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行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　　　　　八十八年度判字第三二○八號 　　原　　　告　甲○○ 　　　　　　　　乙○○ 　　　　　　　　丙○○ 　　被　　　告　南投縣政府 右當事人間因耕地三七五租約事件，原告不服內政部中華民國八十七年九月一日台內 訴字第八七○四五四一號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰ 　　主 文 原告之訴駁回。 　　事 實 緣原告承租黃施菊所有坐落南投縣○○鎮○○○段○○○○號土地，面積○‧六一一 ○公頃，訂有租約，租期至八十五年十二月三十一日屆滿。原告於公告期間（八十六 年一月一日至同年二月十四日）申請續訂租約，出租人為擴大家庭農場經營規模，檢 具草屯鎮公所八十六年一月十七日核發之自耕能力證明書，申請收回自耕，經被告審 查結果，出租人持憑自耕能力證明書，以擴大家庭農場經營規模收回與其自耕地同一 或鄰近地段內之耕地○○○鎮○○段平林小段一○－一七三地號）自耕，且對承租人 應領取之補償費（新台幣七三五、三四三元），經依同條例第十七條第二項規定向臺 灣南投地方法院提存所辦理提存（八六年度存字第四六三號），又原告等三人八十四 年全年綜合所得總額為新台幣三、一六三、二六○元，八十五年全年生活費支出為六 二四、○○○元，則出租人收回土地尚不致使承租人失其家庭生活依據，符合耕地三 七五減租條例第十九條第一項第三款之規定，被告乃以八十六年十二月四日投府地權 字第一七一七八○號函復草屯鎮公所准由出租人收回自耕。原告復提出陳情，亦經被 告以八十六年十二月十六日投府地權字第一七八一五九號函未准其請求。原告不服， 循序提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨於次： 原告起訴意旨略謂︰一、被告違反強制調解、調處之義務而作成違法行政處分，而侵 害原告耕地承租權：原告等與出租人黃施菊間就其所有南投縣○○鎮○○○段○○○ ○號，面積為○‧六一一○公頃之田地，原具有依耕地三七五減租條例所定立耕地租 佃契約。此種耕地租佃契約所產生之承租權係具有財產權性質之債權，依司法院釋字 第二九二、三三五號解釋意旨，國家應予保障。而被告卻以違法之行政處分，未經法 定程序，即率爾准許出租人收回其耕地，侵害原告等之耕地承租權。按耕地三七五減 租條例第二十六條規定，「出租人與承租人間因耕地租佃發生爭議時，應由當地鄉（ 鎮、市、區）公所耕地租佃委員會調解；調解不成立者，應由直轄市或縣（市）政府 耕地租佃委員會調處；不服調處者，由直轄市或縣（市）政府耕地租佃委員會移送該 管司法機關，司法機關應即迅予處理，並免收裁判費用。」又依司法院四十六年二月 九日台令民字第六九五號函示：「因耕地三七五減租條例第十九條第一項第一、二 款之情形而發生爭議，亦屬租佃爭議，有第二十六條之適用。」亦即，本案原出租人 擬收回租地，而承租人就其收回耕地質疑其合法性而發生爭執者，亦屬租佃爭議，公 權力主體就之處理，須由各鄉鎮公所耕地租佃委員會，及縣市政府耕地租佃委員會進 行調解、調處。非依此調解及調處程序，而逕由被告片面以前揭函所為准出租人收回 自耕之行政處分，於法不合，不但侵害原告等實體上之耕地租佃權，亦侵害程序上之 權利。是以被告違反耕地三七五減租條例強制調解、調處之義務而作成違法行政處分 ，訴願決定機關不查被告行政處分之違法性，並予維持，亦屬違法之決定。而再訴願 機關內政部對原告所提再訴願理由，而不見，絲毫未加批駁，即援用訴願決定書之 內容，作成再訴願決定，嚴重違反（準）司法機關說理義務，其所為之決定，亦屬違 法。二、被告及訴願決定機關違反證據法則：司法院釋字第三七九號解釋：「私有農 地所有權之移轉，其承受人以能自耕者為限，乃土地法第三十條第一項前段所明定。 申請農地所有權移轉登記者，依土地登記規則第八十二條第一項第一款前段規定，應 提出承受人自耕能力證明書，登記機關既應就所提自耕能力證明書為形式上的審查， 則其於登記完畢後，經該管鄉（鎮、市、區）公所查明承受人不具備自耕能力而撤銷 該自耕能力證明書時，其原先所有權移轉登記所據『具有自耕能力』之事由，已失所 附麗，原登記機關自得撤銷前此准予登記之處分，逕行塗銷其所有權移轉登記。」