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臺北高等行政法院判決 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　100年度訴字第757號 　　　　　　　　　　　　　　　　　　100年9月22日辯論終結 原　　　告　全日清企業有限公司 代　表　人　李協益（董事）住同上 　　　　　　　　　　　　　送達代收人　楊東霖 訴訟代理人　宋重和　律師 被　　　告　國立臺灣大學醫學院附設醫院 代　表　人　陳明豐（院長）住同上 訴訟代理人　朱秀晴　律師 上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會 中華民國100 年2 月25日訴0000000 號申訴審議判斷，提起行政 訴訟，本院判決如下： 主 文 申訴審議判斷撤銷。 原告其餘之訴駁回。 訴訟費用由原告負擔二分之一，其餘由被告負擔。 　　事實及理由 一、事實概要：原告與訴外人嘉新事業有限公司（下稱嘉新公司 ）參與被告於民國（下同）99年12月1 日辦理之「東址清潔 委外作業二年期合約（另含後續擴充）」採購案（案號H990 29-1），繳交押標金新臺幣（下同）75萬元，嗣經被告發覺 原告與嘉新公司有押標金銀行支票連號及營業地址相同等情 事，認定兩公司有違反政府採購法第50條第1 項第5 款「不 同廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」之情形，以99 年12月31日校附醫總字第0991502195號函（下稱原處分）判 定原告為不合格標，並不得參與後續評審及所投之價格標不 予開標，並依同法第31條第2 項第8 款規定，原告所繳押標 金不予發還。原告不服，提出異議，經被告100 年1 月14日 校附醫總字第1000000200號函（下稱異議處理結果）維持原 處分決定，原告即向行政院公共工程委員會（下稱公程會） 　　提出申訴，因原告未繳納審議費，經公程會通知限期補繳， 　　惟迄未繳費，經審議判斷不受理，遂提起本件行政訴訟。 二、本件原告起訴主張略以： ㈠程序部分： 　本件採購申訴審議判斷書認定原告未於期限內補繳審議費， 而為不受理處分；但公程會之補正繳費函文未依訴願法第44 　　條第2 項、第46條規定合法送達原告代表人李協益。又訴外 　　人嘉新公司與原告均委任重和國際法律事務所宋重和律師擔 　　任臺大醫院上開合約勞務採購申訴案之代理人，惟公程會補 　　繳審議費通知函，僅就嘉新公司採購申訴案對代理人宋重和 律師送達補繳審議費通知函，卻未就原告之申訴審議補繳審 議費部分向宋重和律師送達，致代理人亦無從知悉仍需補繳 審議費，實不可歸責於原告。補繳審議費通知文書不生送達 　　之效力，從而公程會不受理之審議，顯有不當，請撤銷原審 　　議判斷書，發回重新處分。 ㈡本件無政府採購法第50條第1 項第5 款規定之適用： 　⒈按投標廠商經機關於開標前後發現，不同投標廠商間投標 　　 文件內容有重大異常關聯，不予開標或不予決標，政府採 　購法第50條第1 項第5 款定有明文。惟此係指有異常關係 　二廠商於同一區域中均有投標動作，若其不於相同事件區 　域中者，即無該條款適用情形。