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臺北高等行政法院判決 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　100年度訴字第563號 　　　　　　　　　　　　　　　　　　100年9月29日辯論終結 原　　　告　嘉慶塑膠有限公司 代　表　人　丁芳汝（董事）住同上 訴訟代理人　姜至軒　律師 　　　　　　陳世偉　律師 被　　　告　桃園縣政府 代　表　人　吳志揚（縣長）住同上 訴訟代理人　黃子銘 　　　　　　林立昌 　　　　　　莊建國 上列當事人間空氣污染防制法事件，原告不服行政院環境保護署 中華民國100年1月31日環署訴字第1000009857號訴願決定，提起 行政訴訟，本院判決如下： 主 文 原告之訴駁回。 訴訟費用由原告負擔。 　　事實及理由 一、事實概要：原告在桃園縣八德市○○里○○路○○○○號設廠從 事塑膠粒、塑膠製品製造作業，經行政院環境保護署（下稱 環保署）環境督察總隊北區環境督察大隊（下稱督察大隊） 於民國（下同）99年7 月6 日14時15分至15時45分許派員前 往稽查，並於該廠周界處進行異味污染物採樣，樣品委託檢 測機構精湛檢驗科技股份有限公司（下稱精湛公司）進行檢 驗分析，結果異味污染物濃度為74，超過法定排放標準所定 限值（工業區及農業區：50），違反空氣污染防制法第20條 第1 項規定，案移被告依同法第56條第1 項、第2 項（原裁 處書漏載項次）規定，以99年9 月9 日府環稽字第09900592 47號函附裁處書（下稱原處分）裁處原告新臺幣（下同）30 萬元罰鍰，並限期於99年10月28日前完成改善。原告不服， 提起訴願經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。 二、原告起訴主張下列各情，並聲明原處分及訴願決定均撤銷： ㈠按「行政官署對於人民有所處罰，必須確實證明其違法之事 實，倘所提出之證據自相矛盾，不能確實證明違法事實之存 在，其處罰即不能認為合法。」、「當事人主張事實，須負 舉證責任，倘其所提出之證據，不足為主張事實之證明，自 不能認其主張之事實為真實。又行政官署對於人民有所處罰 ，必須確實證明其違法之事實。倘不能確實證明違法事實之 存在，其處罰即不能認為合法。」，改制前最高行政法院著 有32年判字第16號、39年判字第2 號判例可資參照。 ㈡行政處分（尤其是裁罰性處分）應記載理由，乃現代法治國 家行政程序之基本要求。依行政程序法第5 條所揭示之明確 性原則，以及同法第96條第1項第2款規定：「行政處分以書 面為之者，應記載下列事項︰主旨、事實、理由及其法令 依據。」，是關於行政處分書面理由之記載，必須使處分相 對人得以知悉行政機關獲致結論之原因，其應包括以下項目 ：法令之引述與必要之解釋、對案件事實之認定、案件事實 涵攝於法令構成要件之判斷、法律效果斟酌之依據（於有裁 量授權時）等。至於具體個案之行政處分在說理上是否完備 而符合上開要求，應為實質上判斷，不得僅因處分書上備有 「理由」或「說明」欄之記載，即謂已盡處分理由說明之法 律義務，否則即有上述明確性原則之違法（最高行政法院93 年度判字第1624號判決參照）。 ㈢被告判定之污染結果並非原告所排放： 　⒈按空氣污染防制法第20條第1 項、第56條等規定，對於公 　　　私場所排放空氣污染物未達排放標準，設有裁處10萬元以 　上100 萬元以下罰鍰，並通知限期補正或改善，或按日連 　續處罰，亦得命其停工或停業，並得廢止其操作許可證或 　令其歇業等。環保署另訂定「固定污染源空氣污染物排放 標準」（下稱空污排放標準），其第2 條、第3 條第1 款 、第5 條分別就判定空氣污染之測定標準。 ⒉原處分由被告以周界測定方法採樣，再經檢驗後，認定原 告有污染事實。