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112年度上字第833號

上  訴  人  南山人壽保險股份有限公司

代  表  人  尹崇堯             

訴訟代理人  李世宇  律師

            吳涵晴  律師

被 上訴 人  勞動部勞工保險局

代  表  人  白麗真             

訴訟代理人  林詩穎             

            陳柏宇             

            郭宣妤                                 

上列當事人間勞工退休金條例事件，上訴人對於中華民國112年10月16日臺北高等行政法院110年度訴字第1425號判決，提起上訴，本院判決如下：

一、上訴駁回。

二、上訴審訴訟費用由上訴人負擔。  

一、爭訟概要：

　　上訴人經營人身保險業，訴外人游尚儒、蔡坤緯(下合稱游蔡2人)為上訴人所僱適用勞工退休金條例（下稱勞退條例）之退休金制度的保險業務員，被上訴人因上訴人未依勞退條例第18條規定，為游蔡2人自到職日起申報提繳勞工退休金(下稱勞退金)，以民國101年7月5日保退二字第00000000000號函命上訴人於101年7月20日前，為游蔡2人申報提繳自到職日起之勞退金，逾期如仍未辦理，將依同條例第49條規定予以處罰(下稱系爭限期改善處分)。嗣上訴人逾期仍未申報提繳游蔡2人勞退金，經被上訴人依勞退條例第18條、第49條規定，以原判決附表編號1之裁處書（下稱第1次裁罰），處罰鍰新臺幣（下同）10萬元在案，並自彼時起，因上訴人仍未履行申報提繳義務，按月以原判決附表編號2至104號所示裁處書為罰鍰之裁處。後因上訴人猶未履行申報提繳義務，被上訴人再於110年3月22日、4月21日、5月21日、6月21日、8月20日，遞次以上訴人仍未改善為由，依勞退條例第49條及第53條之1規定，分別以原判決附表編號105至108號及110號所示之裁處書（下合稱原處分），各處上訴人罰鍰10萬元，並公布上訴人之單位名稱及負責人姓名。上訴人不服，循序提起行政訴訟，聲明「⒈訴願決定及原處分關於罰鍰部分均撤銷。⒉確認原處分關於公布上訴人之單位名稱及負責人姓名部分為違法」，經原審以110年度訴字第1425號判決(下稱原判決)駁回其訴後，提起本件上訴（被上訴人於110年7月21日以原判決附表編號109號所示裁處書裁處罰鍰並公布名稱及姓名部分，則經上訴人另案提起行政訴訟）。

二、上訴人起訴主張、被上訴人在原審答辯及聲明，均引用原判決所載。

三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據的結果，是以：㈠游蔡2人為上訴人所僱適用勞退條例之退休金制度的保險業務員，上訴人未依勞退條例第18條規定申報勞工游蔡2人在職期間應申報提繳之勞工退休金，業經被上訴人以系爭限期改善處分，限期於101年7月20日前改善，上訴人未對系爭限期改善處分提起行政救濟，已告確定，屆期上訴人仍未改善，經被上訴人以第1次裁罰，並再以原判決附表編號2至104號所示裁處書按月裁罰，其中原判決附表編號2至67部分也未提起行政救濟而告確定，系爭限期改善處分並非無效，有實質存續力，上訴人應服從該處分而遵期申報提繳游蔡2人勞退金，原審基於該處分之構成要件效力，不得審查其合法性。而勞退條例第49條規定之按月處罰乃針對行為人經主管機關處罰切斷其行為單一性之後，仍有繼續違規之事實，所為之裁罰，不生一行為二罰問題，且原處分距各次違規事實並未罹於行政罰法第27條所定3年裁處權時效。又被上訴人以系爭限期改善處分後，即得依法按月針對當次繼續違規行為而為裁罰，無庸逐月先下令限期改善，才得予處罰。至於上訴人雖與游蔡2人達成雙方間勞務契約非勞動契約之和解，但勞務契約之類型屬性及雇主之申報提繳勞退金義務，非得以和解契約得以解免，原處分並無上訴人所指未盡職權調查義務、違背有利不利一併注意之客觀義務之情形，也無上訴人所指違反行政明確性原則之情事。㈡勞退條例第49條之逐月處罰是否符合比例原則，須考量每次處罰已予行為人相當時間可資改正卻持續違規之情事，上訴人歷經原判決如附表之數次按月裁罰，仍拒履行其申報提繳義務，但該義務之履行，無事實或法律上無可期待之情事，且上訴人企業規模龐大，經營時間長久，具企業經營及勞工管理之專業能力與經驗，主、客觀均有能力履行為所屬勞工申報提繳勞退金之作為義務；至於上訴人所指改制前被上訴人74年1月22日勞（承）字第008278號函、83年9月15日八三勞承字第6047255號函（下合稱被上訴人74及83年間函），為勞退條例施行前之見解，各法院於個案判決之法律見解，均無從作為上訴人信賴基礎，95年2月15日函亦未容許上訴人無須為勞工申報提繳勞退金；上訴人盡擇對己有利之見解，無視其行政法上作為義務而故意違犯，具有高度法敵對性，應受責難程度甚重，原處分按月各次裁處法定最高罰鍰額度之10萬元，已考量上訴人應受責難程度、所生影響及其資力，並就裁量標準為合理之說明，符合行政罰法第18條規定，並在勞退條例第49條所定額度範圍內，無何裁量瑕疵或違反比例原則情事，且上訴人之申報義務未履行，無從由被上訴人逕自寄送繳款單催繳或依加徵滯納金等方式為行政執行，即無由以當次裁罰金額或按月裁罰累計之金額超過應提繳勞退金之數額，認其違反比例原則；至於上訴人與游蔡2人之和解，不能解免上訴人申報提繳勞退金之義務，其未履行該作為義務，非屬不罰之「依法令之行為」，原處分並依勞退條例第53條之1規定，公布上訴人名稱及負責人姓名，均無違誤等語，判決駁回上訴人在原審之訴。

