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臺北高等行政法院判決 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　100年度訴字第481號 　　　　　　　　　　　　　　　　　　100年6月23日辯論終結 原　　　告　第一郵控股份有限公司 代　表　人　陳明芳（董事長） 訴訟代理人　李國豪律師 被　　　告　交通部 代　表　人　毛治國（部長）住同上 訴訟代理人　官朝永律師 上列當事人間有關郵政事務事件，原告不服行政院中華民國100 年2月10日院臺訴字第1000091874號訴願決定，提起行政訴訟， 本院判決如下： 主 文 原告之訴駁回。 訴訟費用由原告負擔。 　　事實及理由 一、事實概要：緣被告以原告於99年間經人檢舉遞送訴外人臺灣 萊雅股份有限公司（以下簡稱萊雅公司）交寄之99年5月玫 瑰佳賓續會通知（以下簡稱系爭文件），涉有違反郵政法第 6條第1項規定之情形，經被告審查認定確有該違章行為，且 認類此違法行為前業經被告於93年3月25日以交郵字第 0000000000-0號函（以下簡稱被告93年3月25日函），籲請 原告應確實遵守郵政法相關規定，嗣因原告陸續違章，經被 告分別於93年9月16日以交郵字第0930009540號處分書（以 下簡稱被告93年9月16日函）、於94年8月11日以交郵字第 09400089701號處分書（以下簡稱被告94年8月11日函）及於 97年4月22日以交郵字第0970003491號處分書（以下簡稱被 告97年4月22日函），依郵政法第40條第1項規定，各處以原 告新臺幣（下同）10萬元、20萬元、30萬元罰鍰，並通知立 即停止遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件等營業行 為在案；惟原告迄至99年間又有本件違章，乃於99年11月8 日以交郵字第09900570891號處分書（以下簡稱99年11月8日 函，即原處分），裁處原告40萬元罰鍰，並命立即停止遞送 信函、明信片或其他具通信性質文件等營業行為。原告不服 ，提起訴願，亦遭決定駁回，遂就原處分中關於40萬元罰鍰 部分，向本院提起本件行政訴訟。 二、本件原告主張： ㈠按「除中華郵政公司及受其委託者外，無論何人，不得以遞 送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業。」、「 有下列情形之一者，處新台幣10萬元以上50萬元以下罰鍰， 並通知其停止該等行為；未停止者，得按次連續處罰：一、 違反第6條第1項規定，以遞送信函、明信片或其他具有通信 性質文件為營業者。」，分別為郵政法第6條及第40條第1款 定有明文。次按同法第48條授權訂定之郵件處理規則第4條 第2項規定：「函件之全部或一部屬於通信性質者，除另有 規定外，為信函。前項所稱通信性質，指寄件人之文件具有 對特定人傳達意思、觀念或事實之功能。」。 ㈡經查原告無從自萊雅公司自行封裝完整之交寄文件，區辨有 無對特定人通信之性質，且萊雅公司過去委託交寄文件，亦 均係自行封裝完整之廣告性質文件，可知原告並無主觀故意 或過失： ⒈查訴願決定之理由，略以郵件處理規則第4條第2項規定，其 傳達之對象僅限對特定人為之，如係向不特定之多數人傳達 者，屬通知、公告之類，非該規則所稱之通信性質；又郵件 處理規則所定義之通信性質與廣播電視法定義之廣告，其傳 遞方式是否為實體文件遞送及傳達訊息之對象是否特定均有 不同，規範之業者亦異，易於區辨其定義；復依原告所遞送 之萊雅玫瑰佳賓續會通知內容所示，通知對象僅限於購買萊 雅公司會員卡，且年度消費一定金額，而享有續會專屬權益 之特定客戶，該郵件內容載有特定客戶之姓名、會員卡卡號 ，會籍到期日、累積消費金額、點數餘額及手機號碼等，以 掛號郵件之遞送手續，需由收件人本人或有權領取之代收人 簽收作為投遞之憑據，如依所訴系爭郵件收件人為不特定之 多數人，該郵件不須指定收件人，如同一般廣告傳單，由任 何人收取皆可達到廣告之效果，更不須慎重其事，以掛號郵 件交寄，而由特定之收件人（江君）簽收領取，況依常理判 斷，寄件人亦不可能耗費多達數倍之郵資以掛號交寄，足認 該郵件係對特定人遞送具有通信性質之文件等語。 ⒉惟「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不罰。 」，行政罰法第7條第1項定有明文。經查原告主要係作大宗 廣告投遞及包裹寄送業務，而萊雅公司委託原告交寄之系爭 文件，係先由萊雅公司委託訴外人順德包裝有限公司（以下 簡稱順德公司）包裝系爭文件，嗣由順德公司詢問原告是否 有意承攬此項寄送業務，故系爭文件交至原告手中，皆已封 裝完畢，原告無從拆閱得知其通知內容，究應如何自外觀得 知是否具有對特定人通信之性質，或僅係通知、公告之類原 告並未直接與萊雅公司接觸，亦不知悉萊雅公司當初係如何 委託順德公司，且原告係以廣告DM價格承攬系爭文件之寄送 業務，而過去萊雅公司先前委託原告交寄之文件，亦均係自 行封裝完整之廣告性質文件，可證原告主觀上確無故意或過 　　失可言。