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臺北高等行政法院判決 　　　　　　　　　　　　　　　　　　 100年度訴字第1785號 　　　　　　　　　　　　　　　　　　 102年2月6日辯論終結 原　　　告　林冠良 　　　　　　林昆暉 共　　　同 訴訟代理人　王聰明　律師 被　　　告　新北市政府 代　表　人　朱立倫（市長） 訴訟代理人　歐彥熙 　　　　　　張嘉宇 　　　　　　黃美娟 上列當事人間徵收補償事件，原告不服內政部中華民國100年8月 24日台內訴字第1000111756號訴願決定，提起行政訴訟，本院判 決如下： 主 文 原告之訴駁回。 訴訟費用由原告負擔。 　　事實及理由 一、事實概要： 原告所有坐落改制前臺北縣新莊市（現改制為新北市新莊區 ，下仍稱臺北縣新莊市○○○段○○○號土地（即本件系爭土 地），經改制前臺北縣政府以民國99年11月10日北府地徵字 第0991083500號公告徵收作為「新莊市○○路排水系統增建 抽水站工程」用地，徵收公告期間自99年11月11日起至99年 　　12月11日止。原告於99年12月3 日向臺北縣政府提起異議， 　　該府以99年12月13日北府地徵字第0991174715號函回復地價 　　訂定查處情形。原告於100 年1 月14日提出復議書，被告乃 　　提交100 年2 月17日新北市地價及標準地價評議委員會（下 　　稱新北市地價評議委員會）100 年第1 次會議復議，決議維 持系爭土地99年公告土地現值為每平方公尺新台幣（下同） 14,000元，加計4 成作為系爭土地徵收加成補償成數，其加 總補償額每平方公尺為19,600元（14,000元/ 平方公尺×1. 　　4 ＝19,600元），已達非都市土地一般農業區農牧用地正常 　　交易價格，並以100 年3 月10日北府地價字第00000000000 　　號函（原處分）回覆復議結果。原告仍不服，提起訴願，亦 　　遭駁回，遂向本院提起本件行政訴訟。 二、原告主張： （一）按土地徵收係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障 之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂。是以，徵收及其 程序之法律必須符合必要性原則，並於相當期間內給予合 　　　理之補償（司法院大法官會議釋字第425 號解釋意旨）。 　　　再者，有鑑於關於土地之徵收補償屢生糾紛，總統多次邀 　　　集部會首長開會研商作成市價徵收之政策（鈞院卷1 第23 　　　頁，原證1 ），且宣示修訂土地徵收條例落實市價徵收之 　　　政策，地方政府每6 個月即應評定一次正常交易價格。而 　　　所謂合理之補償，如有確實之取得土地成本之證明，即最 　　　起碼應補償該取得土地之成本及利息。 （二）本件徵收案依臺北縣政府99年11月10日北府地徵字第0000 　　　000000003 號函通知徵收（鈞院卷1 第51至53頁，原證5 　　　），既於99年11月10日徵收，自應依此日之價值作為徵收 　　　地價，被告稱99年公告土地現值作業期間（97年9 月2 日 　　　至98年9 月1 日間），則作成之公告現值距實際徵收日已 　　　有相當之時日，且正值新莊地區地價大幅飆漲之際（鈞院 　　　卷1 第54至56頁，原證6 ），故本件從徵收時程與公告現 　　　值之時程上而言，即無法反應徵收時之真正地價。 （三）本件原告因打算開設加油氣站，覓得臺北縣新莊市○○段 00、00等地號土地預定作為加油氣站使用，而於97年9 月 25日以每坪179,514 元（鈞院卷1 第24頁，原證2 ，即54 　　　,303元/ ㎡）購得含系爭土地在內之地。臺北縣地價評議 委員會98年第5 次會議因查價機關新莊地政事務所，未將 原告之買賣價格查明提交該次會議，致會議評定99年區段 　　　地價為每平方公尺14,000元，作為補償費計算基礎，自屬 　　　錯誤。另原告於本件復議中，亦提供鄰近土地之買賣契約 　　　書（鈞院卷1 第26至29頁，原證3 之1 、3 之2 、3 之3 　　　），其買賣價格亦分別達每坪25萬元（即75,625元/ ㎡） 　　　、178,000 元（53,845元/ ㎡）、150,000 元（45,375元 　　　/ ㎡）。又臺北縣新莊市○○段○○○號土地，向樹林市農 　　　會辦理貸款時，該會委託中華不動產估價師聯合事務所估 　　　價，每坪亦達160,000 元（鈞院卷1 第30至49頁，原證3 　　　之4 即48,400元/ ㎡）。次查，系爭00、00等地號土地， 　　　係位於新莊市○○路與○○路交岔口，屬角地，位置遠遠 　　　優於上開鄰地之位置（鈞院卷1 第50頁，原證4 ），依經 　　　驗法則，角地與非角地價差達1 倍以上；且新莊地區之地 　價係呈上漲之趨勢，故被告補償地價應至少每平方公尺60 　　　,000元，應屬合理。 （四）原告於購地後，隨即聘請顧問公司規劃並向臺北縣政府經 發展局申請，於98年4 月14日經該局核准（鈞院卷1 第51 　　　至53頁，原證5 ）。本件之徵收係在原告購地申請設置加 　　　油站之後，故徵收土地之補償自不得少於該購地之成本。 　　　被告未體察政府之政策，且未斟酌原告取得土地之成本或 　　　鄰近成交之價格，竟一昧舉地價調查估計規則第18條第1 　　　項、第21條第1 第2 款規定，論謂：「前開地價區段於99 　　　年公告土地現值作業期間（97年9 月2 日至98年9 月1 日 　　　間），查價機關新莊地政事務所調查無適當買賣實例，爰 　　　以修正估計區段地價提交臺北縣地價及標準地價評議委員 　　　會98年第5 次會議評定99年段地價為每平方公尺14,000元 　　　，臺北縣一般徵收地價加成補償成數亦經前開會議為4 成 　　　。」故論稱：「本案經加成後，已達非都市土地一般農業 　　　區養殖用地與農牧用地正常交易價格。」被告所述完全為 　　　紙上談兵，推論臆測。查系爭土地或其鄰近地區早未作農 　　　業養殖與農牧使用，而是作住宅商店或廠房使用，被告竟 以農業區養殖用地與農牧用地之價格定位，且以此價作徵 收補償之基準，無視原告權益。 （五）原告早於96年即進行購地及聲請設立加油氣站之作業（鈞 院卷1 第167 至186 頁，原證17），故原證2 （鈞院卷1 第24頁）之買賣契約第二期款之付款時機「於臺北縣政府 經濟發展局核准函核發後」，只是作為付款期之條件，並 非買賣價格因核准與否而有不同，被告竟稱「其交易價格 隱含土地變更用途價值」，自屬曲解。 （六）本徵收案之另一地主葉氏家族，另於99年4 月7 日向財政 部國有財產局價購未臨○○路之「新莊市○○段44、45、 46、47、48、49、50、51地號」土地，購買價已高達每平 方公尺33,200元（鈞院卷1 第57、58頁，原證7 ）。而同 一葉氏家族之土地，於本徵收案之新莊市○○段00、00號 ，加成後之徵收價仍僅每平方公尺19,600元，亦顯非合理 。依一般人之經驗法則，土地越靠近道路，其價值必然越 高，依此而論本件被徵收土地係面臨○○路（鈞院卷1 第 59、60頁，原證8 ），為葉氏家人所有「新莊市○○段44 、45、46、47、48、49、50、51、52-1、53 地 號」中最 具價值之土地，未臨○○路，然其向國有財產局購買價達 每平方則公尺33,200元，52之1 、53之市價亦應在每平方 公尺6 萬元以上，始稱合理。相同地，原告被徵收之土地 亦面臨○○路旁之高架道路，亦應有每平方公尺6 萬元以 上。又查葉氏家族委由代書再函詢國有財產局關於上開 　　　價購土地案之計價方式及法令依據，該局臺灣北區辦事處 　　　函覆（鈞院卷第61頁，原證9 ）略以：「依行政院核定之 　　　『國有財產計價方式』第2 點規定：『國有財產估價之標 　　　準，應參考市價查估。前項所稱市價，係指市場正常交易 　　　價格。』查旨述土地為一般農業區農牧用地、養殖用地， 　　　瀕臨○○路、近○○路口，位處進入臺北市樞紐，交通便 　　　捷且毗鄰五股工業區，現況為廠房使用，實質上並非一般 　　　農業區農牧用地，一般農業區養殖用地。經參採附近相同 　　　使用分區及條件相似之土地價格，提經本處估價小組99年 　　　第1 次會議審核，並報奉本局99年1 月29日台財產局估字 　　　第09995000101 號函發本局國有財產估價委員會第485 次 　　　會議紀錄決議評定通過，為每平方公尺新台幣3 萬3,200 　　　元，已完成法定程序在案，爰本案土地產價應屬合理價格 　　　。」