本 號解釋旨在說明事實與行政處分間須有合致關係，否則該行政處分即有違法之瑕疵。 本案問題之重點乃在：自耕能力證明書之發給，須依「自耕之事實」核實發給，內政 部八十年一月十九日台八○內地字第八七二三六號函亦稱，自耕能力證明書須「實質 認定之」。本案縱原出租人黃施菊有土地在十五公里以內，若其平素並無自耕之事實 ，草屯鎮公所亦不得發給「自耕能力證明書」。本案原告已提出具體事實質疑出租人 黃施菊平日無自耕之事實，依舉證法則，就此種積極事實之存在，應由被告證明其處 分之合法性。然本案卻未見被告查證草屯鎮公所發給出租人是否有自耕事實之履勘記 錄，徒以有土地緊鄰本案耕地，即據以核准出租人收回耕地，實已違反證據法則。就 違反證據法則之決定，訴願及再訴願機關亦未見糾正，皆屬違法，請皆予以撤銷，並 請命被告撤銷草屯鎮公所前開函所發給黃施菊之自耕能力證明書，以杜本案之爭議。 三、鄰近地段耕地之認定：本案並及耕地三七五減租條例第十九條所稱「鄰近地段 耕地」之認定問題。按「鄰近地段耕地」係「經驗性之不確定法律概念」，行政機關 必須依據一般經驗法則，將具體情事涵攝於此一不確定法律概念中，並須擔保此種涵 攝的正確性。雖然內政部就所謂的「鄰近地段」，曾以台內地字第三八七五四○號 函釋，認為「出租人要求收回之出租地與其自耕地雖非毗連地段，但其距離未超過十 五公里者．．．仍應為鄰近地段。」但此一函釋僅屬行政規則之性質，僅係就事實 的認定，在空間的關聯上，提供一種參考的標準而已，行政法院不受此一解釋之拘束 。本案實質上並非空間距離在十五公里內，即可認定為鄰近地段，尚需考慮收回自耕 人在此一距離中，在「經驗上」是否有「實質自耕」的「期待可能性」。亦即，本案 重點在出租人是否足以將收回之耕地實質從事自耕工作。系爭耕地距離出租人之自有 耕地有三、四公里之遙，伊平素並無自耕事實，且其近六十高齡之年齡，更無從利用 交通工具往返自耕之期待可能性。是以，吾人不得僅以系爭耕地在一定距離範圍內， 即可違反一般經驗法則而認定該土地符合所謂的「鄰近地段」。被告此種錯誤的「涵 攝」，應由行政法院予以糾正。四、綜上所論，被告對「經驗性的不確定法律概念」 的涵攝錯誤而導致其未依法定程序即違法准許耕地承租人收回自耕，是嚴重侵害原告 耕地承租之財產權。訴願、再訴願機關亦未加糾正，就原告所提再訴願之理由，竟未 置一詞，形同而不見，再訴願決定等同於未附理由，亦有嚴重之違法。為此，謹請 鈞院依法將再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷；並請命被告依其監督權限撤銷草 屯鎮公所八十六年一月十七日草鎮服農字第八五七號函所發給黃施菊之自耕能力證明 書，以保原告等權利等語。 被告答辯意旨略謂︰一、按「耕地租約期滿時，有左列情形之一，出租人不得收回自 耕：㈠出租人不能自任耕作者。㈡出租人所有收益足以維持一家生活。㈢出租人因收 回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。」、「出租人為擴大家庭農場經營規模，得 收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第二款規定之限制」為耕地 三七五減租條例第十九條第一項、第二項所明定；又同條第一項第三款所稱『出租人 因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者』係指租約期滿前一年（即八十四年）承 租人本人及其配偶與同一戶內直系血親綜合所得總額內（不扣除免稅額及減額）扣 除出租人（申請人）申請收回耕地部分所得額後，不足以支付承租人本人及其配偶與 同一戶內直系血親全年生活費之支出而言。」、「．．．、出承租人生活費用之計算 標標，準用台灣省當年度在營軍人家屬最低生活費支出標準表之規定（行政院四九、 十二、二三、台四十九內字第七二二六號）。．．．」、「出租人能自任耕作之認定 ，依照內政部八十四年三月二十八日修正函頒之『自耕能力書之申請及核發注意事項 』之規定辦理」、「出租人依減租條例第十九條第二項規定，為擴大家庭農場經營規 模申請收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕者，其自耕地之認定，應以出租 人所有者為限（內政部七九、八、三一、台（七九）內地字第八二八三一號函）」。 