最 高 行 政 法 院 判 決
112年度上字第587號
上 訴 人 郭文己
林三益
林沛馨
林明俊
郭怡青
郭怡婷
郭聰盈
林方血
李寶珠
李宗榮
李寶蓮
李文洲
共 同
代 表 人 林右昌
上列
當事人間
都市計畫事件，上訴人對於中華民國112年7月18日高雄高等
行政法院110年度都訴字第4號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文
理 由
一、爭訟概要：
㈠改制前○○縣政府（下稱○○縣政府，民國00年00月00日○○縣、市合併後改制為○○市政府）為發展國民教育，闢建○○鄉○○○校地（下稱
系爭校地）需要，於77年7月間以
徵收土地計劃書申請徵收改制前○○縣○○鄉○○段（下稱○○段）000地號等32筆土地（合計面積3.1167公頃），案經臺灣省政府77年9月23日七七府地四字第158001號函核准徵收，○○縣政府
乃據以78年4月11日七八府地用字第39782號公告徵收（公告
期間自78年4月11日起至同年5月11日止）及於78年5月23日發放
土地徵收及地上物補償費完竣，並分別於80年2月22日、81年12月23日辦竣土地所有權移轉登記。上訴人林方血所有○○段00地號；上訴人郭文己所有同段000、000地號；上訴人郭怡青、郭怡婷、郭聰盈之被繼承人○○○○（00年0月00日死亡）所有同段000地號；上訴人李寶珠、李宗榮、李寶蓮、李文洲之被繼承人○○○（000年0月0日死亡）及○○○（000年0月0日死亡）各所有同段000、000地號；上訴人林三益、林沛馨、林明俊之被繼承人○○○（00年0月00日死亡）所有同段000地號土地（上7筆土地以下合稱系爭土地）均為其中被徵收之土地。
㈡
嗣○○市政府依都市計畫法第26條規定，辦理「變更○○都市計畫（第四次通盤檢討）（第一階段）」（下稱系爭都市計畫），以105年1月28日府都規字第1041306101A號公告分別於105年2月1日、105年2月18日辦理公開展覽30天、舉行說明會後，於106年7月7日經○○市都市計畫委員會第61次會議審議通過報請被上訴人審議。上訴人於被上訴人之都市計畫委員會審議期間，針對系爭土地，提出
陳情略謂：「系爭都市計畫仍保留之前所編定之○○○小學用地，但系爭土地自被徵收後，未曾興建小學，遲至102年間始在徵收土地之一隅興建球場，但均與原都市計畫興建小學之使用目的不符，可見劃設並徵收系爭土地為○○○用地並無必要」等語，經○○市政府提送研析意見
略以：「經評估未來仍有設校需求；……依計畫人口推估學齡人口……現有學校用地面積仍有不足，且○○○現況係由○○國小管理，球場使用率高，故本案建議維持學校用地」等語，經被上訴人之都市計畫委員會於108年12月10日第959次會議決議：「採納市政府列席人員說明，該學校用地已完成徵收且現況已作教育事業使用中，故除請○○市政府依決議第1點（即詳予補充該學校用地現況使用計畫、未來使用需求及相關之實施進度等內容，並納入計畫書敘明）妥為補充，並納入計畫書敘明，以資完備外，其餘照該府研析意見通過。」
㈢其後，○○市政府依前述第959次會議決議，以109年2月11日府都規字第1090103733A號公告再將系爭都市計畫分別於109年2月12日、109年2月27日辦理公開展覽30天、舉行說明會後，提經被上訴人之都市計畫委員會109年8月25日第975次會議審議通過，並經被上訴人以109年12月15日台內營字第1090820954號函
核定後，○○市政府乃據以109年12月25日府都規字第1091500711A號公告系爭都市計畫自109年12月28日零時起發布實施生效。上訴人認系爭土地自徵收
迄今因人口與環境有所變更，已無興辦小學之必要，○○市政府亦未依原都市計畫在系爭校地興建小學，自應於都市計畫定期通盤檢討中
予以變更，
惟系爭都市計畫未就系爭校地部分予以檢討變更，有違法情事，於是向原審提起
