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最　高　行　政　法　院　裁　定　　　　　　　　　九十三年度裁字第一一七二號 　　抗　告　人　甲○○ 右抗告人因與相對人陸軍總司令部間徵收補償事件，對於中華民國九十二年四月三十 日臺北高等行政法院九十年度訴字第五七○六號裁定，提起抗告，本院裁定如左︰ 　　主 文 抗告駁回。 抗告訴訟費用由抗告人負擔。 　　理 由 一、本件抗告人在原審起訴意旨略以： （一）原處分以系爭座落桃園縣○鎮鄉○○段○號等土地十一筆係陸軍總司令部早年 「價購」取得，經臺灣新竹地方法院（下稱新竹地院）五十八年度訴字第一五 七三號判決移轉登記，屬合法取得。而訴願決定亦以：陸軍總司令部係依民事 訴訟方式取得系爭土地，故應屬「買賣關係」，且臺灣桃園地方法院（下稱桃 園地院）八十七年度訴字第三○三號及臺灣高等法院八十八年度訴字第二四五 號判決，於理由中亦均認定係「買賣關係」，故抗告人雖係請求「地價補償費 」，惟性質上應屬買賣契約之「價金」，而認本件係私法請求。（二）惟相對 人於新竹地院五十八年度訴字第一五七三號案起訴時，係主張「本案系爭土地 均為原告（本件相對人）徵購之土地，地價補償業已發清」等語，係經新竹地 院先行更改為「地價業已發清」之後，始於理由中將「徵購」依民法買賣之規 定判斷，卻於本案將其初始主張之「地價補償費」改稱係「買賣償金」，顯然 自相矛盾。訴願決定引用桃園地院八十七年度訴字第三○三號及臺灣高等法院 八十八年度訴字第二四五號判決理由中所為「買賣關係」之判斷，據以佐證本 件請求係買賣契約之「價金」﹔然查，該二判決理由中復均同時載明「至系爭 土地之徵收補償費已否交付，乃原告（抗告人甲○○）得否另行請求交付補償 金之問題」等語，又認本件「徵購」補償費係屬公法請求，故訴願決定引用以 各該判決理由中之判斷，認本件「地價補償費」係買賣「價金」，豈非自相矛 盾？遑論該理由中之判斷均不具既判力。綜上以觀，相對人一再以上開判決理 由之判斷，主張本件請求非「地價補償費」，而係「買賣」價金，顯非有理。 （三）又查我國於五十八年以前，「徵購」之法律關係僅「國家總動員法」有 規定，人民如抗拒該「徵購」措施者，尚構成「妨害國家總動員法懲罰暫行條 例」第五條之罪，故該「徵購」乃政府依該法實施之強制行為，其屬公法行為 無庸置疑。相對人四十三、四年間取得系爭土地，倘有「買賣」之實，自應有 前置之「預算程序」，並依法擬定補償數額編列預算執行；且應依國庫法規定 ，將價金直接支付受款人（即系爭土地地主）。惟查，其始終係以「撥款予地 方政府，由地方政府發放予地主」乙節證明「地價補償業已發清」，不但不符 國庫法「直接支付受款人」之規定，亦違反預算法第六十二條「各機關間預算 不得互相流用」之規定，則究竟有無該「買賣」事實，已非無疑；且本件其不 但未能舉出任何足以證明「購買」系爭土地之私權契約、協議或其他相關證明 文件，且於新竹地院上開判決唯一所提之「桃園縣政府五九年三月七日桃府地 用字第五七○六號函附清冊」，復僅為未經地主簽證之清冊，均無從證明有「 買賣」事實，故其辯稱該「徵購」係指「買賣」，顯難憑信。（四）相對人雖 指抗告人對於相對人於何時，以何方式「徵購」系爭土地，該「徵購」之處分 命令為何，皆未舉證證明，顯難認有該「徵購」公法行為之存在云云，似將行 政處分之存在與合法混為一談。