最 高 行 政 法 院 判 決
111年度上字第667號
上 訴 人 林煌
代 表 人 林右昌
上列
當事人間人民團體法事件，上訴人對於中華民國111年6月23日臺北高等
行政法院110年度訴字第441號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文
理 由
一、本件上訴後，被上訴人
代表人由徐國勇先後變更為花敬群、林右昌，
茲由新任代表人先後具狀向本院聲明
承受訴訟，核無不合，應予准許。○○
二、
上訴人是訴外人○○○○○○○○○○○○○（下稱○○○）的第1屆理事長，任期自民國106年12月3日起至108年12月2日屆滿。○○○向被上訴人申請延期召開第2屆第1次會員（會員代表）大會並改選理監事，經被上訴人依行為時（94年11月23日修正發布，下同）人民團體選舉罷免辦法（下稱人團選罷辦法）第33條規定，以108年12月6日台內團字第1080079153號函（下稱108年12月6日函）准予延長至109年3月2日之前完成，否則將依人民團體法（下稱人團法）第58條規定辦理。因○○○屆期未完成改選，被上訴人再以109年3月18日台內團字第1090010678號函（下稱109年3月18日函）予以警告並限期於109年4月10日前改善，被上訴人復以109年4月22日台內團字第1090019696號函（下稱109年4月22日函）請○○○於109年5月10日前召開理事會審定會員名冊並報被上訴人備查，如屆期未改善，將依前函另依法處分。因○○○屆期仍未能改善，被上訴人以109年6月16日台內團字第10900232801號函（下稱原處分）對○○○核予撤免理事長之處分，並指定訴外人○○○擔任○○○的理事會暨會員大會召集人職務，辦理第2屆理監事改選事宜。上訴人不服提起訴願，經決定駁回，遂提起行政訴訟，並聲明：㈠先位聲明：確認原處分無效；㈡備位聲明1：訴願決定及原處分均撤銷；㈢備位聲明2：確認原處分為違法。經臺北高等行政法院（下稱原審）110年度訴字第441號判決（下稱原判決）駁回，遂提起本件上訴，並聲明：原判決廢棄，發回原審更為審理。三、上訴人起訴主張及被上訴人於原審之答辯均引用原判決
所載。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：
(一)
上訴人先位聲明無理由：原處分若經認定為無效確定，則上訴人仍有回復理事長職務可能，故上訴人可藉由提起本件訴訟獲得勝訴判決而回復其理事長身分，故上訴人有確認利益。又由原處分之形式、內容觀察，原處分清楚敘明主旨、受處分人、事實及理由、
法律依據、救濟
教示條款等，無任何一般人一望即知瑕疵，不構成
行政程序法第111條第7款之重大明顯瑕疵，也無
行政程序法第111條第1至6款事由，並非無效處分。故上訴人先位之訴並無理由。
(二)上訴人備位聲明1並無理由：
⒈人民團體有違反法令、章程，依人團法第58條第1項規定，
主管機關有4款處分方式，第4款解散
法律效果最嚴厲，第2款限期整理、第3款
廢止許可，也都將導致解散效果，是主管機關選擇
適用人團法第58條第1項規定4種手段時，依
比例原則應優先選擇撤免其職員之手段為原則。又行為時人團選罷辦法第33條規定，內容屬於執行人團法之細節性與技術性事項，未額外對人民權利課加法所不許之限制，符合人團法第66條法律授權，得為原審適用。又主管機關為人團法第58條第1項限期整理此等處分，須符比例原則之侵害最小性，否則違法，且該等處分性質為
管制性不利處分，非
行政罰，不以人民團體或理、監事就理、監事之改選未果具可歸責性為要件。
⒉原處分並無違法：⑴○○○曾於108年9月2日召開第1屆第11次理事會及第6次監事會會議（下稱108年9月2日理監事會議），
惟該次會議因○○○等9名理事認為上訴人主持會議程序不公，
