最 高 行 政 法 院 判 決
113年度上字第5號
上 訴 人 彭文正
代 表 人 林佳龍
訴訟代理人 王歧正 律師
上列
當事人間護照事件，上訴人對於中華民國112年10月19日臺北高等
行政法院112年度訴字第379號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文
理 由
一、被上訴人之
代表人由吳釗燮變更為林佳龍，
業據新任代表人具狀聲明
承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、爭訟概要：
㈠上訴人前於民國110年6月9日持我國第000000000號普通護照（下稱原護照）出境赴美，
嗣因涉嫌妨害名譽案件，經臺灣臺北地方法院（下稱臺北地院）於110年11月19日以110年北院忠刑寅緝字第738號通緝書（下稱
系爭通緝書）通緝在案，並副知內政部移民署（下稱移民署），移民署即依行為時（下同）入出國及移民法第6條第1項第2款之規定，禁止上訴人出國。
㈡上訴人因所持原護照效期於111年10月22日到期，遂於111年10月19日向被上訴人所屬駐舊金山臺北經濟文化辦事處（下稱駐舊金山辦事處）申請換發護照。經駐舊金山辦事處以上訴人因案業經移民署禁止出國，並經該署通知被上訴人在案，遂以111年10月20日舊金字第11150853180號函（下稱原處分）復上訴人，依護照條例第23條第1項第3款規定，不予核發護照，並依同條例第24條第2項第2款、第25條第2項第1款規定（以下合稱護照條例系爭規定），
扣留原護照、
廢止原核發護照之處分，並
註銷原護照。上訴人不服，提起
訴願，經決定駁回，上訴人仍未甘服，遂提起
行政訴訟，
並聲明：⒈
訴願決定及原處分均
撤銷；⒉被上訴人應將原護照返還上訴人；⒊被上訴人應依上訴人111年10月19日之申請，作成核發中華民國普通護照之
行政處分。經臺北高等行政法院（下稱原審）112年度訴字第379號判決（下稱原判決）駁回，遂提起本件上訴，並聲明：原判決廢棄，發回原審；或
上開廢棄部分，⒈訴願決定及原處分均撤銷；⒉被上訴人應將原護照返還上訴人；⒊被上訴人應依上訴人111年10月19日之申請，作成核發中華民國普通護照之行政處分。
三、上訴人起訴主張及被上訴人於原審之答辯均引用原判決
所載。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，係以：
㈠上訴人因涉嫌妨害名譽案件，遭臺北地院於110年11月19日以系爭通緝書通緝在案且副知移民署。嗣上訴人於111年10月19日以所持之原護照向駐舊金山辦事處申請換發護照時，經該處以電腦連線方式查核檔案資料，發現上訴人遭通緝中，且經移民署依入出國及移民法第6條第1項第2款規定通知列管禁止出國，駐舊金山辦事處遂以原處分扣留原護照、廢止原核發護照之處分，並註銷原護照，且不予核准換發新護照，依護照條例系爭規定，於法無違。又
被上訴人係依前開規定作成原處分之規制行為，核與上訴人是否於遭通緝前合法出國無關。至臺北地院就上訴人所為之通緝，為刑事審判權限之行使，該通緝是否合法，則非被上訴人所能審查，是上訴人
聲請訊問臺北地院承審其妨害名譽案件而通緝上訴人之法官，即無必要。
㈡依被上訴人提出之電腦網路連線列印資料可知，移民署係依護照條例第23條第2項規定，以電腦連線傳輸方式，敘明該條項所規定之資訊，以此通知被上訴人，故已符合護照條例系爭規定
所規範不予核發護照、廢止及扣留並註銷上訴人所持原護照之要件。至被上訴人就移民署禁止上訴人出國之處分，基於行政機關間事務分配，亦無審查其是否合法之權限。 ㈢上訴人提起之撤銷訴訟及課予義務訴訟，既均無理由，則上訴人依行政訴訟法第7條規定起訴請求被上訴人應將原護照返還上訴人，亦失依據，應併予駁回等語，判決駁回上訴人在原審之訴。
五、本院經核原判決駁回上訴人在原審之訴之結論，並無