且該申購案，據稱因價金超過5 千萬元，國有財產局 　　　尚送請審計部審查，審計部審查過通過後，再送立法院財 　　　政委員會備查3 個月，其過程至為嚴謹，較本件定價之過 　　　程有過之而無不及。又查，國有財產局臺灣北區辦事處上 　　　開函旨，並不以土地仍屬一般農業區農牧用地視之，而係 　　　考慮臨近地區及使用現況，非如被告僅以一般農業區農牧 　　　用地查估，本件處分實有違法不當。 （七）被告又稱：「上開國有地讓售葉氏家族，對象受限... 」 、「上開國有地讓售葉氏家族，屬持分移轉」、「至金融 機構核貸結果，常受債務人之授信狀況、貸款金額、還款 能力影響，主張抵押額設定金額作為正常交易價格參考， 恐與市場習慣有違。」惟查，所稱「讓售對象受限」或「 持分移轉」，依經驗法則乃屬不利價格決定或成交價之因 素，銀行擔保放款為確保其債權，通常以抵押物之價值作 為放款額度主要依據，而非必考慮還款能力。蓋抵押權有 優先受償之權利，只要擔保品可供取償，即無需擔心還款 能力，故銀行作擔保放款，必經確實之查估抵押物之價值 。被告主張葉氏家族之交易價格恐與市場有違云云，顯與 常理相違。 （八）再舉相關案例說明： 　　⒈同為本徵收案之葉氏家族共有之祖產○○段190 地號（鈞 　　　院卷1 第59頁系爭32地號左下方處），該地地之地目仍為 　　　「田」，然其98年1 月之公告現值17,100元，99年1 月則 　　　為17,700元、100 年1 月則為20,200元，101 年1 月則更 　　　調高到34,200元（鈞院卷2 第85、86頁，原證22），該土 　　　地與系爭土地相距不到200 公尺，且其位置未面臨○○路 　　　，公告現值竟為系爭土地之三倍。 　　⒉與系爭土地同地段之44至53地號土地，原皆劃入「中山高 速公路以南，大漢溪以北新莊地區淡水河洪水平原二級管 制區」，直到90年始廢止，有新莊地政事務所90年4 月20 日函文可憑（鈞院卷2 第97頁，原證25），該函係發給所 有權人葉勝年，而系爭土地即鄰接53號土地，故應屬同一 之管制區。又查，系爭土地劃為洪水平原管制區時，公告 現值於82年已達23,400元/ 平方公尺，至97年7 月調高至 29,800元/ 平方公尺，此後數年竟逐年調降93至95年之最 低點12,500元/ 平方公尺，不到高點之半，此後始再調高 於本件徵收時為14,000/ 平方公尺，95年公告徵收機場捷 運土地，葉氏家族亦於95年領取徵收補償費，令人不得不 懷疑被告為減少徵收補償費用，不合理調降公告現值，致 原告蒙受損失。 ⒊另以○○段51地號與系爭土地之公告現值相比較，系爭土 地之高點即86至87年之29,800元/ 平方公尺，較51地號之 高點86至87年27,000元/ 平方公尺為高，此後歷年公告現 　　　值均相同；若與53地號相較，53地號之高點86至87年34, 　　　000 元/ 平方公尺更遠較51地號為高，而觀諸該區域之82 　　　、87、99年航空照片（鈞院卷2 第98、99頁，原證26）， 　　　該區域係越來越繁榮，道路規劃更完善，故99年4 月國有 　　　財產局評定以每平方公尺34,200元讓售○○段44至51號土 　　　地，應屬合理之交易價格，而系爭32土地之位置位在○○ 　　　路與○○路交岔路口（53地號土地只面臨○○路），被告 　　　竟只以每平方公尺19,600元徵收，顯不合理。 ⒋被告主張公告現值加四成已達一般正常交易價格，然查鄰 近葉氏家族與國有財產局，在種種不利價格決定之因素下 ，所決定之讓售○○段44至51 地號土地之價格33,200/㎡ 　　　元，尚不及53地號86年仍屬洪水平原管制區時之公告現值 　　　34,000/ ㎡，被告竟稱乃「特殊情況下之限定價格」，實 　　　罔顧人民之財產權保障。 ⒌按行政程序法第4 條規定，行政行為應受法律及一般法律 原則之拘束，可知依法行政係要求行政機關之行為，必須 依循具體的法律以及抽象的一般法律原則，亦即依法行政 包括遵守形式意義（成文法律）與實質意義之法律（即一 般法律原則），行政法上有「禁止恣意（專斷）原則」、 及「禁止權利濫用原則」、「禁止不當結合原則」，本件 無論地價及標準地價評議委員會之組成或決定，均違反上 　　　開原則，肇致其決定之公告現值毫無專業或客觀，而與實 際價值脫節，使原告蒙受嚴重損失，尤以本件有對照組之 　　　鄰近國有財產局之讓售價可參考，被告仍固執己見，故本 件為求保障人民財產之權益，應請捨棄認為行政機關有判 　　　斷餘地，而實質上審查是否其行政處分之作成違反誠信原 　　　則，撤銷原處分。 （九）被告雖稱88年至92年間適逢整體經濟環境不景氣，故公告 土地現值下跌，但主計處之統計90年至96年臺灣及主要國 家經濟成長率，平均經濟成長率仍高達3.81，僅90年為負 成長；又查921 大地震，僅南投地區受災嚴重，而不及於 新北市或其他地區，故88、89年臺灣經濟成長率都甚高達 5.97、5.80，另網路泡沫化、SARS，臺灣及世界各國經濟 成長都未明顯下降。 （十）被告另就系爭土地如被劃為河川區或洪水平原管制區，對 地價之影響，引淡水河洪水平原管制辦理第5 條第1 項之 規定，影響區內建物之改建、修繕、拆除、變更原有地形 、建造工廠、房屋或其他設施，當然影響地價。經查，系 爭土地之地上建物屬合法建物，依法繳常稅捐，但無法如 鄰近區域使用土地，皆因被列為二級洪水管制區之故，被 告竟指二級管制區之廢止對系爭土地地價無影響，顯不符 經驗法則。 （）被告於「協議價購」階段，未實質與所有權人進行協議價 　　　購，或以其他方式取得，僅形式上說明法定徵收價格，並 　　　要求所有權人表示是否同意按法定徵收補償價格出售土地 　　　，違反土地徵收條例第11條之規定，並有鈞院91年度訴字 　　　第1642號、91年度訴字第3968號判決意旨可參。經查，被 　　　告雖於99年4 月30日、99年5 月17日二次召開用地取得會 　　　議（鈞院卷1 第130 至166 頁，原證16），但在第一次會 　　　議前附一紙「協議會議說明資料」（鈞院卷1 第130 、13 　　　1 頁，原證16第1 頁反面附註四、第2 頁），其第二項載 　　　明：「本案土地協議價購之價格，係以台端所有土地於協 　　　議當時公告土地現值加成計算（參考臺北縣地價評議委員 　　　會評定之加成補償成數）」，與嗣被告呈請徵收之價格完 　　　全相同。另99年5 月17日之第二次取得用地會議，會議結 　　　論即載明：「土地徵收價格，係依土地徵收條例第30條第 　　　2 項規定：『…徵收補償價格，必要時得加成補償，其加 　　　成補償成數，由直轄市或縣市主管機關比照一般正常交易 　　　價格，提交地價於委員會於評議當年期公告土地現值時評 　　　定之。』本縣地價評議委員會98年第5 次會議決議，99年 　　　一般徵收地區土地補償地價加成補償成數為4 成，爰本案 　　　以公告現值加4 成之價格辦理徵收。」反而所有地主包括 　　　原告在內，均表示不同意以公告現值加4 成之價格價購（ 　　　鈞院卷1 第134 、135 、144 、146 、158 、161 頁，原 　　　證16第5 、6 頁正面、第17頁葉氏家族意見書、第19頁繳 　　　款通知書、第31頁原告陳情書、第34頁土地買賣契約書） 　　　，但完全未記錄或回應。是以，被告於本件徵收前置作業 　　　所謂「協議價購」並無協議之空間，可證被告僅以徵收條 　　　件要求收購，不同意則申請徵收，徒使土地徵收條例規定 　　　形同具文，揆之前開鈞院判決，尚難謂無違法。 （）土地徵收條例部分條文修正案已於100 年12月13日三讀通 　　　過（鈞院卷1 第187 頁，原證18），新法規定徵收時以當 　期市價補償。又按地價查估規則第4 條第1 項規定地價調 　　　查以買賣實例為主之規定，本件原告所舉之本件及鄰近買 　　　賣實例，其中有向公家即國有財產局購買之例，係在99年 　　　4 月間，與被告召開協議價購會議之時間極為相近，向國 　　　有財產局購買之葉姓家族成員，在二次協議價購時一再提 　　　出向公家即國有財產局購買之資料，原告亦提出附近土地 　　　之買賣契約，被告皆未予考慮，當然違背法令。 （）按國家基於公共利益之需，固得為土地徵收，但對於財產 權人所受之損失應予補償，乃為財產權保障之當然結果。 