且縱認原告主觀具有過失，亦應依行政罰法規定予 　　以從輕處罰，且裁罰應回歸行政罰法規定，就個案斟酌，不 　　應僅據違反郵政法之次數進行裁處。 ㈢次查訴願決定對特定人通信之區別標準，顯有矛盾不明之處 ： ⒈訴願決定一方面認為郵件處理規則所定義之通信性質，與廣 播電視法定義之廣告有異，另一方面竟又以原告所遞送郵件 ，如收件人係不特定多數人，則該郵件即不須指定收件人， 如同一般廣告傳單，由任何人收取，皆可達到廣告之效果， 而認為原告所遞送之郵件並非廣告等語。然而，廣告傳單是 否即不得對特定人為之？而若廣告傳單載有收件人姓名，是 否即具通信性質，而屬郵件？此顯與一般常理不符。 ⒉又現代廣告行銷實務，商家委託快遞業者寄送之廣告文件， 均由其自行搜集有效名單，方委託快遞業者加以寄送；蓋若 為求大範圍不特定消費者知悉廣告內容，大可利用電視廣告 或廣播廣告為之，何需委託原告等快遞業者加以遞送。況且 ，電視或廣播廣告亦有其特定針對之消費族群，豈能謂電視 廣告即係針對非特定人，而非特定之多數人。且如派請人員 於重要路口隨機發送廣告，亦係有特定消費族群考量，如此 豈能謂非針對特定人。訴願決定所謂之「特定」或「非特定 」（人），究竟應如何區別，是否今後委託快遞業者寄送廣 告文件，必須隨機任意發送，或僅需於文件封面不加註明收 件人即可，抑或每次寄送均需寄送予全國或全北市所有人民 ，凡此矛盾理由，皆令原告無所適從。 ㈣再者，「行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘 束，對當事人有利及不利事項一律注意。」，行政程序法第 36條定有明文。經查訴願決定逕認萊雅公司耗費多達數倍之 郵資委託原告以掛號交寄，卻毫無佐證證據，其認定依據， 令人費解，顯然有違上揭行政程序法之規定。 ㈤且系爭文件僅係事實通知性質，類似廣告性質；而郵政處理 規則第4條第2項規定卻逾越母法規定過廣，將事實通知加以 定義涵括，造成原告營業自由莫大危害，實為不當。是本件 被告所為原處分顯有違誤，自應予撤銷；並聲明求為判決撤 銷訴願決定及原處分關於40萬元罰鍰部分。 三、被告則以： ㈠系爭文件屬郵政法第6條第1項規定具有通信性質之文件： ⒈按郵政法第1條規定：「為健全郵政發展，提供普遍、公平 、合理之郵政服務，增進公共利益，特制定本法；本法未規 定者，依其他法律之規定。」、同法第2條規定：「本法主 管機關為交通部」、同法第6條第1項規定：「除中華郵政公 司及受其委託者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或 其他具有通信性質之文件為營業。」及同法第40條規定：「 有下列情形之一者，處新臺幣10萬元以上50萬元以下罰鍰， 並通知其停止該等行為；未停止者，得按次連續處罰：一、 違反第6條第1項規定，以遞送信函、明信片或其他具有通信 性質文件為營業者。二、違反第6條第2項規定，遞送與貨物 有關通知以外之郵件者。」，均在規範郵件遞送業務，合先 陳明。 ⒉次按郵政法第48條授權訂定之郵件處理規則第4條第2項規定 之訂定說明，所謂對特定人傳達意思、觀念或事實者，其傳 達對象僅限對特定人為之，如係向不特定之多數人傳達者， 屬通知、公告之類，非該規則所稱之通信性質等語，其規範 重點在於特定人，並輔以文字或符號表示之意思、觀念或事 實，作為認定標準，對於通信性質一詞清楚界定，並無違反 明確性原則，且未逾越郵政法第6條第1項規定之範圍，業有 多數案件經鈞院認定在案。且郵政法第48條既已將郵件種類 、定義及其他相關事項明確授權由主管機關訂定，並報請行 政院核定，被告據以訂定郵件處理規則，報行政院核定後施 行，自屬合法有效之法規命令。 ⒊又「郵政法第6條第1項所稱信函、明信片或其他文件具有通 信性質乃例示規定，係指寄件者為將其對特定之人之心理狀 態（訊息）向特定之人發表，而藉由紙、絹等介體或以其他 非電信通訊方式記錄其心理狀態（訊息）向特定之人傳遞者 而言。又上開表示行為，有欲成立法律行為者（此即法律行 為構成要件中所稱之意思表示），有非欲成立法律行為者。 而非欲成立法律行為之表示行為中，可細分為知的表示、情 的表示與意思通知；再非欲成立法律行為之表示行為有時亦 因法律之規定逕生一定之法律效果，例如承認他人權利存在 （知的表示）、宥恕（情的表示）、催告（意思通知）等之 表示。惟無論何種表示行為，如其傳遞訊息之介體記錄者係 寄件人向特定人所為之個別性訊息，即屬具有通信性質之文 件；而有別於向不特定之多數人傳達之通知、公告等，係屬 普遍性、不具個別屬性之訊息傳遞。」，業經鈞院94年訴字 第3283號判決就通信性質文件詳加闡述，另鈞院95年訴字第 2135號判決亦同此旨。 ⒋查郵政法第6條第1項規定：「除中華郵政公司及受其委託者 外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性 質之文件為營業。」，係將信函、明信片與其他具有通信性 質之文件，並列為中華郵政公司（以下簡稱郵政公司）郵政 專營權範圍，不能為私人營利事業之營業項目，包括其他具 有對特定人傳達信息功能之文件，適足保護通信秘密及個人 隱私，而此郵政專營制度亦為多數國家所採。至所謂「信函 」，依郵件處理規則第4條第1項規定：「函件之全部或一部 屬於通信性質者，除另有規定外，為信函」，依文義解釋， 凡具有傳遞消息功能之文件，均屬郵政公司專營權範圍。 ⒌依系爭文件內容所示，通知對象僅限於購買萊雅公司會員卡 ，且年度消費滿一定金額，而享有續會專屬權益之特定客戶 ，又系爭文件內容載有該特定客戶之姓名、會員卡卡號、會 籍到期日、累計消費金額、點數餘額及手機號碼等，係客製 化、非規格化之廣告函件內容，為就個別特定對象傳達「會 籍將到期、累計消費金額已達續會專屬權益之標準」之意思 ，自屬郵政法第6條第1項規定具有通信性質之文件，另郵件 內容載有會員卡卡號、點數餘額及手機號碼等均涉及通信秘 密及個人隱私之範疇，更應適用郵政法相關專營之規定，以 予保護，準此，系爭文件自難認非屬郵政法第6條第1項規定 具有通信性質之文件。 ㈡原告於知悉其行為違法並曾三度受裁處後，再續為此違法行 為，即難謂其所為無故意或過失： ⒈按「人民違反法律上之義務應受行政罰之行為，法律無特別 規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件 。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而 不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人 不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。」，為司法院大 法官會議釋字第275號解釋意旨著有明文。故對於違反行政 法上義務之處罰，固以行為人主觀上有故意或過失為限，但 違反禁止規定或作為義務者，依過失推定原則，應由行為人 舉證證明自己無過失，始得免責。合先敘明。 ⒉查郵政法第6條第1項規定，業經被告依郵政法之授權擬訂郵 件處理規則，其相關草案、通過條文內容已依行政程序法規 定辦理預告及公告程序，擬訂該規則過程中亦邀集相關公會 參加，符合透明公開原則，相關規定業已具體明確規定於郵 件處理規則第4條第2項，原告不得諉為不知。況原告就其類 此違法行為，業經被告以93年3月25函請原告確實遵守郵政 法相關規定，且自93年9月16日起，原告亦因此受裁處多達 3次，原告絕對知悉其行為不符郵政法及郵件處理規則，是 原告對其違法事實，顯有明知並有意使其發生之直接故意； 縱無，亦有對於構成違法事實，預見其發生而其發生並不違 反其本意之間接故意。原告之相關人員，對於違反郵政法及 郵件處理規則，既有直接故意或間接故意，是否具有過失， 已非重要，故原告主張應由被告舉證其有過失云云，於法顯 屬無據。 ⒊再者，系爭文件外觀與一般信函無異，原告先前既有違犯郵 政法第6條第1項規定而受罰之經驗，則於接受交寄系爭文件 時，理應更為謹慎，請求交寄人說明，或進一步查證之義務 。參原告所提附件，原告與訴外人宜家家居股份有限公司（ 以下簡稱宜家公司）簽訂派送型錄合約時，竟未明白要求宜 家公司不得交寄信函、明信片或其他具有通信性質文件，誠 屬令人難以理解。是若原告所言萊雅公司係以大宗交寄無法 一一查證屬實，則原告更應與萊雅公司簽約要求其不得交寄 信函、明信片或其他具有通信性質文件，若有違反得請求損 害賠償，以避免自己之損失，原告不循此途，卻以萊雅公司 委託原告交寄之系爭文件，係萊雅公司自行封裝完整，原告 無從拆閱，無法得知是否具有對特定人通信之性質為由，主 張原告主觀上無故意或過失可言，洵無足採。 ㈢按違反郵政法有關行政處罰事件應行適用法條及裁罰基準表 編號1規定，略以「違反郵政法第6條第1項規定，以遞送信 函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業者。或違反第 2項規定，遞送與貨物有關之通知以外之郵件者。依郵政法 第40條處以10萬元以上50萬元以下罰鍰，初犯者處最低罰額 10萬元，並書面通知限期停止該等行為；未停止者，得按次 連續處罰。再犯者按次累加罰鍰10萬元，最高處罰額50萬元 ，其違法情節重大者，得逕行處以最高額罰鍰。」等語，有 交通部執行違反郵政法事件取締作業要點第7點規定可稽。 又原告違法行為本難以查稽，其經舉發者僅冰山一腳，本件 已係被告對原告之第4次處分，為原告所不爭執，準此，被 告對原告所為40萬元之罰鍰處分，並無違裁量原則。綜上 ，本件原告違反郵政法第6條第1項規定事實明確，且連續違 反該條項規定，難以諉為不知法規而要求減輕或免除其處罰 ，是原告主張顯無理由，原處分並無違誤；並聲明求為判決 駁回原告之訴。 