四、本院按：

(一)勞退條例是為實踐憲法第153條第1項保護勞工之意旨，為增進勞工退休生活保障，加強勞雇關係，促進社會及經濟發展所制定，關於勞退金事項，應優先適用勞退條例，勞退條例未規定者，則適用其他法律之規定（同條例第1條參照）。勞退條例第3條：「本條例所稱勞工、雇主、事業單位、勞動契約、工資及平均工資之定義，依勞動基準法第2條規定。」第6條第1項：「雇主應為適用本條例之勞工，按月提繳退休金，儲存於勞保局設立之勞工退休金個人專戶。」第7條第1項第1款：「本條例之適用對象為適用勞動基準法之下列人員……：本國籍勞工。」第14條第1項：「雇主應為第7條第1項規定之勞工負擔提繳之退休金，不得低於勞工每月工資百分之6。」第16條：「勞工退休金自勞工到職之日起提繳至離職當日止。但選擇自本條例施行之日起適用本條例之退休金制度者，其提繳自選擇適用本條例之退休金制度之日起至離職當日止。」第18條：「雇主應於勞工到職、離職、復職或死亡之日起7日內，列表通知勞保局，辦理開始或停止提繳手續。」第49條：「雇主違反第8條之1第5項、第9條、第18條、第20條第1項、第21條第2項、第35條之2或第39條規定，未辦理申報提繳、停繳手續、置備名冊或保存文件，經限期改善，屆期未改善者，處新臺幣2萬元以上10萬元以下罰鍰，並按月處罰至改正為止。」第53條之1：「雇主違反本條例，經主管機關或勞保局處以罰鍰或加徵滯納金者，應公布其事業單位或事業主之名稱、負責人姓名、處分期日、違反條文及處分金額；受委託運用勞工退休基金之機構經依第45條規定處以罰鍰者，亦同。」依此，適用勞動基準法（下稱勞基法）而具勞動契約關係之勞工，其雇主負有按月提繳勞退金之義務，並應於勞工到職之日起7日內，列表通知上訴人，辦理開始提繳手續，其應提繳及收取之退休金數額，則依上訴人於次月繕具之繳款單於由雇主於再次月底前繳納，如有違反，經上訴人限期命補申報提繳手續，屆期仍未改善者，上訴人即得按月裁處罰鍰至其改善為止。又此按月裁處罰鍰是針對當次裁罰時，雇主持續未改善而仍違反勞退條例第18條所定義務之違法情事所為制裁性的處罰，雇主對特定一次罰鍰處分不服提起撤銷訴訟，行政法院於該撤銷訴訟僅在判斷當次程序標的之特定罰鍰處分的適法性，無涉針對他次違規情事所為之罰鍰處分；而當次程序標的之罰鍰處分是否適法，也僅在審究當次處罰所針對該次違反勞退條例第18條規定之情事是否存在，以及此罰鍰處分對該次違法情事之制裁而言，是否合於比例原則、平等原則，或有無其他違法、濫權之情事。是以，當次罰鍰處分之裁量是否合於比例原則，與同一雇主因他次違規行為所受其他罰鍰處分情形無涉，尚不得將他次違規行為受罰處分合併納入考量。