學者或司法實務上雖有認為相關釋字（釋字第400 號、第 409 號、第425 號、第440 號、第516 號）有「相當之補 償」用語，故認應採相當補償原則，且認為「地價評議委 員會及標準地價評議委員會係由包括地方公正人士、對地 價有專門知識之學者、專家及地政主管、工務或都市計畫 主管等人所組成，其對於地價之評定係基於客觀專業知識 ，除其評定過程有未遵守相關之程序，或其判斷有違法不 當之情形，否則法院應遵重其判斷。」即所謂「判斷餘地 」。然參照學者陳立夫之見解（鈞院卷1 第191 至195 頁 ，原證20），被告所為依地價調查估計規則所作之公告土 地現值之評定，或以之作為補償費之計算基礎，已違反法 律保留原則，依其規定作成之價額即當然違法。 （）請調查證據事： ⒈請求選任不動產估價師對系爭土地，就99年10月徵收時之 　　　市價估價，以昭公信。 ⒉請命被告查報本件評定公告現值及徵收加成成數之「臺北 縣地價及標準地價評議委員會98年12月17日98年第5 次會 議」所有與會人員其成員之學經歷、職業、是否有考領「 　　　中華民國不動產估價師」資格者有幾人、有地政科系畢業 ，且修習估價實務合格者有幾人、該次會議中地政局或與 會人所提出之全部資料。以便檢驗評定公告現值及徵收加 成成數之合法、合理、相當與否。 （）聲明求為判決： 　　⒈訴願決定及原處分均撤銷。 　　⒉請求判命被告就系爭土地作成核發每平方公尺40,400元徵 　　　收補償費之行政處分。 三、被告主張： （一）本案是否符合徵收必要性，非屬審認範疇：按土地徵收條 例第3 條第4 款規定，國家因公益需要，興辦水利事業， 得徵收私有土地。本件需用土地人（改制前臺北縣政府水 利局）為改善長久積、淹水問題，興辦新莊○○路排水系 統增建抽水站工程，報請徵收原告等所有土地，報經內政 部核可，合於前開規定，為公益需要興辦水利事業之必要 。又於用地取得過程，因協議價購不成，乃檢附徵收土地 計畫書及圖等有關資料，經報准徵收原告等人所有土地， 並已依法完成公告徵收與發價，徵收辦理過程皆符合相關 程序，且本徵收案業經鈞院100 年度訴字第1332號判決在 案。 （二）原告主張本件協議價購及土地徵收程序有違相關規定，實 與本件無涉：原告所引鈞院91年度訴字第1642號、91年度 訴字第3968號及最高行政法院94年度判字第1709號、95年 度判字第383 號判決，就土地徵收條例第11條規定之協議 價購程序乙節，被告均依規定辦理。況協議價購程序應屬 徵收核准機關內政部作成「徵收處分」之內容相關，與本 件原告因不服土地「徵收補償」價額，依土地徵收條例第 22條規定提起行政救濟有異。原告就「徵收處分」部分另 案提起行政救濟，鈞院100 年度訴字第1332號業已判決駁 回在案。爰原告指摘協議價購程序未踐行等節，應與本件 無涉。 （三）本件地價查估適用法令、地價區段劃設及地價訂定說明： ⒈地價調查估計規則係依土地法施行法第40條所訂定，又參 該規則第6 條、第7 條、第18條第1 項、第3 項及第21條 第1項款之規定，均乃就如何規○○○區段○○○區段地 　　　價等技術性、細節性之規定，未逾越母法授權，並符合平 　　　均地權條例及土地法有關規定立法意旨，亦未違反法律保 　　　律保留原則，以其為地價調查作業，於法有據（鈞院100 　　　年度訴字第1783、1786號判決參照）。 ⒉依地價調查估計規則第18條第1 項規定，系爭土地位於○ ○路旁，近五○○○區○○○○○道堤防，屬非都市土地 一般農業區農牧用地（嗣於99年11月11日變更編定為一 般 　　　農業區水利用地），經依上開規定劃為266 一般地價區段 　　　（原處分卷附件8 ），其地價區段劃設應無違誤。 ⒊按修正前之土地徵收條例第30條及其施行細則第30條規定 ，本件徵收公告期間係自99年11月11日起至99年12月11日 　　　止（鈞院卷1 第260 至262 頁，附件4 ），按前開規定徵 　　　收公告期滿次日起算第15日為99年12月27日，故本件徵收 　　　當期公告土地現值確為99年度公告土地現值無誤。 ⒋又查，系爭地價區段於99年公告土地現值作業期間（97年 9月2 日至98年9 月1 日間），查價機關改制前臺北縣新 莊地政事務所調查無適當買賣實例，故無法採用同屬新莊 區其○○○區○○區段推估266 區段地價，爰按地價調查 　　　估計規則第21條第1 項第2 款規定，以鄰近有買賣實例之 泰山區78、○○○ 區段○區段地價修正，估計○○○區○○○ 區段地價，提交臺北縣地價評議委員會98年第5 次會議（ 　　　鈞院卷1 第263 至265 頁，附件5 ）評定99年區段地價為 　　　每平方公尺14,000元（原處分卷附件9 ）。又按土地徵收 　　　條例第30條第2 項規定，應由直轄市或縣（市）主管機關 　　　比照「一般正常交易價格」決定是否加成，如擬加成補償 　　　，應由直轄市或縣（市）主管機關提供一般正常交易價格 　　　並估計徵收土地補償地價加成補償成數，提地價評議委員 　　　會於評議當年期公告土地現值時評定之。99年度改制前臺 　　　北縣一般徵收地區之加成補償成數，業經前揭地價評議委 　　　員會評定為4 成（鈞院卷1 第263 至265 頁，附件5 ）。 　　　是以，99年度公告土地現值加4 成計算後之徵收補償費每 　　　平方公尺為19,600元，已達一般正常交易價格。故本件○ 　　　○○區段○○○區段地價查估評定，以及土地徵收補償費 　　　計算均依相關法令規定辦理，應無違誤。 　　⒌查鄰近之三重區於99年度公告現值作業期間，並未劃設○ 　　　○區○○區段，而新莊區內除本案土地位於之○○段之外 　　　，農業區多位於丹鳳及迴龍地區（距離約5.1 公里至6.8 　　　公里之間），相較之下○○○區○○○路、楓江路一帶之 　　　農業區（距離約2.3 公里至2.5 公里之間）相對鄰○○區 　　　段，且交通運輸條件相近、土地改良多搭建鐵皮屋，作加 　　　工廠、集卸貨場等違規使用，少有農作改良，現況利用近 　　　似。復考量新莊區及泰山區亦適用同一影響地價區域因素 　　　評價基準明細表，其地價區段間比較基準、係數級距相同 　　　，故新莊地政事務所採用鄰近新莊區266 地價區段，且有 　　　買賣成交實例及土地使用分區相同○○○區○○○○區段（ 　　　農業區、距離僅約2.5 公里）及泰山區162 地價區段推估 　　　（特定農業區農牧用地、距離僅約2.3 公里），於法有據 　　　並無違誤。 （四）徵收補償係採相當補償或合理補償說：按人民之財產權應 受國家保障，惟國家因公用需要，得依法限制人民土地所 有權或取得人民之土地，此觀憲法第23 條 及第143 條第 1 項之規定自明。徵收私有土地，應給予相當補償或合理 補償，即為達成公用需要手段之一種，而徵收補償係採相 當補償或合理補償，而非盡量補償、較優補償或完全補償 ，此為司法院釋字第400 號、第409 號、第425 號、第44 　　　0 號、第516 號及第579 號解釋一貫之見解。至於徵收土 地補償費是否相當合理，係由法律予以規範；於補償地價 及加成規定部分，即依修正前土地徵收條例第30條、平均 地權條例第10條等規定辦理，此觀之修正前土地徵收條例 第30條立法理由可知，上開法條均係在於徵收補償採相當 合理補償之體現。另揆諸改制前行政法院48年判字第111 號判例意旨，原告等自不能因不滿意補償地價之數額，而 主張違法。 （五）原告主張所提供之買賣案例未能參採之說明： ⒈按地價調查估計規則第17條規定，所稱估價基準日，係指 　　　每年9 月1 日。經查，本件徵收補償適用之公告土地現值 　　　年度為99年，故其估價基準日為98年9 月1 日，其買賣蒐 　　　集期間應為（97年9 月2 日至98年9 月1 日）。次按內政 　　　部96年12月編印之地價作業手冊第二章第一節第20、21頁 　　　略以：「買賣實例…如無法進行調整，該買賣實例僅供參 　　　考不予採用。」（鈞院卷1 第266、267 頁，附件6 ）。 　　⒉原告陳稱葉氏家族函詢國有財產局該讓售案（鈞院卷1 第 　　　57、58頁，原證7 ）一節，經查該讓售案係葉氏家族因整 　　　合產權之需要，向財政部國有財產局申請讓售，依民法第 　　　345 條第2 項、第758 條之規定，上開買賣交易之產權移 　　　轉證書契約日期皆為99年4 月28日（原處分卷3 ，附件14 　　　），即該案買賣契約成立時既非原告所稱葉氏家族提出申 　　　請之97年，亦非在99年度公告現值作業之蒐集調查實例期 　　　間（97年9 月2 日至98年9 月1 日間），故依法未能納入 　　　作業參採。