然而依據上開「排放標準」規定，「周界 測定」之採樣方法，必須「能判定污染物由欲測之公私場 　所排放」，質言之，須以能判斷污染結果與污染源之污染 　行為間的因果關係為前提，始得據以認定污染事實。環保 　署針對異味污染物之採樣○○○區○○○○○○道中採樣 　」及「周界及環境大氣中採樣」兩種，本件被告所採用者 　，即為「周界及環境大氣中採樣」，此種方式既屬開放空 　間採樣之檢測方法，依其性質原本即容易受到採樣當時之 　環境大氣影響，是周界採樣即應併同採樣環境大氣（觀諸 　此一採樣方式名稱為「周界及環境大氣中採樣」即知）， 　避免因上風處之背景濃度過高時產生干擾，始可準確判定 　臭氣係由欲測之公私場所排放。環保署本此意旨，特於「 異味污染物官能測定法─三點比較式嗅袋法（NIEA A201. 13A ）」規定，要求進行周界採樣時須依「採樣及保存 　㈢採樣時注意事項⒈採樣時須記錄採樣地點、採樣日期及 時間等。周界及環境大氣採樣並記錄風向」，除採取可能 污染樣本外，應對環境大氣進行採樣記錄，始能判定臭氣 係由欲測之公私場所排放。 　⒊原告廠址緊鄰八德市○○路，該地點不僅為車流量眾多之 開放空間，附近亦有日益企業公司（從事電錶箱製造）、 全塑塑膠公司、明台化工公司、順發紙器公司、全鉅公司 （從事抽油煙機製造）等工廠，移動污染源與固定污染源 眾多。惟被告檢測當時，並未事先於上風處進行背景環境 之大氣採樣檢測，以測定「臭氣周界背景值」，在未能排 除採樣當時之環境大氣干擾因素下，被告僅自原告周界採 樣，即無法斷然認定其檢測濃度結果為74，究係原告獨力 所致之結果，或者是當時環境大氣已受其他移動或固定污 染源影響所致。 　⒋是以被告既未事先測定本件採樣地點上風處之環境大氣中 　之臭氣背景值，亦未排除檢測地點附近之移動污染源及固 　定污染源可能之干擾，率爾認定異味濃度檢測值74為原告 　所獨力完成，原處分認定事實之因果關係是否正確即有疑 　義。按被告之採樣方式在前述違誤之情形下，無法斷然證 　明污染結果與原告生產製造行為之因果關係，實屬「不能 　判定污染物由欲測之公私場所排放」，此與上開「排放標 　準」有所牴觸。參以前開最高行政法院之判例及判決之見 　解，被告認定事實之過程，既有因果關係無法確定之瑕疵 　，而「不能判定污染物由欲測之公私場所排放」，即「不 　能確實證明違法事實之存在」，是原處分即屬違法而應予 　撤銷。 ㈣檢測報告未經被告審認，其程序違反環保署函示，是原處分 認定事實即有瑕疵而應予撤銷： 　⒈被告以精湛公司之檢測報告為認定原告有污染事實之依據 　，業已違反環保署95年2 月21日環署空字第0950014540號 　函釋內容（下稱環保署95年2 月21日函釋），該函釋說明 　記載：「環保主管機關委由已取得空氣污染物檢測許可證 　之檢測機關進行檢驗測定，如其執行方式屬內部性之技術 　檢測，就該檢測機關出具之檢測報告及所附相關之檢測紀 　錄，環保主管機關應進行審核，確認其檢測方法及品保品 　管等相關事項符合規定，並將審核後之認定結果記載於據 　以裁處之檢測報告上..」，是依前揭函意旨，被告委託精 　湛公司進行檢測後，應就精湛公司出具之檢測報告及所附 　相關之檢測紀錄進行審核，確認其檢測方法、程序、檢測 　品質及檢測結果之正確性等相關事項均已符合法規規定， 　並將審核後之認定結果記載於據以裁處之檢測報告上。 　⒉遍觀卷內相關資料，並無被告就精湛公司出具之檢測報告 　及所附相關之檢測紀錄已進行審核之紀錄，檢測報告上亦 　無被告審核檢測報告後，據以認定結果之記載。準此，被 　告逕以精湛公司之檢測報告為懲處依據，業已違反環保署 　95年2 月21日環署空字第0950014540號函意旨，是其認定 　事實之程序即有不能保證檢測結果正確性之重大瑕疵，而 　應予撤銷。 ㈤又原告於第1 次即98年10月1 日受裁罰10萬元後即委請佳美 環境科技股份有限公司（下稱佳美公司）做成卷附98年12月 23日採樣、99年1 月4 日提出改善後之檢測報告，報告結果 業已低於標準值；其後原告於99年3 月17日竟再受裁罰10萬 元之處分，原告仍委請佳美公司於99年5 月31日採樣、99年 6 月7 日提出之改善後檢測報告，結果仍低於標準值，可證 第1 、2 次處分是否合於真實，已非無疑。詎料原告竟遭被 告再為本件系爭處分，原告遂更換檢測廠商，改委請東典環 安科技股份有限公司（下稱東典公司）於99年10月4 日進行 採樣；99年10月13日提出報告，檢測之排放結果亦無違法。 而該三次原告委請廠商進行之檢測，廠商均係以環保署所規 定之三點式比較嗅袋法進行，結果何以與原處分所據之檢測 結果大相逕庭，實令人狐疑。是本件被告實有必要舉證證明 其檢測確實合於主管機關環保署所定之方法，否則，原處分 即屬無據，而為違法等語。 三、被告則以下列各情置辯，並聲明駁回原告之訴： ㈠依96年9 月11日環保署環署空字第0960068131號令修正發布 「空氣污染排放標準」第2 條規定：「本標準適用於新設立 或變更、或既存之固定污染源（分別簡稱為新污染源、既存 污染源）；其標準如附表。..」附表：「空氣污染物：異味 污染物。排放標準─周界─工業區及農業區：50」。另依「 公私場所違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則」第3 條規定：「違反本法各處罰條款，除本法另有規定外，以附 表所列之裁處公式計算應處罰鍰。」附表「處罰條款及罰鍰 範圍（新臺幣）：第56條─工商廠場10─100 萬」。污染程 度（A ）：「臭氣及異味官能測定結果超過排放標準之程度 ，未達500%者，A ＝1.0 。危害程度（B ）：超過排放標準 之污染物非屬毒性污染物者B ＝1.0 。C ＝違反本法發生日 （含）前一年內違反相同條款累積次數C ＝3 ；應處罰鍰計 算方式─工商廠場A ×B ×C ×10萬元；裁處新臺幣30萬元 罰鍰。」。 ㈡原告主張「被告於周界測定之方法，無法判定污染結果與原 告行為之因果關係」一節；惟本件係由環保署北區督察大隊 稽查，其採樣時業已確認當時之異味為原告所排放，並依環 保署公告「異味污染物官能測定法─三點比較式嗅袋法」執 行採樣作業，並記錄當時氣象條件。 ㈢原告主張「周界檢測前應於事先測定本案採樣地點上風處之 環境大氣中臭氣背景值」一節；然依環保署95年10月3 日環 署空字第0950087750號函示略以：「..執行周界粒狀污染物 及臭氣或厭惡性異味稽查檢測時，應於公私場所周界能判定 該污染物係由其所排放之任何地點，進行單一代表性檢測點 採樣檢測之執行原則..。」之意旨，執行周界臭氣或厭惡性 異味之採樣僅需選定單一代表性檢測點進行採樣檢測即可。 ㈣原告主張「檢測報告未經被告審認，其程序違反環保署函示 ，是原處分認定事實即有瑕疵而應予撤銷」一節；但系爭檢 測報告業經環保署委請中興工程顧問股份有限公司執行審查 ，並由環保署確認檢驗報告內容無誤在案等語。 四、本件事實概要概所載事實，為兩造所不爭執。歸納雙方之陳 述，本件兩造之爭點：被告以原告設廠從事塑膠粒、塑膠製 品製造作業，經環保署北區督察大隊稽查，並進行異味污染 物採樣，檢驗分析結果超過法定排放標準所定限值，違反空 氣污染防制法第20條第1 項規定裁處原告罰鍰並限期改善， 有無違法？ ㈠按「公私場所固定污染源排放空氣污染物，應符合排放標準 。」、「公私場所違反第20條第1 項..者..；其違反者為工 商廠、場，處新臺幣10萬元以上100 萬元以下罰鍰。..依前 項處罰鍰者，並通知限期補正或改善，屆期仍未補正或完成 改善者，按日連續處罰..」、「依本法處罰鍰者，其額度應 依污染程度、特性及危害程度裁處。前項裁罰準則，由中央 主管機關定之。」