蓋以在此種情況，該二廠 　商，既非相同事件投標，即不會發生假性競爭，公程會於 　96年11月19日工程企字第09600431200 號函釋，亦再次重 　申96年6 月26日96工程企傳字第F961354 號傳真函釋例， 　因個案採分項決標，且地址、傳真、電話相同之二家廠商 　各投不同項目，尚非彼此互相競爭，無政府採購法第50條 　第1 項第5 款規定為防止假性競爭規定之適用，然仍請招 　標機關查察原招標文件有無限制單一廠商投標或得標之項 　次數，及同法施行細則第33條規定。 　⒉依被告勞務採購投標須知第52項規定：「本採購採：複數 　　決標。投標廠商得選擇投標區域，如經審查合格者，價格 　標開標時分別依東址二區、東址一區順序開標，每家廠商 　限得標一區，投標廠商若同時投二區以上且得標一區後其 　所投之其他區價格封則不予開啟。」，可知即使同一家廠 　商亦可同時分別投標東址二區與東址一區，何以原告與嘉 　新公司分屬不同法人格，卻反而不得分別投標二區？復觀 　諸政府採購法第50條第1 項第5 款立法意旨，在於避免不 　同廠商間之假性競爭，影響採購公正性，然參酌上開投標 　須知既採分區複數決標，且原告僅投標東址一區，嘉新公 　司亦僅投標東址二區，不論形式或實質上均不會提高一區 　、二區各標區之得標機會，亦不會發生競標家數不足之假 　性競爭情事，因此不影響本採購案之效能及政府採購所欲 　達到的公正性目的，故參酌前述公程會96年11月19日工程 　企字第09600431200 號及96年6 月26日96工程企傳字第F9 　61354 號傳真函釋，原告未違反政府採購法第50條第1 項 　第5 款規定本旨。 　⒊依被告勞務採購投標須知第52項規定，允許同一家廠商可 　同時投標二區，何以原告與嘉新公司分屬不同法人格，卻 　反而不得分別投標二區？縱使投標廠商同時投二區以上且 　得標一區後，其法律效果亦僅是其所投之其他區價格封則 　不予開啟，即不致產生同一家廠商同時得標兩區之情事， 　被告既然認定原告與嘉新公司有關連，故縱使嘉新公司與 　原告同時得標，本得將另一標區不予啟封即可，竟率以適 　用目的在防止圍標之政府採購法第50條第1 項第5 款，並 　予沒收押標金75萬元，顯有裁量濫用之嫌。 ㈢原告請求發還押標金： 原告依政府採購法投標被告之合約，所繳納75萬元押標金， 因實際未得標，被告應依政府採購法第31條第1 項規定，於 決標後無息發還未得標之廠商，被告未予還，爰起訴請求。 ㈣被告處以沒收押標金行政處分，適用法規顯有違誤： 　⒈原告與嘉新公司分別僅對東址一區、東址二區為投標，兩 　公司間就系爭標案根本不處於競標關係，被告以原告與嘉 　新公司間違反前揭政府採購法第50條第1 像第5 款規定為 　理由，對原告處以取消投標資格並沒收押標金之行政處分 　，有行政處分適用法規違誤，應予撤銷。 　⒉政府機關辦理採購業務固得考量業務性質、業務數量等因 　素就同一標案分別數區限制投標或得標數，然同一招標業 　務縱分別數區辦理招標，其業務性質仍屬同一，為免經審 　查合格之廠商因辦理招標機關分區限制投標而過度限制投 　標，採購慣例上多有允許一廠商得參與數區投標，惟僅限 　制得標數之規定，依系爭投標須知第52條規定（即被告勞 　務採購投標須知第52項規定），即係本於使同一審查合格 　廠商不因分區限制投標而喪失參與政府採購機會所為之規 　定，依此規定舉凡經審查合格之廠商即得同時參與被告系 　爭標案東址一區及東址二區之投標，僅於先開標之東址二 　區得標時，後順序之東址一區價格封不予開啟，而限制僅 　能得標一區，被告系爭標案既允許一廠商得同時於東址一 　區及東址二區分別投標，縱使被告認定原告與嘉新公司間 　法律上雖屬不同法人格，然因具有關係企業關係而為實質 　上同一廠商，依其招標公告第52條規定允許同一廠商得同 　時於系爭標案東址一區、東址二區投標，當亦無取消原告 　投標資格並沒收押標金之理，否則即與被告允許一廠商得 　同時於二區投標之招標公告第52條規定不符，因而有應予 　撤銷之理由。 　