又查，該讓售土地為非建築用地，惟現況搭建 　　　廠房，非屬合法使用（鈞院卷1 第268 、269 頁，附件7 　　　、8 ），且該案係依國有財產法第52之1 及國有財產法施 　　　行細則第55條之1 有關專案讓售規定辦理，案屬持分移轉 　　　，讓售對象業有限制，在此特殊交易情形下，尚非稱為一 　　　般正常交易價格。又按國有財產估價作業程序第10條第1 　　　項第4 款及第6 款之規定，國有財產局辦理之讓售，除有 　　　承買人資格限制之外，係以現況使用及合併利用為查估地 　　　價首要考量，與現行地價調查作業依地價調查估計規則第 　　　18條，以當地土地使用管制為地價區段劃分主要依據有別 　　　。是以，前開讓售案之土地現況搭建廠房，又屬持分移轉 　　　，其土地讓售價格計算方式係依前開規定辦理，並非屬一 　　　般農業區農牧用地正常買賣交易價格。又查上開國有土地 　　　讓售價格之核定，與不動產估價技術規則第2 條及地價調 　　　查估計規則第7 條第1 項第5 款規定之「限定價格」相當 　　　，是以原告99年間與財政部國有財產局就本件鄰近土地之 　　　交易價格，顯為特殊情況下之「限定價格」，與本件依據 　　　修正前土地徵收條例第30條規定之一般正常交易價格不同 　　　。 ⒊另查，原告所指同段30、32地號（鈞院卷1 第24頁，原證 2 ）為非都市土地一般農業區之農牧用地，依非都市土地 使用管制規則規定，其土地僅容低度利用，而其買賣契約 　　　書中明訂俟改制前臺北縣政府經濟發展局同意認定得作加 油氣站使用後，始支付第二期款（原處分卷3 ，附件5） 　　　。其交易日期為97年9 月25日，雖屬於99年公告土地現值 作業期間得蒐集之案例，惟此附條件之買賣契約，其交易 　　　價格恐已含土地變更用途價值，致土地交易價格偏高，尚 　　　非稱為一般正常交易價格。 ⒋又原告舉鄰近35地號之土地，向農會辦理貸款時，以估價 師查估結果指謫本案地價不合理一節，因金融機構核貸金 額，常受債務人之授信狀況、貸款金額、還款能力等因素 　　　影響，且金融機構查估抵押物價值，係依不動產估價技術 規則採個別宗地估價方式辦理，至公告土地現值則依據地 價調查估計規則採區段地價估價方式辦理，二者規範有別 　　　，參採亦有限制。是以，原告所提供之移轉案件，於地價 調查估計作業皆未能採用。從而原告以特殊狀態下所形成 　　　之價格為本件系爭土地徵收之「合理補償」，並認定原處 　　　分「基礎事實」認定有誤云云，自不足採。 （六）被告就地價評議委員會選任資格，評議過程均合於規定： ⒈就地價評議委員會委員選任資格，按修正前地價評議委員 　會組織規程第4 條第1 項之規定，改制前被告所屬地價評 　　　議委員會委員組成，被告均遵照前開規定遴選（原處分卷 　　　3 ，附件17），遴聘委員亦包含有不動產估價師公會代表 　　　及對地價有專門知識之專家學者，因委員會的組成係包含 　　　各專業領域的專家學者以及相關主關機關人員。 ⒉就本件公告土地現值評議過程，按修正前地價評議委員會 　　　評議會議作業規範第3 點之規定，新莊地政事務所於辦理 　　　99年公告土地現值作業時，均依前開規定，辦理公開說明 　　　會並彙整民眾之意見，作成會議紀錄（原處分卷3 ，附件 　　　18），後續將結果提送改制前臺北縣地價評議委員會98年 　　　第4 次會議供各委員作為評議之參考。又按修正前地價評 　　　議委員會評議會議作業規範第4 點之規定，被告於評議開 　　　始前準備相關資料於98年12月3 日改制前臺北縣地價評議 　　　委員會98年第4 次會議向委員簡報，並於會議資料標註本 　　　案所在之地價區段為預定徵收地區及工程名稱，製作評議 　　　參考表提經地評會評定，據以計算宗地地價並製作公告土 　　　地現值表，於99年1 月1 日公告在案，已符合相關程序規 　　　定（原處分卷3 ，附件19）。 　　⒊按平均地權條例第46條之規定及最高行政法院100 年度判 　　　字第629 號判決、99年度判字第340 號判決、98年度判字 　　　第1024號判決、97年度判字第816 號判決及96年度判字第 　　　765 號判決意旨，原告指謫本件公告土地現值之評定無專 　　　業判斷云云，係為無據。因此地價評議委員會決議具有判 　　　斷餘地。 （七）原告所提與本件徵收標的無關之地號市場波動情形，質疑 本件地價訂定不合理的說法，洵非有據：原告援引新莊副 都心一帶土地價格飆漲新聞，質疑本件地價訂定不合理乙 節，因新莊副都心所標售之土地其使用分區為都市計畫內 之住宅區及商業區，與本件一般農業區農牧用地在土地使 用管制上顯不相當，故引用副都心之價格認為本案地價訂 定過低，似有不當連結之虞，委不足採。 （八）另原告陳稱本件土地係位於經濟部89年10月11日經（89） 水利字第89340942號公告「廢止中山高速公路以南，大漢 溪以北新莊地區淡水河洪水平原二級管制區之管制」範圍 ，於廢止管制後地價不漲反跌部分：按經濟部88年11月17 日經（88）水字第88462677號令發布之淡水河洪水平原管 制辦法第5 條第1 項規定，僅對二級管制區內之地上建物 予以建築管制，惟本件土地屬一般農業區農牧用地土地， 非屬建築用地，亦查無地上有建物辦理第一次登記，爰二 級管制是否廢止對於本件土地地價應無影響。復82年至10 　　　0 年期間，影響房地產市場波動的因素多，88年發生921 大地震、89至91年因面臨網路泡沫化及經濟負成長、92年 SARS疫情等重大事件，多項負面因素導致整體房地產市場 行情呈現下滑趨勢，致88至92年公告土地現值呈現調降情 形。原告援引行政院主計處之經濟成長率，質疑被告所提 出之市場波動有誤。惟經濟成長率組成因子多，直接用經 濟成長率推論整體房地產市場波動甚不合理。原告未了解 相關數據的推導過程，僅以最後結果否定被告描述有誤， 係為恣意專斷之聯結，且88至100 年之公告土地現值訂定 與本案件公告土地現值價格尚無關聯，亦無法用以推斷被 告查估結果有誤。 （九）委託不動產估價師鑑價作為徵收補償依據，於法未合：原 告認為應委由不動產估價師參與本案重新評估徵收補償費 及採納金融機構估價報告（鈞院卷1 第30至49頁，原證3- 4 ）云云；因現行地政機關係依地價調查估計規則，採大 範圍之區段估價方式，與私部門依不動產估價技術規則， 採個別宗地估價方式有差異，上開兩種方式所適用之不動 產估價法規亦有差別，既本件地價區段劃設及公告土地現 值訂定均依相關法令作業規定辦理，應屬合法適宜，故實 體程序上並無委託不動產估價師重新查估之必要性。 （十）聲明求為判決：駁回原告之訴。 五、本件如事實概要之事實，為兩造所不爭執，且有97年9 月25 　　日土地買賣契約書、百兆實業有限公司97年6 月20日函、臺 　　北縣政府經濟發展局98年4 月14日函○○○區○○段822 等 　　地號土地買賣契約○○○區○○段○ ○號土地買賣契約○○ ○區○○段35等地號土地買賣契約、中華不動產估價師聯合 事務所○○○區○○段○○○號土地估價報告、系爭土地及鄰 近土地位置示意圖、被告98年12月28日北府地價字第000000 　　0000號函有關98年12月17日第五次會議記錄、被告99年度公 　　告土地現值公告地價評議表、葉氏家族等於99年4 月7 日向 財政部國有財產局價購之繳款通知書、被告99年4 月30日及 　　99年5 月17日二次召開用地取得會議資料、新莊市○○段30 　　、32等地號地籍圖、被告99年11月10北府地徵字第00000000 　　00號公告、國有財產局臺灣北區辦事處99年12月23日函、新 　　北市地價及標準地價評議委員會100 年第1 次及第2 次會議 紀錄○○○區○○段第32、51、53地號土地82年至101 年公 告現值表、主計處編86年89年各國經濟成長率、90年96年台 灣及主要國家經濟成長率、被告100 年3 月10日北府地價字 第10002305391 號函、臺北縣99年公告土地現值暨重新規定 地價作業簡報、臺北縣地價及標準地價評議委員會委員名錄 等件影本附於原處分卷、訴願卷及本院卷可證，足認屬實。 　　本件兩造爭點在於被告按徵收當期99年度公告土地現值（每 　　平方公尺14,000元）加成補償成數4 成（每平方公尺19,600 　　元）予以補償之處分，是否適法？原告請求將系爭土地評定 價格為每平方公尺40,400元作為補償，是否有據？茲分別審 酌如下。 