(二)依本於法令之行政處分負有行為義務，經以書面限定相當期間履行，逾期仍不履行者，須該行為能由他人代為履行，始得由執行機關委託第三人或指定人員代履行，此參行政執行法第27條第1項、第28條第1項第1款及第29條第1項規定即明。而雇主依勞退條例第18條規定應申報之勞工到職、復職日期、勞工保險月投保薪資或全民健康保險投保金額等事項，依勞退條例上開規定及上訴人依同條例施行細則第17條第1項、第49條等規定製作之申報表內容，乃涉及其與勞工間勞動關係成立時間與勞動條件（按勞工保險之月投保薪資，係指由雇主按勞工之月薪資總額，依投保薪資分級表之規定，向上訴人申報之薪資；受僱者之全民健康保險投保金額，則係以其薪資所得為準，勞工保險條例第14條第1項前段及全民健康保險法第20條第1項第1款規定參照），此等勞動關係內容，非勞動契約當事人之上訴人或其他第三人難以確實知悉詳情，則有關上開內容之申報義務，性質上非屬能由雇主以外之他人代為履行，上訴人於雇主為上開申報前，無從確切具體化雇主應提繳之退休金數額，而得以依同條例第19條繕具繳款單寄送雇主命其繳納。是以雇主所應履行之勞退條例第18條規定之列表通知上訴人之義務，性質上無從透過行政執行法所定代履行之間接強制或由執行機關直接強制之手段，達到為雇主履行之目的。

(三)經查，游蔡2人為上訴人所僱適用勞退條例之退休金制度的保險業務員，上訴人未依勞退條例第18條規定申報勞工游蔡2人在職期間應申報提繳之勞退金，經被上訴人以系爭限期改善處分，限期於101年7月20日前改善，上訴人屆期未改善，嗣經被上訴人以第1次裁罰，並再以原判決附表編號2至104號所示裁處書按月裁罰後，上訴人仍未履行該申報提繳義務，被上訴人再於110年3月22日、4月21日、5月21日、6月21日、8月20日，遞次針對上訴人持續未履行上述作為義務之違規情事，依勞退條例第49條及第53條之1規定，分別以原處分各處上訴人罰鍰10萬元，並公布上訴人之單位名稱及負責人姓名，為原審確定之事實，核與卷內證據相符，且其涵攝勞退條例第3條、第18條之構成要件所表示法律見解，亦無違誤，原判決此部分認事用法，尚無不合。又上訴人與游蔡2人間之勞務契約內容，雖得依契約自由原則自行約定，但雙方間勞務契約性質是否為勞動契約而應適用勞基法或勞退條例，則非當事人得合意以和解契約訂定之事項；再民事法院就上訴人與游蔡2人間勞務契約性質之判斷，因當事人、訴訟標的、既判力客觀範圍及主觀範圍均不相同，行政法院就原處分適法性之審查，自不受民事確定判決之拘束。就此而言，原判決認游蔡2人或雖與上訴人達成和解，約定雙方間勞務契約非屬勞動契約，對上訴人依勞退條例所負申報提繳義務並無影響，經核於法即無違誤。至於原判決另論及因系爭限期改善處分為原處分之前提處分，具實質存續力或構成要件效力，於本件訴訟不得就限期改善處分之合法性予以審查等語，則屬贅述，無論當否，均不影響判決結論。上訴意旨指摘原判決逕採實質存續力或構成要件效力理論，遽認原處分合法，無視司法院釋字第740號解釋所揭示2項指標，忽略勞退金本質為民事契約請求權，不尊重民事法院的判斷，不顧上訴人與部分業務員成立和解對雙方勞務契約之定性，逕認定上訴人與游蔡2人間勞務關係為勞動契約關係，違背上開憲法解釋、勞基法第2條第6款、第3條、民法關於和解效力之規定，有未盡職權調查義務、判決不適用法規、適用法令不當、判決不備理由之違法等語，核屬其一己主觀之見解，並不足採。

