111年度上字第850號
上 訴 人 台灣電力股份有限公司
代 表 人 陳宏益
上列
當事人間空氣污染防制法事件，上訴人對於中華民國111年8月30日臺中高等行政法院111年度訴字第27號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文
一、原判決廢棄。
理 由
一、
上訴人於臺中市○○區○○路0號從事火力發電業，領有被上訴人核發民國110年5月中市府環空操證字第0106-09號堆置場作業程序(M01)固定污染源操作許可證。被上訴人接獲通報於110年6月10日早上8時36分派員前往該場稽查，查獲上訴人臺中發電廠○○場區（下稱系爭場址）之煤炭輸送帶輸送煤炭過程中起火燃燒，產生大量黑煙之明顯粒狀物，嚴重影響附近地區空氣品質及有危害國民健康之虞。嗣被上訴人通知上訴人陳述意見，經審酌稽查事證及陳述意見內容後，以110年7月16日中市環稽字第1100067610號函（下稱110年7月16日函）附裁處書（裁處書字號：20-110-070007，下稱原處分）核認上訴人已違反空氣污染防制法（下稱空污法）第32條第1項「第1款」規定〔被上訴人嗣於臺中高等行政法院（下稱原審）審理時追補理由，認上訴人另違反空污法第32條第1項「第3款」規定〕，爰依同法第67條第1項、行政罰法第18條第1項等規定，處上訴人新臺幣（下同）500萬元罰鍰；另依環境教育法第23條規定，處上訴人指派有代表權之人許家豪參加環境講習8小時。上訴人不服，提起訴願，經決定駁回後，遂提起行政訴訟，並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。經原審111年度訴字第27號判決（下稱原判決）駁回，遂提起本件上訴，並聲明：原判決廢棄；訴願決定及原處分均撤銷，或發回原審更為審理。二、上訴人起訴主張及被上訴人於原審之答辯均引用原判決
所載。
三、原判決駁回上訴人在第一審之訴，係以：
(一)
本件原處分審認之事實、裁處理由及法令依據係「違反空污法第32條第1項第1款規定」，依原處分說明三之記載：本案燃燒物為上訴人之輸煤設備、燃燒地點為上訴人所實際管理，上訴人對場內發生之空氣污染情事即應負有管理之責，且本案因輸送設備異常引起火災，致產生大量黑煙明顯粒狀物及燃燒煤炭產生之異味散布於空氣，上訴人就未加強防制之設備及預防措施，顯有疏於管理之實等語，可知原處分已敘及「管理不當致發生火災」之理由。故被上訴人以其未改變原處分本質與結果
同一性，基於相同事實基礎而補充原處分之
法律依據為空污法第32條第1項第3款，係屬
有據，追補理由並無不合。
(二)
空污法第32條第1項第1款規定，非僅限於故意行為，縱屬過失行為，倘因此造成空氣污染，亦在禁止之列。本件火災之起火燃燒原因為機械設備，然機械設備因何起火尚屬不明，無從認定上訴人有從事燃燒或其他操作行為，因過失而導致火災情事，因此難認為上訴人有違反空污法第32條第1項第1款規定。其次，空污法於107年修正時於第32條第1項第3款增列「管理不當產生自燃」之事由，立法理由以近來屢有堆置物品管理不當產生堆置物自燃，爰於第3款新增。系爭場址於本件發生火災同日，因未依職業安全衛生設施規則第175條第1項第5款規定，對於易燃粉狀固體輸送、篩分等之設備、有因靜電引起爆炸或火災之虞者，應採取接地使用除電劑、加濕、使用不致成為發火源之虞之除電裝置或其他去除靜電之裝置，而違反職業安全衛生法第6條第1項規定，經臺中市政府110年7月5日府授勞檢宇第1100167158號函（下稱臺中市政府110年7月5日函，上訴人未提起行政救濟）裁罰上訴人30萬元並公布上訴人名稱及負責人姓名。