蓋依司法院釋字第四二三號、第四五九號、第 四六二號解釋意旨，行政機關經政府機關就特定事項依法授與公權力者，就該 特定事項所作成之單方行為，不問其用語、形式，皆屬行政處分。換言之，縱 令行政處分之形式未備或有不符，乃合法與否之問題，並不影響其屬「行政處 分」之事實。茲「國家總動員法」第五條係規定「．．．政府於必要時，得． ．．『徵購』或『徵用』．．．」，其所謂「政府」，依同法第二條規定，則 指「國民政府及其所屬之行政機關」。從而，相對人依「國家總動員法」實施 「徵購」，乃法律授權事項，其僅須有「徵購」之單方行為，即屬「行政處分 」，非必以具備特定形式始得證明。故相對人要求以「相對人於何時，以何方 式『徵購』系爭土地，該『徵購』之處分命令為何」證明有該行政處分，自係 待證前提錯誤。而查，相對人於五十八年間向新竹地院起訴時，即具狀自陳「 本案在系爭之土地均為相對人（陸軍總部）『徵購』之土地，『地價補償』業 已發清」，正式對外以該「單方行為」主張權利，至臻明確。而新竹地院亦依 其主張及所提未經地主簽證之「清冊」一份，逕以一造辯論判決，將非「徵購 」相對人之抗告人所有土地，亦均判決移轉登記予相對人（按：四十三、四年 間系爭土地所有權人仍登記為「謝乾進」，至五十七年十月二十九日始變更登 記為抗告人所有），顯示非依「債權相對性」之法理，而直接基於「徵購」具 有「原始取得」之公法效力而為判決，均足證明該「徵購」處分存在之事實。 至於相對人該案訴訟中未提出「徵購」處分命令，乃屬該處分合法性之問題， 參諸前述司法院解釋，該「徵購」仍不失為「行政處分」，且法院亦已依其對 外主張之該「單方行為」公法效力予以判決，顯示確已受其拘束，焉能指為無 該「徵購」公法行為之存在？故相對人以抗告人未證明當初「徵購」處分之形 式，進而主張「徵購」公法行為不存在，顯不合論理法則，自非的論。（五） 相對人另辯稱國家總動員法第五條規定之「徵購」，其範圍僅限於同法第三條 動產之範圍，雖該第三條概括規定「其他經政府臨時指定之物資」，然以私有 土地涉及人民重要財產法益，應不會臨時指定處分，故不動產應僅適用同法第 二十四條「徵用」之規定，本案系爭土地根本不屬於「國家總動員法」第五條 「徵購」之範圍一節，惟查「國家總動員法」第三條概括規定「其他政府臨時 指定之物資」之範圍，依上開立法精神解釋，顯不限於「動產」，私有土地、 建築物或其他設施（包括工廠、礦產），倘於戰爭時具有戰略、戰術價值者， 莫不屬政府為求「國家生存」所得集中運用之物力，並為「國家總動員法」第 五條所定「徵購」之範圍。（六）又新竹地院上開判決理由，係依相對人主張 「徵購」之單純事實，即以一造辯論判決，逕將非該「徵購」相對人之抗告人 所有土地，判決移轉登記予相對人。茲遍閱該案判決理由，並無依民法「繼承 」關係或引用「繼承」條文為理由之情形。而相對人該案起訴理由稱：「被告 等（包括甲○○）有為自己應履行移轉所有權登記義務，有為其被繼承人之義 務．．．應於辦理繼承登記後，依法履行移轉所有權登記之義務」等語，明顯 係以土地所有權登記為「訴訟當事人自己」或「訴訟當事人之被繼承人」之不 同，而分別主張應「為自己履行義務」或「為被繼承人履行義務」，並非以「 徵購」相對人為義務人甚明。否則，抗告人既非「徵購」相對人，而上開判決 理由復未引用「繼承」法理，何將登記為抗告人所有之系爭土地中之一部分（ 社子段八二之二、八二之一二、八二號、八○、八二之四地號）逕判決由抗告 人移轉登記予相對人？