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臺北高等行政法院判決 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　100年度訴字第876號 　　　　　　　　　　　　　　　　　　 100年8月2日辯論終結 原　　　告　立源工程顧問股份有限公司 代　表　人　林傳鐙（董事長） 被　　　告　基隆市政府 代　表　人　張通榮（市長）住同上 訴訟代理人　藍賢德 上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會 中華民國100年3月18日訴0000000號申訴審議判斷，提起行政訴 訟，本院判決如下： 主 文 原告之訴駁回。 訴訟費用由原告負擔。 　　事實及理由 一、事實概要： 原告參與被告所辦理「姜子寮登山步道入口區環境改善工程 委託水土保持計畫設計監造」採購案，被告以民國（下同） 99年3月25日基府產工貳字第0990146691號函，認定原告有 政府採購法第101 條第1 項第8 款及第12款之情形，原告因 不服被告認定其有政府採購法第101 條第1 項第8 款及第12 款之情形，而向被告提出異議，被告民國（下同）99年4 月 7 日基府產工壹字第0990031145號函（下稱原處分）所為異 議處理結果，仍駁回其異議。原告仍不服該異議處理結果， 提起申訴，遭申訴審議判斷駁回，遂向本院提起行政訴訟。 二、本件原告主張： （一）事實： 1.被告之招標履約標的（原告於98年4月17日後始取得合約 書）之內容已經超出本件採購案之工作範疇，甚且還要求 原告必須從98年4 月6 日次日起算為30日曆天完成。行政 院公共工程委員會又只採信其最後（99年11月1 日）才提 供之補充陳述意見為主，並末考慮到簽約內情與前因後果 ；本件「姜子寮登山步道入口區環境改善工程委託水土保 持計畫設計監造勞務採購契約」（下稱系爭契約）為勞務 工作合約，必須要先行有水土保持計畫核定後方能繼續進 行下一步工作，而水土保持計畫之核定單位為被告與原告 簽訂合約之同一科室主管人員（周明德先生），之所以會 導致不能合乎代為審查單位之無理要求也是因為被告同一 科室人員之錯誤指示意見，因本件工程用地均非被告所有 土地（其中有道路用地及林務局土地），被告僅事先取得 其中一筆草濫小段96-2號之私人土地所有權人之使用同意 書。被告在此前提條件下，依據水土保持法就必須負責支 付新臺幣（下同）8 萬元審查費用（該筆審查費用依法必 須要由水土保持義務人支付而被告卻將其費用放於勞務服 務費用內），原告之服務建議書內並未同意列入，亦不能 同意先行代支付該筆審查費用（依照水土保持計畫審核監 督辦法第7 條第3 款）。 2.申訴審議判斷書中一再採信雙方所簽訂契約所超出工作及 未簽訂合約前之原告提供審議之服務建議書有部分制式內 容，而該服務建議之書面所建議僅是為取得優先承辦權而 製作，其內容僅供參考，不能作為合約之一部分。若要依 照該建議內容執行，因原告並未同意已經有使用同意書之 土地即草濫小段96-2號之私人土地部分申請範圍之8萬元 審查費用（未有土地使用同意書之土地更不能列入水土保 持計畫範圍），故被告應歸還原告8萬元審查費用。由於 擴大工程使用面積都是未有土地使用同意書之土地，被告 要求原告作工程設計上之變更，又不同意增加經費豈非強 人所難。 （二）理由： 1.位於本件工程計畫範圍內所使用土地均非水土保持義務人 （即被告）之土地，於原告開始工作前皆未告知水土保持 計畫書撰稿人（即原告代表人），因而誤導撰稿人工作方 向，待雙方發現只有草濫小段96-2地號土地可作為工程用 地時，原告始知悉土方超出挖填容許量，因而才縮小使用 面積（並非如被告所言原告擅自減少使用面積），若要擴 大使用面積則非合法之水土保持義務人（被告要成為義務 人必須自行取得同意書）又要強迫原告自行提出來告知， 原告為盡快完成水土保持計畫書之核定，只好緊縮使用土 地範圍為0.3公頃才能在期限內完成修正，原告一再要求 增加使用土地使用面積時必須增加費用，但被告卻置之不 理而用不公平契約推翻原告請求，對於審查單位變更修改 計畫內容之意見有爭議時，被告亦不能苟同全部聽信不合 理要求之代為審查單位，雙方若有不同意見發生爭議時， 被告是水土保持主管單位又不出面開會協調。