臺灣省政府八十五年十一月六日八五府地三字第一六八四一五號函頒「臺灣省各縣市 辦理私有耕地於八十五年底租約期滿處理工作計畫」五、㈡３⑴①②⑦⑧亦著有明文 。又耕地三七五減租條例第十九條第二項規定收回耕地，其所稱「鄰近地段」之認定 標準，經內政部七十五、四、九台（七五）內地字第三八七五四○號函明釋：「．． ．出租人要求收回之出租耕地與其自耕地雖非毗鄰地段，但其距離未超過十五公里者 ，仍應為鄰近地段。」；至於家庭農場應具備之條件，亦經內政部八十、一、十九 台（八○）內地字第八七二三六號函明釋：「請依農業發展條例第三條第四款規定實 質認定之。」，所稱農業發展條例第三條第四款規定為「家庭農場：指以共同生活戶 為單位，從事農業產銷之農場。」其實質認定則經行政院農業委員會七六、十、二八 農委會農企字第0000000Ａ號函釋：「家庭農場：係指以同一戶中有任何一人 之職業為自耕農或佃農，或同一戶中有任何一人有農地所有權狀或耕地租約（須經登 記有案。」二、查本件出租人黃施菊於租約期滿，為擴大家庭農場經營規模申請收回 耕地自耕，經被告依據草屯鎮公所函報有關書件及查核意見審核結果：承租人（即原 告等）本人及其配偶與同一戶內直系血親八十四年綜合所得總額新台幣三、一六三、 二六○元，八十五年全年生活費支出為新台幣六二四、○○○元正，收支相抵，尚有 盈餘；又查出租人經草屯鎮公所核發證明書證明具有自耕能力，及出租人在申請收回 耕地同一及鄰近地段確有自耕耕地，被告認符合耕地三七五減租條例第十九條第二項 規定，亦不發生同條例第一項第一、第三款情形，即以系爭耕地八十五年公告土地現 值每平方公尺新台幣（以下同）四○○及租約面積○、六一一○公頃核算地價總額為 二、四四四、○○○元，再減除稅捐稽徵機關核算之應納土地增值稅六○四、五七二 元後餘額三分之一之數額六一三、一四三元為出租人應給承租人地價補償金；另按草 屯鎮公所於八十六年九月二十九日派員查估地上尚未收穫之農作物「水稻」一二二、 二○○元，定為尚未收穫農作物補償金，合計金額七三五、三四三元。隨即將上開承 租人地價補償金及尚未收穫農作物補償數額函知出、承租人並限期完成補償，以憑核 定收回耕地註銷租約或逾期不為補償，即核定續訂租約。此為本府核定出、承租人雙 方均提出申請案件時之處理原則，揆諸首揭規定，要無違誤可言，訴願、再訴願決定 均予維持，應無不合。惟原告仍主張出租人收回耕地，而承租人即原告等就其收回耕 地質疑其合法性而發生爭執，應屬租佃爭議，被告未依此程序，於法未合；自耕能力 證明書須依「自耕之事實」核實發給，認草屯鎮公所核發自耕能力證明書未實質認定 ，核發不當；出租人之住所與系爭耕地及其所有自耕地之距離雖在三、四公里內，惟 不得違反一般經驗法則而認定該土地符合所謂「鄰近地段」，尚須考慮出租人在「經 驗上」是否有「實質自耕」的「期待可能性」，進而指摘被告「對『經驗性的不確定 法律概念』的涵攝錯誤而導致未依法定程序違法准許出租人收回耕地自耕，是嚴重侵 害原告耕地承租之財產權」云云，顯為本件原告未諳「耕地三七五減租條例」第十九 條及上開臺灣省政府函頒「臺灣省各縣市辦理私有耕地於租約期滿處理工作計畫」內 容暨內政部函釋有關租約期滿，出、承租人各自申請收回耕地與續訂租約時，出、承 租人雙方收益均不足以維持一家生活時，始得申請調處之規定及出租人為擴大家庭農 場經營規模，對於收回與其自耕地同一或鄰近地段之耕地自耕認定標準及出租人能自 耕之認定規定，致有誤會。系爭耕地承租人即原告等本人及其配偶與同一戶內直系血 親之生活支出及收入所得相抵，尚有盈餘，足以維持一家生活，未有因出租人收回耕 地，致承租人失其家庭生活依據之情事，此有生活支出證明及綜合所得證明可證，且 本案出租人係為擴大家庭農場經營規模，申請收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕 地自耕，依「耕地三七五減租條例」第十九條第二項規定，自不受第一項第二款「出 租人所有收益足以維持一家生活者，不得收回自耕」規定之限制，亦即無同條例第四 項「出租人不能維持其一家生活而有第一項第三款『出租人因收回耕地，致承租人失 其家庭生活依據者』情事時，得申請鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會予以調處 」規定之適用，足見原告等未諳上開法令，指摘被告准予出租人收回自耕之處分未經 調處，於法未合等語，實屬無據。