裁判書系統

行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　　　　　八十九年度判字第一五七五號 　　原　　　告　臺灣土地銀行 　　代　表　人　甲○○ 　　被　　　告　臺北市政府 右當事人間因文化資產保存事件，原告不服行政院中華民國八十八年五月十二日台八 八訴字第一八四○○號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰ 　　主 文 再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷。 　　事 實 緣被告以八十七年七月二十二日府民三字第八七○四八○○六○一號公告指定三井物 產株式會社舊廈（座落台北市○○路○○○號）為市定古蹟，原告不服，提起一再訴 願，遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟，茲摘敍兩造訴辯意旨於次： 原告起訴意旨及補充理由略謂：一、被告之行政處分違法及不當部分：㈠、違反憲法 ：憲法第一百五十八條規定：「教育文化應發展國民之民族精神。」即係依國父孫中 山先生創立中華民國之遺教而制定。指定古蹟係使後世子孫緬懷先聖先賢儒雅古風， 得以探索源遠流長之中華文化，進而瞭解文化傳承之脈絡，故具有教育文化之性質， 自應受憲法第一百五十八條規定之限制。該條所稱「民族精神」，即我國凌駕於外國 人忠、孝、仁、愛、信、義、和、平等固有道德之謂。而此民族精神誠為民族生存發 展之基礎，故發展國民之民族精神乃為教育文化之主要目標。被告任意指定系爭標的 物為古蹟，所表彰者為日本軍國主義侵略並奴役之殖民統治，與發展國民之民族精神 背道而馳，顯與憲法第一百五十八條規定相違。㈡、違法並違反依法行政原則及法律 優越原則：依法行政原則係法治國家之重要理念，法律優越原則（消極的依法行政） 即行政機關不得違反現行有效之任何法令。不但人民不能違法，國家機關亦不能違法 。行政不僅須具合目的性，更須具合法性。而行政機關如為實現目的，維護公共利益 而違法，則為現代法治國家所不容。蓋違反法律，所造成對於法治之傷害，尤甚於因 違法而獲得之利益。故行政機關必須依法行政，始不致輕易破壞現行法律制度。查文 化資產保存法第一條所稱「保存文化資產」，係指保存中華文化資產而言。而系爭標 的物係前日本軍國主義殖民統治時期，日人興建之遺留物，其所彰顯者為日本國之大 和文化。系爭標的物既非中華文化之產物，自無法因其存在，而得據以發揚中華文化 ，則被告逕予指定為古蹟，與發揚中華文化為宗旨之立法意旨不符，則已違反文化資 產保存法第一條規定，並違反依法行政原則及法律優越原則，故該行政處分不具合法 性。㈢、違反比例原則：按比例原則，包括適當性原則、必要性原則、衡量性原則。 適當性原則係指行為應適合目的之達成；必要性原則係指行為不超越實現目的之必要 程度，亦即達成目的須採影響最輕微之手段；衡量性原則係指手段應按目的加以衡量 ，質言之，任何干涉措施所造成之損害應輕於達成目的所獲致之利益，始具合法性。 準此，就本案以觀之：⒈被告指定系爭標的物為市定古蹟之行為與保存文化資產、發 揚中華文化目的之達成背道而馳，違反適當性原則。２、前開指定市定古蹟之行為致 原告無法拆除陳舊建築物，興建總行大樓及擴充營業廳面積，限制原告所有權權能之 行使，侵害原告之權益甚鉅，其所採手段已逾必要限度顯與必要性原則相違。⒊指定 古蹟之目的，依法應以發揚中華文化為限。前開指定古蹟之行政處分，所彰顯者為外 國之大和文化而非中華文化，對國家社會毫無利益，惟已侵害原告權益。