原告並未違 反政府採購法第101條第1項第8款及第12款規定，本件申 訴審議判斷書容有違誤。 2.被告於申訴審議階段之最後一次補充陳述意見書之第八點 之主張，完全是一面之詞，因為所謂第一次書面審查之時 間點，被告尚未決定委託由何單位代為審查。該次審查中 ，被告承辦人周明德先生之行政審查意見第1點清楚要求 使用土地只有草濫小段96-2地號土地，亦即告知原告只有 草濫小段96-2地號土地才有土地使用同意書，其第3點意 見為附加之意見僅供原告參考，並不代表原告不能夠只使 用草濫小段96-2地號土地（有取得同意書）來作為水土保 持計畫申請面積，原告並無義務亦無法使用到未取得土地 使用同意書之土地來設計，（因水土保持法明文規定，僅 土地所有人有資格提送水土保持計畫申請）被告應自行決 定是否要向其他土地所有人取得同意土地使用權。而且被 告與接受委託審查單位之合約書亦訂明審查期限為1個月 ，若要原告代為取得其他土地使用同意書之工作，審查期 限必須順延，也必須先行議訂增加服務費用才能進行。 3.原告為取得本件採購案之承辦權，在服務建議書內理由第 六項內之所有工作都僅限於水土保持之規劃設計，皆未擴 充至原合力公司之設計變更及主體工程之監造工作，對於 原告簡報人在答詢回應承諾，也表示若增加原招標公告範 疇外之工作，必須合約費用在底價92萬元以上方能同意， 否則98年4月6日議價時，被告應表明工作內容與招標公告 者不同（或是有增加）時，因其中增加之內容不但不能減 少總合約價，而且亦應另行議價。至於當時之水土保持計 畫審查費用之估計，原告估計15萬元是因不知其所有使用 土地均非被告所有，且簡報直覺上認為地質鑽探工作已完 成（依照工程習慣必須於合力規劃設計工作期間內完成） 而審查委員於第二次書面審查意見要求原告於施作範圍內 實施地質鑽探工作，該費用8萬元也應由被告支付，蓋增 加土地範圍所增加工程變更設計之費用，應由被告支付。 4.被告之系爭工程僅含「姜子寮登山步道入口區環境改善工 程委託水土保持計畫設計監造」之水土保持計畫，原告於 98年5月5日提送之水土保持計畫之名稱完全與公告之工程 名稱相同，該計畫之名稱原本包括草濫小段96-2號以外土 地共5筆，且於被告之回覆第一次書面審查意見表中第1點 要求修正為「基隆市○○區○○段草濫小段96-2 地號姜 子寮登山步道入口區環境改善工程水土保持計畫」，並要 求修正前之招標文件，可知「合力公司」已經完成並經被 告審核之工程位置範圈皆超出「草濫小段96-2」地號之界 限外，原告因受合約要求之完成日期（須於l個月完成水 土保持計畫方案才能在期限內提送）前審核通過，只能就 被告有取得土地同意書之界限內制作水土保持計畫，因而 才縮小申請面積為0.3公頃。 5.經財團法人中華水土保持學會（下稱中華水土保持學會） ，之第1次審查要求加大面積，才不致使整地開挖土方體 積大於每公頃1.5萬立方公尺，因而原告才將土地面積改 為0.45的公頃，且審查費用皆為8萬元（小於0.5公頃）。 6.中華水土保持學會審查水土保持計畫第l次審查意見只有 27點，原告皆已提出修正，後困段錦浩委員要求將五位審 查委員之意見分別回覆，才會造成審查意見之增加。自第 2次審查意見後又要求0.45公頃之面積太小，並且五位委 員之意見許多點皆為重複，且必經增大申請範圍之面積增 加至被告尚無土地所有人使用同意書之用地中，所以才會 造成原告於第3次審查時，要求增加變更設計費用，而遭 被告回覆不自同意。原告第4次修改送審，中華水土保持 學會審核後仍有11點審查意見（皆為新增加有爭議之意見 ），並再次不予核定，且又增加了許多之前未有之意見。 原本中華水土保持學會第4次審查中，水土保持技師部份 之意見，因原告一直未有被告答辯狀事實，如99年2月12 日之陳述，原告已提出具體理由，而被告不召開協調會議 卻片面決定將原告及相關情形刊登政府採購公報違法情事 如下： ⑴被告答辯理由第1 點至第3 點，原告已陳訴在前，並未 屬查驗或驗收不合格之事項，亦無情節重大之情事，而 是因中華水土保持學會之多次刁難與無理要求，被告亦 未居中協助原告解決問題，原告已多次要求召開三方協 商會議來解決事情，但被告均未曾依原告要求開會協商 ，而逕採認98年12月29日中華水土保持學會第4 次審查 之片面決定意見不予核定，又稱52點意見（其中大多數 是重複）也都是雙方有爭議未協調而不追加設計費用導 致之結果即不予核定。 ⑵被告絲毫不考慮可能係因為其並未持有其他四筆土地之 土地所有人同意書，都是由於被告之原因，依法為違法 申辦，無法追加設計經費及未能適時提供原告超出土地 範圍之土地所有權人同意書之責任，因而中華水土保持 學會才發函於98年12月29日第4次審查意見之片面決定 來處分原告。被告又依據中華水土保持學會第4次審查 意見而片面決定不予核定，然此皆非可歸責原告之事由 。因此水土保持計畫審查費用8萬元，應屬被告之責任 而由其支付。 7.被告答辯理由第5點，原告前已陳述不能依原告之服務建 議書及系爭契約第2條「履約標的」新增第4項之工作來駁 回原告之異議，因在原告簡報時已說明不做土壤地質鑽探 與補充地形測量，而被告在98年3月27日評審會議時，原 告僅同意一同監造，並未同意免費作水土保持工程以外之 變更設計工作，而在同年4月7日議價時，原告只同意在公 告工作範圍之顧問諮詢，且議價時被告亦未事先或於會議 中聲明有前述之新增項目，該項目是原告收到系爭契約（ 4月16日）後始知悉被告添加該項目，亦認為被告自己具 有前提下，為配合「合力公司」使用0.9公頃作為申請使 用五筆土地所為，其不可歸責於原告。 8.綜上所述，原告之訴應有理由，原告未違反政府採購法第 101條第1項第8款及第12款規定，另被告應支付原告已代 為支付款項金額及退還履約保證金至少30萬元。 （三）綜上所述，聲明求為判決： 1.申訴審議判斷及原處分（異議處理結果）均撤銷。 2.訴訟費用由被告負擔。 三、被告則以： （一）事實： 1.系爭「姜子寮登山步道入口區環境改善工程委託水土保持 計畫設計監造」案水土保持計畫係被告委由財團法人中華 水土保持學會（以下簡稱中華水土保持學會）審查，案經 4 次審查，仍與水土保持技術規範、水土保持監督辦法之 規定及工程安全經濟的要求不符，經被告99年1 月26日基 府產工貳字第0990008097號函審查結果為「不予核定」， 被告依系爭契約第16條第1 項第6 款、第10款規定以99年 2 月24日基府產工壹字第0990141995號函終止與原告間之 系爭契約，並依政府採購法第101 條第1 項第8 款、第12 款規定以99年3 月25日基府產工貳字第0990146691號函通 知原告並附記：「貴公司如認為上開之通知違反政府採購 法或不實者，得於接獲通知之次日起20日內，以書面向被 告提出異議，如未提出異議，將依政府採購法第102 條第 3 項將貴公司名稱及相關情形刊登政府採購公報。」原告 以99年3 月30日立源（99）字第031 號暨99年3 月31日立 源（99）字第033 號函聲復，惟原告並未具體敘明理由， 被告以原處分表示礙難同意並附記：「貴公司對異議之處 理結果不服，得於收受異議處理結果或期限屆滿之次日起 十五日內，以書面向行政院公共工程委員會採購申訴審議 委員會申訴，未於規定期限內提出異議或申訴，或經提出 申訴結果不予受理或審議結果指明不違反本法或並無不實 者，被告將依政府採購法第102 條第3 項將貴公司名稱及 相關情形刊登政府採購公報。」 2.原告不服，遂向行政院公共工程委員會提出申訴，案經行 政院公共工程委員會採購申訴審議判斷書（訴0000000號 ）判斷申訴駁回，該審議判斷視同訴願決定，原告不服， 遂提起行政訴訟。 （二）理由： 1.按「機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事 實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府 採購公報：……八、查驗或驗收不合格，情節重大者。… …十二、因可歸責於廠商之事由，致解除或終止契約者。 」為政府採購法第101 條第1項第8款及第12款所明定。 2.卷查本件於98年2月27日公告公開取得報價單或企劃書， 被告於98年3月27日召開評審會議，經委員綜合評選結果 ，由原告取得優先議價權，原告標價91萬元高於底價（88 萬元），經第2次比減價後，於98年4月6日以87萬8,000元 得標，雙方於98年4月16日簽訂系爭契約。