足認上訴人未善盡維護、監督及管理系爭場址之煤炭輸送帶作業之義務，對於機械設備確有管理不當，則因輸送帶輸送媒炭起火燃燒致生嚴重火災，並產生黑煙粒狀空氣污染物等，難謂無故意、過失。是上訴人之行為違反空污法第32條第1項第3款之規定。(三)依空污法施行細則第2條第2款第6目規定屬空污法第3條第1款空氣污染物之黑煙，指以碳為主要成分之暗灰色至黑色微粒，且空污法第96條第1項第4款「大量排放空氣污染物，嚴重影響附近地區空氣品質」情節重大之規定，並未明文處分機關僅得依AQI（中文名稱：空氣品質指標）為判斷是否嚴重影響附近地區空氣品質時之標準。又本件火災發生當下確實產生大量黑煙，且經被上訴人稽查人員於當日早上8點36分至現場進行空氣品質偵測，現場吹北北東風，在下風處偵測PM2.5之數值為：90mg/m³，現場燃燒面積約4,000平方公尺，經被上訴人查看空氣品質監測網相關監測資料，火災下風處感測器於7點50分開始有高值產生，於8點32分出現最高值177mg/m³，遲至10點30分降至16.78mg/m³，顯見已有長時間大量排放空氣污染物。加上本件火災事故發生後於當日早上9點起，起火點下風處即臺中市○○區以南區域、○○縣○○鄉、○○鄉、○○鎮、○○鎮等鄰近鄉鎮地區之檢測器，亦出現偏高值及輕微高值情形。可知系爭場址之煤炭輸送帶輸送煤炭過程中起火燃燒，產生大量黑煙之明顯粒狀物及燃燒煤炭產生之異味散布於空氣，確實有空污法第96條第1項第4款「大量排放空氣污染物，嚴重影響附近地區空氣品質」、第67條第2項「情節重大」之情形。
(四)
被上訴人裁處上訴人最高罰鍰額度之依據為「公私場所固定污染源違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則」（下稱空污裁罰準則）第3條第4項第1款，該裁罰準則係中央
主管機關行政院環境保護署（下稱環保署，112年8月22日改制為環境部）依空污法第85條第2項所授權訂定，無牴觸母法，被上訴人自得
適用。而空污
裁罰準則第3條第4項第1款規定屬
空污法第96條第1項各款規定情節重大情形經認定，得以該處罰條款之最高罰鍰裁罰，可知中央主管機關已針對得裁處最高罰鍰額度之個案違章情形明確規範。上訴人確實有違反空污法第67條第1項之行為，且違規行為亦符合空污法第96條第1項第4款之情節重大情形。復審酌上訴人為國營企業資力，應有較高遵守行政法作為義務之能力，其違犯空污法第32條第1項第3款之受責難程度重大。且依空污法第67條第2項規定，若情節重大，可令停工或停業，必要時甚得廢止操作許可或勒令歇業，惟被上訴人係依該裁罰準則第3條第4項第1款裁處上訴人最高罰鍰額度，未對上訴人作成停工、停業、廢止其操作許可或勒令歇業，顯見被上訴人已將行政罰法第18條第1項規定裁處時應考量等各項因素予以斟酌。是原處分裁處最高罰鍰額度，未逾法定裁量範圍，亦無裁量濫用、怠惰或違背比例原則等語，為其判斷之基礎。四、本院查：