則其行政處 分已不具合法性，故其違反衡量性原則。前開指定古蹟之行政處分既與上述三原則違 背，又其行政裁量權之行使，違反發揚中華文化之目的，則顯屬違反比例原則，自屬 違法（鈞院七十年判字第九二五號判決、七十六年判字第一○八三號判決參照）。㈣ 、系爭標的物並非文化資產保存法所保存、維護之客體：文化資產保存法對於指定古 蹟之規定甚為嚴格，依文化資產保存法第一、三條觀之，指定為古蹟者，應具備下列 要件：⒈具有歷史價值。⒉具有藝術價值。⒊為古建築物。⒋能達到發揚中華文化之 宗旨。前開要件屬限制之規定。從而，不具備上述要件者，即不得指定為古蹟。經查 系爭標的物與上列要件無一相符，茲謹析述如下：⒈系爭標的物不具歷史價值：所謂 「歷史」泛指事物之發展過程或記載此一發展過程之文字，而「歷史價值」則係指事 物對於歷史之發展過程具有重要價值之謂。茲查系爭標的物為原日本三井物產株式會 社舊廈，該會社所營事業經查係貿易，其並非掌管台灣當時經濟、政治、軍事之機關 ，而台灣在日據時期所著重者為農業經濟，並非貿易，保留系爭標的物，並不足以見 證當時台灣經濟狀況，故系爭標的物並無歷史價值可言。⒉系爭標的物不具藝術價值 ：查系爭標的物僅係一長方形磚造之普通三層樓房，外牆表面僅敷以水泥及碎石，因 久經風化作用早已斑駁剝落，且陳舊灰沉黝暗，毫無建築特色可言，有照片附卷可證 。系爭標的物之前管理機關國軍退除役官兵輔導委員會及原告充為辦公室使用，歷經 無數次整修改造，原有隔間之水泥牆，業已拆除，改以木板隔間，室內早已非原貌， 毫無古意可言。復因屋漏，每逢雨勢滂沱，室內必積水成災，屋頂迭經整修，終改以 彩色鋼板覆蓋，屋脊、稜線、稜角均係以鐵皮固定，早已非曩昔屋瓦舊觀，有屋頂照 片可證。故整體觀之，非但毫無藝術價值可言，且影響市容觀瞻甚鉅。又台北市內與 系爭標的物建築類型風格相同者，為數頗多。經原告隨意訪查，即發現有六處之多。 諸如：長沙街一六四號、永福街柳州街口、桂林路二十一號、衡陽路三十三號、三十 四號、桃源街六號、懷寧街九十四號、九十六等六處，均有照片可證。未經原告發現 者，尚不止此數。而原告另於台南市隨意訪查，亦發現有十五處之多，均有照片可證 。系爭標的物於台北市及其他縣市既如此普及且毫無獨特性，並無藝術價值，足證顯 無保存之必要。⒊系爭標的物並非古建築物：文化資產保存法第三條第二款規定：「 古蹟：指古建築物。」所稱「古」字，按：年代久遠曰古。該法所稱古蹟，自係以年 代久遠之建築物為限。系爭標的物既屬日據時期所遺留之日人建築物，且係一九三○ 年代建造，距今僅區區六十餘年而已，豈能曰「古」，故其屬近代建築，而非古建築 物。⒋指定系爭標的物為古蹟不可能達到發揚中華文化之宗旨：拉丁法諺有云：「省 略規定之事項應認為有意省略」及「明示規定其一者應認為排除其他」。從而，文化 資產保存法第一條既僅規定：「本法以保存文化資產，．．．發揚中華文化為宗旨。 」依前揭法諺，則該法所保存之文化資產，自排除中華文化以外之外國異族文化。又 該條所稱中華文化，自係中華民族自黃帝（軒轅氏）開國以降，歷經堯、舜、夏、商 、周、秦、漢、魏、晉、隋、唐、宋、元、明、清，以迄中華民國各朝代所傳承之歷 史文化而言。從而，同法第三條所稱之文化，依第一條規定，自係以中華文化為限。 系爭標的物既為日本人所建非中國式建築，即與中華文化無關，將之指定為古蹟，絕 不可能達到發揚中華文化之宗旨。㈤、違反平等原則：依法行政原則須遵循平等權之 精神，服務行政雖然不必以明白的嚴格的「法律保留」為要件，但亦必須以法規為基 礎，並實質地採取憲法所揭櫫，以平等對待作為行為之準則來執行其服務行政之任務 。