陳情被上訴人對於上訴人違反督導各級人民團體實施辦法及組織章程進行糾正。被上訴人因此函詢○○○，○○○函復該次會議有理監事過半數出席，無人提議清點人數，會議正常進行至散會，各提案討論無異議通過。⑵○○○第1屆理監事任期原定108年12月2日屆滿，然在108年9月2日理監事會議之後相關會議均無法成會。其中○○○分別於108年10月18日、108年10月25日、109年1月17日、109年5月23日召集理監事會議，其中理事會部分因理事出席人數不足法定人數而皆未成會。⑶○○○另分別於108年6月17日、同年11月15日召集會員代表大會，亦因出席人數不足法定人數而未能成會。綜上可知，○○○最早自108年6月17日起就未能合法召開會員代表大會；最早自108年10月18日起就未能合法召開理事會，皆因未達法定成會人數；自108年9月2日理監事會議就已產生上訴人主持會議是否合法之爭議，並經○○○等9名理事向被上訴人提出陳情請求介入督導○○○之開會合法性。足見○○○之運作已有陷入困境情形，而被上訴人對於○○○召開會議無法成會之情形亦有進行了解。⑷○○○第1屆理監事任期至108年12月2日屆滿，雖依行為時人團選罷辦法第33條第1項規定，向被上訴人申請延期召開第2屆第1次會員（會員代表）大會並改選理監事，經被上訴人108年12月6日函准予辦理，延長時間不超過3個月即109年3月2日為限。可知被上訴人認為○○○確實有困難，而同意依行為時人團選罷辦法第33條第1項規定辦理，並未逕行依人團法第58條規定辦理。⑸
然○○○因故礙難於109年3月2日前完成第2屆理監事及理事長改選，並請求被上訴人依人團法第58條逕行處理，被上訴人遂以
109年3月18日函，依人團法第58條第1項規定對○○○警告處分，限期109年4月10日前儘速召開理事會研商召開大會理監事改選事宜，如屆期未改善，將另依法處分。⑹○○○又於109年3月31日、4月10日兩度函請被上訴人將改選一事准予延期至109年6月底前完成，經被上訴人109年4月22日函同意○○○於109年5月10日召開理事會審定會員名冊並報備查，如屆時未改善，將另依法處分。⑺○○○雖於109年5月23日召開第1屆第15次理事會暨第10次監事會聯席會，惟理事會仍因未達法定人數而未成會，○○○鑑於無法正常運作改選第2屆理監事，遂函請被上訴人依人團法第58條規定，對其廢止許可或解散之處分。可知，○○○亦自知經過被上訴人數次延期與警告，已確定無從繼續正常會務運作，而請求被上訴人廢止許可或解散。⑻○○○等9名理事曾向被上訴人提出109年2月25日陳情書，請求被上訴人指定○○○為代理理事長而召集理事會議商討第2屆會員代表大會暨理監事改選事宜，經
被上訴人函復依○○○章程第17條規定，理事長因故不能執行職務時，應指定副理事長代理之，未指定或不能指定時，由常務理事互推1人代理之，非由被上訴人指定。⑼另被上訴人接獲○○○會員○○○之109年4月22日陳情書及109年5月3日訴願書，請求被上訴人調查追究○○○寄發解散調查表，被上訴人不應放任代理理事長操作解散協會之失序行為；又接獲○○○等9名理事109年4月21日陳情書、○○○等8名理事109年6月2日陳情書，
分別請求被上訴人對於○○○違法選任職員解職，並指定副理事長○○○為理事會召集人，依法召開理事會並辦理第2屆會員代表及理監事事宜。⑽
被上訴人綜合上情，審
酌○○○未能依限召開大會、理監事會議，完成第2屆理監事改選等事項，違反章程規定及人團法令事證明確，且經被上訴人循序給予輔導、警告、限期改善等措施，○○○始終未能改善、甚至請求被上訴人逕予廢止許可或解散。是被上訴人基於避免對人民團體自治事項過度干涉介入，不宜實質認定○○○等9名理事有妨礙人民團體改選或逕予審查其等有無無故缺席等情，若與單獨撤免上訴人理事長資格而使得上訴人仍保留擔任常務理事與理事的資格相比較，仍以單獨撤免上訴人理事長之資格屬侵害較小手段而符合比例原則。且透過置換會議召集人的作法，重新整併內部分歧意見，有助○○○達成改選效果，符合○○○成立宗旨、被上訴人協助○○○永續經營之目的，被上訴人遂依人團法第58條第1項第1款規定作成原處分。從上述脈絡觀察，被上訴人採取循序漸進方式，所作裁量亦無
裁量濫用或瑕疵，均符合人團法令、比例原則等憲法、行政程序法規定，故原處分並無違法。
⒊
上訴人主張○○○有4次無故連續缺席理事會，違反○○○章程第29條、人團法第31條等規定視同辭職，不具理事資格而無法被指定為召集人，被上訴人未給予陳述意見機會，違反行政程序法第4、5、6、7、9、10、36、47、102條等規定云云。惟依○○○章程第16條、第21條、第29條、人團法第23條第2款、第31條規定可知，理事連續2次無故缺席理事會者雖視同辭職，但仍需經理事會決議通過始予解任，不因連續2次無故缺席即自動發生解任效果。且所謂「無故」連續缺席2次，仍應依其脈絡、原因而解釋。○○○等9名理事之前即已因上訴人主持108年9月2日會議程序不公，而採取另外召集會議、寄發