四、本件兩造之爭點厥為系爭文件是否為郵政法第6條第1項之規 範客體？原告有無故意或過失？又郵政處理規則第4條第2項 規定是否有逾越郵政法第6條第1項規定之範疇？本院之判斷 如下： ㈠按「除中華郵政公司及受其委託者外，無論何人，不得以遞 送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業。運送機 關或運送業者，除附送與貨物有關之通知外，不得為前項郵 件之遞送。」、「有下列情形之一者，處新臺幣10萬元以上 50萬元以下罰鍰，並通知其停止該等行為；未停止者，得按 次連續處罰：一、違反第6條第1項規定，以遞送信函、明信 片或其他具有通信性質文件為營業者。二、違反第6條第2項 規定，遞送與貨物有關通知以外之郵件者。」、「郵件種類 、定義、處理程序、交寄、資費之交付、載運、投遞與查詢 補償確定之程序、金額與其方法、禁寄物品之種類與其處分 方法、受委託遞送郵件者之資格件件、委託程序與責任及其 他相關事項之規則，由主管機關擬訂，報請行政院核定之。 」，郵政法第6條第1項、第40條及第48條分別定有明文。次 按「函件之全部或一部屬於通信性質者，除另有規定外，為 信函。前項所稱通信性質，指寄件人之文件具有對特定人傳 達意思、觀念或事實之功能。」，乃被告依據郵政法第48條 之授權訂定後報行政院核定後施行之郵件處理規則第4條所 明文規定。 ㈡本件被告以原告於99年間經人檢舉遞送萊雅公司交寄之系爭 文件，涉有違反郵政法第6條第1項規定之情形，經被告審查 認定確有該違章行為，且認類此違法行為前業經被告先以93 年3月25日函籲請原告應確實遵守郵政法相關規定，嗣因原 告陸續違章，經被告以93年9月16日函、94年8月11日函及97 年4月22日函，依郵政法第40條第1項規定，分別處以原告各 10萬元、20萬元、30萬元罰鍰，並通知立即停止遞送信函、 明信片或其他具有通信性質文件等營業行為在案；惟原告迄 至99年間又有本件違章，乃以原處分裁處原告40萬元罰鍰， 並命立即停止遞送信函、明信片或其他具通信性質文件等營 業行為。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂就原處分 中關於40萬元罰鍰部分，向本院提起本件行政訴訟，並主張 如事實欄所載。 ㈢經查原告對其遞送萊雅公司交寄之系爭文件內容，即原處分 卷附件1萊雅公司交寄之「玫瑰嘉賓續會通知」及「玫瑰嘉 賓會員權益暨說明」、原告發文號碼（包括商標圖樣與服務 專線等記載）等件雖不爭執，惟以其主要係作大宗廣告投遞 、包裹寄送，因萊雅公司係自行將系爭文件封裝完整，再行 交寄，其無法將之拆封，由外觀無法看出係信件，致無從察 知是否具有通訊性質；且萊雅公司交寄之「玫瑰嘉賓續會通 知」等文件僅係事實通知，類似於廣告性質，而郵政處理規 則第4條第2項規定將事實通知都定義進來，逾越母法規定過 廣，對原告之營業自由造成很大危害；又原告係以廣告DM價 格承攬系爭廣告之寄送業務，故確實沒有主觀故意，縱使有 過失，被告亦應依據行政罰法規定從輕處罰云云資為主張。 然查： ⑴按郵政法第6條第1項所稱信函、明信片或其他文件具有通信 性質之意，係指寄件者為將其對特定之人之心理狀態（訊息 ）向特定之人發表，乃藉由紙、絹等介體或以其他非電信通 訊方式記錄其心理狀態（訊息）向特定之人傳遞者而言。而 上開表示行為，有欲成立法律行為者（此即法律行為構成要 件中所稱之意思表示），有非欲成立法律行為者；非欲成立 法律行為之表示行為中，又分為知的表示、情的表示與意思 通知；又非欲成立法律行為之表示行為，有時亦因法律之規 定逕生一定之法律效果，例如承認他人權利存在（知的表示 ）、宥恕（情的表示）、催告（意思通知）等之表示。惟無 論何種表示行為，如其傳遞訊息之介體記錄者係寄件人向特 定人所為之個別性訊息，即屬「具有通信性質之文件」，有 別於普遍性、不具個別屬性之訊息傳遞，先予說明。 ⑵次查被告依郵政法第48條規定之授權，於91年12月30日以交 郵發字第091B000166號令訂定發布之「郵件處理規則」，該 規則第4條「函件之全部或一部屬於通信性質者，除另有規 定外，為信函。前項所稱通信性質，指寄件人之文件具有對 特定人傳達意思、觀念或事實之功能。」規定之訂定說明中 ，指出「所謂對特定人傳達意思、觀念或事實者，其傳達之 對象僅限對特定人為之，如係向不特定之多數人傳達者，屬 通知、公告之類，非本規則所稱之『通信性質』，而傳達方 式又須為實體遞送，如透過數位訊號以網際網路傳輸者，是 為電信通訊範疇，亦非本規則規範之『通信性質』文件；至 其傳達內容須以文字或符號形式表徵之意思、觀念或事實者 始足當之。」。 ⑶經核郵件處理規則第4條規定，乃對郵政法第6條第1項之「 通信性質」一詞為定義性規定，即就具有通信性質之文件應 具寄件人向特定人表示其對特定人之個別性訊息之屬性予以 闡釋，重點在於「特定人」，並輔以文字或符號表示之「意 思、觀念或事實」作為認定標準；在「通信性質」文義之可 能範圍內，不但合於一般法律解釋原則，亦符合司法院大法 官會議釋字第593號解釋，對於法規命令所要求之「合目的 性選擇」及「合理之關聯性」，自無逾越母法授權範圍與立 法精神。