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行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　　　　　　八十七年度判字第二六五號 　　原　　　告　甲○○ 　　被　　　告　行政院農業委員會 右當事人間因農保事件，原告不服行政院中華民國八十六年九月十二日台八六訴字第 三四九六二號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰ 　　主 文 再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷。 　　事 實 緣原告於民國八十五年七月四日向南投縣南投市農會申請老年農民福利津貼，經該農 會函轉勞工保險局（以下簡稱勞保局）審查結果，以原告最近一年度（八十三年度） 個人綜合所得總額超過該年全年基本工資新台幣（下同）一六八、一二○元，與老年 農民福利津貼申領及核發辦法第二條第一項第四款規定不符，乃以八十五年九月二十 日保受字第六六一四一七九號函知原告所請老年農民福利津貼不予發給。原告不服， 循序提起訴願、再訴願，均遭決定駁回，遂提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨如次 ： 原告起訴意旨略以︰一、按老年農民福利津貼暫行條例第三、四條之規定，發給之對 象其要件僅為：１、年滿六十五歲。２、參加農民健康保險年資合計六個月以上。３ 、未領取其他社會保險之老年給付或同一期間內政府發放生活補助或津貼者。原告均 已符合該等要件，確應依法發給。二、勞工保險局函知不予發給之依據無非以被告於 八十四年六月四日一手所訂之老年農民福利津貼申領及核發辦法第二條第一項第四款 為據，但該辦法顯已違法律保留原則，增加法律所無之限制，蓋依老年農民福利津貼 暫行條例之規定，並未設有個人綜合所得總額不得超過全年基本工資之限制，況以兩 年前（八十三年）之綜合所得為據，與現今之狀況已有不符，尤其年事漸高，所得減 少，雖克勤克儉，支出仍然增加，此由綜合所得稅中之免稅額增加即可知之。此種只 對過去之需要，完全未顧及眼前困之農民，豈符該條例第一條：「為照顧老年農民 生活，增進農民福祉」之意旨﹖三、按老年農民福利津貼申領及核發辦法並未符合公 平及正義之原則，蓋該辦法對有富子、富孫之所謂「貧農」並無法防止，其只要將存 款或財產移轉至親屬名下，即仍可申領，何來公平之有﹖況該辦法並未考慮負債部分 ，例如尚有借款未屆清償期，是否亦應予扣除﹖四、訴願決定及再訴願決定均以附帶 決議為據亦不明立法程序及其效力所致，蓋法律案通過時之附帶決議，不但非法律， 且我國憲法、中央法規標準法及立法院組織法均無明文規定，何能限制人民權利﹖其 所謂「附帶決議」僅具有政治效果或建議作用，並無法的拘束力，二決定及處分均有 法不依，違反依法行政原則，顯屬違法。五、又老年農民福利津貼申領及核發辦法係 依老年農民福利津貼暫行條例第四條第二項之授權所訂定，但其為概括授權，故僅能 就細節性、技術性事項加以規定（參釋字第三六七號解釋理由書），該辦法增加個人 綜合所得額之限制部分，不但違反授權明確性之原則（參照司法院大法官釋字三一三 、三四六、三六七、三九○、三九四及四○二號解釋），亦且增加法律所無之限制（ 參照司法院大法官釋字二七四號解釋），已逾越法律之規定（參照司法院大法官釋字 三八○號解釋），顯屬違法。請撤銷原處分及一再訴願決定等語。 被告答辯意旨略以︰一、「老年農民年滿六十五歲，正參加農民健康保險，其加保年 資合計六個月以上，且無左列各款情形之一者，得依本辦法申領福利津貼．．．二、 具有農業外之專任職業者。三、農業用地、農舍以外，其個人土地及房屋價值合計超 過新台幣五百萬元者。四、最近一年度其個人綜合所得總額超過該年全年基本工資者 。．．．」為老年農民福利津貼申領及核發辦法第二條第一項第二、三、四款所明定 。本件因申領老年農民福利津貼，經勞工保險局八十五年九月二十日八五保受字第六 六一四一七九號函復，以其最近一年度綜合所得總額超過該年全年基本工資為由，不 符「老年農民福利津貼申領及核發辦法」第二條第一項第四款之規定，核定不予發給 ，揆諸首揭辦法自屬合法有據。二、至原告主張老年農民福利津貼申領及核發辦法第 二條第一項第四款規定：「最近一年度其個人綜合所得總額超過該年全年基本工資者 。．．．」已違背老年農民福利津貼暫行條例，應屬無效乙節，查老年農民福利津貼 申領及核發辦法之制定，係依據老年農民福利津貼暫行條例第四條第二項授權規定所 制訂；同時亦符合立法院審查通過之老年農民福利津貼暫行條例附帶決議第二點：「 本條例之實施目的在照顧需要照顧之老年農民，對不應照顧之富農及假農民，行政院 在訂定辦法時，應特別注意防止。」故該辦法中對於富農個人綜合所得或擁有之土地 、房屋（農地、農舍除外）價值酌予設限，係為照顧真正需要照顧之老年農民，並未 違背首揭暫行條例立法目的。另此處個人綜合所得並非包括老農之農業所得，蓋因農 業所得免申報綜合所得稅，真正專業老農仍受首揭條例與核發辦法之保障，自不待言 。