又系爭耕地出租人既經草屯鎮公所認定能自耕並依 規核發自耕能力證明書，即符合能自耕之要件，應無疑義，且基於上開自耕能力證明 書之核發，乃係草屯鎮公所本於職責依照規定所為之處分，具有證據力與公信力，且 非被告之行政處分，是原告等主張草屯鎮公所核發自耕能力證明書不當，應屬另一事 件，併予指明。至出租人申請收回耕地同一及鄰近地段確有自耕地，亦有土地登記簿 謄本證明確有坐○○○鎮○○○段五二一之五地號○○○鎮○○段平林小段一○之一 七三地號之自耕地，且查上開自耕地與系爭耕地循交通路線相距僅有三至五公里餘， 揆之首開說明，亦符合出租人收回自耕時關於「家庭農場」與「鄰近地段」之要件， 要無爭辯餘地，則原告上述主張，即無足採。三、綜上論結，本件原告之訴為無理由 ，敬請鑒核賜予判決駁回原告之訴為禱等語。 　　理 由 按「耕地租約期滿時，有左列情形之一，出租人不得收回自耕：一、出租人不能自任 耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活。三、出租人因收回耕地，致承租人 失其家庭生活依據者。」、「出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同 一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第二款規定之限制」耕地三七五減租條例第十 九條第一項、第二項定有明文。本件原告等承租黃施菊所有坐落南投縣○○鎮○○○ 段○○○號土地一筆面積○‧六一一○公頃，並訂有耕地租約，此次租期至八十五年 十二月三十一日屆滿。原告等於公告期間（八十六年一月一日至同年二月十四日）申 請續訂租約，出租人為擴大家庭農場經營規模，檢具草屯鎮公所八十六年一月十七日 核發之自耕能力證明書，申請收回自耕，經被告審查結果，出租人持憑自耕能力證明 書，以擴大家庭農場經營規模收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地○○○鎮○○ 段平林小段一○－一七三地號）自耕，且對承租人應領取之補償費，經依同條例第十 七條第二項規定向臺灣南投地方法院提存所辦理提存（八六年度存字第四六三號）， 又原告等三人八十四年全年綜合所得總額為三、一六三、二六○元，八十五年全年生 活費支出為六二四、○○○元，收支相抵，尚有盈餘，出租人收回土地，尚不致使承 租人失其家庭生活依據，尚無耕地三七五減租條例第十九條第一項第三款規定不得收 回自耕之情事，亦不受同項第二款之限制，被告乃以八十六年十二月四日投府地權字 第一七一七八○號函復草屯鎮公所准由出租人收回自耕。原告等復提出陳情，亦經被 告以八十六年十二月十六日投府地權字第一七八一五九號函未准其請求。原告不服， 循序提起行政訴訟，主張：被告違反耕地三七五減租條例強制調解、調處之義務， 未經調解、調處程序，逕行作成函准出租人收回自耕之行政處分，顯屬違法。本案 原告已提出具體事實質疑出租人平日無自耕之事實，依證據法則，應由被告證明其處 分之合法性。然卻未見被告查證草屯鎮公所發給出租人是否有自耕事實之履勘記錄， 徒以有土地緊鄰本案耕地，即據以核准其收回耕地，實已違反證據法則。三、本案重 點在出租人是否足以將收回之耕地實質地從事自耕工作。系爭耕地距離出租人之自有 耕地有三、四公里之遙，伊平素並無自耕事實，更無從利用交通工具往返自耕之期待 可能性。不得僅以系爭耕地在一定距離範圍內，即可違反經驗法則而認定該土地符合 所謂的「鄰近地段」。被告為此認定，顯係對經驗性的不確定法律概念之涵攝錯誤云 云。惟查：依耕地三七五減租條例第十九條第四項規定，出租人不能維持其一家生 活而有第一項第三款（即出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者）情事時 ，始得申請鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會予以調處。