（最高行政法院97年度裁字第2541號裁定、97年度 判字第30號判決及97年度判字第975號判決意旨可資參照） 。原告所稱「郵件處理規則」第4條第2項規定逾越母法之授 權目的及範圍云云，要無可取。 ⑷茲原告雖主張郵政處理規則第4條第2項規定，對其營業自由 造成很大危害云云。然查： ①按人民之工作權應予保障，得自由選擇工作及職業，以維持 生計，固為憲法第15條所明定。惟上開權利為增進公共利益 所必要時，非不得以法律為適當之限制，此觀憲法第23條「 人民之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、 維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限 制之。」規定自明。 ②經查郵政為國家給付行政之一環，負有提供全體人民迅速、 公平、合理之普及化郵件遞送服務，以利物品、資訊之國內 外流通，俾維民生之所需之義務。是國家基於對人民生存照 顧之義務，達成給付行政之功能，自可經營郵政公用事業， 期以合理之費率，普遍而穩定提供人民所需之各項服務。從 而郵政法之制定，核與憲法第23條、第107條第5款、第144 條之規定並無不合。 ③又查郵政法立法之旨，在於健全郵政發展，提供普遍、公平 、合理之郵政服務，增進公共利益，業經郵政法第1條揭示 明確。而郵政法所稱之郵件，包括信函、明信片、特製郵簡 、新聞紙、雜誌、印刷物、盲人文件、小包、包裹或以電子 處理或其他方式，交寄之文件或物品（郵政法第4條第3款參 照）；上述郵件中之信函、明信片及其他具有通信性質之文 件，多生法律效果，影響人民權益甚深，為恐民營遞送業者 為區域選擇性遞送，以不合理費率惡性競爭，致無法普遍、 公平、穩定且費用合理地提供全體人民所需之郵政服務，有 損社會公共利益，是郵政法第6條第1項「除中華郵政公司及 受其委託者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他 具有通信性質之文件為營業。」之規定，確為增進公共利益 所必要，殆無疑義。 ④且立法機關將信函、明信片及其他具有通信性質之文件遞送 業務，於郵政法第6條明文規定僅中華郵政公司及受其委託 者得遞送，除為確保達成郵政普及化義務外，亦為保障人民 秘密通訊自由。究其意旨，立法者應已衡量民營業者與國營 之郵政公司對於人民秘密通訊之侵害可能性，及對於可能受 侵害之人民保障程度後，始對於一般民營業者加以限制。蓋 中華郵政公司雖非公務機關，但仍屬受國家監督之國營事業 ，其員工仍具刑法上公務員身分，違法時除須受行政處分外 ，並受較嚴厲之刑事處分；且人民權利若受侵害，因屬國營 事業，當不致使受害人民無從求償，故對人民有較充分之保 障。是以，郵政法第6條規定郵政公司之專營權，同時兼具 事前之防範及事後救濟之保障，難謂該條規定非基於人民秘 密通訊自由之保障而訂定。 ⑤復查郵政服務為具利潤低、成本高、勞力密集特性之產業， 競爭者尚無法提供與中華郵政公司相同之服務指標與全國均 一價格，故為確保通信郵件遞送迅速與安全之需要，政策上 遂賦予中華郵政公司擔負郵政普及服務之義務，並賦予該公 司擁有部分郵件專營權（即：信函、明信片或其他具有通信 性質文件），至其他高資費之小包、包裹、快遞等不具有通 信性質和印刷品、新聞紙、雜誌、商業廣告、傳單等，則已 完全開放民營遞送業者依法經營，此種立法考量要無違憲可 言。 ⑥況且，民營遞送業者尚可選擇遞送不具有通信性質之文件、 包裹等物品，人民亦可選擇中華郵政股份有限公司（以下簡 稱中華郵政公司）以外之人遞送該等文件、物品。從而原告 選擇「遞送不具有通信性質郵件為業」之權利，或「人民選 擇不具通信性質之文件、物品之遞送者」之權利，並未被剝 奪，毋庸置疑。是郵政處理規則第4條第2項規定，核係斟酌 遞送事物性質不同所為之合目的性選擇，且與目的之達成具 有合理之關聯性，自無悖於比例原則，且未逾越立法權自由 形成之範圍，自難認有何牴觸憲法之情事。 ⑦至於對職業自由客觀限制之相對公益程度，學者間本有不同 之認定標準，或有認僅需合乎公益目的者，或有認需為重大 明顯公益者；惟不論採何種標準，於國營中華郵政公司（該 公司之設置見郵政法第3條）所為專營權之立法，旨在於積 極促進人民實現該基本權，應屬重大明顯公益，而其限制之 手段亦僅限制部分郵件之投遞，已可認屬最小侵害手段，自 可通過比例原則之審查。況在通訊自由與職業自由兩基本權 相衝突時，何者應為退讓，應為立法者職權所在，而立法者 既已於郵政法第6條中就部分郵件為限制營業規定，基於權 力分立原則，自應予以尊重。故原告所稱郵政處理規則第4 條第2項規定逾越母法規定過廣，對其營業自由造成很大危 害云云，委不足採。 ⑸經查本件萊雅公司交寄之系爭文件，依其中「玫瑰嘉賓續會 通知」顯示，包括收件人之VIP卡號、消費金額、會籍到期 日、點數、手機號碼等資訊，足見系爭文件係針對特定具體 對象發送，其文件內容乃配合該特定對象所為客製化的、非 規格化的文件甚明。是系爭文件之收件人既係購買萊雅公司 會員卡，且年度消費滿一定金額，而享有續會專屬權益之特 定客戶，其對象具體且特定，而所傳達「會籍將到期、累計 消費金額已達續會專屬權益之標準」之意思，復別具個別、 專屬之特性，揆諸前揭法理及上開說明，本件原告所遞送之 文件，即係具有通信性質之文件，至堪認定。則被告據以處 罰，即非無憑。原告所稱其所遞送之系爭文件僅係事實通知 ，類似於廣告性質，非屬寄件人與特定收件人間之一對一高 度個性化文書，並非郵政法第6條第1項所規範之客體云云， 要屬一己主觀之見，實無可取。 ⑹又原告主張裁罰應回歸行政罰法規定，就個案斟酌，不應僅 依據違反郵政法之次數，即予以裁處一節。經查： ①遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業者，以 反復實施遞送行為為構成要件，在停止營業以前，其違規事 實一直存在。立法者對於違規事實一直存在之行為，得藉裁 處罰鍰之次數，作為認定其違規行為之次數，即每裁處罰鍰 一次，即認定有一次違反行政法上義務之行為發生而有一次 違規行為，因而對於違規事實持續之行為，為按次連續處罰 者，即認定有多次違反行政法上義務之行為發生而有多次違 規行為，從而對此多次違規行為得予以多次處罰，並不生一 行為二罰之問題，與法治國家一行為不二罰之原則，並無牴 觸，惟仍以合理且必要之行政管制行為，作為區隔違規行為 次數之標準，除法律將按次連續處罰之條件及前後處罰之間 隔及期間為明確之特別規定，或違規事實改變而非持續存在 之情形者外，前次處罰後之持續違規行為，即為下次處罰之 違規事實，始符所謂「按次連續處罰」之本旨，乃最高行政 法院98年11月份第2次庭長法官聯席會議決議理由所詳為揭 示。 ②又郵政法第40條規定所稱「次」，係指違法行為而言；而所 謂「按次」係指經被告依郵政法第40條前段處分後之每1次 違法行為；從而郵政法第40條所稱之「得按次連續處罰」， 係指經被告依該條前段處分後之每一次違章行為，是行為人 如經被告依該條前段處分後，仍繼續從事經被告命其停止之 行為，於前開處分後之每一次違章行為均屬每一「次」獨立 之違章行為，自可按次連續處罰。亦即原告自受第1次處分 後，被告令其停止而不停止，其後之每次違章行為，均得連 續處罰。 ③而經營遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件為業之人 ，每次遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件，均構 成一營業行為，各次遞送行為係單獨違反郵政法第6條第1項 之規定，而得獨立成為處罰客體。是以，如經被告依郵政法 第40條前段處分後，仍繼續從事經被告命其停止之行為，於 前開處分後之每1次違法行為，均屬每1次獨立之違法行為， 自可按次連續處以罰鍰（行政法院86年判字第1477號判決意 旨參照）。準此，本件自被告第1次處分原告後，命其停止 而不停止，其後原告每1次違法行為，被告均得按次連續處 罰。 ④經查原告前於93年間，有以遞送訴外人德盛安聯證券投資信 託股份有限公司（以下簡稱德盛安聯證券公司）具有通信性 質之文件為營業情事，涉有違反郵政法第6條規定之情形， 經中華郵政公司以92年12月25日營字第0920401963號函報被 告處理結果，被告以93年3月25日函請原告應確實遵守郵政 法相關規定，並檢附郵政法、郵政處理規則及「交通部執行 違反郵政法事件取締作業要點」、「交通部辦理郵政監理業 務實施行政檢查作業要點」等件供參；嗣原告因未予遵行， 仍有遞送訴外人新光人壽保險股份有限公司（以下簡稱新光 人壽公司）寄送訴外人李長勳之保險費墊繳憑證之違章行為 （違法日期時間：93年4月至93年5月），被告遂以93年9月 16日函處原告10萬元罰鍰及命立即停止遞送信函、明信片或 其他具有通信性質文件等營業行為，有上開函及「交通部取 締違反郵政法事件處分書」等影本附於原處分卷可稽。 ⑤第以被告對原告違反郵政法事件，所為第1次行政處分（即 被告93年9月16日函），已命原告立即停止其遞送信函、明 信片或其他具有通信性質文件等營業行為，是自原告收獲該 處分之後，其每次遞送行為，並非違法「狀態」之繼續，而 係第1次命其停止後不停止之「再1次違法行為」，已符合郵 政法第40條後段按次連續處罰之要件，尚非重複處分。