違誤，
茲就上訴意旨補充論述如下：
㈠入出國及移民法第6條第1項第2款、第4項規定：「（第1項）國民有下列情形之一者，入出國及移民署應禁止其出國：……二、通緝中。……（第4項）第1項第1款至第3款應禁止出國之情形，由司法、軍法機關通知入出國及移民署；……。」護照條例第1條規定：「中華民國（以下簡稱我國）護照之申請、核發及管理，依本條例辦理。」第2條規定：「本條例之
主管機關為外交部。」第23條第1項第2款、第3款規定：「護照申請人有下列情形之一者，主管機關或駐外館處應不予核發護照：……二、經司法或軍法機關通知主管機關。三、經內政部移民署（以下簡稱移民署）依
法律限制或禁止申請人出國並通知主管機關。」第24條第1項、第2項第2款規定：「（第1項）護照非依法律，不得扣留。（第2項）持照人向主管機關或駐外館處出示護照時，有下列情形之一者，主管機關或駐外館處應扣留其護照：……二、持照人在外國、大陸地區、香港或澳門，經查有前條第1項……第3款情形。」第25條第2項第1款規定：「持照人有下列情形之一者，主管機關或駐外館處應廢止原核發護照之處分，並註銷該護照：一、有前條第2項第2款規定情形。」又護照條例第24條第2項第2款規定之修正理由
略以：「原條文第3款規定持照人申請換發護照或加簽時，有前條第3款情形者（其他行政機關依法律限制申請人出國或申請護照並通知主管機關者），外交部或駐外館處應扣留其護照，
惟實務上屢有持照人在限制出境前已出境至外國、大陸地區、香港或澳門，因辦理護照補發、文件證明等案件，經駐外館處查明
渠等因案限制出境，礙於原條文規定並無法扣留渠等護照。為共同維護國家治安及打擊犯罪，
爰將原條文第2款及第3款整併修正為第2款，使駐外館處亦可據以扣留其所持護照。」準此可知，關於護照之申請、核發及管理，主管機關為被上訴人。又無論刑事案件
被告出國之際有無遭通緝而禁止出國，縱然係出國之後方遭通緝，駐外館處均應於其出示護照時，扣留、廢止並註銷該護照，亦不准其換補發護照之申請，以促使其返國接受司法偵查、審判或執行之目的。
㈡經查，上訴人於通緝前之110年6月9日持原護照出境赴美，嗣因涉嫌妨害名譽案件，經臺北地院於110年11月19日以系爭通緝書通緝在案，並副知移民署，移民署遂依入出國及移民法第6條第1項第2款之規定，禁止上訴人出國。其後，上訴人於111年10月19日以所持之原護照向駐舊金山辦事處申請換發護照，經該處以電腦連線方式查核檔案資料，發現上訴人遭通緝中，並經移民署依入出國及移民法第6條第1項第2款規定通知列管禁止出國，故駐舊金山辦事處
乃依護照條例系爭規定以原處分扣留原護照、廢止原核發護照之處分，並註銷原護照，且不予核准換發新護照
等情，為原審依法確定之事實，經核與卷證相符。又移民署依入出國及移民法第6條第1項第2款規定為禁止上訴人出國之處分，既然未經撤銷，該處分之效力即繼續存在，則被上訴人及法院即應受該處分之
拘束。原判決並依此調查證據之結果，論明：上訴人係我國國民，因妨害名譽案件經臺北地院通緝中，且以電腦傳輸方式通知移民署，則依據護照條例系爭規定，駐舊金山辦事處對於上訴人換發護照之申請即應不予核准，並應廢止、扣留及註銷其原護照，此與上訴人是否於遭通緝前合法出國無關。況且，通緝如同傳喚、拘提或逮捕，均屬令刑事案件被告到案接受司法偵查、審判或執行之手段。若刑事案件被告已經逃亡或藏匿於國外，因檢察官、司法警察無法在國外拘提刑事案件被告或逕行逮捕之，為使國家刑罰權得以具體實現，因此
上揭護照條例之規定，即賦予駐外館處對業經移民署禁止出國之持照人，於其向駐外館處出示護照時，得扣留、廢止並註銷該護照，亦不准其換補發護照之申請，以促使刑事案件被告返國接受司法偵查、審判或執行，是駐舊金山辦事處依護照條例系爭規定，以原處分扣留原護照，並廢止、註銷原護照，
暨否准上訴人換發新護照之申請，經核於法並無違誤。另臺北地院以上訴人有逃亡或藏匿之事實