行政訴訟，聲明：「系爭都市計畫關於○（○）○學校用地之都市計畫應宣告為無效」。經原判決駁回，上訴人不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張與被上訴人在原審之答辯均引用原判決之記載。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：
系爭土地所有權人為○○市，管理單位為○○市○○區○○國民小學（下稱○○國小），上訴人已非系爭土地之所有權人，則系爭都市計畫於通盤檢討時關於系爭校地部分之都市計畫未有變更，尚
難謂上訴人有何權利及
法律上之利益受到損害。且系爭都市計畫關於系爭校地未予變更部分，係為解決○○國小之校地面積不足2公頃，另綜合考量○○區未來25年居住人口及國小學生增加之發展情形，乃於系爭都市計畫通盤檢討時，保留系爭校地未予變更，核其設定之目標及採取之措施，並無逾越都市計畫法有關主要計畫及
公共設施用地配置之指導原則，且系爭都市計畫保留系爭校地未予變更，亦有其合理必要之
正當性，尚無利益衡量瑕疵情事。另系爭土地自辦理徵收之後已否依原都市計畫使用分區使用及有無目的不符
等情，乃○○市政府原擬訂徵收計畫是否過度徵收及原徵收處分核准徵收系爭土地是否合法，以及上訴人得否依土地徵收條例第49條第2項及第50條規定申請
廢止徵收之問題，與系爭都市計畫是否違法無關等語，判決駁回上訴人在原審之訴。
㈠行政訴訟法第五章之都市計畫審查訴訟程序，係以依都市計畫法發布之都市計畫為訴訟客體，使人民、
地方自治團體或其他
公法人認為
行政機關依都市計畫法發布之都市計畫違法，而直接損害、因
適用而損害或在可預見之時間內將損害其權利或法律上利益者，得據以對該都市計畫，提起行政訴訟，預為紛爭解決，此觀行政訴訟法第237條之18第1項規定自明。依此，都市計畫審查程序雖具有
客觀訴訟的性質，但並非民眾訴訟，原告提起都市計畫審查訴訟，仍須主張自己的
主觀公權利受到損害或在可預見的未來有損害
之虞，而具備
訴訟權能，始得為之。
㈡都市計畫法第15條規定：「(第1項)市鎮計畫應先擬定主要計畫書，並視其實際情形，就左列事項分別表明之：一、當地自然、社會及經濟狀況之調查與分析。二、行政區域及計畫地區範圍。三、人口之成長、分布、組成、計畫年期內人口與經濟發展之推計。四、住宅、商業、工業及其他土地使用之配置。五、名勝、古蹟及具有紀念性或藝術價值應予保存之建築。六、主要道路及其他公眾運輸系統。七、主要上下水道系統。八、學校用地、大型公園、批發市場及供作全部計畫地區範圍使用之公共設施用地。九、實施進度及經費。十、其他應加表明之事項。(第2項)前項主要計畫書，除用文字、圖表說明外，應附主要計畫圖，其比例尺不得小於一萬分之一；其實施進度以5年為一期，最長不得超過25年。」第20條第1項第2款規定：「主要計畫應依下列規定分別層報核定之：……二、直轄市、省會、市之主要計畫由內政部核定。」第21條第1項規定：「主要計畫經核定或備案後，當地直轄市、縣（市）政府應於接到核定或備案公文之日起30日內，將主要計畫書及主要計畫圖發布實施，並應將發布地點及日期刊登新聞紙或新聞電子報周知。」第26條規定：「(第1項)都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更。但擬定計畫之機關每3年內或5年內至少應通盤檢討一次，依據發展情況，並參考人民建議作必要之變更。……(第2項)前項都市計畫定期通盤檢討之辦理機關、作業方法及檢討基準等事項之實施辦法，由內政部定之。」第28條規定：「主要計畫及細部計畫之變更，其有關審議、公開展覽、層報核定及發布實施等事項，應分別依照第19條至第21條及第23條之規定辦理。」又都市計畫法對於公共設施用地之規劃原則之規範密度於第42條規定：「(第1項)都市計畫地區範圍內，應視實際情況，分別設置左列公共設施用地：一、道路、公園、……二、學校、社教機構、社會福利設施、體育場所、市場、醫療衛生機構及機關用地。三、上下水道、郵政、電信、變電所及其他公用事業用地。