⒊被告於原處分既認定原告與嘉新公司間具有政府採購法第 　 50條第1 項第5 款規定適用前提之不同廠商要件，然於就 　原處分為異議救濟之100 年2 月11日校附醫總字第100000 　0763號駁回異議決定，卻又以原告與嘉新公司間具有實質 　一廠商關係，同為被告所為原處分與異議駁回處分間就關 　於原告與嘉新公司間究為「不同廠商」或「同一廠商」認 　定迥異，處分理由顯有矛盾，亦有撤銷之理由。 　⒋前揭被告之系爭投標須知第52條規定：「..每家廠商限得 　標一區，投標廠商若同時投二區以上且得標一區後其所投 　之其他區價格封不予開啟..」，依此規定，被告既允許一 　廠商同時為二區之投標，且法律效果僅限制其他區價格封 　不予開啟，縱認原告與嘉新公司間因具有關係企業公司關 　係，而為實質上一廠商，依前揭規定法律效果至多僅為於 　嘉新公司所投標而先開標的「東址二區」得標時，原告所 　投標而後開標的「東址一區」價格封不予開啟之法律效果 　，被告竟為超越伊所自行擬定之招標公告之規定之行政處 　分，而有應予撤銷之理由。 ㈤原處分沒收原告押標金，違反比例原則： 　⒈原告與嘉新公司係分別對被告所舉辦系爭標案之不同區域 　 個別為投標，兩公司間不具競標關係已如前述，縱使被告 　認定原告與嘉新公司因具有關係企業關係，而為實質上同 　一廠商之認定，因參與系爭標案者眾，原告與嘉新公司就 　其各自投標是否能得標仍屬不確定，兩公司皆得標僅為其 　中一種可能性而已，被告徒以原告與嘉新公司「可能」同 　時得標，而「可能」無力履行契約認定原告與嘉新公司間 　有政府採購法第31條第2 項第8 款所規定：「其他經主管 　　　機關認定有影響採購公正性之違反法令行為者」之情事， 　　　而處以沒收押標金75萬元之行政處分，已屬速斷。 　⒉縱使原告與嘉新公司間因存有關係企業關係，被告於資格 　審查時發現有此事實，考量為免二公司皆得標，無能力順 　利履約，既原告與嘉新公司間無違反政府採購法第50條規 　定，被告仍有先依招標公告第52條規定，協商原告與嘉新 　公司是否於其中一廠商得標時，另一廠商之價格封即不予 　 開啟之方式予以處理，被告捨此可兼維護原告利益，並可 　免二廠商皆得標可能無能力確實履約之方式而不為，竟直 　接判定原告喪失後續審查及價格標之資格，並沒收原告參 　與投標所繳交75萬元押標金，其行政處分顯然有違行政程 　序法第7 條第2 款所定「有多種同樣能達成目的之方法時 　　　，應選擇對人民權益損害最少者」之「必要性原則」，而 　　　有應予撤銷之理由等語。 ㈥訴之聲明：⒈申訴審議判斷及原處分均撤銷。⒉被告應發還 原告750,000 元押標金。 三、被告則以： ㈠程序方面： 　　⒈原告為法人，其所提申訴書上載代表人之住址同公司地址 　，則公程會對於原告代表人為文書送達，依法應向其事務 　所、營業所所在地行之。是以公程會既將上開通知函送達 　至原告營業所，並有中華郵政掛號郵件收件回執可稽，依 　訴願法第47條第3 項準用行政訴訟法第71第2 項規定，對 　原告之代表人李協益在其營業所所在地為送達，洵屬有據 　，應屬合法有效之通知。 ⒉當事人之訴訟能力不因委任訴訟代理人而喪失，仍得自為 　　　訴訟行為而收受訴訟之文書之送達，且向當事人本人為送 達，於該當事人既無不利，即應認已生送達之效力。