被告於99年2月 24日以基府產工壹字第0990141955號函通知原告終止系爭 契約並不予發還履約保證金，說明略以：「一、本案水土 保持計畫係委由中華水土保持學會審查，案經4次審查， 仍與水土保持技術規範、水土保持監督辦法之規定及工程 安全經濟的要求不符，並經被告99年1月26日基府產工貳 字第0990008097號函審查結果為『不予核定』。……三、 再查契約第16條第1項第6款、第10款：『廠商履約有下列 情形之一者，機關得以書面通知廠商終止契約或解除契約 之部分或全部，且不補償廠商因此所生之損失：6.因可歸 責於廠商之事由，致延誤履約期限，情節重大者。10.審 查、查驗或驗收不合格，且未於通知期限內依規定辦理者 。』……被告得以終止契約。四、依契約第11條第4項第4 款規定：……不予發還貴公司所繳納之履約保證金。」並 於99年3月25日以基府產工貳字第0990146691號函通知原 告有政府採購法第101條第1項第8款、第12款之情形，將 刊登於政府採購公報，原告不服，於99年3月30日以立源 （99）字第031號函向被告提出異議（被告於同年月31日 收文），並於99年3月31日以立源（99）字第033號函補述 理由，被告於99年4月7日以原處分仍維持原通知將原告刊 登政府採購公報之決定，並教示原告如對異議處理結果不 服，得於收受異議處理結果之次日起15日內以書面向行政 院公共工程委員會提出申訴，案經行政院公共工程委員會 採購申訴審議判斷書（訴0000000號）判斷申訴駁回。 3.查系爭契約第2條「履約標的」第1項約定：「水土保持計 畫書編製及設計：……廠商應依水土保持法規定製作水土 保持計畫並依審查單位要求辦理直至審查通過……。」、 第7條「履約期限」第1項約定：「廠商應於決標日次日起 30日曆天內完成水土保持計畫書編製及設計並送達機關（ 以機關收文日期為準，如遇假日則順延至上班日）。經機 關轉送審查單位初審如需修正，廠商應於接獲機關通知日 （公文發文日期）次日起7日曆天（包含雙方郵寄時間） 內完成並送達機關（以機關收文日為準，如遇假日則順延 至上班日）。倘逾期限時，依本契約第13條規定扣罰，再 次送審如因廠商因素需再修正時，其修正期間視為逾期… …。」、第3項約定：「如經審查單位要求修正水土保持 計畫書，廠商應依審查單位要求之期限內送達審查單位並 副知機關……，倘逾期限，依本契約第13條規定扣罰。如 經審查單位要求修正次數達第3次且屬廠商因素（如審查 單位第3次審查新增意見，則不屬廠商因素），第3次以後 修正期間均視為逾期……，依本契約第13條規定扣罰。」 、第16條「契約終止解除及暫停執行」第1項第6款、第10 款約定：「廠商履約有下列情形之一者，機關得以書面通 知廠商終止契約或解除契約之部分或全部，且不補償廠商 因此所生之損失：……6.因可歸責於廠商之事由，致延誤 履約期限，情節重大者。……10.審查、查驗或驗收不合 格，且未於通知期限內依規定辦理者。」 4.本件採購案於98年4月6日決標，原告於98年5月5日以立源 （98）字第016號函檢送水土保持計畫書予被告，經被告 第1次書面審查，因原告未依水土保持計畫審核監督辦法 所定書、表、文件之格式製作，經被告以98年5月14日基 府產工貳字第0980143412號函依水土保持計畫審核監督辦 法第10條第1項第3款規定不予受理並檢附審查意見表乙紙 ，限期原告於98年5月22日前依審查意見修正後函送被告 所屬產業發展處辦理審查，嗣該水土保持計畫書經被告委 託中華水土保持學會審查，歷經該學會4次審查，迄98年 12月29日中華水土保持學會以98保字第197號函送第4次審 查意見予被告，仍認原告所提之水土保持計畫書與水土保 持技術規範、水土保持計畫審核監督辦法之規定及工程安 全經濟的要求不符，5位審查委員仍有52點審查意見，請 被告依水土保持計畫審核監督辦法第11條第1款：「水土 保持申請書件有下列情形之一，主管機關應不予核定或審 定，並通知水土保持義務人及副知目的事業主管機關：一 、不符合水土保持技術規範，經主管機關限期修正而不修 正或修正後仍不符合水土保持技術規範者。」