六、本院之判斷： （一）按行政法院對行政機關依裁量權所為行政處分之司法審查 　　　範圍限於裁量之合法性，而不及於裁量行使之妥當性。至 　　　於不確定法律概念，行政法院以審查為原則，但對於具有 　　　高度屬人性之評定、高度科技性之判斷（如與環保、醫藥 　　　、電機有關之風險效率預估或價值取捨）、計畫性政策之 　　　決定及獨立專家委員會之判斷，則基於尊重其不可替代性 　　　、專業性及法律授權之專屬性，而承認行政機關就此等事 　　　項之決定，有判斷餘地，對其判斷採取較低之審查密度， 　　　僅於行政機關之判斷有恣意濫用及其他違法情事時，得予 　　　撤銷或變更，其可資審查之情形包括：⒈行政機關所為之 　　　判斷，是否出於錯誤之事實認定或不完全之資訊。⒉法律 　　　概念涉及事實關係時，其涵攝有無明顯錯誤。⒊對法律概 　　　念之解釋有無明顯違背解釋法則或牴觸既存之上位規範。 ⒋行政機關之判斷，是否有違一般公認之價值判斷標準。 ⒌行政機關之判斷，是否出於與事物無關之考量，亦即違 反不當連結之禁止。⒍行政機關之判斷，是否違反法定之 正當程序。⒎作成判斷之行政機關，其組織是否合法且有 判斷之權限。⒏行政機關之判斷，是否違反相關法治國家 應遵守之原理原則，如平等原則、公益原則等（司法院釋 字第382 號、第462 號、第553 號解釋理由書參照）。 （二）次按土地徵收條例於89年2 月2 日公布施行，嗣於91年12 月11日增訂公布第36之1 條，101 年1 月4 日修正公布部 分條文，其中第30條經行政院於101 年7 月20日以院臺建 字第1010040049號令發布定自101 年9 月1 日施行。本件 原告固主張土地徵收條例部分條文已於100 年12月13日修 正通過，新法第30條規定徵收時以當期市價補償，被告應 參酌新法規定重新核定地價。惟查： 　　⒈對於課予義務訴訟事件，行政法院必須於判決中宣示被告 　　　是否有義務為某一行政處分，而此項宣示並非針對「原告 　　　之申請於行政機關當初審查是否應予核准？」的問題，而 　　　是針對「於法院判決時原告之請求權是否成立、行政機關 　　　有無作成處分之行為義務」的問題。因此，課予義務訴訟 　　　之裁判基準時點，原則上應以「事實審言詞辯論終結時」 　　　之事實及法律狀態為準。然而，此僅屬課予義務訴訟關於 　　　裁判基準時點之原則性理論，並非全部之課予義務訴訟類 　　　型均一體適用，在當事人所請求的是某一期間的給付，當 　　　該請求被拒絕而當事人提起課予義務訴訟時，行政法院審 　　　理時只能考慮這段期間當事人有無給付請求權，即屬其例 　　　外。此外，在新的法律規定，如果依其明示、立法意旨或 　　　合憲性解釋，應不影響已發生舊的請求權的情形；在所謂 　　　限時法或類似限時法規定的情形；以及在有關社會救助給 　　　付、年金給付及教育補助等課予義務之訴（以要求給付時 　　　之事實及法律狀態為準），亦不適用判決時之原則，而應 　　　以原處分作成時為判斷基準時（參見學者林三欽著，2005 　　　行政管制與行政爭訟，第66至69頁；學者陳清秀著，臺灣 　　　法學第125 期，第57至60頁）。 　　⒉89年2 月2 日訂定之土地徵收條例第30條規定：「被徵收 　　　收之土地，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價 　　　。在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設 　　　施保留地之平均公告土地現值，補償其地價。前項徵收補 　　　償地價，必要時得加成補償；其加成補償成數，由直轄市 　　　或縣（市）主管機關比照一般正常交易價格，提交地價評 　　　議委員會於評議當年期公告土地現值時評定之。」該條文 　　　嗣於101 年1 月4 日修正為「被徵收之土地，應按照徵收 　　　當期之市價補償其地價。在都市計畫區內之公共設施保留 　　　地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均市價補償其地價。 　　　前項市價，由直轄市、縣（市）主管機關提交地價評議委 　　　員會評定之。各直轄市、縣（市）主管機關應經常調查轄 　　　區地價動態，每六個月提交地價評議委員會評定被徵收土 　　　地市價變動幅度，作為調整徵收補償地價之依據。前3 項 　　　查估市價之地價調查估計程序、方法及應遵行事項等辦法 　　　，由中央主管機關定之。」行政院於101 年7 月20日以院 　　　臺建字第1010040049號令發布定自101 年9 月1 日施行。 　　　從而，關於土地徵收之補償標準，舊法係按照徵收當期之 公告土地現值補償，而101 年9 月1 日施行之新法則改為 按照徵收當期之市價補償。經查，本件原告所有系爭土地 ，因「新莊市○○路排水系統增建抽水站工程」用地，經 　　　被告於99年11月10日公告徵收（公告期間自99年11月11日 起至99年12月11日止），並依舊土地徵收條例第30條規定 ，按照徵收當期即99年之公告土地現值加計4 成予以補償 ，原告對地價補償有異議，經被告提請地價評議委員會復 議，決議維持原訂公告土地現值，原告不服，提起訴願， 經決定駁回，遂提起本件課予義務訴訟，請求被告作成（ 補償）原告所有土地之評定價格為每平方公尺40,400元之 行政處分；嗣於本院審理中，土地徵收條例第30條修正施 行，土地徵收之補償標準，變更為按照徵收當期之市價補 償。從而，本院言詞辯論終結前（於102 年2 月6 日辯論 終結），被告作成徵收補償處分所適用之法規即土地徵收 條例第30條既有變更，則本院審理時究應以判決時之法律 （新土地徵收條例第30條），抑或以原處分作成時之法律 （舊土地徵收條例第30條），作為判斷原告之請求權是否 存在之準據，乃本件首要解決之問題。 ⒊行為時土地徵收條例第22條第1 項、第2 項規定「（第1 項）土地權利關係人對於第18條第1 項之公告有異議者， 應於公告期間內向該管直轄市或縣（市）主管機關以書面 提出。該管直轄市或縣（市）主管機關接受異議後應即查 明處理，並將查處情形以書面通知土地權利關係人。（第 2 項）被徵收土地權利關係人對於徵收補償價額不服前項 查處情形者，該管直轄市或縣（市）主管機關得提請地價 評議委員會復議，土地權利關係人不服復議結果者，得依 法提起行政救濟。」是土地權利關係人對於徵收補償價額 不服時，依土地徵收條例第22條第1 項、第2 項規定，必 須於公告期間內提出異議，並經復議程序，始得提起行政 救濟，該異議、復議程序自屬土地權利關係人對於徵收補 償價額不服時，提起行政救濟前之必要先行程序（最高行 政法院98年6 月份第1 次庭長法官聯席會議決議參照）。 再者，被徵收土地之權利關係人，依土地徵收條例第3 章 徵收補償規定，固有取得一定之公法上請求權利，惟因主 管機關所為之徵收，並非僅局限於一人或一筆土地，而往 往是數百筆大範圍土地或跨鄉鎮市等不同行政區域之土地 徵收，其所牽涉之人、事、物等面向甚廣且深遠，但為有 效達成其徵收所欲遂行之特定行政目的，並為兼顧個別受 處分人民不同之補償訴求能夠獲得完整之救濟，乃設計略 異於僅有訴願之行政救濟，據此增設查處、復議等先行行 政自我審查程序，同時限定受處分者得提起異議之請求時 限，以便該項行政目的有效落實，而避免後續單一或少數 人民再以其他補償訴求，妨礙既定行政目的之達成。此時 　　　裁判基準時點，並不適用判決時之法規，而應以原處分作 　　　成時之法律狀態為準。況且，同徵收案之其他地主不服系 　　　爭徵收處分提起行政訴訟，業經本院100 年度訴字第1332 　　　號判決駁回，上訴後經最高行政法院101 年度判字第67號 　　　判決上訴駁回確定，系爭徵收處分自始有效存續，則本件 　　　原告不服徵收補償價額，應以徵收處分當時有效法律規定 　　　決定之。綜上，原告循序提起行政救濟，雖於本院言詞辯 　　　論終結前，土地徵收條例第30條有所變更，惟基於徵收補 　　　償事件之特性，原告僅能在徵收公告期間內行使其公法上 　　　請求權，則本院裁判時亦僅能以徵收補償當時之法規，作 　　　為判斷原告之請求權是否存在之準據，因此，本件仍應適 　　　用行為時土地徵收條例之規定，核先敘明。 （三）本件徵收時土地徵收條例第30條規定：「被徵收之土地， 應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。…前項徵 收補償地價，必要時得加成補償；其加成補償成數，由直 轄市或縣（市）主管機關比照一般正常交易價格，提交地 價評議委員會於評議當年期公告土地現值時評定之。」