況被 告94年8月11日函（第2次行政處分，針對原告於94年5月間 遞送訴外人渣打銀行交寄訴外人鍾君之信用卡通知單為營業 情事予以裁罰），距第1次行政處分（即被告93年9月16日函 ）相隔10月餘；被告97年4月22日函（第3次行政處分，針對 原告於97年1月間遞送訴外人空中美語交寄訴外人郭君之「 會員身份確認表」為營業情事予以裁罰），亦與第1次行政 處分（即被告93年9月16日函）已達3年7月餘之久；至本件 被告99年11月8日函（即原處分），距第1次行政處分（即被 告93年9月16日函）則有6年1月餘之遙，與第3次行政處分（ 即被告97年4月22日函）亦相隔2年6月餘，足見系爭原處分 （即被告99年11月8日函）與前3案處分之違法事實及違法時 間，均不相同，並無重複處罰之問題。原告主張不應僅依違 反郵政法之次數即予裁處云云，殊不足採。 ⑺再原告雖稱系爭文件係由萊雅公司自行封裝完整，再行交寄 ，其無法將之拆封，由外觀尚無法辨別交寄內容，自無從得 知系爭文件是否屬於郵政法第6條第1項規定之文件，殊無違 章之故意、過失云云。惟查： ①按「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處 罰。」、「法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央 或地方機關或其他組織違反行政法上義務者，其代表人、管 理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業 人員之故意、過失，推定為該等組織之故意、過失。」，行 政罰法第7條定有明文。 ②又所謂故意包括「直接故意」與「間接故意」，前者係指行 為人對於構成違章之事實，明知並有意使其發生者，而後者 則謂行為人對於構成違章之事實，預見其發生而其發生並不 違背其本意者而言（刑法第13條第1項、第2項參照）；至於 過失，則分「無認識之過失」與「有認識之過失」，前者係 指行為人雖非故意，但按其情節應注意，並能注意，而不注 意者，後者則指行為人對於構成違章之事實，雖預見其能發 生而確信其不發生者（刑法第14條第1項、第2項參照）。 ③次按「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無 特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任 條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務 ，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行 為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。」，司法院 大法官會議釋字第275號解釋可資參照。是於95年2月5日行 政罰法施行前，違反行政法上之義務，固以行為人具有違法 之故意或過失為責任條件。 ④惟查本件原告所遞送之系爭文件（即「玫瑰嘉賓續會通知」 及「玫瑰嘉賓會員權益暨說明」等件），雖有如原告所稱由 萊雅公司自行封裝之情形，然因其外表記載收件人姓名、地 址等字樣，由其外觀已足認係屬寄件人向收件人所傳遞之個 別訊息，且屬針對特定具體對象發送，顯非「不具有通信性 質」之一般印刷品、新聞紙、雜誌、商業廣告、傳單等文件 ；衡之原告經營遞送業務有年，且其前曾有3次經取締違反 郵政法第6條第1項規定行為之紀錄，即自93年間起，因遞送 保險費墊繳憑證（被告93年9月16日函部分）、信用卡通知 單（被告94年8月11日函部分）、會員身份確認表（被告97 年4月22日函部分）等件之營業行為遭罰在案，其對於遞送 文件性質之判別，顯具有充分之辨識能力，縱認其非出於故 意遞送系爭文件，但按其情節，具有應注意之義務，並能注 意，且無不能注意之情事，其竟怠於注意，本難辭過失之責 。 ⑤況原告前因違反郵政法事件，業經被告以93年3月25日函請 其應確實遵守郵政法相關規定，且自93年間起因違章多次， 致遭被告分別以93年9月16日函、94年8月11日函及97年4月 22日函裁處3次在案（各處以10萬元、20萬元、30萬元罰鍰 ，並命立即停止遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件 等營業行為），乃原告所不否認之事實。衡之常情，原告欲 從事與郵政法有關之營業行為前，本應對於郵政法第6條第1 項、第40條及郵政處理規則第4條第2項等相關規定有相當之 瞭解，其應注意能注意而不注意，有違營業常規與經驗法則 。 ⑥退步言，縱原告礙於法規認識之不足，致不知上開規定，惟 依常理，其於接獲被告93年3 月25日函（促請其應確實遵守 郵政法相關規定）後，已不能諉為全然不知，本應詳予閱覽 該函所檢附之郵政法、郵政處理規則及「交通部執行違反郵 政法事件取締作業要點」、「交通部辦理郵政監理業務實施 行政檢查作業要點」等件予以遵行，其未為此為，反於93年 4 月至93年5 月間違章（第1 次行政處分，即被告93年9 月 16日函部分），已難辭咎；尤以其於接獲被告第1 次行政處 分（即被告93年9 月16日函，處原告10萬元罰鍰及命立即停 止遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件等營業行為） 後，亦應知所警惕而自我注意、省察、約束，卻明知故犯， 猶分別於94年、97年再次違章，致遭被告分別以94年8 月11 日函（第2 次行政處分）及97年4 月22日函（第3 次行政處 分），各裁處20萬元、30萬元罰鍰，及命立即停止遞送信函 、明信片或其他具有通信性質文件等營業行為。 ⑦究原告自第1次違章遭裁罰（第1次行政處分，即被告93年9 月16日函）時起，迄本件99年間違章遭裁罰（系爭原處分， 即被告99年11月8日函）止，前後時間已長達約6年1月餘， 其間，復分別於94年（第2次行政處分，即被告94年8月11日 函）、97年（第3次行政處分，即被告97年4月22日函）再違 章2次，其執意為上開違反郵政法之營業行為，縱非間接故 意，亦難謂毫無過失，即堪以認定。原告所稱其未拆閱系爭 文件內容，不明是否具有通信性質，主觀上無違反郵政法第 6條規定之意思云云，顯係卸責之詞，要無可採；又其主張 縱使有過失，被告亦應依行政罰法規定從輕處罰云云，並無 依據，殊無足取。 ⑻另有關原告爭執被告本件原處分裁處40萬元罰鍰過重部分： ①按違反第6條第1項規定，以遞送信函、明信片及其他具有通 信性質文件為營業者，處10萬元以上50萬元以下罰鍰，此觀 郵政法第40條第1款規定即明。又被告為貫徹郵政監理業務 之執行，訂頒「交通部執行違反郵政法事件取締作業要點」 ，作為所屬人員執行相關業務之依據。經核上開規定，係依 行政程序法第159條規定訂定之行政規則，於法並無牴觸， 本院自應予尊重。 ②經查前揭取締作業要點第7點規定：「違反郵政法有關行政 處罰事件應行適用法條及裁罰基準表列如下： ┌─┬─────┬───┬─────┬──────┐ │編│違法行為　│適用 │罰鍰金額 │罰鍰量罰基準│ │號│　　　 │法條　│（新臺幣）│（新臺幣） │ ├─┼─────┼───┼─────┼──────┤ │１│違反郵政法│郵政法│10萬元以上│初犯者處最低│ │　│第6條第1項│第40條│50萬元以下│罰額10萬元，│ │　│規定，以遞│ 　│ 　 │並書面通知限│ │　│送信函、明│ 　│ 　　│期停止該等行│ │　│信片或其他│ 　│ 　　│為；未停止者│ │　│具有通信性│ 　│ 　　│，得按次連續│ │　│質之文件為│ 　│ 　　　│處罰。再犯者│ │　│營業者。或│ 　│ 　　　│按次累加罰鍰│ │　│違反第2項 │ 　│ 　　　│10萬元，最高│ │　│規定，遞送│ 　│ 　 　│處罰額50萬元│ │　│與貨物有關│ 　│ 　　　│，其違法情節│ │　│之通知以外│ 　│ 　 　│重大者，得逕│ │　│之郵件者。│　 　│ 　　　│行處以最高額│ │　│　　 │ 　│ 　　│罰鍰。 │ │ │ │ │ │ 　　 │ └─┴─────┴───┴─────┴──────┘ ③本件原告前因持續違反郵政法第6條第1項規定，業據被告裁 處3次，開立3份處分書課處罰鍰並命立即停止遞送信函、明 信片或其他具有通信性質文件等營業行為，已如前述。由是 ，原告經多次裁罰後，仍續為本件違章行為，則被告審酌原 告違章節情及歷次違章紀錄，依上開取締作業要點第7點規 定，作為本件處分罰鍰額度（處以40萬元罰鍰）基準考量， 即非無憑。經核被告所為罰鍰處分金額40萬元，係在郵政法 第40條規定之「處新臺幣10萬元以上50萬元以下罰鍰」法定 範圍內，所為裁量尚無與法律授權之目的相違或出於不相關 事項考量之裁量濫用，亦無消極不行使裁量權之裁量怠惰情 事，復無違平等原則、比例原則，於法即要無不合。原告主 張本件原處分裁處40萬元罰鍰過重云云，亦無可採。 綜上所述，本件被告所為原處分，揆諸首揭法條規定及上開說 明，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告徒執前詞 ，訴請撤銷訴願決定及原處分關於40萬元罰鍰部分，為無理由 ，應予駁回。末以兩造其餘之主張及陳述等，因與本件判決結 果不生影響，爰不予一一指駁論究，併此敘明。 據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項 前段，判決如主文。 中　　華　　民　　國　 　100 　年　　7　　月　　7　　日 臺北高等行政法院第六庭 審判長法 官　闕 銘 富 法 官　張 國 勳 法 官　林 育 如 上為正本係照原本作成。 如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上 訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後 20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。 中　　華　　民　　國　 　100 　年　　7　　月　　7　　日 書記官 劉 育 伶