次查勞委會每年公布之基本工資係當年最低之勞動條件標準，其調整與訂定乃衡酌 國內各產業平均工資、消費者物價指數及整體經濟之變動，以保障勞工基本生活，維 持其購買能力並分享經濟成長，故若原告其全年非農業所得已超過該年全年基本工資 ，自當足以維持個人之基本生活。三、同時為求老年農民福利津貼申請人個人綜合所 得審核標準公平一致，避免造成所得資料不確定或資料時間不一之不公平情事發生， 勞工保險局審核所依據之個人綜合所得資料，一律以財政部財稅資料中心所提供之資 料檔案為核准申領老農津貼之基準資料，惟按財政部財稅資料中心八十五年一月十日 資一字第八五七四○○二七號函示，財政部財稅資料中心有關個人綜合所得稅申報完 成審定資料之電腦作業程序，其八十三年度個人綜合所得資料於八十四年十二月彙總 完成，自八十五年元月份起可提供勞工保險局審查運用。故八十五年申請者僅能以八 十三年度個人綜合所得資料供查核使用，俟八十四年度之個人綜合所得資料完成審定 電腦建檔可供查核時，再予使用。因此，八十五年元月至十二月案件以八十三年度個 人所得總額為審核依據，八十六年度案件以八十四年度為審核依據，依此類推。是以 若按原告主張八十五年元月起之老農津貼即依尚未申報（八十五年三月截止申報）或 尚未審核（財稅中心約在八十五年十一月審定建檔）之八十四年個人綜合所得資料為 審核準據，即造成審查無資料，或所依據之資料不確定，或同一時期之申領人審查資 料時間點不一致之不公平情事，不符平等性原則。四、綜上所述，原告於八十五年七 月四日提出老年農民福利津貼申請，財政部財稅資料中心以其八十三年度個人綜合所 得媒體資料比對結果，原告個人綜合所得總額已逾該年全年基本工資一六八、一二○ 元，勞工保險局乃核定不予發給，並無不當。另原告八十六年一月至六月因八十四年 個人綜合所得總額超過該年全年基本工資一七八、五六○元，亦應不予發給。原告之 訴顯無理由，請予駁回等語。 理 由 按「本條例之適用對象為年滿六十五歲且參加農民健康保險年資合計六個月以上者， 其福利津貼之發放至本人死亡當月止。」、「符合前條資格條件之老年農民，得申請 發給福利津貼，每月新台幣三千元。但已領取其他社會保險之老年給付或同一期間內 政府發放生活補助或津貼者，不得申領福利津貼，已領取者應予退還。」老年農民福 利津貼暫行條例第三條、第四條第一項定有明文。故凡年滿六十五歲且參加農民健康 保險年資合計六個月以上之老年農民，除已領取其他社會保險之老年給付或同一期間 內政府發放生活補助或津貼者外，均得依該條例領取老年農民福利津貼。本件原告於 八十五年七月四日向南投縣南投市農會申請老年農民福利津貼，經該農會函轉勞工保 險局審查結果以原告最近一年度（八十三年度）個人綜合所得總額超過該年全年基本 工資新台幣一六八、一二○元，與老年農民福利津貼申領及核發辦法第二條第一項第 四款規定不符，乃否准其所請。原告不服提起訴願及再訴願，一再訴願決定除持與原 處分相同之論見外，並以老年農民福利津貼申領及核發辦法係中央農政主管機關依據 老年農民福利津貼暫行條例第四條第二項所訂定，針對生活上確實需要照顧之老年農 民予以幫助，以符合公平正義原則，同時亦符合立法院於審查老年農民福利津貼暫行 條例時所為之附帶決議「本條例之實施目的在照顧需要照顧之老年農民，對不應照顧 之富農及假農民，行政院在訂定辦法時，應特別注意防止。」乃於該辦法中對於個人 綜合所得總額及擁有土地、房舍者酌予限制，以照顧真正需要照顧之老年農民，難謂 有何違誤，而駁回其訴願及再訴願。惟關於人民之權利、義務應以法律定之，中央法 規標準法第五條第二款定有明文，法律雖得授權以命令為補充規定，惟授權之目的、 範圍及內容必須具體明確，然後據以發布命令，始不違反法律保留原則。老年農民福 利津貼暫行條例第四條第二項規定：「前項老年農民福利津貼申領及核發辦法，由中 央主管機關定之。」，主管機關固得依此訂定法規命令，對於申領及核發程序為必要 規範，惟老年農民福利津貼暫行條例第三條及第四條第一項已訂定得請領之資格條件 ，並未對於限制請領之消極資格具體明確授權主管機關訂定，則上開老年農民福利津 貼申領及核發辦法規定個人綜合所得總額超過該年全年基本工資，不得申領老年農民 福利津貼，顯已增加法律所未規定之限制，有違法律保留之原則。又立法院於審查老 年農民福利津貼暫行條例時所為之附帶決議「本條例之實施目的在照顧需要照顧之老 年農民，對不應照顧之富農及假農民，行政院在訂定辦法時，應特別注意防止。」， 亦不等同於法律。從而被告依上開辦法駁回原告老年農民福利津貼之申請，即屬於法 無據。原告執以指摘，尚非全無可採，一再訴願決定遞予維持，亦有疏略，爰均予撤 銷，由被告依據老年農民福利津貼暫行條例第三條及第四條第一項規定，另為處分， 以昭折服。 據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第二十六條前段，判決如主文。 中 華 民 國 八十七 年 二 月 二十 日 行 政 法 院 第 三 庭 審 判 長 評 事 陳 石 獅 評 事 趙 永 康 評 事 高 啟 燦 評 事 蔡 進 田 評 事 鄭 淑 貞 右 正 本 證 明 與 原 本 無 異 法院書記官 阮 桂 芬 中 華 民 國 八十七 年 二 月 二十 日