終處置，應由放射性廢棄物產生者處置其廢棄物，其最終處置計畫應依計畫時程，切實推動。該法施行細則第36條第1項亦規定，物管法第49條第2項及第3項規定以外之低放射性廢棄物產生者或負責執行低放射性廢棄物最終處置者，應於物管法施行後1年內，提報低放射性廢棄物最終處置計畫，經
主管機關核定後，切實依計畫時程執行。未依第29條第1項計畫時程執行最終處置計畫者，處1,000萬元以上5,000萬元以下罰鍰，並得
按年處罰（物管法第37條）。物管法公布施行後，主管機關應督促廢棄物產生者規劃國內放射性廢棄物最終處置設施之籌建，並要求廢棄物產生者解決放射性廢棄物最終處置問題(物管法第49條)。91年12月25日公布施行之物管法於立法當時，
鑑於放射性廢棄物之最終處置計畫的具體內容及其時程，將另立專法即場址條例予以規範，因此並未就放射性廢棄物之最終處置為具體規範，是解釋上訴人執行物管法第49條第1項之督促及要求義務，暨同法施行細則第36條要求低放射性廢棄物產生者提報最終處置計畫送上訴人核定之範圍，不得逾越法律授予之權限。又依95年5月24日公布施行之場址條例所定最終處置場址之選址作業程序規範可知，諸如擬定選址計畫、公告潛在場址、核定並公告建議候選場址、辦理公投及公投後決定何場址入選等核心事項，均屬輔助參加人之權責，主管機關之上訴人於選址作業程序中，僅有出具會商意見供輔助參加人參考，以及場址條例第4條、第16條及第18條規範事務上，擔負把關最終處置場址安全性暨參與用地變更協調等職權；被上訴人則僅為被指定作為從事事務性工作之選址作業者，對最終處置場址之選定，亦無任何決定權限。又依場址條例第20條規定，該條例公布施行前，無論被上訴人依何法令規劃最終處置計畫並提報上訴人核定，於場址條例公布施行後，最終處置計畫中之選址工作，即應依場址條例辦理，上訴人就此部分之執行方法、計畫內容及其時程之確定，並無指揮監督及修正之權。關於101年修訂二版最終處置計畫，上訴人固有辦理場址條例第6條所定公眾溝通之任務，但處置場選址溝通階段之各種作法，亦屬最終處置場址確定程序及執行方法之一環，受輔助參加人指揮監督，並應配合輔助參加人執行公投任務之需求，此部分於場址條例施行後，尚難謂係物管法第29條第1項後段所指可由上訴人形成之計畫時程並命被上訴人依其指示執行者。又物管法第49條第1項或場址條例均未賦予上訴人督促或要求輔助參加人切實推動之權限，故其執行物管法第49條及其施行細則第36條之監督權限，已不及於最終處置場址之選定及其時程之確定。 ㈡經查，被上訴人
前依物管法第29條第1項及同法施行細則第36條第1項規定，向上訴人提出101年修訂二版最終處置計畫，預訂於105年3月完成低放射性廢棄物最終處置場址選址作業，經上訴人於101年5月4日核定。101年修訂二版最終處置計畫第11章「計畫管理」，記載102至105年度選址公投前之溝通人力需求規劃，
嗣被上訴人為因應輔助參加人101年所推動之國營事業改造計畫，於104年5月29日解編臺東區處溝通小組，而將溝通小組移歸至核能後端營運處，經上訴人執行104年度最終處置計畫專案檢查發現要求改善，嗣輔助參加人函請被上訴人依法確實速予恢復臺東區處溝通小組原組織之運作，惟經被上訴人與輔助參加人下設國營事業委員會於105年1月19日召開「台東低放溝通小組歸屬」相關議題會議討論後請被上訴人就修訂選址計畫內容（包括組織架構）研提建議方案，被上訴人以105年10月21日電核能部核端字第1058084643號函復輔助參加人：「鑑於本公司將低放選址督導組自公眾服務處移編至核能後端營運處及台東區營業處溝通小組納入低放選址督導組運作等組織架構之調整，建議修正選址計畫相關內容，以符合現況」等語並檢陳「低放射性廢棄物最終處置設施場址選址計畫（修正草案）」，經輔助參加人以105年11月21日函回復：「核廢料貯存及處置確係需凝聚社會共識，共同理性面對解決之問題。