土 地徵收條例施行細則第30條規定：「本條例第30條第1 項 所稱徵收當期之公告土地現值，指徵收公告期滿次日起算 第15日之公告土地現值。…本條例第30條第2 項所稱一般 正常交易價格，指經由調查當年期一般正常交易價格所估 計之區段地價。」平均地權條例第10條前段規定：「本條 例實施地區內之土地，政府於依法徵收時，應按照徵收當 期之公告土地現值，補償其地價。…」而上開條例中所謂 土地現值之訂定，依據平均地權條例第46條規定：「直轄 市或縣（市）政府對於轄區內之土地，應經常調查其地價 動態，繪製地價區段圖並估計區段地價後，提經地價評議 委員會評定，據以編製土地現值表於每年一月一日公告， 作為土地移轉及設定典權時，申報土地移轉現值之參考； 並作為主管機關審核土地移轉現值及補償徵收土地地價之 依據。」而地價查估之方法、估價作業程序、估價報告書 格式及委託估價等事項之規則，則經土地法施行法第40條 　　　授權中央地政機關定之，內政部據此頒訂地價調查估計規 則，其中第1 條、第3 條、第7 條、第9 條、第18條第1 項、第21條及第23條第2 款分別規定：「本規則依土地法 施行法第40條規定訂定之。依本規則所為之地價調查估計 ，應符合平均地權條例有關規定。」「地價調查估計之辦 理程序如下：一、蒐集、製作或修正有關之基本圖籍及資 料。二、調查買賣或收益實例、繪製地價區段草圖及調查 有關影響區段地價之因素。三、估計實例土地正常單價。 四、劃分或修○○○區段○○○○○○區段圖。五、估計 　　　區段地價。六、計算宗地單位地價。」「買賣實例如有下 　　　列情形之一，致價格明顯偏高或偏低者，應先作適當之修 　　　正，記載於買賣實例調查估價表：…。二、期待因素影響 　　　之交易。…十一、其他特殊交易。」「第3 條第2 款所稱 　　　影響區段地價之因素，包括土地使用管制、交通運輸、自 　　　然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、工商活動、房 　　　屋建築現況、土地利用現況、發展趨勢及其他影響因素之 　　　資料等。前項影響區段地價之資料，應依地價區段勘查表 　　　規定之項目勘查並填寫。」「劃分地價區段時，應攜帶地 　　　籍圖、地價分布圖及地價區段勘查表實地勘查，以鄉（鎮 　　　、市、區）為單位，斟酌地價之差異、當地土地使用管制 　　　、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施 　　　、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況、發展趨勢及 　　　其他影響地價因素，於地籍圖上將地價相近、地段相連、 情 況相同或相近之土地劃為同○○○區段○○○○○區 段地價之方法如下：一、…二、無買賣實例及收益實例之 　　　區段，應於鄰近或適當地區選取2 個以上使用分區或編定 　　　用地相同，且依前款○○○區段○○○區段，作為基準地 　　　價區段，按影響地價區域因素評價基準表及影響地價區域 　　　因素評價基準明細表，修正估計目○○○區段○區段地價 　　　。…」「宗地單位地價之計算方法如下︰…二、其○○○ 　　　區段○○○○○區段地價作為宗地單位地價。」是以，裁 　　　處時直轄市或縣（市）府評定公告土地現值，計算徵收補 　　　償地價，係以「地價調查估計規則」為其作業準則，而同 　　　一「一般地價區段」內各宗地之公告土地現值均相同，則 　　　係基於地價調查估計規則第23條所致。查地價調查估計規 　　　則乃依土地法施行法第40條授權所訂立關於地價調查估計 　　　之法規命令，其中上述規定乃關於如何劃○○○區段○○ 　　　○區段地價之技術性及細節性之規定，並未逾越授權範圍 　　　，且合於授權意旨，自應予以援用，於進○○○區段○○ 　　　○○區段地價之估計時予以遵守，因此查估之區段地價， 　　　則作為每年公告土地現值表編製之依據及日後徵收時主管 　　　機關補償徵收土地地價之憑據。 （四）又土地法第151 條及其施行法所定各地價區段之「平均地 價」及查估制度，雖與平均地權條例所定各筆土地公告土 地現值制度有間，與土地徵收補償條例第30條所規定之被 徵收土地「公告土地現值」或「一般正常交易價格」也未 必相當，但徵諸裁處時土地徵收條例第30條之立法意旨， 乃認為︰「按照公告土地現值為徵收補償地價，由於諸多 因素，公告土地現值與市價有相當差距，土地所有權人無 法以補償金額另購回同等性質之土地，以致常發生抗爭阻 擾情事，不僅妨礙公共建設之推展，且造成民怨，影響政 府形象甚鉅。為在不損及土地所有權人權益及兼顧順利取 得公共建設用地原則下，使政府徵收民地給予合理補償， 除維持現行平均地權條例第10條…之規定外，於第2 項規 定，徵收補償地價，必要時得加成之。又基於目前各縣市 公告土地現值與市價之差距各有不同，故另規定得加成成 數，由直轄市或縣（市）主管機關參照正常交易價格，提 交地價評議委員會於評議當年其公告土地現值時，視其實 際價格差距，予以合理評定。至加成補償，就其性質應屬 補償地價之範圍。」再觀之司法院釋字第425 號、第440 號、第516 號解釋可知，徵收土地應給與之補償，所遵循 之原則乃「合理補償」，而非「盡量補償」或「較優補償 」，以當期公告土地現值逕為補償金額，原非無據。惟因 公告土地現值既為徵收土地補償地價之標準，又作為課徵 土地增值稅時計算漲價數額之依據，併復有平均地權及表 彰私權價值雙重性格，評價時不無低於一般正常交易價格 之可能，為避免私人財產因徵收損失過重，而有土地徵收 條例第30條2 項之所由設也。亦即，徵收補償地價，於必 要時，得以當期之公告土地現值加成補償，其加成補償成 數，由直轄市或縣（市）主管機關比照「一般正常交易價 格」，提交地評會評定之，藉以平衡公告土地現值與一般 正常交易價格之落差。原則上，同一直轄市、縣（市）之 當年度徵收案件之地價加成補償成數，以均衡一致之成數 為原則，但部分地區於短期內尚無法以一致之成數加成補 償時，或者同一地價區段內各宗地之區位、形狀、面積、 環境、收益性或其他交易價格形成因素有所差異，致各筆 宗地雖位於同一地價區段，但正常交易價格有所不同時， 本即應採取不同之成數為之，否則即有悖於土地徵收條例 第30條第2 項之立法本旨（內政部頒訂土地徵收補償地價 加成補償注意事項第6 條後段參照）。亦即，土地徵收條 例第30條規範土地徵收補償價格時，本已慮及藉○○○區 段劃分所產生之土地法上「平均地價」，以及平均地權條 例中所規範之各宗地土地公告現值，實際操作上係藉由土 地法施行法第40條授權制定之地價調查估計規則以定地價 區段之方式推估各宗地之公告現值，與土地徵收時所應支 付之「合理補償」確實有其落差，乃藉由命地價評議委員 會以加成之方式校正各宗地正常交易價格與土地公告現值 間之落差。故而，依土地徵收條例第30條規定，於徵收補 償時各宗地之正常交易價格計算當然應分別觀察評估，然 該法89年制定之際，之所以未於土地法施行法第40條授權 規定之「地價調查估計規則」外，另就徵收補償價格量身 訂製「一般正常交易價格查估準則」，顯然慮及地價調查 耗費耗時，國家因應各種不同需求固然有必要從不同角度 評估土地之「地力」價值，但並非不可統籌規劃，先為地 價區段為平均地價計算，再因應各種特殊需求加以修正， 以收其繁。再者，以「地價調查估計規則」作為公告土地 現值及徵收補償價格查定之依據，雖非直接以宗地為查估 之單位，而係以宗地所屬之地價區段為查估單位，理論上 容有因宗地有別於該地價區段之特殊性而致宗地一般正常 交易價格高於所屬地價區段一般正常交易價格之可能性， 但論其實際，地價區段之劃分，依地價調查估計規則之規 定，本係就土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改 良、公共建設、特殊設施、工商活動、房屋建築現況、土 地利用現況、發展趨勢及其他影響因素，於地籍圖上將地 價相近、地段相連、情況相同或相近之土地始劃為同一地 價區段，苟有所屬宗地顯異於地價區段之特殊性時，本應 另劃屬另一地價區段，基此，論其實際，依地價調查估計 規則於地價區段劃分時，亦非全無就各宗地影響土地價值 之要件予以評估。是以，以地價調查估計規則為作業準則 ，先評估各宗地所歸屬之地價區段平均地價，以之為各宗 地之土地公告現值基礎，再以此為基礎，以加成之方式調 整被徵收土地之正常交易價格與公告現值之差距，乃土地 徵收條例第30條立法意旨之展現，無違法律保留原則或法 律優位原則。