從而，被告對於系爭標的物與如前述日據時期建築類型風格相同之建築物，應平等 對待之。易言之，前述類型風格相同之建築物既未指定為古蹟，則系爭標的物亦不得 任意指定為古蹟。否則，即違反平等原則。㈥、侵害原告權益甚鉅：目前國內各銀行 營業競爭激烈，為爭取客戶開拓市場，創造優良業績，無不紛紛斥資興建或購置全棟 大樓建築物充為企業總部。以供集中總行營業部門及內部各幕僚單位聯合辦公之用， 俾達到提高行政效率、提昇服務品質，以爭取客戶。原告目前營業廳已不敷使用。承 購系爭標的物意在拆除重建大樓以充辦公及營業廳之用。今因被告違法指定為古蹟， 致使原告無法拆除重建，造成資源之浪費，對於原告而言，極為不公平。現行法令對 於容積管制地區內，經指定為古蹟，致其原依法可建築之基準容積受到限制部分，土 地所有權人得依該辦法申請移轉至其他地區建築使用者，僅限於私有民宅、家廟、宗 祠所定著之土地。而公有建物定著之公有土地則無該條之適用。原告為公營金融機關 ，系爭標的物之土地為公有，致原告無法申請容積移轉，故該項行政處分，已侵害原 告之權益甚鉅。㈦、違反立法從寬執法從嚴之原理：法治國人民與執法者需要安定性 之法律制度。法需要有實定性，實定法之制定無非為使國家法律制度均能具有安定性 。政府與人民為社會秩序及共創福祉，需有共同遵守之義務或生活規範，亦即應同受 法律之單元支配，此乃法治國家之基本要求。此所謂法律必然係民意認知之總焦點， 循法律學原理與制度價值，摒棄泛政治化之糾纏，務求其制定過程之適法及內容之明 確。易言之，法律須有確實的認識可能性、明確的適用可能性及的確有執行的可能性 ，應有其持續固定性，嚴禁執法者之藉故擅斷及隨心所欲地變更或曲解法文及法意， 最後國家機關並應以強制實力保證法文之具體實效成真。立法從寬執法從嚴之原理， 遂成為附合上述法理唯一可行方法。從而，憲法及文化資產保存法既屬我國現行有效 之法律，無論人民或執法者，自應依立法從寬執法從嚴之原理，認真準確地執行該項 法律之規定。然而，被告因對於前揭憲法及文化資產保存法未予詳查，竟將非屬中華 文化之產物，亦非古建築物之系爭標的物，遽指定為古蹟，顯已違反立法從寬執法從 嚴之行政法原理。二、台北市寸金寸土，土地面積用於建築者，已達飽和狀態。如因 指定古蹟，而保留日人遺留大量毫無價值之建築物，無形中已嚴重限制台北市都市之 規劃發展空間，造成本身之莫大傷害，不啻仍處於日人文化及經濟侵略之持續狀態， 且益凸顯其經濟等侵略之弊害仍繼續發酵中。於國際觀瞻上，實無法予世人進步發達 之印象。足證被告恣意指定古蹟之行政處分，違反公益原則、比例原則。三、憲法增 修條文第十條第九項所稱多元文化，觀諸該條前後意旨，自係指內政上各族群長久以 來，所發展出不同文化，而非外國文化，自不待言。被告隱指指定系爭建物為古蹟， 為該條所稱之多元文化而其所稱：「按歷史本屬中性事務，其意義之銓釋原本困難。 」顯屬遁詞。台灣的傳統建築為國人祖先智慧與建築經驗累積之結晶，係中華文化傳 承之表徵。又被告引學者之言辯稱：「台灣的傳統建築是中國民族在福建南部向外發 展，帶到台灣的是建築，它是一種殖民建築。」惟此處所稱「殖民」，係指中華民族 之對外發展而言，絕非如被告所言，係指祖國遭受異族之侵略及殖民統治。準此，被 告竟將我國先民之建築視為殖民建築，並以之與日人侵台之建築相比擬，伊對於本國 與外國認知混淆不清，據以為辯，顯屬無稽。四、按民事訴訟法第二百七十七條規定 ：「當事人主張有利於己之事實者，就其事實有舉證之責任。」行政訴訟自得類推適 用之。被告主張：「系爭建物外觀兼有本世紀初與西方社會同步流行的藝術裝飾及國 際式樣風格。」