（至於其餘各筆土地則係因起訴書及判決書均誤認其所 有權登記為「謝乾進」所致）審酌系爭土地於五十八年時均已登記為抗告人所 有，無復發生「繼承」問題，而法院猶判決如上，顯係認抗告人有「為自己履 行義務」至明。故相對人主張該判決係依民法「買賣」與「繼承」之雙重法律 關係所為，明顯逾越該判決內容所呈現之事實，自屬不合。由此可見，該判決 理由係捨「債權相對性」之法理不由，而採「徵購」事實具備「原始取得」之 公法效力為基礎甚明等語。 二、相對人則以：（一）相對人於五十八年間雖係以系爭土地經相對人「徵購」為由 ，起訴請求抗告人移轉登記系爭土地之所有權，惟該判決理由中亦已明白表示相 對人所稱「徵購」實係屬民法之買賣而言，故依民法第三百四十八條有關出賣人 須移轉所有權予買受人之規定，判決相對人勝訴，顯見系爭土地確係由相對人以 私法上之買賣關係向抗告人購買，抗告人仍執該「徵購」係屬公權力行為，並謂 新竹地院受該公權力之拘束，始判決相對人勝訴云云，顯係曲意解釋，而不可採 。而因軍方早年有關辦理取得土地之作業時，不論係以徵收或價購，承辦人員皆 係以「徵購」為用語，並以是否有行政院核准之徵收文件區別，故五十八年起訴 時始主張在系爭土地由相對人「徵購」，惟此須探求當事人之真意，自不能以該 用語即認為係國家總動員法上之「徵購」行為。且「徵購」乙詞，非僅指國家總 動員法上之「徵購」而言，行政機關甚或人民亦有使用徵購乙詞，其意思或為公 法上之「徵收」或為私法上之「買賣」，此有最高法院七十四年度台上字第四五 二號及八十七年度台上字第一七五八號判決可參，顯見「徵購」乙詞於行政機關 或人民間亦經常使用，並須視其實際內容判斷為「徵收」或「買賣」（並無國家 總動員法徵購之意思），非如抗告人主張「徵購」乙詞必指國家總動員法規定之 「徵購」。抗告人於八十年間時亦已承認系爭土地經相對人價購，嗣又主張系爭 土地經相對人徵收並向相對人申請發放補償費，並以此理由提起本訴，於訴訟進 行中又變更主張係由相對人依國家總動員法「徵購」，如此反覆變更，不僅有違 禁反言原則，且更足以證明抗告人本案之主張顯無任何憑據，毫無可採。（二） 國家總動員法第三條所稱國家總動員物資，其內容皆係屬動產而言，雖該條第九 款另概括規定「其他經政府臨時指定之物資」，惟不動產如屬於該法第三條之物 資，依不動產之對於人民之重要性及其高價值性質而言，於立法時應直接明白定 義，而不會另由政府臨時指定，且查有關土地及建築物等不動產業已另於國家總 動員法第二十四條規定得「徵用」或「改造」，政府更不會亦不必另行指定不動 產屬第三條所稱國家總員物資。而國家總動員法第五條規定對於國家總動員物資 得「徵購」或「收用」，則「徵購」自僅適用於動產而言，有關不動產須依國家 總動員法第二十四條「徵用」，並不適用「徵購」之規定。則系爭土地自不可能 由相對人依國家總動員法第五條「徵購」。（三）另查，抗告人於桃園地院八十 七年度訴字第三○三號拆屋還地案件審理時，陸軍第六軍團司令部於八十七年七 月七日提出答辯狀，主張該案系爭土地係由相對人購買，並提出新竹地院五十八 年度訴字第一五七三號判決可證。抗告人並未否認該買賣關係及新竹地院之判決 ，僅係主張未領取補償費，並對於陸軍第六軍團司令部主張時效抗辯，認陸軍第 六軍團司令部基於買賣之請求權業已消滅。顯見抗告人亦認相對人當年確有購買 系爭土地，今卻又主張係由相對人依國家總動員法「徵購」云云，尤顯無理由。 而抗告人於桃園地院八十七年度訴字第三○三號案件中，皆未否認兩造對於系爭 土地之關係係屬買賣，直至一審敗訴後，上訴第二審時始否認有買賣關係在在， 惟並未為上訴審法院所採，且該二判決中業已明確認定抗告人與相對人間就系爭 土地早已成立買賣關係。