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臺北高等行政法院判決 　　　　　　　　　　　　　　　　　　 100年度訴字第1709號 　　　　　　　　　　　　　　　　　　101年3月15日辯論終結 原　　　告　達樂花園股份有限公司 代　表　人　蔣宏杰（董事長） 被　　　告　新北市政府 代　表　人　朱立倫（市長）住同上 訴訟代理人　李翠芬 　　　　　　鄭媚尹 上列當事人間回饋金事件，原告不服行政院農業委員會中華民國 100 年8 月12日農訴字第1000116625號訴願決定，提起行政訴訟 ，本院判決如下： 主 文 訴願決定撤銷。 訴訟費用由被告負擔。 　　事實及理由 一、程序事項： 原告經合法通知，無正當理由而未於言詞辯論期日到場，核 無行政訴訟法第218 條、民事訴訟法第386 條各款所列情形 ，爰依被告之聲請，由其一造辯論而為判決。 二、事實概要： ⑴就台北縣金山鄉（現為新北市○○區○○○○段南勢湖小段 313 等71筆土地，被告前以民國93年3 月8 日北府農林字第 0930124403號函核處水土保持義務人蔣宏杰（即原告之代表 人）應繳交山坡地開發利用回饋金（下稱系爭回饋金）新臺 幣（下同）14,175,252元整在案，然蔣宏杰並未繳交。 ⑵而後99年12月15日，原告以法人身份向被告申請免予繳交「 台北縣○○鄉○○○段○○○○段313 等71筆土地達樂花園 水土保持計畫」之山坡地開發利用回饋金，被告遂以100 年 1 月10日北府農林字第0991215089號函（下稱系爭函）復原 告本件土地開發案應繳交之回饋金，已於93年3 月8 日以北 府農林字第0930124403號函核處在案，並請水土保持義務人 於申請施工許可證前繳交完竣。 ⑶原告不服提起訴願，經行政院農業委員會認定系爭函性質係 屬觀念通知，難謂為行政處分，且被告93年3 月8 日北府農 林字第0930124403號函核定系爭回饋金之繳交義務人為蔣宏 杰，並非原告，原告對於系爭回饋金本無請求免繳之法律上 權利，對其權益自無影響，故為訴願不受理之決定。原告仍 不服，遂向本院提起行政訴訟。 三、原告訴稱（原告未於準備程序及言詞辯論期日到場，聲明及 陳述依起訴狀所載）： ⑴○○○鄉○○○段○○○○段313 號等71筆土地申請雜項執 照」業經被告於94年11月29日北府工建字第0940740108號函 同意更正起造人為原告在案，且被告亦同意該案之水土保持 義務人由原告之法定代理人蔣宏杰變更為原告，因此有關原 水土保持義務人蔣宏杰變更前之權利義務，應由變更後之原 告承受，合先敘明。 ⑵查原告於73年9 月間核准設立，77年8 月間獲得臺灣省交通 處旅遊事業局開發事業計畫審查通過，78年9 月向被告申請 開發許可，93年2 月被告核定水土保持計畫，98年8 月間被 告核發98金什字第29至35號等7 支雜項執照，易言之，前開 遞案係早於「山坡地開發利用回饋金繳交辦法」於89年12月 2 日發布施行前即已申請。 ⑶次查被告於93年3 月8 日以北府農林字第0930124403號函， 依據上揭89年12月2 日發布施行之「山坡地開發利用回饋金 繳交辦法」及被告於91年8 月4 日公告臺北縣開發利用類別 及乘積比率，核處彼時起造人即水土保持義務人蔣宏杰應繳 交系爭回饋金在案，然因原水土保持義務人已由蔣宏杰變更 為原告，因此，系爭回饋金之應繳納人應由原告承受。 ⑷又查基於原告已成為系爭回饋金應繳納人，所以，原告乃於 99年12月15日以青工字第275 號函請求被告准予免繳系爭回 饋金，然遭被告以系爭函否決，故原告乃依法及被告於前開 函說明四所示，向行政院農業委員會提出訴願，惟遭該會以 100 年8 月12日農訴字第1000116625號決定書為不受理決定 ，原告深感不服，遂依法提起本訴。 ⑸復查訴願決定認原處分僅是觀念通知非行政處分，恐有所誤 ，依行政程序法第92條第1 項規定，既為准否之決定，即是 一行政處分而非觀念通知，故訴願決定實有所誤。又訴願決 定認蔣宏杰為系爭回饋金之繳交義務人亦與事實不符，原水 土保持義務人既變更為原告，那麼原告即應承受系爭回饋金 之繳交義務，因此，原告自有權向被告提出免繳系爭回饋金 及向訴願機關提起訴願。 ⑹如前所述前揭被告依89年12月2 日發布施行之「山坡地開發 利用回饋金繳交辦法」及被告於91年8 月4 日公告臺北縣開 發利用類別及乘積比率，核處系爭回饋金在案，實有違法律 不溯及既往原則、從新從優原則，此見中央法規標準法之相 關規定自明，且也與信賴原則相違。 ⑺末查與本案相同情形者，被告係同意免繳回饋金，此見95年 1 月25日北府農林字第0950025136號函自明，供鈞院酌參。 綜上，原處分及訴願決定顯有違誤。因而聲明：「訴願決定 及原處分均撤銷，訴訟費用由被告負擔」。 四、被告抗辯： ⑴依訴願決定理由約略，被告系爭函並未就訴願人申請免繳系 爭回饋金之事件再為准駁之決定，論其性質係屬「觀念通知 」，難謂為行政處分，縱該函說明四表明其為行政處分並附 記不服之救濟方法、期間及受理機關，亦不因而使其性質變 更為行政處分。又按改制前行政法院62年裁字第41號判例意 旨，官署所為單純的事實敘述或理由說明，並非對人民之請 求有所准駁，既不因該項敘述或說明而生法律上之效果，故 非行政處分，人民對之提起訴願及行政訴訟，即非法之所許 ，原告起訴不合於法定程序，應不受理。 ⑵依89年11月30日發布之「山坡地開發利用回饋金繳交辦法」 第3 條規定「本辦法所稱山坡地開發利用，指依水土保持法 施行細則第8 條第1 項規定各款，須擬具水土保持計畫之土 地開發、經營或使用行為」，且同法第5 條第1 項規定，「 本回饋金之計算方式，應依其開發利用程度之類別，已核訂 水土保持計畫時之開發面積與其當期公告土地現值乘積百分 之6 至百分之12計算」，又查同法第6 條規定「水土保持計 畫經主管機關核定後，應核算本回饋金數額，並應通知繳交 義務人於一個月內至指定地點，繳交本回饋金」分別訂有明 文。 ⑶查蔣宏杰之水土保持計畫於93年2 月4 日以北府農山字第09 30052582號函核定在案，且水土保持義務人為蔣宏杰。本案 之開發利用類別按前臺北縣政府91年8 月14日北府農林字第 0910471736號公告之本縣山坡地開發利用繳交回饋金之乘積 比率，係屬「設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事 訓練場或其他開挖整地者，以核定水土保持計畫時之開發面 積與當期公告土地現值乘積百分之6 為計算標準」，經計算 後之系爭回饋金為14,175,252元，須由水土保持義務人蔣宏 杰於1 個月內至指定地點繳交。 ⑷次查蔣宏杰並未繳交系爭回饋金，又蔣宏杰之水土保持計畫 併於雜項執照中申請，且於91年11月20日向被告所屬工務局 申請雜項執照掛件，其掛件日晚於被告公告乘積比例，被告 依當時之法令核處應收取回饋金之行政處分並無違誤，可參 照核定處分後截至行政院農業委員會94年2 月21日農授林務 字第0941603555號函釋「就回饋金收取時間點，應為貴府公 告乘積比例後，送核之水土保持計畫均須核算回饋金數額」 。惟94年9 月2 日行政院農業委員會始以農授林務字第0941 740861號通函各縣市機關，重新訂定山坡地開發利用回饋金 繳交辦法適用之基準日「於本辦法訂定生效日後，申請掛件 之山坡地開發利用案件，且其水土保持計畫於主管機關公告 開發利用類別及乘積比率日期後核定者，須依據本辦法繳交 回饋金，餘均免予繳交」，繼而造成前後函釋不一致之情況 ，依行政院農業委員會100 年10月17日農林務字第10001563 14號函釋對本案系爭回饋金之函釋略以「貴府93年3 月8 日 核處回饋金之處分，能否適用本會94年9 月2 日農授林務字 第0941740861號函釋予以免繳交回饋金一節，查上開本會函 釋無溯及適用於山坡地開發利用回饋金繳交辦法之生效日（ 89年12月2 日）起至前揭函間已核課回饋金確定之案件，依 司法院釋字第287 號解釋意旨，貴府93年3 月8 日核課回饋 金之行政處分既已確定，為維持法律秩序之安定，應不受該 函釋之影響。」故93年已核處確定之處分，並無溯及適用免 繳之規定。 ⑸原告雖於訴願期間辦理變更水土保持義務人，且由主管機關 以100 年7 月26日北府農山字第1000784219號函同意變更在 案，然93年處分之繳交義務人仍為蔣宏杰，於93年處分之繳 納義務人未經變更前，原告即認其繳交系爭回饋金之權利義 務於提起訴願前已經移轉完成，顯然混淆時間順序，是農委 會於100 年8 月12日農訴字第1000116625號決定書認訴外人 蔣宏杰與原告為不同之權利義務主體以訴願不合法為不受理 之決定。 ⑹再查原告所提長盛育樂股份有限公司免予繳交回饋金之案例 ，係經行政院農業委員會94年12月9 日農訴字第0940143727 號訴願決定，原處分撤銷，由原處分機關於2 個月內查明事 實另為適法之處理。依中央法規標準法第18條規定略謂「… …如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新 法規。……」爰此，針對長盛育樂股份有限公司之回饋金原 處分被撤銷，另需重新審查計算時，行政院農業委員會已通 函重新訂定回饋金繳交辦法適用之基準日，故依被告95年1 月25日北府農林字第0950025136號函所示，該案於繳交辦法 發布施行前，即已遞案申請籌設許可，因此符合免繳之規定 。 ⑺末查本案於93年核處應繳交回饋金，94年行政院農業委員會 始以通函訂定適用繳交辦法之基準日，本案依作成時之法律 狀態及事實狀態判斷所為之處分並無違誤，且因法定救濟期 間經過後，不能再以通常之救濟途徑，加以撤銷或變更，而 發生形式確定力（參照法務部91年8 月12日法律字第091002 9335號函），而無溯及適用94年通函免予繳交之規定。 ⑻綜上，被告依法行政及行使行政裁量，於法應屬有據。因而 　　聲明：「原告之訴駁回，訴訟費用由原告負擔」。 五、得心證之理由： ⑴本件爭執起因，被告就上揭土地先以93年3 月8 日函核處水 土保持義務人蔣宏杰（個人）繳交系爭回饋金在案；而後99 年12月15日原告（法人）向被告申請免予繳交該回饋金。被 告以系爭函復原告「本件回饋金，於93年3 月8 日核處在案 ，並請水土保持義務人（蔣宏杰個人）於申請施工許可證前 繳交完竣」等語；受先亟待釐清的就是系爭函究竟是否為行 政處分？ ⑵經查本件原告之申請，係以自己之名義向被告申請免予繳交 上揭土地之回饋金，而被告之函復之內容為「針對原告之申 請，告知本件回饋金已另核定在案，請該水土保持義務人依 法繳納」，換言之對原告之申請，被告函覆「已經核定水土 保持義務人之回饋金在案」，足以認定系爭函回覆之其實質 意義是「對原告申請免予繳交回饋金部分予以否准」，因此 系爭函才有救濟程序之教示；此部分本院亦當庭訊明被告無 誤（參本院卷p.70）。系爭函既為否准之意思，不問原告於 實體法上究竟有無申請免予繳交上揭土地之回饋金之權利， 其申請既經否准，當應給予原告程序上救濟之途徑，而訴願 決定以系爭函為觀念通知而非行政處分，在程序上予以不受 理，即非妥適。 ⑶因此，本院認為系爭函既有否准意旨，該函則屬行政處分而 非觀念通知，參酌按訴願法第1 條第1 項「人民對於中央或 地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利 益者，得依本法提起訴願。」、第3 條第1 項「本法所稱行 政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定 或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為 。」之規定，訴願程序應為實質之審理，而非程序上不受理 ，訴願決定既有未洽，原告之訴就此即有理由，訴願決定當 由本院予以撤銷，而由訴願機關就實體面再為審查。 六、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第 1 項前段、第218 條，民事訴訟法第385 條第1 項，判決如 主文。 中　　華　　民　　國　　101 　年　　3 　　月　　29　　日 　　　　　　　　　　臺北高等行政法院第七庭 　　審判長法 官　黃秋鴻 　　　 法 官　林惠瑜 　 　　 法 官 陳心弘 上為正本係照原本作成。 如不服本判決，應於送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴 理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20 日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。 中　　華　　民　　國　　101　 年　　3　　 月　　29　　日 書記官 鄭聚恩