被告依地價調查估計規則為作業準則，推估 系爭徵收補償地價，核屬依法行政，原告指摘被告所採估 價準據即地價調查估計規則有違法律保留原則，尚無足採 。 （五）系爭土地位於改制前臺北縣新莊市○○路旁近五股區（五 股工業區）○○○區○○○○○道堤防）交界處，地處邊 陲，屬非都市土地一般農業區農牧用地，有卷附99年地價 區段略圖（參見被告答辯狀附件資料冊第30頁，附件8 ） 可憑。核其用地範圍雖臨○○路，惟因位處都市邊陲地區 ，受工業區與堤防區隔，區位發展受限，且屬一般農業區 之農牧用地，又依非都市土地使用管制規則規定，其土地 僅容低度利用（嗣於99年11月10日始變更編定為一般農業 區水利用地），將此地價相近、地段相連、情況相近之土 地劃為一地價區段即新莊市○○○○○○區段，並無違誤 。被告辦理99年公告土地現值調整作業，以鄉、鎮、市為 單位，並斟酌當地土地使用管制、交通運輸、自然條件、 土地改良、公共設施、特殊設施、工商活動、房屋建築現 況、土地利用現況、發展趨勢及其他影響地價因素而為勘 查，將勘查所得資料依地價區段勘查表規定之項目填寫。 其地價之查估，因該地價區段無買賣實例，依地價調查估 計規則第21條第1 項第2 款規定，乃選定同屬農業區之臺 北縣泰山鄉○○○○○區段、第162 地價區段為基準地價 區段，經分析地價區域因素後，評比以泰山鄉○○○○號 區段○○○區段較相近，乃選取為調整基礎之地價區段， 再以選取之調整基準地價區段之地價與影響地價區域因素 總修正數相乘後，取得調整價格為每平方公尺為16,600元 ，即16 　　　,616元○○○鄉○○○○區段）×0.908 （影響地價區域因 素總修正數），區段地價取整數16,600元，經臺北縣地價 評議委員會98年第5 次會議評定其公告土地現值為14,000 元（99年度公告土地現值占一般正常交易價格84.34%，16 ,600×84.34%取整數即為14,000元) ，送經臺北縣地價評 議委員會98年第5 次會議決議通過（本院卷第263 頁以下 ），徵收補償之成數乃依此價額加計4 成，以達正常交易 價格，此地價區段劃分、公告現值及徵收補償價額均經臺 北縣地價評議委員會評議，徵收補償價額並經被告公告等 節，復有被告製作送臺北縣地評會98年第7 次會議審議之 系爭土地所屬地價區段勘查表、區段地價估價報告表、影 響地價區域因素分析明細表、基準地價區段（即泰山鄉第 78、第16○ ○○區段○○○區段勘查表、買買實例調查估 價表、區段地價估價報告書等件影本可憑，系爭土地地價 區段劃分及地價區段地價估算程序，悉依前揭地價調查估 計規則為之，並無不法。 （六）就原告主張系爭土地徵收日為99年11月10日，自應以此時 之價值作為徵收地價，99年度公告土地現值作業時間（97 年9 月2 日至98年9 月1 日）距實際徵收日已有一段時間 ，無法反應徵收之真正價值乙節。查被徵收土地應按照徵 收當期之公告土地現值，補償其地價，土地徵收條例第30 條及其施行細則第30條分別定有明文，已如前述。而99年 度公告現值之作業期間為97年9 月1 日至98年8 月31日， 　　　故查價機關即臺北縣新莊地政事務所調查在上開期間內無 適當買賣實例，因無法採用同屬新莊區其○○○區○○區 段推估266 區段地價，爰按地價調查估計規則第21條第1 項第2 款規定，以鄰近有買賣實例之泰山區78、○○○ 區段 ○區段地價修正，估計○○○區○○○ 區段地價，提交臺北 縣地價評議委員會98年第5 次會議評定99年區段地價為每 平方公尺14,000元，符合上開法令規定，並無違誤。至於 各縣市政府公告土地現值作為徵收土地價額之依據，與「 　　　一般正常交易價格」之差距，或因公告土地現值較低，或 因調查地價與徵收時間已隔一段時間，各直轄市或縣市主 管機關就徵收補償地價，必要時得比照一般正常交易價格 ，加成補償，亦據土地徵收條例第30條第2 項定有明文， 自難以公告土地現值作期間距實際徵收日已有一段時間為 由，遽認被告處分違法。 （七）就原告主張其為開設加油站，於97年9 月25日以每坪179, 514 元（即每平方公尺54,303元）購得系爭土地，臺北縣 地價評議委員會未將原告上開買賣價格查明提交討論，其 地價評定自屬有誤乙節。查系爭土地辦理99年度公告現值 作業期間即97年9 月1 日至98年8 月31日，依地價調查估 計規則第17條第3 項規定，估價基準日指每年9 月1 日內 收集調查未有買賣實例，此有前揭第266 號地價區段勘查 表、區段地價估價報告表附卷可憑。原告於97年9 月25日 　　　以每坪17,514元購得系爭土地乙節，雖有土地買賣契約影 本在卷可憑，然則該契約已明文系爭土地係作加油氣站使 用，且加油氣站須得臺北縣政府經濟發展局同意始得開設 ，是此本件買賣顯然係受期待因素影響之交易，與系爭土 地屬一般農業區之農牧用地之使用情形有別，揆諸地價調 查估計規則第7 條第2 款規定，此應非屬一般正常交易價 格，不宜逕列為系爭地價區段土地之買賣實例。 （八）就原告主張本徵收案之另一地主葉氏家族，另於99年4 月 7 日向國有財產局價購新莊市○○段○○○○○○號土地，每 平方公尺達33,200元乙節，雖有財政部國有財產局臺灣北 　　　區辦事處本處99年4 月7 日售字第098AD0000000號繳款通 知書及99年4 月8 日售字第098AD0000000號繳款通知書影 本足稽。然按地價調查估計規則第17條規定，所稱估價基 準日，係指每年9 月1 日，查本件徵收補償適用之公告土 　　　地現值年度為99年，故其估價基準日為98年9 月1 日，其 　　　買賣蒐集期間為97年9 月2 日至98年9 月1 日。而該讓售 　　　案係葉氏家族因整合產權之需要，向財政部國有財產局申 　　　請讓售，依民法第345 條第2 項、第758 條之規定，上開 　　　買賣交易之產權移轉證書契約日期皆為99年4 月28日（被 　　　告答辯卷附件資料冊2 ，附件14），非在99年度公告現值 　　　作業之蒐集調查實例期間（97年9 月2 日至98年9 月1 日 　　　間），故依法未能納入作業參採。又該讓售土地非建築用 　　　地，惟現況搭建廠房，非屬合法使用（鈞院卷1 第268 、 　　　269 頁，附件7 、8 ），且該案係依國有財產法第52之1 　　　及國有財產法施行細則第55條之1 有關專案讓售規定辦理 　　　，案屬持分移轉，讓售對象業有限制，在此特殊交易情形 　　　下，尚非稱為一般正常交易價格。又依國有財產估價作業 　　　程序第10條第1 項第4 款及第6 款之規定，國有財產局辦 　　　理之讓售，除有承買人資格限制之外，係以現況使用及合 　　　併利用為查估地價首要考量，與現行地價調查作業依地價 　　　調查估計規則第18條，以當地土地使用管制為地價區段劃 　　　分主要依據有別。是以，前開讓售案之土地現況搭建廠房 　　　，屬於持分移轉，其土地讓售價格計算方式係依前開規定 　　　辦理，並非屬一般農業區農牧用地正常買賣交易價格。綜 　　　上，前開國有土地讓售價格之核定，與不動產估價技術規 　　　則第2 條及地價調查估計規則第7 條第1 項第5 款規定之 　　　限定價格相當，是以原告99年間與財政部國有財產局就本 　　　件鄰近土地之交易價格，顯為特殊情況下之限定價格，與 　　　本件依據修正前土地徵收條例第30條規定之一般正常交易 　　　價格不同。 （九）就原告主張臺北縣新莊市○○段○○○號土地，向樹林市農 會辦理貸款，該會委託估價師估價，上開土地每平方公尺 達48,400元乙節。查金融機構核貸金額，常受債務人之授 信狀況、貸款金額、還款能力等因素影響，且金融機構查 　　　估抵押物價值，係依不動產估價技術規則採個別宗地估價 　　　方式辦理，與公告土地現值則依據地價調查估計○○○區 　　　段地價估價方式辦理有別。 （）就原告主張系爭土地同地段之44至52地號土地，原皆劃入 　　　洪水平原管制區，90年間廢止後地價不升反降乙節。依經 　　　濟部88年11月17日經（88）水字第88462677號令發布之淡 　　　水河洪水平原管制辦法第5 條第1 項規定，僅對二級管制 　　　區內之地上建物予以建築管制，惟本件土地屬一般農業區 　　　農牧用地土地，非屬建築用地，其地上查無建物辦理第一 　　　次登記，因此二級管制是否廢止對於本件土地地價應無影 　　　響。