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行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　　　　　八十七年度判字第一一二五號 　　原　　　告　寶泰通運有限公司 　　代　表　人　甲○○ 　　被　　　告　臺北市政府交通局 右當事人間因違反公路法事件，原告不服交通部中華民國八十七年一月十六日交訴八 十六字第五六六七七號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰ 　　主 文 原告之訴駁回。 　　事 實 緣原告所有ＤＤ—一九二號營業大客車由李榮輝駕駛，於民國八十六年四月三日十一 時五分，在臺中市○○路○○路口為臺灣省臺中地區監警聯合稽查小組（下稱臺中區 監警稽查小組）查獲該客車由溪湖載客前來臺中，出租收費新臺幣（下同）三千元， 經當場查證乘客及駕駛證實係交通車越區違規營業，遂填具八十六年四月三日省公中 監稽字第○○○七五八號舉發通知單，案移被告查明原告係第二次違規營業，乃填發 八十六年四月二十一日北市交監四(86)字第○○○一六二五號處分書，處以九萬元罰 鍰，並吊扣該車牌照三個月（自牌照繳送之日起算）。原告不服，一再訴願，遞遭決 定駁回，遂提起行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨於次： 原告起訴意旨略謂︰原告前曾受處分，固係事實，但不意味原告承認有違規事實，更 與本件違規事實是否成立無關。駕駛李榮輝因心理遭受威嚇（非出自由意思下），始 簽名於「舉發違反汽車運輸業管理事件通知單」，請訊問該證人以明事實。按犯罪之 自白，與事實不符者，不得作為證據。依前開舉發通知單所載，系爭車輛由溪湖到臺 中，出租收費三千元，原告若有此違規行為，則應低價攬客，方符常理，而自溪湖至 臺中為短程，正常合法遊覽車之團體包車單程行情（市價）不過二千元至二千五百元 左右，除非特約車行，否則不可能索價三千元，遑論原告被指摘為違規營業。原告如 係違規營業，亦需全車乘員滿載，方有可能收費達三千元，系爭車輛被查獲時，乘客 不過數人而已，怎可能收費達三千元，顯見駕駛李榮輝之自白與事實不符。此由舉發 機關在取締當時稍加詢問車上乘客，並登記其姓名住址，即可發現。被告及一再訴願 機關卻以此一與事實不符之自白，作為認定原告違規營業之依據，於法顯有不合。再 查，原告與祥億汽車貨運有限公司（下稱祥億公司）就系爭車輛簽有車輛租賃契約書 ，此乃私權事實，縱事前未報備，亦不影響私權契約之成立，就運輸法理而言，交通 主管機關管理之對象應係服務不特定大眾之公共運輸業，對於私企業間之特約租車行 為，由於雙方議約地位平等，政府殊無特別保護租車人而對汽車運輸業者加強管理之 必要，因此汽車運輸業管理規則第八十四條第三款規定，與運輸法理有悖而違反憲法 人民之基本自由權而無效。被告依此違憲之法規而以原告未事前報備，遽認原告所提 租約係事後彌飾之作，殊有悖常理。再者，租車契約曾否事前報備與違規事實是否存 在，係屬二事，前者涉及有無違反行政管理，後者有無違規事實，需由證據認定。市 面上，許多遊覽車業者從未報備租車契約，上開租車契約乃原告作為並無違規載客之 行為之證據，該證據有無證據力，須傳訊租車契約之承租人，即祥億公司員工，原告 對此一直執為抗辯，但被告及一再訴願機關均不調查事實，遽以上開租車契約未事前 報備即不予採認，其認事用法，均與法有違。末查汽車運輸業違規形態各有不同，政 府運用行政裁量權須因人、因事、因物而為適法適地裁量處分，即所謂行政法上之比 例原則、平等原則、適當原則等，交通部七十七年二月三日交路字第第○○二四五○ 號函硬性規定遊覽車業違規次數與處罰額度，毫無伸縮餘地，在在違反行政法之比例 原則。