(一)為防制空氣污染，維護生活環境及國民健康，以提高生活品質，制定有空污法；其第3條第1款規定：「本法用詞，定義如下：一、空氣污染物：指空氣中足以直接或間接妨害國民健康或生活環境之物質。」第5條規定：「（第1項）中央主管機關應視土地用途對於空氣品質之需求或空氣品質狀況劃定直轄市、縣（市）各級防制區並公告之。（第2項）前項防制區分為下列三級：一、一級防制區：國家公園及自然保護（育）區等依法劃定之區域。二、二級防制區：一級防制區外，符合空氣品質標準之區域。三、三級防制區：一級防制區外，未符合空氣品質標準之區域。（第3項）前項空氣品質標準，由中央主管機關會商有關機關定之，並應至少每四年檢討一次。」第32條第1項第1款、第3款、第2項規定：「（第1項）在各級防制區或總量管制區內，不得有下列行為：一、從事燃燒、融化、煉製、研磨、鑄造、輸送或其他操作，致產生明顯之粒狀污染物，散布於空氣或他人財物。……三、置放、混合、攪拌、加熱、烘烤物質、管理不當產生自燃或從事其他操作，致產生異味污染物或有毒氣體。……（第2項）前項空氣污染行為，係指未經排放管道排放之空氣污染行為。」第67條規定：「（第1項）違反第32條第1項各款情形之一者，處新臺幣1千2百元以上10萬元以下罰鍰；其違反者為工商廠、場，處新臺幣10萬元以上5百萬元以下罰鍰。（第2項）依前項處罰鍰者，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，
按次處罰；情節重大者，得令其停止作為或污染源之操作，或令停工或停業，必要時，並得廢止其操作許可或勒令歇業。」第85條規定：「（第1項）依本法處罰鍰者，其額度應依污染源種類、污染物項目、程度、特性及危害程度裁處，其違規情節對學校有影響者，應從重處罰。（第2項）前項裁罰之準則，由中央主管機關定之。」第96條第1項第4款規定：「第30條第1項第1款、第59條、第61條、第62條第1項、第64條、第65條第1項、第67條第2項及第68條
所稱之情節重大，指有下列情形之一者：……四、大量排放空氣污染物，嚴重影響附近地區空氣品質。」另空污法施行細則第2條規定：「本法第3條第1款所定空氣污染物之分類如下：一、氣狀污染物：……二、粒狀污染物：㈠總懸浮微粒：指懸浮於空氣中，所有粒徑之微粒。㈡懸浮微粒：指懸浮於空氣中，粒徑在10微米(μm) 以下之粒子。㈢細懸浮微粒：指懸浮於空氣中，粒徑在2.5微米(μm)以下之粒子。㈣落塵：指粒徑超過10微米(μm) ，能因重力落下之微粒。㈤金屬燻煙及其化合物：指含金屬或其化合物之微粒。㈥黑煙：指以碳為主要成分之暗灰色至黑色微粒。㈦酸霧：指含硫酸、硝酸、磷酸、鹽酸等微滴之煙霧。㈧油煙：指含碳氫化合物之煙霧。三、衍生性污染物：……四、有害空氣污染物：……五、異味污染物：指具有氣味，足以引起厭惡或其他不良情緒反應之污染物。六、其他經中央主管機關公告之物質。」
(二)
行政程序法第114條第1項第2款規定係「行政處分之補記理由」，指書面行政處分未附理由，包括完全欠缺理由或理由不完全（例如：未說明裁量之依據）之情形，用以治癒行政處分未附理由之形式要件瑕疵。至於「行政機關之追補
理由」，係行政處分於形式上已記明理由，惟並不充分（實質要件瑕疵），基於訴訟程序經濟原則，在維持行政處分同一性不變，屬裁判基準時已存在之理由，無礙當事人之攻擊防禦及須由行政機關自行追補
理由之前提下，於訴訟中補充或更換事實上或法律上理由，以達到維持原處分之目的。至於行政處分是否同一，應就個案情形，斟酌其行政目的、規制內容、事實關係、法規基礎等是否變更，以及是否給予當事人程序保障等因素綜合判斷之。本件原處分審認之事實、裁處理由及法令依據係「違反空污法第32條第1項第1款規定」（見原審卷第37頁），被上訴人於原審準備程序時另追補「違反空污法第32條第1項第3款規定」。原判決雖論以：從原處分說明三之記載「本案燃燒之物既為貴公司（即原告，下同）之輸煤設備；燃燒之地點既為貴公司所實際管理，貴公司對場內所發生之空氣污染情事即應負有管理之責任，且本案確實有從事『輸送』之行為，並因輸送設備異常引起火災，致產生大量黑煙明顯粒狀物及燃燒煤炭產生之異味散布於空氣。