且本件出租人係依同條 第二項前段規定為擴大家庭農場經營規模，而收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕 地自耕，依同項後段規定，不受同條第一項第二款之限制；又出租人已取得草屯鎮公 所出具之自耕能力證明書，即非不能自任耕作，自無該條第一項第一、二款規定之適 用，亦無原告所引司法院四十六年二月九日台令民字第六九五號函釋之適用。本 件出租人黃施菊於租約期滿，為擴大家庭農場經營規模申請收回耕地自耕，經草屯鎮 公所函報有關書件及查核意見由被告審核結果：以承租人即原告等本人及其配偶與同 一戶內直系血親八十四年綜合所得總額為新台幣三、一六三、二六○元，八十五年全 年生活費支出為新台幣六二四、○○○元正，收支相抵，尚有盈餘；又查出租人經草 屯鎮公所核發自耕能力證明書證明具有自耕能力，及出租人在申請收回耕地同一及鄰 近地段確有自耕耕地，被告遂認符合耕地三七五減租條例第十九條第二項規定，亦不 發生同條第一項第一、第二款情形，即以系爭耕地八十五年公告土地現值每平方公尺 新台幣（以下同）四○○元及租約面積○‧六一一○公頃核算地價總額為二、四四四 、○○○元，再減除稅捐稽徵機關核算之應納土地增值稅六○四、五七二元，後餘額 三分之一之數額六一三、一四三元為出租人應給承租人地價補償金；另按草屯鎮公所 於八十六年九月二十九日派員查估地上尚未收穫之農作物「水稻」一二二、二○○元 ，定為尚未收穫農作物補償金，合計金額七三五、三四三元。隨即將上開承租人地價 補償金及尚未收穫農作物補償數額函知出租人及原告等並限期完成補償，以憑核定收 回耕地註銷租約或逾期不為補償，即核定續訂租約。嗣出租人因原告等拒絕受領補償 金，出租人乃依法提存，並提出台灣南投地方法院提存所八十六年度存字第四六三號 提存書影本為證，有上開提存書、草屯鎮公所全年生活費支出證明書、自耕能力證明 書及財政部臺灣省中區國稅局南投縣分局八十四年全年綜合所得總額證明書暨相關證 據資料影本附原處分可稽。被告遂以八十六年十二月四日投府地權字第一七一七八 ○號函復草屯鎮公所准由出租人收回自耕，揆諸首揭規定及被告答辯意旨所引行政院 四十九年十二月二十三日台四十九內字第七二二六號令、內政部八十四年三月二十八 日修正函頒之「自耕能力證明書之申請及核發注意事項」、內政部七十九年八月三十 一日台（七九）內地字第八二八三一號函、七十五年四月九日台（七五）內地字第三 八七五四○號函、八十年一月十九日台（八○）內地字第八七二三六號函暨行政院農 業委員會七十六年十月二十八日農委會農企字第0000000Ａ號函等函釋意旨， 並無不合。又出租人有自耕能力，既經草屯鎮公所出具自耕能力證明書為憑，該證明 書應具有證據力與公信力，依分層負責之原則，被告尚無再予查證之必要，況且原告 等質疑出租人之自耕能力，尚乏具體事證，要難謂為原處分違反證據法則。三、再出 租人為擴大家庭農場經營規模申請收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，出 租人在與申請收回耕地同一及鄰近地段確有自耕地即坐○○○鎮○○○段五二一之五 地號○○鎮○○段平林小段一○之一七三號之自耕地，亦有土地登記簿謄本附原處分 可稽，且查上開自耕地與系爭耕地循交通路線相距僅有三至五公里餘，為被告所認 定。原告等亦自承系爭地距離出租人之自耕地有三、四公里之遙云云，揆諸上開內政 部台（七五）內地字第三八七五四○號函釋：「．．．出租人要求收回之出租耕地與 其自耕地雖非毗鄰地段，但其距離未超過十五公里者，仍應為鄰近地段。」，是被 告原處分為上開認定，並無涵攝錯誤情事。況查尚無具體事實，可資認定出租人在經 驗上並無「實質自耕」的期待可能性。是原告所為上開主張，均不足採。綜上所述， 本件被告原處分准由出租人收回自耕，於法並無違誤，一再訴願決定遞予維持，俱無 不合。原告起訴意旨，執前詞資為指摘，經核非有理由，應予駁回。 據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條後段，判決如主文。 中 華 民 國 八十八 年 七 月 三十 日 行 政 法 院 第 五 庭 審 判 長 評 事 廖 政 雄 評 事 趙 永 康 評 事 沈 水 元 評 事 林 清 祥 評 事 姜 仁 脩 右 正 本 證 明 與 原 本 無 異 法院書記官 陳 佩 玲 中 華 民 國 八十八 年 八 月 　二　 日