況該函為有關限制人民權利義務之事項，須以法律定之，交通部卻以公函作出 與行政法上比例原則相違之處罰標準，有違中央法規標準法之精神，亦與公路法第七 十七條之行政裁量處罰之精神相違反。被告遽依該函訓示事項，未論究本件具體個案 之違規事實之成立與否及違規程度，遽作手段與目的不成比例之硬性處罰，有違行政 法比例原則，請撤銷原處分及一再訴願決定等語。 被告答辯意旨略謂︰查原告所有系爭營業大客車，由李榮輝駕駛，於前述時地，為臺 中區監警稽查小組人員攔檢，查獲該車由溪湖載客前來台中，出租收費三千元，有李 榮輝簽名之舉發違反汽車運輸業管理事件通知單影本附卷可稽。查該營業大客車，係 申請專辦交通業務，非一般包租之遊覽車，原告出租營業收費，違規營業事實應無疑 義。雖原告主張係祥億公司向原告承租車輛，供該公司上下班員工之交通車，並檢附 車輛租賃契約書影本乙份為證。惟查該契約早於八十六年一月十三日即簽妥，而本案 違規事實發生日期為八十六年四月三日，於此之前，被告查無原告與祥億公司訂有車 輛租賃契約之報備資料，原告即係未依汽車運輸管理規則第八十四條第一項第二款辦 理。再者，為促進汽車運輸業健全發展，維護營運秩序及因其牽涉公共交通利益及大 眾安全甚巨，故汽車運輸業乃屬特許行業，有關營運路線、區域、組織變更及轉讓等 ，均需依汽車運輸業管理規則第二十三條規定，報經公路主管機關核准。原告與祥億 公司之間契約雖屬私經濟行為，但原告經營一特許行業且涉及公共安全甚巨，仍應先 向公路主管機關核備後，始得營運，原告所訴，為無理由，請駁回其訴等語。 　　理 由 「公路經營業、汽車或電車運輸業，違反本法或依本法所發布之命令者，除本法另有 規定外，處三千元以上三萬元以下罰鍰；公路主管機關並得按其情節，吊扣其營業車 輛牌照一個月至三個月或定期停止其營業之一部或全部，或報請交通部撤銷其汽車運 輸業營業執照及吊銷全部營業車輛牌照。」公路法第七十七條第一項定有明文。又「 遊覽車客運業應遵守左列規定：一、車輛應停置車庫場內待客包租，不得外駛個別攬 載旅客，或開駛固定班車。二、承辦機關、學校或其他團體交通車，應於事前檢具合 約書副本報請公路主管機關備查。．．．」「汽車運輸業者違反本規則規定．．．依 公路法第七十七條第一項之規定處罰。．．．」分別為汽車運輸業管理規則第八十四 條第一項第一款、第二款、第一百三十七條第一項所明定。本件原告所有ＤＤ—一九 二號營業大客車由李榮輝駕駛，於八十六年四月三日十一時五分，在臺中市○○路○ ○路口為臺中區監警稽查小組查獲該客車由溪湖載客前來臺中，出租收費三千元，經 當場查證乘客及駕駛證實係交通車越區違規營業，遂填具八十六年四月三日省公中監 稽字第○○○七五八號舉發通知單，案移被告查明原告係第二次違規營業，乃填發八 十六年四月二十一日北市交監四字第○○○一六二五號處分書，處以九萬元罰鍰， 並吊扣該車牌照三個月（自牌照繳送之日起算）。原告循序起訴主張如事實所載，經 查原告所有系爭營業大客車，由李榮輝駕駛，於前述時地，為臺中區監警稽查小組人 員攔檢，經稽查人員向乘客及駕駛查證結果，該車係由溪湖載客前來台中，出租收費 三千元，有李榮輝簽名之舉發違反汽車運輸業管理事件通知單影本附原處分卷可稽， 原告聲稱駕駛係心理受威嚇，非出於自由意思而簽名，然稽查當時，尚有其他乘客在 場，衡之常情，稽查人員當無威嚇駕駛之可能及必要。原告自承自溪湖至臺中包車單 程行情二千元至二千五百元左右，特約車行，亦可能索價三千元等語。