存證信函等方式表達訴求與意見，並向被上訴人提出陳情。且原處分作成前，上訴人理事會未對○○○作成視同辭職應即解任之決議，且上訴人於原處分作成前也未曾將解任○○○理事資格之相關紀錄提供給被上訴人，被上訴人無從認定○○○不具理事資格。故○○○於作成原處分當時仍具理事資格，且為副理事長，被上訴人指定○○○為召集人，並無違法。
(三)
上訴人備位聲明2並無理由：原處分雖已執行但仍有回復原狀可能，且原處分之規制效力並未消滅，不符行政訴訟法第6條第1項後段及行政訴訟法第196條第2項規定之要件。上訴人未選擇正確訴訟類型，欠缺權利保護必要，其訴無理由，應予駁回等語，判決駁回上訴人在原審之訴。
五、本院經核原判決並無
違誤，茲就上訴意旨補充論述如下：
(一)人團法第1條規定：「人民團體之組織與活動，依本法之規定；其他法律有特別規定者，適用其規定。」第32條規定：「人民團體會員（會員代表）大會或理事會不能依法召開時，得由主管機關指定理事1人召集之；監事會不能依法召開時，得由主管機關指定監事1人召集之。」第58條第1項規定：「人民團體有違反法令、章程或妨害公益情事者，主管機關得予警告、撤銷其決議、停止其業務之一部或全部，並限期令其改善；屆期未改善或情節重大者，得為左列之處分：一、撤免其職員。二、限期整理。三、廢止許可。四、解散。」行為時第66條規定：「人民團體選任職員之選舉罷免、工作人員之管理與財務之處理，其辦法由中央主管機關定之。」中央主管機關內政部依
前揭人團法第66條規定授權訂定之行為時人團選罷辦法第33條規定：「人民團體之理事、監事應於任期屆滿前1個月內辦理改選，如確有困難時，得申請主管機關核准延長，其期限以不超過3個月為限，屆期仍未完成改選者，由主管機關依本法第58條規定處理。」（該條文現移列至第21條第1項，並新增第2項規範社會面臨重大天然災害或事變等不可抗力之情形）
乃依人團法第66條授權所訂立關於人民團體有關職員選舉罷免事項，符合授權規範意旨，自得援用。可知，
憲法第14條規定人民有結社之自由，旨在保障人民為特定目的，以共同之意思組成團體並參與其活動之權利，並確保團體之存續、內部組織與事務之自主決定及對外活動之自由。而人民雖有結社自由，但團體之運作，基於憲法第23條所揭示必要條件下，得由公權力依團體之性質及與公共利益關聯程度之差異，以法律加以管制。而理事會、監事會為大會閉會期間之實際執行單位，應定期召開；且理事、監事應親自出席理、監事會議，以集思廣益，並明責任，事關內部組織及事務運作，影響團體之健全發展。人民團體之理事會、監事會，每3個月至少舉行會議1次，理事會不能依法召開時，得由主管機關指定理事1人召集之，係主管機關基於協助人民團體自主發展之職權，為排除人民團體自治功能失調之危害，並防止危害擴大所採取適當監督、管制手段，以兼顧人民團體自主性與社會、民主發展等需要。至於職員之撤免為主管機關對於人民團體有違反法令、章程或妨害公益情事時，基於權責所為裁量處置的方法之一，其目的不在對過往違反公法秩序之行為予以處罰，要非行政罰性質，自不以人民團體或其理事會、理事長召開未果具有可歸責性為要件。(二)原告提起訴訟須有訴訟權能，始具原告適格。就撤銷訴訟而言，原告並不以行政處分之相對人為限，凡主張因行政處分致其權利或法律上利益遭受損害，而依其主張足以顯現出行政處分有違法並損害其權利或法律上利益之可能，其為原告之當事人適格始無欠缺；至確認行政處分無效訴訟、確認已執行而無回復原狀可能的行政處分為違法之訴訟，亦類同。本件上訴人原為○○○之第1屆理事長，因被上訴人審認○○○違反相關規定且屆期未改善，以原處分撤免上訴人為理事長（具○○○理事會及會員大會召集人職務），另指定副理事長○○○擔任○○○理事會及會員大會召集人職務，辦理第2屆理監事改選事宜。上訴人於原審提起確認行政處分無效訴訟、撤銷訴訟、確認已執行而無回復原狀可能的行政處分為違法之訴訟，揆諸前述規定及說明，具有原告適格，先予敘明。 (三)主管機關限期令違反法令、章程的人民團體改善，屆期未改善者，就人團法第58條第1項規範之撤免其職員、限期整理、廢止許可或解散，選擇何種處分，本具有裁量權，除非其有逾越權限、濫用權力或裁量怠惰之情形，或違反比例原則、平等原則，否則即難指為違法。經查，上訴人第1屆理監事任期原定於108年12月2日屆滿，惟所召開之理監事會、會員代表大會等會議多次因人數不足而無法開會，上訴人即依人團選罷辦法第33條第1項規定向被上訴人申請延期召開第2屆第1次會員（會員代表）大會並改選理事監事，經被上訴人准予辦理，延長期間不超過3個月，即期限至109年3月2日。○○○於108年10月18日、108年10月25日、109年1月17日召集理監事會議，○○○等9名理事缺席，該3次會議因人數不足而無法開會。○○○於109年2月18日向被上訴人表達礙難於109年3月2日前完成改選案，並請求被上訴人依人團法第58條第1項規定逕行處理。其間，○○○等9名理事於109年2月25日提出陳情書，請求被上訴人撤免上訴人理事長職務，並指定副理事長○○○為理事會召集人，召開理事會並辦理第2屆會員代表大會及理監事改選。被上訴人因○○○未於109年3月2日前完成第2屆理監事及理事長改選，乃依人團法第58條第1項規定，於109年3月18日對○○○予以警告處分，並限期於109年4月10日前改善，如屆期未改善，將另依法處分。嗣後○○○109年3月31日及109年4月10日再來函說明，因甫於109年3月27日自臺灣臺北地方法院取得會員名冊資料，恐未及於109年4月10日前完成會員資格審查，函請被上訴人同意延後至109年6月底辦理改選。被上訴人考量為免影響會員權益，同意○○○於109年5月10日前召開理事會審定會員名冊並報主管機關備查，如屆期未改善，將另依法處分。惟上訴人雖於109年5月23日召開理監事會議，仍因人數不足而無法開會，乃於同年6月1日函請被上訴人廢止許可或解散之處分。被上訴人因此考量○○○違反人團法相關規定，經命限期改善仍未完成，遂依人團法第58條第1項規定撤免上訴人理事長之職位，並依同法第32條規定指定獲8名理事連署推薦之副理事長○○○擔任系爭大會之召集人，辦理第2屆理監事改選事宜等情，為原審依調查證據之辯論結果所確定之事實，核與卷內證據相符。原判決據以論明：被上訴人審酌○○○未能依限召開大會、理監事會議，完成第2屆理監事改選等事項，違反其章程規定及人團法令之事證明確。經被上訴人循序給予輔導、警告、限期改善等措施，○○○始終未能有所改善，甚至請求被上訴人逕予廢止許可或解散。至於是否撤免○○○等9名理事作為替代方案，被上訴人亦曾加以審酌，但最終不予採納，係基於本院105年1月份第2次庭長法官聯席會議決議意旨、憲法對於人民結社自由之保障，被上訴人對於人民團體自治事項不宜過度實質認定而干涉介入。且○○○候補理事人數僅5人，若將9名理事撤免，將無法全數補足理事缺額，勢必導致○○○理事人數不足，雖若全數補足仍可達11名理事，但仍無法因此確定可順利辦理第2屆理監事改選事宜。況且9名理事佔全部15名理事的5分之3，1次撤免9名理事對其等結社表意權之侵害甚鉅，與單獨撤免上訴人理事長資格而其仍保留擔任常務理事與理事的資格相比較，仍以單獨撤免上訴人理事長之資格屬於侵害較小之手段而符合比例原則。況且透過置換會議召集人的作法，重新整併內部分歧意見，將有助於○○○達成改選的效果，除符合○○○成立宗旨，亦符合被上訴人最初基於協助○○○永續經營會務之目的。從上述脈絡觀察，被上訴人依人團法第58條第1項第1款規定作成原處分撤免○○○理事長即上訴人之職務，並依人團法第32條規定指定經8名理事連署推薦之○○○副理事長○○○，擔任○○○理事會及會員大會召集人職務，辦理第2屆理監事改選事宜，係採取循序漸進之方式，所作裁量亦無裁量濫用或基於不正確事實的裁量瑕疵情形，核無違法等語，業已敘明其判斷之依據及得心證之理由，並就上訴人在原審之論據，何以不足採取，分別予以指駁，並無違反證據法則、經驗法則或論理法則等情事。原判決因而駁回上訴人在原審之訴，認事用法並無違誤，經核並無判決違背法令之情形。 (四)又