而抗告人主張該消滅時效僅係對於移轉登記請求權為之 ，而非基於買賣關係之請求權云云，惟查該判決移轉登記之判決本身並非一請求 權，相對人對於抗告人有關系爭土地之移轉登記請求權係基於「徵購」關係（即 買賣關係），抗告人將判決移轉登記解為係一請求權，實顯無可採。又抗告人於 本案中既一再主張公法上之請求權無消滅時效之適用，則其於桃園地院審理時主 張消滅時效，自係對於私法上之請求權為之，則該抗告人主張之「移轉登記請求 權」又係基於何種原因而產生？抗告人卻又未能說明，反於本案中主張係公法上 之「徵購」云云，亦顯有矛盾。（四）末按，「除本法有規定者外，民事訴訟法 第二百七十七條之規定於本節準用之。」、「當事人主張有利於己之事實者，就 其事實有舉證之責任。」行政訴訟法第一百三十六條及民事訴訟法第二百七十七 條前段分別定有明文。政府依國家總動員法之相關規定徵購人民之物資時，承辦 機關不僅須擬定計畫，並呈報行政院核准後，並須由承辦機關作出行政處分始得 為之。抗告人雖主張系爭土地經相對人依國家總動員法「徵購」，惟僅係依據新 竹地院五十九年判決中事實欄相對人主張系爭土地緣由相對人「徵購」一詞而已 ，然該判決中亦已明白表示係以民法第三百四十八條關於買賣之規定為判決依據 ，亦即表示抗告人與相對人間係屬買賣關係，惟抗告人一方面否認該判決理由之 拘束力，一方面卻又引用判決之內容，主張法院亦認定該法律關係為「徵購」， 並認為新竹地院受該「徵購」之事實及其公定力之拘束而為判決云云，顯有矛盾 ，且未盡舉證責任，抗告人之主張自無可採。且抗告人對於相對人於何時、以何 方式徵購系爭土地、該徵購之處分為何，皆未舉證證明，自顯難認為有該「徵購 」處分行為存在，抗告人主張系爭土地緣由相對人依國家總動員法「徵購」，並 請求發放補償費云云，自顯無理由。而有關行政處分之效力，首須該處分確係成 立，即行政機關須依法對相對人為處分，並非行政機關單獨對外主張，即具有公 定力，法院亦須受此拘束，否則又何必制定行政訴訟法，以保障人民權利？故行 政處分仍須符合法定要件，始得對外生效，且法院對於行政處分亦得審查該處分 是否有效或得撤銷之，抗告人主張新竹地院須受「徵購」處分之拘束云云，顯無 理由。又新竹地院五十八年訴字第一五七三號判決中亦已明白表示以買賣關係為 判決基礎，抗告人卻仍主張該新竹地院判決受「徵購」處分之拘束云云，亦顯曲 解該判決，毫無可採等語作為抗辯。 三、原審以：查關於國家取得私人財產，在我國實定法上，有「土地徵收」或簡稱「 徵收」及與徵收概念甚為接近之法律用語如「徵用」、「撥用」、「照價收買」 、「收歸國有」、「強制收買」、「收購」、「徵購」、「收買」、「徵借」、 「收回」及「收歸公營」等不一而足，惟其性質如何，殊值研究。次查行政機關 為達成行政任務，固得採取強制手段之公權力行政以達行政目的，惟亦可以私經 濟方式達成，即學者所稱之「行政私法」，至以何方式為之，行政機關享有選擇 之自由。又查，對於國家以私法方式達成行政職務之行政私法行為，其性質為何 ？學說上有以二階段來審查其是否該當於公權力之行使，此即「雙階說」，認為 如國家係處於決定是否為行政私法行為之階段時，該決定係屬一種行政處分，為 公權力之行使；至於在決定以後，國家履行其行政私法行為之目的，與人民所產 生之法律關係，則屬私法關係。準此，上開所稱「徵購」行為之性質，行政機關 是否為徵購所為之決定，係屬行政處分；至其後之執行行為即採「購」、「買」 之方式為之，自應認屬於私法上之買賣行為。