而本件查獲日 為八十六年四月三日，翌日起為婦幼、清明連續假期，車輛需求量大，李榮輝告知稽 查人員出租收費三千元，與原告所指收費行情並非顯然過當，更無所稱自白與事實不 符情形。次查原告訴願時提出車輛租賃契約書影本謂，系爭車輛係租與祥億公司為交 通車云云，微論該契約書記載祥億公司向原告承租中型車乙輛，供職工人員上下班交 通車（按祥億公司設於臺北市）及公司客戶機場接送之用，行車路線為臺北至臺南○ ○○區○○○○路線（溪湖至臺中）、時間不符（查獲時間為八十六年四月三日星期 四上午十一時二十二分，當日一般公司全日上班，員工似無於上午十一時二十二分即 巳下班返鄉至臺中），原告所稱該車係載祥億公司員工返鄉云云不足採信，縱令所稱 屬實，依該契約書記載，租賃期間自八十六年一月十三日至八十六年六月十三日止， 而迄至查獲時止，並無原告持該租約之報備資料，其違反汽車運輸業管理規則第八十 四條第一項第二款規定，違規營業亦堪認定，至於其他承辦交通車業務之業者即使多 數未依規定報備，原告亦不得執為本件免為報備之依據。原告無論係違反汽車運輸業 管理規則第八十四條第一項第一款或第二款規定，均應依公路法第七十七條處罰，結 果相同，其請求訊問證人李榮輝及祥億公司以查證所載乘客係祥億公司員工與否，並 無必要。又公路汽車運輸業牽涉公共福利與大眾交通安全甚巨，故公路法規定公路汽 車運輸業為特許行業，並授權主管機關訂定汽車運輸業管理規則，有關營運路線、區 域、組織變更及轉讓等，均需依該規則規定，報經公路主管機關核准。公路法所規範 對象不限於服務不特定大眾之公共運輸業，此觀該法第三十四條第一項分類包括小客 車租賃業者自明。承辦機關、學校或其他團體交通車，於大眾交通安全等亦非無影響 ，汽車運輸業管理規則第八十四條第一項第二款規定，應事先報備，未逾公路法之授 權，亦無違憲可言。原告與祥億公司之間契約雖屬私經濟行為，仍應先向公路主管機 關核備後，始得營運。再者，交通部七十七年二月三日交路字第○○二四五○號函： 「遊覽車第一次違規營業者，處該公司一萬元（按為銀元）罰鍰，並吊扣該次違規車 輛牌照一個月。第二次違規者，處該公司三萬元罰鍰，並吊扣該次違規營業車輛牌照 三個月。第三次違規者，處該公司三萬元罰鍰，並報請交通部撤銷其汽車運輸業營業 執照及吊銷全部營業車輛牌照，並即停止受理其申請各種異動登記。」係交通部基於 上級主管機關地位，提出之處罰參考標準，供下級機關處分時參酌，以免各機關處罰 差異過大，該參考標準既係於法律規定之處罰範圍內，未另限制人民權利或另課以義 務，即無違反法律保留原則。下級機關於處分時斟酌個案情形，如認該參考標準不適 於該個案情形，為不同於參考標準之處分，尚非違法；反之，如認該參考標準妥適而 為與該標準相同之處分，並非當然違反比例原則，非法所不許。本件被告審酌原告係 第二次違規營業（原告於八十六年二月十四日於臺中市○○路經查獲違規營業，經被 告處以罰鍰三萬元，並吊扣牌照一個月，原告提起行政救濟，經本院八十六年十二月 三十一日八十六年度判字第三三二八號判決駁回確定），依公路法第七十七條規定處 以九萬元罰鍰，並吊扣該車牌照三個月，即未逾法律規定裁量範圍，復無顯然失當情 形，難謂違反比例原則。原告所訴各節均不足採，原處分及一再訴願決定，俱無違誤 ，原告之訴非有理由，應予駁回。 據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條後段，判決如主文。 中 華 民 國 八十七 年 六 月 十一 日 行 政 法 院 第 一 庭 審 判 長 評 事 黃 鏡 清 評 事 徐 樹 海 評 事 高 秀 真 評 事 藍 獻 林 評 事 黃 璽 君 右 正 本 證 明 與 原 本 無 異 法院書記官 邱 彰 德 中 華 民 國 八十七 年 六 月 十一 日