，空氣污染防制法第20條第1 項、第56條 第1 項、第2 項、第75條定有明文。 ㈡環保署發布「空污排放標準」，以為測定空氣污染依據，其 第2 條規定：「本標準適用於新設立或變更、或既存之固定 污染源（分別簡稱為新污染源、既存污染源）。其標準如附 表。..」，依本條附表明定：「空氣污染物：異味污染物。 排放標準－周界－區域別－工業區及農業區－標準值：50。 」，同一「空污排放標準」第3 條第1 款規定：「周界：指 公私場所所使用或管理之界線。」、第5 條前段規定：「周 界測定係在公私場所周界外任何地點，能判定污染物由欲測 之公私場所排放所為之測定。如在公私場所周界外無法選定 測點時（例如堤防、河川、湖泊、窪谷等）得在其廠界內3 公尺處選定適當地點測定..」。又環保署另訂定「公私場所 違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則」（下稱裁罰準 則）第3 條前段規定：「違反本法各處罰條款，除本法另有 規定者外，以附表所列之裁罰公式計算應處罰鍰。」，其附 表第3 項規定：「違反條款：第20條第1 項（排放污染物未 符合排放標準）。處罰條款及罰鍰範圍（新臺幣）：第56條 - 工商廠場：10～100 萬。污染程度(A)：1..2. 臭氣及異 味官能測定結果超過排放標準之程度：(1).. (3) 未達500% 者，A ＝1.0 。3...。危害程度(B ) ：1..2.超過排放標準 之污染物非屬毒性污染物者，B=1.0 。污染特性(C) ：C ＝ 違反本法發生日( 含) 前一年內違反相同條款。應處罰鍰計 算方式（新臺幣）：工商廠場為A ×B ×C ×10萬。」。上 開「空污排放標準」、「裁罰準則」係依空氣污染防制法第 20條第1 項、第75條規定授權，未逾越母法規定，自得援用 。因而公私場所排放空氣污染物應符合排放標準，為首揭法 條明定業者應遵守之義務，若有違反，即應受罰。 ㈢查原告於事實欄所敘地點設廠從事廢塑膠再利用處理製造塑 膠粒、塑膠製品製造作業，經環保署督察大隊於99年7 月6 日派員前往稽查，發現該廠正作業中，經由稽查人員於工廠 廠區內外巡查，確認該廠污染源為「其他塑膠製品製造程序 （M01 ）」、主要污染物為「塑膠粒（原料）異味及其製程 中排出之廢氣經洗滌塔處理後排放於空氣中」，乃於該廠廠 區後方周界下風處進行異氣味污染物採樣乙袋（樣品編號： 0000000000），委託精湛公司進行檢驗分析，系爭樣品經由 該公司6 位合格嗅覺判定員依本署公告之檢測方法「臭氣及 異味官能測定法－三點比較式嗅袋法（NIEA A201.13A ）」 （以下簡稱「三點比較式嗅袋法」）進行濃度分析，經檢測 結果該樣品異味污染物濃度為74，超過排放標準所定限值（ 工業區及農業區：50），有環保署督察大隊稽查督察紀錄表 、照片、精湛公司空氣樣品檢驗報告可按（附於處分卷第12 -15 頁）。經環保署移送被告依據「裁罰準則」所定應處罰 鍰額度計算公式「污染程度(A) ：臭氣及異味官能測定結果 超過排放標準之程度未達500%者，A ＝1.0 。危害程度(B) ：超過排放標準之污染物非屬毒性污染物者，B ＝1.0 。污 染特性(C) ：C ＝違反本法發生日（含）前一年內違反相同 條款累積次數，C ＝3 。工商廠場應處罰鍰計算方式為A × B ×C ×10萬＝1 ×1 ×3 ×10萬＝30萬元。」，乃裁處新 臺幣30萬元罰鍰，並限期於99年10月28日前完成改善，有原 處分可稽（附於處分卷第7-9 頁），依前揭規定，被告裁處 原告罰鍰及限期改善，並無不合。 　㈣原告雖主張其廠址車流量眾多，附近有電錶箱製造公司、塑 　　膠公司、化工公司、紙器公司、抽油煙機製造廠等，移動與 　　固定污染源眾多，且未事先測定本件採樣地點上風處之環境 　　大氣中之臭氣背景值，未排除干擾，精湛公司檢驗報告未經 　　被告審認，測定程序不客觀云云。