即應負舉證之責任。然查，系爭建物外牆僅敷以普通水泥、碎石，整 體外觀上僅為灰沉沉之陳舊建築，形貌醜陋，毫無特色可言，而其外貌及內部，並無 任何藝術裝飾。至其裝飾在系爭建物之何一部分？究竟具有任何種藝術裝飾？本世紀 初與西方社會同步流行的藝術裝飾為何？何謂國際式樣風格？被告均無具體描述指出 ，僅徒託空言，毫無具體證據可憑，被告舉證責任未盡，所辯委無足取。五、指定古 蹟與否，屬內政事務，而非外交事務。被告竟將指定古蹟與外交上爭取邦交國相提並 論，顯屬無稽。中國國民黨中央黨部原址為日人遺留之建築物，亦經拆除並於原址重 建，其外觀莊嚴，氣勢宏偉，予人耳目一新之感。並未因其改建，而影響我外交上爭 取邦交國之努力與成果。同理，被告如就系爭建物為撤銷指定古蹟之行政處分，對我 外交上爭取邦交國，亦絕不發生影響。六、至於被告所舉熱蘭遮城及淡水之前英國領 事館，作為其主張殖民時代之建築物，並非無保存價值等語，實屬比擬不倫。查熱蘭 遮城即今台南市安平古堡，為明熹宗天啟三年（西元一六二三年）荷蘭人所建，距今 三百七十六年。天啟四年，荷蘭人從澎湖撤退至台灣，在原址重新興建規模宏大之城 堡曰：「奧倫治城」又稱：「熱蘭遮城」或「台灣城」。當時，該城為荷蘭人統治全 台與對外貿易之總樞紐。明朝永曆十六年（西元一六六二年）鄭成功（延平郡王）擊 退荷蘭人，鄭氏三代駐居此城，籌策反清復明大業故稱「王城」。至於淡水前英國領 事館係以紅磚砌成之方型建築物，為西班牙駐軍於西元一六二六年所建，距今三百七 十三年。十七世紀時，該城為荷蘭人所據，改稱「安東尼堡」，因台灣人稱荷蘭人為 紅毛，故名「紅毛城」，亦稱「滬尾城」。二者之興建距今均已達三百七十餘年，歷 史悠久，自屬古建築物。二者均曾供為軍事用途，均歷經我明、清兩朝代先人之使用 管理，早已成為中華文化之一部分，為全台碩果僅存之西班牙、荷蘭之建築，具有歷 史價值自不待言。其造型精緻典雅，頗具美感，具有藝術價值。符合文化資產保存法 第一、三條指定古蹟之要件，故列為古蹟，尚無不當。反觀系爭建物距今僅六十年， 既非古建築物亦不具歷史價值、藝術價值，與中華文化絲毫扯不上關係，不符文化資 產保存法第一、三條指定古蹟之規定，自不可與之相提並論，請判決撤銷一再訴願決 定及原處分等語。 被告答辯意旨略謂︰一、查系爭房屋經古蹟學者專家認定具有歷史意義及建築特色， 依照文化資產保存法第二十七條規定評鑑為市定古蹟，並經被告依指定作業要點辦理 公告程序，符合依法行政原則。至於保存日人據台時期遺留之建築物，並非特意模仿 日式建築而興建之新建築物，而是保留日人侵略佔據台灣的重要歷史見證，以反擊日 人近來屢有企圖洗脫侵略者罪名之舉；只有作為被侵略者有正視歷史的勇氣並保留歷 史證據，才能讓世人永遠記得日人發動侵略戰爭的歷史教訓，因此本案應不違反憲法 第一百五十八條規定。綜上，其具歷史、藝術價值已至明顯，經古蹟專家學者會勘， 召開審查會後指定為古蹟，故本案已具合法性並具平等原則。二、古蹟為國家重要文 化資產，而在以民主法治為基礎之現代國家，憲法及法律之內涵本身，即屬一種公益 之顯示，故忠實執行憲法及法律，乃實現公益之主要手段，被告基於地方主管機關之 權責，依文化資產保存法指定古蹟，應係依法行政且符合公益原則。三、按「市文化 資產之保存事項，為市自治事項」、「古蹟由所在地地方政府管理維護之。．．．」 直轄市自治法第十一條第二十五款、文化資產保存法第二十八條定有明文。