原告 　雖已委任宋重和律師為申訴案之代理人，原告訴訟之行為 　　　能力不因委任代理人而喪失，仍得自為收受訴訟文書之送 　達，依最高法院87年台抗字第661 號判決意旨，向當事人 　本人送達，對該當事人亦無不利，應認送達已生效力。 ㈡實體方面： 　⒈按「機關辦理採購有下列情形之一者，得依政府採購法第 　　50條第1 項第5 款..處理：投標文件內容由同一人或同 一廠商繕寫或備具者。押標金由同一人或同一廠商繳納 　或申請退還者。投標標封或通知機關信函號碼連號，顯 　係同一人或同一廠商所為者。廠商地址、電話號碼、傳 　真機號碼、聯絡人或電子郵件網址相同者。其他顯係同 　一人或同一廠商所為之情形者。」，此有公程會91年11月 　27日工程企字第09100516820 號解釋函令之見解可資參照 　。又「..來函說明一，本會95年5 月11日工程企字第0950 0166880 號函所述『上開規定，複數決標亦適用』乙節， 只同一項目二以上不同投標廠商間發生重大異常關聯之情 形者。來函說明二、三，所詢個案之甲、乙二家廠商各投 　不同區域，非彼此互相競爭之情形，參照本會96年6 月26 　日96工程企傳字第F961354 號傳真函釋例，無本法第50條 　第1 項第5 款規定之適用。另該案招標文件規定單一廠商 　以得標一區為限，爰應注意查察有無借牌或出借牌照之情 　形。」，此亦有公程會96年11月19日工程企字第09600431 　200 號解釋函令可參。 　⒉原告與另一投標廠商嘉新公司之投標文件內，有①押標金 　票據號碼連號、②押標金均由訴外人邱力友所繳納、③現 　場管理團隊（含領班、組長、勞工安全衛生管理員及病媒 　蚊蟲防治技術施藥訓練人員）均相同等情事，依前開公程 　會工程企字第09100516820 號解釋函令之見解所示，足認 　上開兩家公司之投標文件有顯係同一人或同一廠商所為之 　情事，即屬政府採購法第50條第1 項第5 款所定情形。 ⒊雖原告起訴稱「該二廠商，既非相同事件投標，從而不會 　發生假性競爭」，並援引前開公程會96年11月19日工程企 　 字第09600431200 號解釋函與鈞院98年度訴字第2183號判 　決辯稱「尚非彼此互相競爭，自無上開條款之適用」云云 　　　，惟公程會前揭函文後段仍揭示：「另該案招標文件規定 　　　單一廠商以得標一區為限，爰應注意查察有無借牌或出借 　牌照之情形」可知，並非完全排除機關於辦理招標時，如 　招標文件規定已明定單一廠商以得標一區為限，仍有查察 　有無借牌或出借牌照等情形之義務，其理由無非為杜絕單 　一廠商得標二區或其他任何影響採購公正之違反法令行為 　的發生。而前揭判決僅為法院就個案之見解，不當然拘束 　各採購機關，又本件事實狀況實為同一院址區域之清潔勞 　務採購標案，與該案屬不同事件區域之二工程採購案情況 　並不相同，本件涉及實質違反公平競爭之情形，故前揭判 　決實無法比附援引。 　⒋本件依投標須知規定，採取公開招標異質採購最低標，分 　為東址一區及東址二區分項複數決標，緣基於東址清潔面 　積範圍廣大，考量若由一家廠商施作，人力需求很大，為 　預防廠商違約情事發生，確保病房環境清潔及醫療作業不 　中斷，故將同一院址空間分為較小之二區，並於投標須知 　第52點敘明：「每家廠商限得標一區」。又原告於起訴狀 　 所述「依國立台灣大學醫學院勞務採購投標須知第52點規 　定..可知，即使同一家廠商亦可同時分別投標東址二區與 東址一區，何以本公司與嘉新公司分屬不同法人格，卻反 而不得分別投標二區？」