貴公司雖依空污法第89條規定立即採取因應措施，然貴公司為臺中市大型固定污染源，營運操作過程涉及易引起爆炸、火災、揚塵等易造成空氣污染及職業安全之情事卻未加強防制之設備及預防措施，顯有疏於管理之實。」可知原處分已敘及「管理不當致發生火災」之理由，故被上訴人主張其在未改變原處分本質與結果之同一性，即基於相同事實基礎而補充原處分之法律依據，此項追補並無不合等語，固非無憑。惟空污法第32條第1項第1款係規範「粒狀污染物」之空氣污染行為，而同條項第3款係規範「異味污染物」之空氣污染行為，兩者為不同之污染物，均屬造成空氣污染之個別原因，其等之行為態樣、測量標準及規範目的等基礎事實均有異，處罰時依個案裁量所考量之因素（例如污染規模、持續時間、人體所受影響等）亦不相同。因此，空污法第32條第1項第1款及第3款所形成行政處分之本質並非同一，非屬理由追補可以容許之範疇，原判決審認被上訴人追補空污法第32條第1項第3款為裁罰依據為合法，並依此論述上訴人違反空污法第32條第1項第3款規定，且符合同法第96條第1項第4款、第67條第2項規定之「情節重大」情形，容有適用法規不當及判決理由不備之違法。況且，縱認本件得追補空污法第32條第1項第3款規定，惟原判決審認上訴人係違反空污法第32條第1項「第3款」規定，而非同條項「第1款」規定，然其斟酌原處分機關即被上訴人提出之資料，係稽查人員在現場測得之PM2.5數據，及在系爭場址鄰近鄉鎮地區之檢測器出現偏高值及輕微高值等情形，均與空污法第32條第1項第1款之「產生粒狀污染物」有關，而非同條項第3款「產生異味污染物」之態樣，是其維持被上訴人所為科處最高額500萬元罰鍰之原處分，亦屬違法，益徵本件追補不同款項之違規行為並不合理。(三)空污法所規範之空氣污染物，並非限於經排放管道排放之空氣污染物，凡因自己相關故意或過失行為，致使足以直接或間接妨害國民健康或生活環境之物質，散布在空氣中者均屬之。另在各級空氣污染防制區及總量管制區內，從事燃燒、融化、煉製、研磨、鑄造、輸送等其他操作，致產生明顯之粒狀污染物，未經排放管道排放而散布於空氣或他人財物者，即為空污法第32條第1項第1款所稱之空氣污染行為。空污法所規範之空氣污染行為未以空氣污染物必須為各該操作行為所直接產生者為限。行為人於操作過程中因設備維護疏失，或人員操作不當致發生火災而產生空氣污染物，其結果均與其所操作之行為具有相當因果關係，符合空污法第1條明定「為防制空氣污染，維護生活環境及國民健康，以提高生活品質」之立法宗旨，亦為空污法規範之對象。原審雖以本件火災之起火燃燒原因為機械設備，至於機械設備因何起火尚屬不明，無從認定上訴人有從事燃燒或其他操作行為，因過失而導致火災之情事，審認本件上訴人「未」違反空污法第32條第1項「第1款」規定（產生粒狀污染物）。惟原判決已論明：上訴人系爭場址於本件發生火災同日，因未依職業安全衛生設施規則第175條第1項第5款規定，對於易燃粉狀固體輸送、篩分等之設備、有因靜電引起爆炸或火災之虞者，應採取接地使用除電劑、加濕、使用不致成為發火源之虞之除電裝置或其他去除靜電之裝置，而違反職業安全衛生法第6條第1項規定，經臺中市政府110年7月5日函裁罰上訴人30萬元並公布上訴人名稱及負責人姓名；可見上訴人確實對於其所屬系爭場址之臺中發電廠管理的輸煤轉運塔TR-62及輸煤支撐塔TR-2間之輸煤皮帶等機械設備，未採取相關措施或裝置，使其不致成為發火源，對於機械設備確有管理不當之情事，則其就因輸送帶輸送煤炭起火燃燒致生嚴重火災，並產生黑煙粒狀空氣污染物等，難謂無故意、過失等語（參見原判決第13、14頁），業已審認本件火災事件之原因在於煤炭輸送過程中，落煤黏著於滾軸，摩擦生熱而引起之火災，且上訴人對此有管理不當之責任。