四、本章規定之其他公共設施用地。(第2項)前項各款公共設施用地應儘先利用適當之公有土地。」第43條規定：「公共設施用地，應就人口、土地使用、交通等現狀及未來發展趨勢，決定其項目、位置與面積，以增進市民活動之便利，及確保良好之都市生活環境。」第46條規定：「中小學校、社教場所、社會福利設施、市場、郵政、電信、變電所、衛生、警所、消防、防空等公共設施，應按閭鄰單位或居民分布情形適當配置之。」依都市計畫法第26條第2項規定訂定之都市計畫定期通盤檢討實施辦法第19條規定：「學校用地之檢討依下列規定辦理：一、國民中小學：（一）應會同主管教育行政機關依據學齡人口數占總人口數之比例或出生率之人口發展趨勢，推計計畫目標年學童人數，
參照國民教育法第8條之1授權訂定之規定檢討學校用地之需求。（二）檢討原則：1.有增設學校用地之必要時，應優先利用適當之公有土地，並訂定建設進度與經費來源。2.已設立之學校足敷需求者，應將其餘尚無設立需求之學校用地檢討變更，並儘量彌補其他公共設施用地之不足。3.已設立之學校用地有剩餘或閒置空間者，應考量多目標使用。（三）國民中小學校用地得合併規劃為中小學用地。……」可知主要計畫主要是依據計畫地區範圍人口之成長、分布、組成、計畫年期內人口與經濟發展之調查與推計，預測未來發展目標，規劃土地使用及公眾運輸系統、主要上下水道系統及學校用地等公共設施等配置，而為綜合性、一般性、長期性及全盤性計畫，以作為發展及建設之原則性指導，並為細部計畫之準則。又為兼顧計畫之穩定性及因應變化之可調整彈性，指示
主管機關以預測25年內之發展為原則，惟應隨時事變化，於都市計畫發布實施後3至5年為一期加以通盤檢討，並在計畫形成過程中對於可能受計畫決定影響之利益及對達成計畫目標手段必要性進行比較衡量，使各方公、私利益於計畫內容處於衡平狀態。由於都市計畫是朝向未來的規劃，私益固然會成為都市計畫所要保障之主觀權利及應予衡量之利益，但原告主張的私益如非屬依照都市計畫法訂定的方式受到影響的利益，而不成為規劃者進行利益衡量時的必要資料與必須考量者，即難認原告主張的權利損害，為都市計畫法訂定之都市計畫所保護之權利，從而即不具提起都市計畫審查訴訟之訴訟權能。
㈢國家因公用或其他公益目的之必要，得經由法定程序徵收人民之土地，惟基於憲法正當程序之要求，國家應踐行之程序保障及於徵收前（例如於徵收計畫確定前，國家應聽取土地所有權人及
利害關係人之意見，司法院釋字第409號解釋參照）、徵收時（例如辦理徵收時，應嚴格要求國家踐行公告及書面通知之程序，以確保土地或土地
改良物所有權人及他項權利人知悉相關資訊，
俾適時行使其權利；徵收之補償應儘速發給，否則徵收土地核准案即應失其效力，司法院釋字第516號及第731號解釋參照），及徵收完成後，國家負有一定之程序保障義務，使被徵收人得以適時知悉被徵收土地之後續使用情形，而為憲法
財產權保障之延伸，以保障人民申請收回其被徵收土地之權利(司法院釋字第763號解釋參照)。
是以，國家徵收人民土地後，基於憲法財產權保障之延伸，於現行法分別於土地徵收條例第49條、第50條規定人民得以
撤銷及廢止徵收之事由及
請求權，以及於土地法第219條及都市計畫法第83條規定收回權之行使事由及期間。換言之，人民被徵收之土地，係藉由上述撤銷徵收、廢止徵收或收回權之行使，作為回復或延伸保障其財產權之手段。至於都市計畫之訂定或變更，係就計畫地區之未來發展本於都市計畫之指示，向未來規劃，其就計畫地區內前依徵收成為公有之土地，應否變更原有計畫以成就原土地所有權人之撤銷、廢止徵收及收回權之要件，並非規劃者進行利益衡量時的必要資料與必須考量事項，故有關原告主張之撤銷、廢止徵收請求權，並非規劃者依照都市計畫法訂定之都市計畫所要保護之權利，原告主張這些請求權受到都市計畫損害，難認因此具有提起都市計畫審查訴訟之訴訟權能。至於都市計畫經公、私益衡量後所為