予以通緝，此為刑事審判權限之行使，而通緝是否合法，並非被上訴人作成原處分時有權予以審查之事項，故上訴人主張原處分係基於違法通緝作成，
洵屬違法
云云，要無足取。再者，上訴人提起之撤銷訴訟及課予義務訴訟，既均無理由，則上訴人依行政訴訟法第7條規定合併提起損害賠償及返還所有物訴訟，請求被上訴人返還原護照，
亦屬無據等語，並據此維持原處分，而駁回上訴人在原審之訴，
業已詳述其得
心證之依據及理由，復就上訴人在原審之主張何以不足採取，分別指駁甚明，經核並無違反
論理法則、
經驗法則、
證據法則或理由不備、理由矛盾之情事。上訴意旨復執陳詞主張：系爭通緝書
洵屬違法，而原處分既係基於違法之通緝所作成，故亦屬違法。況且，其出國時尚未經通緝禁止出國，故並無護照條例系爭規定之
適用云云，無非係其個人之主觀見解，對於前開護照條例系爭規定之錯誤解釋，並就原審認定事實、證據取捨之職權行使事項為
指摘，
並無可採。
㈢上訴意旨雖稱：縱然上訴人在通緝中，惟依憲法第10條、世
界
人權宣言第13條、公民與政治權利國際公約（下稱公政公約）第12條第2項、第4項規定可知，上訴人仍有居住及遷徙之自由暨歸國之權利，被上訴人豈能依老舊之護照條例作為扣留、註銷原護照、廢止核發原護照處分及否准換發新護照申請之法律依據，但原處分說明四卻援引護照條例第26條第1項規定為據，主張上訴人仍可返國，明顯屬
違憲之舉等語。然
按「憲法第10條規定人民有居住、遷徙之自由，旨在保障人民有自由設定住居所、遷徙、旅行，包括入出國境之權利。人民為構成國家要素之一，從而國家不得將國民排斥於國家疆域之外。於臺灣地區設有住所而有戶籍之國民得隨時返回本國，無待許可，惟為維護國家安全及社會秩序，人民入出境之權利，並
非不得限制，但須符合憲法第23條之
比例原則，並以法律定之。……」業經司法院釋字第558號解釋闡述在案。又世界人權宣言第13條規定：「一、人人在一國境內有自由遷徙及擇居之權。二、人人有權離去任何國家，連其本國在內，並有權歸返其本國。」另公政公約第12條則規定：「一、在一國領土內合法居留之人，在該國領土內有遷徙往來之自由及擇居之自由。二、人人應有自由離去任何國家，連其本國在內。三、上列權利不得限制，但法律所規定、保護國家安全、
公共秩序、公共衛生或風化、或他人權利與自由所必要，且與本公約所確認之其他權利不牴觸之限制，不在此限。四、人人進入其本國之權，不得無理褫奪。」由上可知，人民固有居住、遷徙之自由，惟在保護國家安全、公共秩序等情形下，仍非不得以法律限制，然須符合憲法第23條規定之比例原則。而對於通緝中之被告，為使國家刑罰權得以具體實現，入出國及移民法第6條第1項第2款乃規定移民署應禁止其出國，就此對於通緝中之被告限制出境之規定，乃增進
公共利益所必要，自無牴觸憲法第10條之規定，亦合乎世界人權宣言第13條、公政公約第12條第3項規定之意旨。況護照條例第26條第1項確已規定：「已出國之在臺設有戶籍國民，有第23條第1項第2款或第3款規定情形，經駐外館處不予核發護照或扣留護照者，駐外館處得發給專供返國使用之1年以下效期護照或入國證明書。」而原處分據此規定於說明四亦載明：「台端如擬返國，可逕向我駐外館處申請專供返國使用之旅行文件持憑返國。」
是以，原處分並未限制上訴人歸國之
基本權利，上訴人前開主張
核屬其法律上之歧異意見，尚難據此而謂原判決有適用法規不當之違背法令情形。
㈣上訴意旨固另稱：護照條例系爭規定之適用，均以該通緝書或禁止出國之處分通知主管機關為前提，方得不予核發護照，或扣留、廢止並註銷原護照。惟被上訴人並未收受系爭通緝書之副本，亦未收受移民署之通知，故不符護照條例系爭規定關於「通知」主管機關之要件，則被上訴人所為之原處分，自屬違法、違憲云云。惟