原判決前開本件上訴人未違反空污法第32條第1項第1款規定之論據，非但前後理由矛盾，亦與前述空污法第32條第1項第1款之規範意旨不符，容有判決理由矛盾及適用法規不當之違法。準此，本件上訴人確有違反空污法第32條第1項「第1款」之規定。 (四)空污裁罰準則第3條規定：「（第1項）違反本法各處罰條款，除本法另有規定者外，以罰鍰裁罰公式計算應處罰鍰，並取至新臺幣元，小數點後無條件捨去。（第2項）前項罰鍰裁罰公式如下：罰鍰額度＝A×B×C×D×(1＋E)×罰鍰下限（第3項）前項公式之A代表污染程度、B代表污染物項目、C代表污染特性及D代表影響程度，均為附表一所列裁罰因子之權重；E代表加重或減輕裁罰事項，為附表二所列裁罰因子之權重，屬加重處罰事項之E為正值；屬減輕處罰事項之E為負值。（第4項）各級主管機關裁處罰鍰，除依第2項規定計算額度外，經各級主管機關認定，有下列情形之一者，得以該處罰條款之最高罰鍰裁罰：一、屬本法第96條第1項各款規定情節重大情形之一。二、使用未經直轄市、縣(市)主管機關審查認可之固定污染源空氣污染物連續自動監測設施監測，產出且傳送不實之監測資料。（第5項）各級主管機關裁處時，除依前4項規定計算應處罰鍰額度外，並應依行政罰法第18條第1項規定，審酌違反本法上義務行為應受責難程度及所生影響，並得考量受處分者之資力，予以論處。」乃環保署依空污法第85條第2項之授權訂定，以供下級機關作為裁處空污法罰鍰之依據，核屬依法律授權就行使裁量權所為細節性、技術性之規定，該裁罰準則詳列罰鍰裁罰公式及加重或減輕處罰事項等客觀標準，目的在具體落實行政罰法第18條第1項之規定，自得參酌援用。立法者另於空污法第96條第1項第1至7款規定情節重大之情形，一旦符合該條項各款所明定之情事，即評價為情節重大，不再以前揭裁罰準則第3條第2項所定公式計算額度，以符合前述空污法之立法宗旨，固為立法政策之考量。然行為人違反空污法規定應裁處若干罰鍰數額，原則上應先依前揭空污裁罰準則第3條規定，藉由污染程度、污染物項目、污染特性、影響程度及加重或減輕裁罰事項等裁罰因子，計算其罰鍰額度；若認其違反空污法行為「情節重大」，依空污裁罰準則第3條第2項所定公式計算裁罰額度猶仍過輕，始例外以空污法第96條第1項各款規定情節重大情形，而裁處最高額罰鍰額度。準此，違反空污法行為「情節重大」而裁處最高額罰鍰額度既屬例外情形，以本件適用之空污法第96條第1項第4款而論，主管機關裁罰時，應具體詳實說明行為人如何「大量排放空氣污染物」、「嚴重影響附近地區空氣品質」等情狀，並提出相關證據資料以資證明，否則若未遵循及此，逕以「情節重大」為由裁處最高額度罰鍰，空污裁罰準則第3條所定裁罰因子公式計算罰鍰額度之規定，將形同具文而無適用之餘地，即有裁量怠惰，屬濫用裁量權而違法。本件被上訴人裁處上訴人最高額罰鍰500萬元，係以系爭場址發生火災持續數小時，現場燃燒面積達4,000平方公尺，黑色濃煙密布，大量明顯粒狀污染物及異味污染物散布於空中，並隨風向擴散至臺中市、○○縣各地，擴散範圍甚大，造成系爭場址下風處瀰漫未經任何處理的煤炭異味，短時間內空氣品質監測點之懸浮微粒測值明顯上升警示，嚴重影響附近地區空氣品質及危害國民健康等情為由（見原審卷第87頁之被上訴人答辯狀所載）。