都市計畫變更，如間接成為未曾依徵收計畫使用之土地之撤銷或廢止之關聯因素者，此或可能成為人民依土地徵收條例第49條及第50條行使撤銷或廢止徵收請求權時得主張之關聯事證，但撤銷或廢止徵收，分別為土地徵收條例第49條及第50條賦予之請求權，各有不同要件，原土地所有權人不能因此主張這些事由均應提前至都市計畫規劃時應先行且必須納入考量之資料與必須考量之利益。
㈣經查，原屬上訴人或其繼承人所有之系爭土地，前於77年9月23日經臺灣省政府核准徵收，繼由○○縣政府以78年4月11日七八府地用字第39782號公告徵收（公告期間自78年4月11日起至同年5月11日止），並於78年5月23日發放土地徵收及地上物補償費完竣，分別於80年2月22日、81年12月23日辦竣土地所有權移轉登記為○○市所有。而系爭都市計畫
緣起於○○都市計畫自61年發布實施，分別於69年、78年及91年辦理3次通盤檢討作業，有鑑於前次通盤檢討發布實施至今已逾法令規定檢討之期限，並歷經原○○縣市於00年00月合併升格，計畫區之實質環境已有所變遷，有重新審視○○都市計畫區的各項發展現況及條件，給予適切的發展定位及規範，提升整體都市環境品質及土地使用之效益，而予通盤檢討之必要。嗣於考量現有○○都市計畫區國小學校用地劃設4處，其中○○○、○○○、○○○為現有之○○市○○區○○國民小學（下稱○○國小）、○○國小、○○國小附設幼稚園，○○○為○○國小管理之壘球場使用，區內國小用地○○○（○○國小）面積1.88公頃未達「國民小學及國民中學設施設備基準」第6點規定，12班以下都市計畫區內學校校地面積不得少於2公頃，有校地不敷使用之情形，及○○○目前由○○國小代為管理，現況有基本運動簡易設施，評估○○國小校地面積未達設備基準之校地面積2公頃，不敷容納，
爰保留○○○供該校未來規劃使用，並研議為臨校第二校區，以提供充足之校地面積，加以預計○○區於未來25年內，在附近「○○綠能產業園區」大量就業人口進駐、「陸軍砲兵指揮部」遷入及○○市捷運系統整體路網規劃報告已獲交通部同意核備，其中優先路網已規劃「第一期藍線延伸進入○○區」等產業及交通發展因素，綜合考量○○區未來25年居住人口及國小學生增加之發展情形，系爭都市計畫案保留系爭校地
顯有其必要性及
公益性，因而系爭都市計畫於通盤檢討時保留系爭校地未予變更等情，為原判決合法確定之事實。依此，原判決論明：系爭土地於77年間既經徵收完成而為公有土地，上訴人已非系爭土地所有權人，至於上訴人關於系爭都市計畫仍保留30年前所編定之系爭校地，但系爭土地自辦理徵收之後，始終未曾興建小學及未為土地利用，遲至94年間始在系爭土地上之一隅興建壘球場，而與原都市計畫使用分區目的不符之主張，
核屬○○市政府原擬訂徵收計畫是否過度徵收及原徵收處分核准徵收系爭土地是否合法之問題，以及上訴人得否依土地徵收條例第49條第2項及第50條規定申請廢止徵收之問題，上訴人並無據此對系爭都市計畫提起本件行政訴訟之訴訟權能，進而以上訴人訴請宣告系爭都市計畫關於系爭校地之部分為無效，為原告不適格，駁回上訴人之訴等情，依前述規定及說明，經核於法並無
違誤。上訴意旨
猶執一己之見解，主張系爭都市計畫關於系爭校地部分如予檢討變更，上訴人即可因原有徵收之廢止取回被徵收土地，故上訴人之主張如有理由，確影響上訴人可否取回原有土地之所有權，具有法律上利益而為適格原告，
暨就原判決其他贅述而不影響判決結果之理由，
指摘原
判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
五、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 113 年 6 月 26 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 陳 國 成
法官 林 淑 婷
法官 蔡 如 琪
法官 陳 文 燦
法官 簡 慧 娟
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 113 年 6 月 26 日
書記官 蕭 君 卉