(四)本件上訴人未依勞退條例第18條規定，為所屬勞工游蔡2人在職期間申報提繳勞退金，既經被上訴人以系爭限期改善處分，限期於101年7月20日前，為游蔡2人申報提繳改善完成，上訴人逾期仍未改善，經被上訴人以第1次裁罰確定後，迄至被上訴人歷次按月作成原處分前，均仍未申報提繳游蔡2人之勞退金，其對所負上述行政法上作為義務，知之甚明，卻拒不履行其作為義務，主觀上具有違法之故意，應受責難程度甚高，而行政罰對上訴人故意違規所施予之制裁，得使上訴人或社會上其他雇主因此心生警惕，避免重蹈覆轍，達到非難處罰及預防其他類似違章行為之目的，此非被上訴人藉由間接強制或直接強制等行政執行措施所能替代。因此，原判決論明：上訴人歷經104次按月裁罰，仍拒履行申報提繳義務，勞退條例第49條之逐月處罰是否符合比例原則，在考量每次處罰已予行為人相當時間可資改正卻持續違規之情事；上開義務之履行，並無事實或法律上無可期待之情事，上訴人企業規模龐大，經營時間長久，具企業經營及勞工管理之專業能力與經驗，主、客觀均有能力履行為所屬勞工申報提繳勞退金之作為義務；至於上訴人所指改制前被上訴人74及83年間函，非得作為上訴人信賴之基礎，95年2月15日函亦未容許上訴人無須為勞工申報提繳勞退金；上訴人僅擇對己有利之見解，無視其行政法上作為義務，應受責難程度甚重，原處分按月各次裁處罰鍰10萬元，已考量上訴人應受責難程度、所生影響及其資力，並就裁量標準為合理之說明，符合行政罰法第18條規定，並在勞退條例第49條所定得裁罰額度範圍內，並無任何裁量瑕疵或違反比例原則情事，且上訴人之申報義務未履行，無從由被上訴人逕自寄送繳款單催繳或依加徵滯納金等方式，代為行政執行，即無由以當次裁罰金額或按月裁罰累計之金額超過應提繳勞退金之數額，認其違反比例原則，原處分並依勞退條例第53條之1規定，公布上訴人名稱及負責人姓名，均無違誤，至於上訴人與游蔡2人之和解，不能解免上訴人申報提繳勞退金之義務，其未履行該作為義務，非屬行政罰法第11條第1項所稱不罰之「依法令之行為」等語，而認原處分合法，予以維持，自無不合。至原判決另論及限期改善處分為原處分之前提，具實質存續力或構成要件效力，於本件訴訟不得就其合法性審查等語，則屬不影響判決結論之贅論，已如前述。上訴意旨指摘原判決逕依系爭限期改善處分之實質存續力或構成要件效力理論，遽認原處分合法，未顧及上訴人已與游蔡2人達成和解，將雙方間勞務關係定性為非勞動契約，已無提繳勞退金之必要，原處分以裁罰督促上訴人履行提繳勞退金之目的已不存在，且被上訴人應得以行政執行手段，直接為游蔡2人提繳勞退金，達成保護勞工目的，累計裁罰金額更與游蔡2人在職期間應提繳之勞退金額相比顯失均衡，原處分明顯違反比例原則，且上訴人依其與游蔡2人之和解契約，並信賴被上訴人74及83年間函、95年2月15日函，不為游蔡2人申報提繳勞退金，乃依法令及受信賴保護之行為，應不得予以處罰，被上訴人仍予裁罰，原處分違反比例原則、平等原則、信賴保護原則，原判決予以維持，不適用法規、適用法規不當，且理由矛盾、不備理由等語，經核仍屬其主觀之見解，並不足採。

五、綜上所述，原判決駁回上訴人在原審之訴，並無違誤，上訴意旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。　　

中　　華　　民　　國　　113 　年　　9 　　月　　26　　日

                    最高行政法院第三庭

                        審判長法官  蕭　惠　芳

                              法官　林　惠　瑜

                              法官　李  君  豪

                              法官　林  淑  婷

                              法官　梁　哲　瑋

以  上  正  本  證  明  與  原  本  無  異

中　　華　　民　　國　　113 　年　　9 　　月　　26　　日

                              書記官  曾  彥  碩