按人團法第23條規定：「人民團體理事、監事有左列情事之一者，應即解任，其缺額由候補理事、候補監事分別依次遞補：一、喪失會員（會員代表）資格者。二、因故辭職經理事會或監事會決議通過者。三、被罷免或撤免者。四、受停權處分期間逾任期2分之1者。」第31條規定：「人民團體理事、監事應親自出席理事、監事會議，不得委託他人代理；連續2次無故缺席者，視同辭職，由候補理事、候補監事依次遞補。」另○○○
章程第16條規定：「理事會之職權如下：……三、議決理事、常務理事、理事長及副理事長之辭職。……」第21條規定：「理事、監事有下列情事之一者，應即解任：一、喪失會員資格者。二、因故辭職經理事會或監事會決議通過者。三、被罷免或撤免者。四、受停權處分期間逾任期2分之1者。」第29條規定：「理事應出席理事會議，監事應出席監事會議，理事會、監事會不得委託出席；理事、監事連續2次無故缺席理事會、監事會者，視同辭職。」可知人團法與○○○章程均規定理事連續2次無故缺席理事會者，視同辭職。參諸前開理事解任之4項事由，其中「喪失會員資格者」已經出會，自然無權擔任理事；另「被罷免或撤免者」、「受停權處分期間逾任期2分之1者」係被動遭除名或停權處分，其要件成立即明確喪失擔任理事之資格，故其解任無須經理事會決議通過。至「因故辭職者」係因某事由而主動表示不願繼續擔任理事之意，而何謂「因故」尚非明確，為求慎重，以利人民團體業務順利進行，其辭職須經理事會決議通過始生解任效力。至於「理事連續2次無故缺席理事會」之情形，雖非理事主動表示辭任之意，然衡酌其連續2次無故缺席理事會，顯見其輕忽理事親自出席理事會之權利與義務，為求團體業務之順利推行，乃以法律擬制之方式規定「視同辭職」，其要件及效果應與「因故辭職」相同，即須經理事會決議通過，方生解任理事之效力。況依原審認定之事實，○○○雖未出席108年10月18日、10月25日、109年1月17日、5月23日理事會，但其均有請假，而○○○並無有關請假單須檢附相關證明文件或何屬無故缺席之明確規範，上訴人主張○○○有連續2次無故缺席之事實，難謂有據。原審亦同此見解，以原判決論明：人團法與○○○章程均規定理事連續2次無故缺席理事會者，雖視同辭職，但仍需要經理事會決議通過者，始應予解任。因此在理事會尚未議決通過之前，理事並不因為連續2次無故缺席，就自動發生應予解任之法律效果。況所謂「無故」連續缺席2次，仍應依其脈絡、原因加以解釋。本件○○○雖然並未出席108年10月18日、10月25日、109年1月17日、5月23日理事會，但有提出請假單，且同時未出席者尚包括其餘8名理事，其等已因上訴人主持108年9月2日會議程序不公而表達其訴求與意見，並向被上訴人提出陳情。且被上訴人作成原處分之前，○○○理事會並未對於○○○作成視同辭職應即解任之決議，亦未將解任○○○理事資格之相關紀錄提供給被上訴人，則被上訴人自無從逕行認定○○○不具備理事資格，則○○○於被上訴人作成原處分當時，仍具有理事資格，且為副理事長，則被上訴人指定○○○為召集人，並無違法等語，業已敘明其判斷之依據及得心證之理由，其認事用法並無違誤。上訴意旨主張人團法第23條第2款與同法第31條規定之立法目的不同，前者固須經理事會決議通過始生效，惟後者一旦構成「連續2次無故缺席」要件，立即產生擬制辭職之法律效果；惟原判決以人團法第31條視同辭職之情形，尚需經理監事會議通過，增加法律所無之規範，有違憲法第23條法律保留原則、中央法規標準法第5條，顯有適用法規不當之違法云云，核屬其一己主觀之見解，就業經原判決論述不採之事由再予爭執，並非可採。(五)綜上所述，原判決為上訴人敗訴之判決，核無違誤，並無上訴人所指違背法令之情形。上訴意旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。 六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 113 年 5 月 9 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 王 碧 芳
法官 許 瑞 助
法官 王 俊 雄
法官 鍾 啟 煒
法官 侯 志 融
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 113 年 5 月 9 日
書記官 蕭 君 卉