云云，探其原告以不同法人格投 　標二區之意圖，乃在於規避上開投標須知第52點規定，苟 　發生原告及嘉新公司於被告東址區域各自得標，依原告與 　嘉新公司投標管理團隊相同等情形，則其等管理團隊恐有 　重複請領薪資之不當情事，實有違本件分區複數決標之本 　意且造成實質不公平競爭。 　⒌原告與嘉新公司有本採購案之投標文件顯係同一人或同一 　廠商所為之情事，屬政府採購法第50條第1 項第5 款「不 　同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯之情形」， 　雖原告辯稱「縱使投標廠商同時投二區以上且得標一區後 　，其法律效果亦僅是其所投之其他區價格則不予開啟，即 　不致於產生同一家廠商同時得標兩區之情事，被告既然認 　定原告與嘉新公司有關聯，故縱使嘉新公司與原告同時得 　標，本得將另一標區不予啟封即可」云云，惟倘如原告所 　述，本可以一家廠商之名義分別投標二區，何以分由不同 　法人格投標二區？其為規避投標須知第52條，希冀以不同 　法人格投標二區並得標二區之意圖甚為灼然，若被告未查 　二家廠商投標文件有重大異常關聯，豈不使原告與嘉新公 　司成功規避每家廠商限得標一區之規定，有違本件分區複 　數決標之本意。故原告違反政府採購法第50條第1 項第5 　款規定，被告依同法第31條第2 項第8 款規定，沒收其押 　　　標金之處分，無裁量濫用情事等語。並聲明駁回原告之訴 　　　。 四、本件事實概要所載之事實，為兩造所不爭執。兩造之主要爭 點為：公程會之補繳審議費通知有無合法送達原告？ ㈠按「採購申訴審議委員會辦理審議，得先行向廠商收取審議 費、鑑定費及其他必要之費用，其收費標準及繳納方式，由 主管機關定之。」、「廠商提出申訴時，應繳納審議費。其 未繳納者，由申訴會通知限期補繳；逾期未補繳者，不受理 其申請。」、「前條審議費，每一申訴事件為新臺幣3 萬元 　　，由申訴廠商以現金、公庫支票、郵政匯票、金融機構簽發 之即期本票、支票或保付支票繳納。」政府採購法第80條第 4 項、採購申訴審議收費辦法第3 條、第4 條分別定有明文 。上開採購申訴審議收費辦法乃源於政府採購法第80條第4 項，係就申訴審議費收費數額及繳納方式所為技術性、細節 性之規定，並未逾越母法之授權，爰予引用。 ㈡次按「廠商與機關間關於招標、審標、決標之爭議，得依本 章規定提出異議及申訴。」、「審議判斷，視同訴願決定」 政府採購法第83條、第74條著有規定。依此，立法者已就政 　　府採購法中廠商與機關間關於招標、審標、決標之爭議，規 　　定屬於公法上爭議，其訴訟事件自應由行政法院審判（最高 　　行政法院97年5 月份第1 次庭長法官聯席會議決議參照）。 　　因之，關於政府採購法之申訴，應按訴願法相關規定。惟申 　　訴審議，因政府採購法特別規定須繳納審議費用，則此項申 　　訴審議之合法要件，即須先為踐行，其未予繳納，而經申訴 　　審議判斷不受理，致原處分未經審議機關為實體上之審議判 　　斷者，自不能進入行政訴訟程序為實體上之審理。 ㈢又按「對於法人或非法人之團體為送達者，應向其代表人或 　　管理人為之。」、「訴願代理人除受送達之權限受有限制者 　　外，送達應向該代理人為之。但受理訴願機關認為必要時， 　　得送達於訴願人或參加人本人。」、「對於機關、法人或非 　　法人之團體為送達者，應向其代表人或管理人為之。」、「 　　行政程序之代理人受送達之權限未受限制者，送達該代理人 　　為之。但行政機關認為必要時，得送達於當事人本人。」， 　　訴願法第44條第2 項、第46條、行政程序法第69條第2 項、 　　第71條分別定有明文。