再查，依本件相對人取得土地時之 規定而言，當時有效適用之法律有土地法規定「土地徵收」，軍事徵用法第七條 第十款及國家總動員法第二十四條規定對土地之「徵用」，本件並非依「土地徵 收」、「徵用」方式取得，為兩造所不爭執。抗告人雖主張相對人係依國家總動 員法第五條徵購者，惟抗告人就其主張之「徵購」為行政處分，並未能舉證以實 其說，且依首開新竹地院五十八年度訴字第一五七三號、桃園地院八十七年度訴 字第三○三號及臺灣高等法院八十八年度訴字第二四五號確定民事判決，均認定 相對人係依買賣之法律關係取得，有其判決附卷可參，自難逕依其主張認定該「 徵購」為公法上之行政處分；再者，本件在新竹地院五十九年為前開民事判決前 ，相對人曾以五十九年一月十二日 (59)沼照處字一五四號函桃園縣政府「檢送 本軍收購土地地價補償清冊．．請於備考欄填註各筆土地領款人，已未領款情形 ．．．」，經桃園縣政府五十九年三月六日桃府地用字第五七○六號函復略以「 本軍事機關用地價購業務，係軍方主政，本府協辦，其辦理程序及補償費由軍方 有關組成小組逕行處理，補償費款亦非撥付本府發放．．．查核結果，本案補償 費係軍方逕行帶款發放，．．．非本府辦理業務．．．」，有各該函或函稿影本 附於桃園地院八十七年度訴字第三○三號卷可參，是依該早已存在之公文書所稱 「收購」、「價購」、「發放補償費」情形觀之，與現行土地徵收條例第十一條 規定在徵收前應先經協議價購程序，未能達成協議始行辦理徵收者相同；就本件 行為時，雖土地法未明文規定協議價購先行方式，惟土地法施行法第五十條第十 款亦規定「土地徵收計畫書應記明曾否與土地所有權人經過協定手續及其經過情 形」，足認在徵收前，確有協定之私法方式可資使用，本件既非以強制徵收土地 之方式為之，是無論用語為「徵購」、「收購」、「價購」，其係以雙方達成合 意之買賣方式為之者，自堪以認定，自屬私法行為，是以原審法院就本件並無審 判權，並屬無可補正者因而為抗告人敗訴之裁定。 四、按行政機關代表國家處理行政事務，如與人民因私權關係發生爭執，則屬於民事 訴訟範圍，應向普通法院訴請裁判，非屬行政爭訟範圍。又按「訴訟事件不屬行 政法院之權限者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定 期間先命補正。」行政訴訟法第一百零七條第一項第一款定有明文。本院核原裁 定依上開規定尚無違背法令。抗告意旨仍執陳詞主張系爭徵購為公法徵收而非私 法買賣關係，據以指摘原裁定不合，聲明廢棄，惟查原裁定對系爭土地之徵購性 質上為私法之買賣關係已詳予剖析論斷，對抗告人所訴各節，均已詳予指駁，抗 告意旨無非抗告人持其主觀法律見解之歧異，斤斤指摘，核無足取。從而本件抗 告意旨為無理由，應予駁回。 五、依行政訴訟法第一百零四條、民事訴訟法第九十五條、第七十八條，裁定如主文 。 中　　華　　民　　國　　九十三　　　年　　　九　　　　月　　 十六 　　　日 最 高 行 政 法 院 第 四 庭 審 判 長 法 官　　　徐　樹　海 法 官 黃 合 文 法 官　　　高　啟　燦 法 官　　　吳　錦　龍 法 官　　　林　茂　權 右 正 本 證 明 與 原 本 無 異 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 法院書記官　張 雅 琴 中　　華　　民　　國　　九十三　　　年　　　九　　　　月　　　十六　　　日