惟如前所述，原審追補空污法第32條第1項第3款規定於法未合，有關「異味污染物」之裁罰因素不得作為審酌同條項第1款「粒狀污染物」之裁罰因素。又被上訴人所稱「短時間內空氣品質監測點之懸浮微粒測值明顯上升」，無非以被上訴人110年7月16日函所載「8時36分測得PM2.5數值90mg/m³；14時37分下降至4mg/m³」及被上訴人110年6月10日環境稽查紀錄表記載在下風處之感測器「8時32分測得PM2.5數值177mg/m³；10時30分下降至16.78mg/m³」為據（見原審卷第34、113至114頁）。惟此係被上訴人於火災當時在系爭場址之下風處所測得，其於8時32、36分固在不同位置測得高值，惟僅分別於10時30分、14時37分測得低值，則高值維持多久不得而知，被上訴人據此即認上訴人「已有長時間大量排放空氣污染，嚴重影響附近空氣品質行為」，自屬速斷。再者，就上訴人主張在系爭場址鄰近之監測站○○、○○、○○、○○等站，其粒狀物PM10之監測值最高為48μg/m³，且檢視當日AQI均屬良好等級，對鄰近鄉鎮無造成空氣品質不良影響乙節，被上訴人雖主張其提出之微型感測器檢測結果，在臺中市及○○縣有合計高達上千個感測位置，較上訴人所提資料精細準確（見原審卷第250、255頁）。惟上訴人已提出PM10及AQI之具體數值（見原審卷第55頁），而被上訴人所憑證據僅為上訴人發布空氣品質轉差之提醒通知及全台感測器數目（見原審卷第209、210頁之乙證9及第255頁之乙證11）。其中乙證9為上訴人發布空氣品質轉差之提醒通知，其上所附照片顯示之顏色幾乎為綠色、黃色，且綠色占大部分，似代表空氣品質尚屬良好，自難以此證明本件火災嚴重影響鄰近鄉鎮之空氣品質。而被上訴人身為空污法之地方主管機關，於本件火災發生時派遣人員至現場監測，且環保署裝置有為數眾多之感測器隨時監測空氣品質，為證明上訴人有大量排放空氣污染，嚴重影響附近空氣品質之行為，其監測人員應在火災現場附近實施密集、精確之檢測（被上訴人僅提出監測人員手持監測器測得PM2.5數值90mg/m³之照片，其餘數值並無照片，且僅提出2個時點之數值），並應依職權調取相關感測器之數值資料，以證明上訴人確有大量排放空氣污染物，嚴重影響附近地區空氣品質之行為。惟被上訴人對其不採空污裁罰準則第3條第2項所定公式計算裁罰額度，而以空污法第96條第1項第4款規定裁處最高額罰鍰額度500萬元之審酌情狀，未有具體詳實之說明，亦欠缺相關證據證明之，容有裁量怠惰之違法，應予撤銷。本件原處分裁處罰鍰部分既有違誤，應予撤銷如前述，則本件環境講習部分自失其依據，亦應併予撤銷。從而，上訴人主張被上訴人作成原處分有上開裁量怠惰之違法情事，尚屬有據。 (五)綜上所述，原判決既有上述的違法情形，且違法情事足以影響判決結果，上訴人指摘原判決違背法令，而請求判決廢棄，為有理由，應予准許。又因本件事實已臻明確，且所涉法律問題已經兩造於原審充分攻防，本院自為判決，並不會對兩造造成突襲，故由本院本於原審確定的事實，將原判決廢棄，並撤銷訴願決定及原處分，由被上訴人再作成適法之處分。 五、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 113 年 6 月 27 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 王 碧 芳
法官 許 瑞 助
法官 王 俊 雄
法官 鍾 啟 煒
法官 侯 志 融
中 華 民 國 113 年 6 月 27 日
書記官 蕭 君 卉