依上開規定文義，向法人送達，「應 」向其代表人或管理人為之，如委任代理人，則「應」向該 代理人為之，但受理訴願機關認為必要時，得送達於訴願人 本人，受理訴願或申訴審議機關，須按上開送達規定辦理。 ㈣查本件原告經被告99年12月31日原處分判定為不合格標後， 原告不服提出異議，被告於100 年1 月14日異議處理結果仍 維持原處分決定，原告於100 年1 月28日即向公程會提出申 訴，原告於申訴書載明其住址為「台北市○○○路○ 段○○○ 巷○ 弄○ 號1 樓」、「代表人或負責人李協益」，代表人住 址亦與原告公司相同；另載明代理人「宋重和律師」並附委 任狀，因未繳納申訴審議費，經公程會以100 年2 月9 日工 程訴字第10000041110 號函，以原告公司為正本受文者，通 知原告於文到7 日內補繳審議費3 萬元，該函於100 年2 月 10日按掛號郵件方式，依原告申訴書所載地址送達，經原告 在掛號郵件回執上蓋上其公司「請款章」，有原告申訴書、 被告補費通知函及掛號郵件回執可證（附於審議卷第1-5 、 9-14頁）。惟如前所述，訴願法第44條第2 項與行政程序法 第69條第2 項規定，向法人送達時，「應」向其代表人為之 ，公程會僅向原告公司申訴書所載住址送達，且未記載原告 代表人李協益為受文者，是以既未向原告之代表人送達，與 上開規定尚有不符。 ㈤又查，前揭原告之申訴書已特別記載「代理人宋重和律師」 ，並附有委任狀在卷可按（審議卷第14頁），原告訴訟代理 人宋重和律師陳述：原告與案外人嘉新公司共同委任其為申 訴審議之代理人，然公程會僅就嘉新公司之申訴補繳申訴審 議費通知其補費，有公程會100 年2 月8 日工程訴字第1000 0041100 號函可證（見原證4 ），遍查本件審議卷全卷，並 無向原告之代理人宋重和律師為補費通知之函文及送達證明 ，而宋重和律師申訴審議委任狀，已記載其有一切訴訟行為 之權，並無受有送達文書之限制，而申訴審議判斷書亦未說 明有何逕向原告本人為通知補費之必要性，故公程會未向具 有法律專業代理人為送達，雖不違法，但難認為妥適。 ㈥公程會送達補費通知，因未向原告代表人送達，與訴願法、 行政程序法規定不符，致原告未能按補正繳費期限繳納審議 負用，原告亦主張原審議決定不當，請予撤銷等語（見起訴 狀），公程會補費通知既未合法送達，所為申訴審議不受理 之決定，於法即有違誤。 五、從而，本件原告對於被告判定不合格標及不予發還押標金之 處分不服，因公程會之繳納審議費補正通知未合法送達原告 ，所為申訴審議不受理決定，具有程序瑕疵，基於當事人程 序利益，應由本院加以撤銷，由公程會另為適法處理，至於 原告請求撤銷原處分及請求判決發還押標金部分，本院目前 無從逕行判決，應予駁回。 六、據上論結，本件原告之訴為一部有理由、一部無理由，依行 政訴訟法第104 條、民事訴訟法第79條前段，判決如主文。 中　　華　　民　　國　　100 　年　　10　　月　　6 　日 　　　　　　　　　臺北高等行政法院第五庭 　　審判長法 官　黃清光 　　　 法 官　洪遠亮 　 　　 法 官　李維心 上為正本係照原本作成。 如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上 訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後 20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。 中　　華　　民　　國　　100　 年　　10　　月　　6　　 日 　　　　　　　 　　　書記官 何閣梅