揆諸前開護照條例第23條第1項第2款、第3款之規定可知，凡有「經司法或軍法機關通知主管機關」，或「經移民署依法律限制或禁止申請人出國並通知主管機關」之情形，被上訴人或駐外館處均應不予核發護照。而如前所述，本件原處分係依護照條例第23條第1項第3款規定否准上訴人換發護照之申請，
而非以護照條例第23條第1項第2款規定為據，故原處分是否合法，核與臺北地院是否已將系爭通緝書通知被上訴人或駐外館處無涉。再者，同條例第23條第2項乃規定：「……移民署依前項……第3款規定通知主管機關時，應以書面或電腦連線傳輸方式敘明當事人之姓名、出生日期、國民身分證統一編號、依法律限制或禁止出國之事由；……」因此，移民署有禁止申請人出國而應通知被上訴人或駐外館處之情形時，得以電腦連線傳輸方式敘明當事人之姓名、出生日期、國民身分證統一編號、依法律限制或禁止出國之事由，並非必以書面為之。而查，依被上訴人提出之電腦網路連線列印資料可知，移民署業依護照條例第23條第2項規定，以電腦連線傳輸方式，敘明上訴人姓名、出生日期、身分證字號、管制單位為臺北地院、管制日期110年11月19日、管制來文字號為北院忠刑寅緝738、法律依據為入出國及移民法第6條、資料類別為通緝等資訊，並以此方式通知被上訴人等節，為原審
依職權確定之事實，並與卷證相符。準此，上訴人以上開電腦網路連線列印資料並無來文之文號、日期，且移民署於110年11月20日上午8時20分3秒傳輸上網後，被上訴人及駐舊金山辦事處根本不知此事，直到將近1年後上訴人於111年10月19日申請換發護照時，才上網查證管制情形，此尚難等同業已「通知主管機關」，況該列印資料顯示電腦連線傳輸之調閱時間為111年12月13日，已在上訴人於111年11月15日向駐舊金山辦事處提起訴願之後，
足證移民署從未主動通知被上訴人或其所屬駐舊金山辦事處等情為由，主張被上訴人未經通知即作成原處分，不符護照條例第23條第1項第3款規定之要件等語，顯係就移民署傳輸（通知）時間與被上訴人調閱時間混淆，並就原審認定事實、證據取捨之職權行使事項為指摘，自無足採。此外，依
前揭入出國及移民法第6條第4項、護照條例第23條第1項第3款規定可知，刑事被告遭通緝而有禁止出國之情形，係由
司法機關通知移民署，移民署再將此事由通知主管機關即被上訴人，被上訴人及駐外館處乃依法據以廢止原核發護照處分，並註銷該護照，至司法機關則無註銷護照之權限，是上訴人於上訴後執他人案件之新聞報導為據，主張註銷護照之權責在於發布通緝之檢察官或法官，須由檢察官或法官向被上訴人申請註銷，被上訴人方能註銷護照云云，自屬誤解，無可採取。
㈤末按行政訴訟法第253條第1項第1款、第3款規定：「最高行政法院之判決，有下列情形之一者，應行言詞辯論：一、
法律關係複雜或法律見解紛歧，有以言詞辯明之必要。……三、涉及公益或影響當事人權利義務重大，有行言詞辯論之必要。」由於本件事證明確，法律關係亦不複雜，雖影響上訴人之權利義務，惟因
兩造就本件相關重要法律
爭點，已充分攻防，而關於本案法律之適用，亦經本院詳為說明如上，且無見解歧異情形，復不涉及公益，核無行言詞辯論之必要。從而，上訴人依行政訴訟法第253條第1項第1款、第3款之規定，聲請本件行言詞辯論，核無必要，併此說明。
六、
綜上所述，原判決駁回上訴人在原審之訴，核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，求予廢棄原判決，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 114 年 1 月 23 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 王 碧 芳
法官 王 俊 雄
法官 鍾 啟 煒
法官 陳 文 燦
法官 林 秀 圓
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 114 年 1 月 23 日
書記官 蕭 君 卉