鑑於目前選址困境尚待突破，貴公司宜俟社會共識凝聚後，適時提出選址計畫修訂建議，依法送請本部低放射性廢棄物最終處置設施場址選擇小組審議，現階段先依擬請修正內容試辦並定期檢討俾利後續推動」。另金門縣政府係以「恐因交通及門檻因素不利推動選址公投」、「烏坵鄉為該縣離島鄉，人口不及縣總人口1％，如以『縣』公投選址，似與住民自決精神相背」、「建議以鄉為範疇及協助改善該鄉對外交通，藉以提升該鄉在外工作者返鄉參與公共事務」等理由拒絕輔助參加人協助辦理公投之請求；臺東縣政府則係以因現階段法規訂定並不完備、輔助參加人委託辦理地方性公民投票之內容不明確及考量辦理地方性公民投票選務作業事項繁瑣，仍須與選舉委員會協商取得共識等理由拒絕輔助參加人協助辦理公投之請求等情，為原審依法認定之事實，核與卷內證據資料相符。 ㈢
原審援引物管法、場址條例之立法緣由及相關條文制定歷程，審酌上訴人與輔助參加人之前開溝通過程，及金門縣政府、臺東縣政府拒絕公投之理由，認定被上訴人所負公眾溝通之執行方法係屬場址條例規定之主辦機關即輔助參加人權責，尚非上訴人有權形成其內容而得命被上訴人配合辦理，而被上訴人就其原臺東區處溝通小組解編等組織改組已獲場址條例主辦機關輔助參加人同意，難認被上訴人有違反何行政法上之義務，
亦不能認定被上訴人該等組織改造行為與後續建議候選場址未能舉行地方性公投之結果有何因果關係，上訴人
以被上訴人將臺東區處溝通小組解除編制，溝通宣導組織分工不符合101年修訂二版最終處置計畫第11章及第12章第7節規劃，造成後續任務無法如期於計畫預定之105年3月完成，認定被上訴人構成未依物管法第29條第1項後段規定依「計畫時程」切實推動最終處置計畫之違章，乃依物管法第37條規定處以罰鍰，自有違誤，因而撤銷原處分及訴願決定，依前開規定及說明，經核於法並無不合。又
原判決業已敘明依場址條例第20條立法意旨，本條例施行前相關單位依現行法規規定，執行低放射性廢棄物最終處置計畫所進行之選址作業，於本條例施行後應依本條例規定接續辦理後續事宜。而場址條例有關選址工作之核心事項屬輔助參加人權責，是場址條例施行後，最終處置計畫中之場址選定事務，均應依場址條例辦理，上訴人就此部分之執行方法、計畫內容及其時程之確定，並無指揮監督及修正之權(原判決第29至30頁)，核無理由矛盾情事。至上訴人所指101年1月5日會物字第1010000115號令釋（下稱101年令釋），乃係就物管法第29條第1項規定之「計畫時程」及「切實推動」為定義性解釋，並不影響原審前開審認結論。上訴意旨以物管法第29條第1項已明定被上訴人有切實執行最終處置計畫之義務，絕非宣示性規定，若有違反，上訴人得依同法第37條
裁罰，場址條例並未剝奪或限制上訴人
上開權限，原判決未正確適用物管法第29條第1項、第37條、物管法施行細則第36條及場址條例第1條、第20條規定，漏未適用101年令釋，亦未說明不採之理由。且原判決先援引場址條例第20條
立法理由，
肯認該條例施行前已依物管法執行之最終處置計畫應接續辦理，嗣又認定上訴人就最終處置計畫之執行方法、計畫內容及其時程無指揮監督之權，前後矛盾，而有判決不適用法規或適用不當、判決不備理由及理由矛盾
云云，及其他與判決基礎無涉之理由，
指摘原
判決違背法令，求予廢棄，非有理由。
五、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 113 年 8 月 15 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 簡 慧 娟
法官 侯 志 融
法官 梁 哲 瑋
法官 陳 文 燦
法官 蔡 如 琪
中 華 民 國 113 年 8 月 15 日
書記官 林 郁 芳