且82年起至100 年期間，影響房地產市場波動的因素 　　　頗多，88年發生921 大地震、89至91年因面臨網路泡沫化 　　　及經濟負成長、92年SARS疫情等重大事件，多項負面因素 　　　導致整體房地產市場行情呈現下滑趨勢，致88至92年公告 　　　土地現值呈現調降情形。原告雖援引行政院主計處之經濟 　　　成長率，質疑被告所提出之市場波動有誤。惟影響經濟成 　　　長率因素很多，直接用經濟成長率推論整體房地產市場波 　　　動並不合理。 （）就原告主張被告未實質與所有權人進行協議價購，違反土 　　　地徵收條例第11條規定乙節。查協議價購程序應屬徵收核 准機關內政部作成「徵收處分」之內容相關，與本件原告 因不服土地「徵收補償」價額，依土地徵收條例第22條規 定提起行政救濟有異。本件同徵收案之其他地主就「徵收 處分」部分另案提起行政救濟，本院100 年度訴字第1332 號業已判決駁回確定。是原告指摘協議價購程序未踐行等 節，應與本件無涉。 （）末查，內政部依平均地權條例第4 條、土地法第155 條第 　　　1 項規定授權，制有地價及標準地價評議委員會組織規程 　　　，其中第4 條之規定，地價及標準地價評議委員會之成員 　　　，包括議員代表、地方公正人士、對地價有專門知識之專 　　　家學者、不動產估價師公會代表、建築師公會代表、地政 　　　士公會代表、不動產經紀業公會代表、建築開發商業同業 　　　公會代表、銀行公會代表、農會代表及地政、財政、工務 　　　或都市計畫、建設或農林、稅捐機關主管人員等，之以如 　　　此嚴謹之組織及多元之代表性，在於有關地價核定及徵收 　　　補償地價加成補償成數之判斷，除涉及不動產之專業估價 　　　外，且有各方經濟勢力之角力，經由委員會作成，乃經由 　　　不同屬性之代表，根據不同之見解，透過嚴格程序之要求 　　　，獨立行使職權，共同作成決定。而為期評議決定程序嚴 　　　謹，結論公正合理，內政部另定有「地價及標準地價評議 　　　委員會會議作業規範」，其中第2 點、第4 點及第6 點分 　　　別規定：「地價及標準地價評議委員會（以下簡稱本會） 　　　依規定開會時，應由地政機關將地價、土地改良物價額、 　　　標準地價或徵收補償地價加成補償成數調查估計之經過情 　　　形，提出報告，並作成書面議案，作為評議之依據。」「 地政機關依第三點規定舉辦說明會後，於本會開始評議前 ，應準備相關資料先向本會簡報下列事項：㈠地價調查、 區段劃分、地價估計等作業情形及其他相關統計圖、表。 ㈡最近一期地價動態情形及影響地價主要因素分析。㈢公 　　　共建設及其鄰近土地地價調整情形。㈣說明會民眾反應意 　　　見及研處情形。㈤相鄰鄉、鎮、市、區間及市、縣間地價 　　　情形。前項簡報，得視地方實際情形分區辦理之；必要時 　　　，並得邀請本會委員實地查訪之。」旨在確保地價評議委 　　　員會取得正確、詳實之資料為切實討論，而就土地現值及 　　　徵收補償費之評定為合於法律本旨之結論。本件徵收時徵 　　　收土地補償價額之計算乃依前述「地價調查估計規則」為 　　　之，其計算均有其實據，其評估有其正當性基礎，事涉多 　　　元代表所組成之地評會認定，除非查有其認定乃基於錯誤 　　　之事實、並未遵守一般有效之價值判斷原則、或夾雜與事 　　　件無關之考慮等因素，要無任指其評估認定違法之理。系 　　　爭土地徵收價額核定，悉依臺北縣地價評議委員會98年12 　　　月17日第5 次會議，核其組織、程序及所據以評議之內容 　　　均無疏漏，有卷附該次會議出席名單、會議決議及參考資 　　　料可憑。原告既未能就新北市地價評議委員會之評估為上 　　　述疏漏之指摘，泛指其成員不具專業能力，進而推論其之 　　　評估與事實不符，自無足採。原告請求選任不動產估價師 　　　對系爭土地，就99年10月徵收時之市價再行估價等調查證 　　　據部分，核無必要，附此敘明。 七、綜上所述，原告之主張並不可採。被告依新北市地價評議委 員會之評定，即按系爭土地公告現值加4 成，據以核定系爭 土地徵收補償價額為每平方公尺19,600元之處分並無違誤， 訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷訴願決定及原 處分，並請求被告就系爭土地作成核發每平方公尺40,400元 徵收補償費之行政處分，為無理由，應予駁回。又本件事證 已明，兩造其餘攻擊防禦方法，核於判決結果不生影響，爰 不逐一論述，附此敘明。 據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項 前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。 中　　華　　民　　國　　102 　年　　2　 　月　　27　　日 臺北高等行政法院第五庭 審判長法 官　徐瑞晃 法 官　鍾啟煒 法 官　侯志融 一、上為正本係照原本作成。 二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表 明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判 決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。 三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段） 四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項） ┌─────────┬────────────────┐ │得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │ │代理人之情形 │ │ ├─────────┼────────────────┤ │㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│ │ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│ │ 為訴訟代理人　 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │ │ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│ │ │ 理人具備會計師資格者。 │ │ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│ │ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│ │ │ 利代理人者。 │ ├─────────┼────────────────┤ │㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│ │ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│ │ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│ │ ，亦得為上訴審訴│ 。 │ │ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│ │ │ 依法得為專利代理人者。 │ │ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│ │ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│ │ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│ │ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │ ├─────────┴────────────────┤ │是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│ │人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│ │文書影本及委任書。 │ └──────────────────────────┘ 中　　華　　民　　國　　102 　年　　2　 　月　　27　　日 書記官 蕭純純