惟依環保署稽查大隊稽查 督察紀錄、採樣舉證照片顯示，稽查人員有確認污染源於「 14:25 在竹園街廠區後方、14:31 在相同位置、14:41-44在 周界內3 公尺」採樣，並製作地點簡圖與原告廠區相關位置 ，採樣時以測風儀等儀器測得風向為西北風、風速為2.6m/s 、天氣為晴、大氣壓力為982hpa、氣溫為38.2℃、濕度為35 .0% ，當場記錄該廠污染源名稱、主要污染物種類等資料（ 附於訴願卷第54-58 、66頁），上述稽查採樣過程俱詳載於 稽查督察紀錄並經原告代表人員李偉榮君簽名確認無誤，足 徵稽查人員業依前揭排放標準規定進行稽查採樣，確認本件 所採係由原告污染源所排放之污染物樣品，原告訴稱未考量 鄰近其他工廠產生異味及背景值等情，自難採憑。又精湛公 司於97年5 月5 日取得環保署環境檢驗測定機構許可證，對 前述採樣檢測採樣品分析，由8 位滿18歲以上之嗅覺判定員 就各採樣判定原始數據並紀錄，再由試驗主持人綜合填寫， 並於檢驗報告聲明秉持公正、誠實採樣檢測，無虛偽不實， 願負民刑事及行政責任等語（見訴願卷第60-72 頁），是其 方法符合檢測要件。被告並以99年7 月28日府環稽字第0990 049409號函通知原告依行政程序法陳述意見，有該函文可按 （附於處分卷第10頁），於99年9 月9 日始作成原處分裁罰 ，被告依法定程序進行，並無不合。原告雖提出佳美公司、 東典公司檢測報告書以證明其無污染事實，佳美公司採樣日 　 期為98年12月23日（見訴願卷第24頁以下，誤載為99年12月 23日）、99年5 月31日（本院卷第92頁）、99年10月4 日（ 本院卷第133 頁），雖有多次採樣日期，惟上開檢驗採樣無 主管機關人員共同到場確認，與本件99年7 月6 日採樣時原 告人員在場簽名確認者，已有不同，原告亦自承其受罰多次 ，經被告要求改善，則上述改善檢測報告，僅能為其對被告 說明改善之佐參，然尚不足為本件有利之證據。是原告此部 分主張，尚不可採。 ㈤原告另主張被告未就精湛公司之檢測報告審核，違反環保署 95年2 月21日函釋意旨一節，查本件精湛公司檢測報告，另 由環保署委請中興工程顧問股份有限公司執行審查，由環保 署確認檢測報告內容無誤，有審查表（附於處分卷第31頁） 可稽，是以原告此部分主張，亦難採憑。 五、綜上所述，本件原處分以原告廠區周界異味污染採樣，測定 污染物濃度為74，超過法定排放標準限值50，違反空氣污染 防制法第20條第1 項規定，依同法第56條第1 項、第2 項規 定，處罰鍰30萬元並限期改善，認事用法，並無違誤，訴願 決定遞予維持，亦無不合，原告訴請撤銷訴願及原處分，為 無理由，應予駁回。 六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及聲明陳述，於 判決結果無影響，爰不逐一論列，併此敘明。 七、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條 第1 項前段，判決如主文。 中　　華　　民　　國　　100 　年　　10　　月　　13　　日 　　　　　　　　　　臺北高等行政法院第三庭 　　審判長法 官　黃清光 　　　 法 官　洪遠亮 　 　　 法 官　李維心 上為正本係照原本作成。 如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上 訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後 20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。 中　　華　　民　　國　　100　 年　　10　　月　　13　　日 　　　　　　　 　　　書記官 何閣梅