系爭建築 物既位處台北市，並存在相當年代，而屬台北市都市風貌及市民歷史記憶的一部分， 被告基於上述職權，為使系爭建築物取得明確的法律地位，自有依法定程序指定為古 蹟之必要，俾得以進一步達成保存、維護之目旳，是項行政處分不僅適法、必要，且 係衡量其公有公用之現狀，其為同時期建築中目前保存較為良好者，對使用現狀及將 來作再利用，可能造成的衝擊較小等事實，此項古蹟之指定，不僅充分展現依法行政 、積極創造台北市文化發展有利條件之用心，亦為市民依直轄市自治法第九條第二款 得依法享受之文化權益，既符合公益、比例及平等原則，亦為文化資產保存法所保存 之客體。四、關於原告指摘：本項古蹟之指定，違反憲法第一百五十八條及文化資產 保存法第一條所定「發揚國民之民族精神」及「發揚中華文化」之立法宗旨乙節，惟 按解釋法律，除應注意各個法規制定之目的外，仍應注意國家當前之需要及時代之趨 勢，中華民國憲法增修條文第十條第八項明定「國家肯定多元文化」，其意不外針對 現今台澎金馬地區，已趨於國際化、現代化、多元化之開放社會，外交上爭取邦交國 ，內政上各族群多元併存，寧為事實需要；且縱如原告所指稱，系爭古蹟為日人在台 殖民統治時期之產物，惟按歷史本屬中性事物，其意義之詮釋原本困難，例如，學者 曾有「台灣的傳統建築是中國民族在福建南部向海外發展，帶到台灣來的建築。它是 一種殖民建築。」之見解，然並無礙於其屬文化資產保存之對象。否則，例如：淡水 的前英國領事館，台南的荷人所建熱蘭遮城等古蹟，豈不皆以殖民時代產物，而難以 位列指定古蹟？原告之主張顯無依據，請判決駁回原告之訴等語。 　　理 由 一、按「本法所稱之文化資產，指具有歷史、文化、藝術價值之左列資產：．．．二 、古蹟、指古建築物、遺址及其他文化遺蹟。．．．」「古蹟依其主管機關，區分為 國定、省（市）定、縣（市）定三類，分別由內政部、省（市）政府及縣（市）政府 審查指定之，並報各該上級主管機關備查。」為文化資產保存法第三條第二款及第二 十七條第一項所規定；「本法第三條第二款所稱古建築物，指年代久遠之建築物、其 全部或重要部分仍完整者；包括城郭、關塞、市街、宮殿、衙署、書院、宅第、寺塔 、祠廟、牌坊、陵墓、堤閘、橋樑及其他建築物。」為同法施行細則第三條所明定。 故知，古蹟雖可由內政部、省市政府、縣市政府分別審查，予以指定，惟構成古蹟之 定義則僅有一個，即須符合前述文化資產保存法第二條第三款及該法施行細則第二十 七條之規定，始得指定為古蹟，不論國定、省（市）定、縣（市）定之古蹟，均應依 此標準定之。 二、本件被告依「台北市市定古蹟及紀念性建築物指定作業要點」規定，邀集專家學 者實地勘查並出席民政局所召開之「古蹟及紀念性建築物審查會議」，決定指定原告 所有台北市○○路○○○號系爭建物為古蹟，固已遵守被告為指定古蹟所定前述作業 要點規定之程序。惟查，同一建築物經內政部於八十八年十月二十七日召開古蹟指定 審查會議，認為不具備「國定」古蹟價值，不列入國定古蹟，有會議記錄附卷可稽。 惟文化資產保存法對古蹟定義既僅有一，不因指定權主體不同而異，已如前述，則內 政部所召開之古蹟審查會議既認為系爭建物不具古蹟保存價值，被告指定系爭建物為 古蹟是否合於文化資產保存法規定，非無再行探究必要，爰撤銷再訴願決定、訴願決 定及原處分，另由被告另為適法之處理。 據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第二十六條前段，判決如主文。 中 華 民 國 八十九 年 五 月 十八 日 行 政 法 院 第 三 庭 審 判 長 評 事 曾 隆 興 評 事 吳 明 鴻 評 事 鄭 淑 貞 評 事 徐 瑞 晃 評 事 張 瓊 文 右 正 本 證 明 與 原 本 無 異 法院書記官 賀 瑞 鸞 中 華 民 國 八十九 年 五 月 二十三 日