之規定，不 予核定，被告乃於99年1月26日以基府產工貳字第0990008 097號函知原告，依水土保持計畫審核監督辦法第11條第 1款規定不予核定其所提水土保持計畫書，並於99年2月24 日以基府產工壹字第0990141955號函通知原告終止系爭勞 務契約並不予發還履約保證金。有關原告所提水土保持計 畫書歷經中華水土保持學會4次審查未獲審核通過為雙方 所不爭。原告原應於決標日（98年4月6日）次日起30日曆 天內完成水土保持計畫書編製及設計並送達被告，經轉送 審查單位初審如需修正應於接獲通知次日起7 日曆天內完 成並重新送達，惟原告自98年5月5日函送水土保持計畫書 予被告，迄98年12月29日中華水土保持學會第4次審查仍 未獲審核通過，前後已近8個月之久，迄至被告終止契約 之日（99年2月24日）止更近10個月，顯已嚴重耽誤被告 辦理工程採購之時程；又中華水土保持學會第4次審查結 果發現原告所提之水土保持計畫書與水土保持技術規範、 水土保持計畫審核監督辦法之規定及工程安全經濟之要求 不符，委員所提修正之意見仍高達52點之多，其中甚至有 11點係屬前3次審查應修正而未修正部分，實難謂非屬情 節重大，從而被告依系爭契約第16條「契約終止解除及暫 停執行」第1項第6款：「因可歸責於廠商之事由，致延誤 履約期限，情節重大者。」、第10款：「審查、查驗或驗 收不合格，且未於通知期限內依規定辦理者。」之約定終 止系爭契約，並認原告有政府採購法第101條第1項第8款 「查驗或驗收不合格，情節重大」及第12款「因可歸責於 廠商之事由，致解除或終止契約」之情形，通知將刊登政 府採購公報，尚無不合。 5.原告固辯稱被告片面增加履約條款，於系爭契約第2條「 履約標的」新增第4項「包含水土保持工程以外之全部工 程規劃設計及監造工作」，無限擴增履約標的，致履約標 的混淆，責任範圍難以釐清，也造成水土保持計畫審查委 員責任上產生混淆，影響履約時程，實屬不可歸責於彼之 事由云云；惟查本件採購案，係未達公告金額之採購，招 標方式係以評審方式擇符合需要者辦理議價；98年3月27 日評審會議時，原告於答詢時回答：「合力（公司）設計 書含水保工程，所以計畫書建議兩工程合併一起發包，若 得標將一起監造，水保計畫書只增加一個滯洪沉沙池，合 力（公司）則沒有，其他植生部分因無擋土牆，所以先期 已設計好，故只寫水土保持計畫書，裡面做許多計算，將 來得標後會找附近水土保持計畫書資料，在審查過後依實 際調查，合理算出降雨強度，審查費用一般為15萬，此部 分尚待釐清，因若由本公司支出，鑽探費用將放在施工費 用裡且施工前需地質鑽探，測量部分原先已完成，此部分 可當審查費，水保工程包含植生、挖方，此部分是分不開 的，可分的只有觀景平台、步道，若得標將依水保法格式 撰寫水保計畫書，因為裡面含坡度分析、防災計畫書、永 久滯洪池、沉沙量須計算，合力（公司）沒有的部分本公 司補足（像景觀沉沙池）根據合力（公司）設計（排水溝 是否合理雨量大等問題）會重新檢討設計，故會動到原設 計，所以建議合併發包，工期會縮短一些，10月雨季前， 整地部分會先完成，等雨季到了再做非雨季的工程。」、 「招標文件契約以總價結算，本公司既提一起發包，故願 以總價計算（含水保監造部份）。」又原告於被告評審時 所提服務建議書載明（按服務建議書業納入系爭契約附件 ）：第2章「工作內容」2-1、「基本規劃設計」（三）「 原本整地設計之檢討」、2-2、「水土保持設施及相關土 方工程設計與補充測量」（一）「道路設計之檢討」、（ 二）「原本挖填整地土方設計檢討」；第3章則提及細部 設計（不含監造）部分包含（一）「細部設計圖文資料或 計算書之製作（含原圖及各式文件之電腦光碟片）」、（ 四）「機電設備之選擇及規範之編擬」、（五）「編製工 程預算書」、（八）「發包預算及協助招標文件之編擬」 等，是以系爭契約第2條第4項所定工作項目，顯係契約雙 方當事人依評審結果及原告所提服務建議書所合意增加並 明文定於契約書，復經雙方用印確認，故原告辯稱被告片 面增加履約條款係不可歸責於彼云云，尚無可採。 6.本件採購案係未達公告金額但逾公告金額十分之一之採購 ，被告係以「公開取得報價單或企劃書」之招標方式，並 採「訂有底價參考最有利標精神得標」之決標方式辦理。 而依行政院公共工程委員會所訂最有利標作業手冊之規定 ，其中貳、「最有利標之適用情形及作業程序」之三、「 取最有利標精神擇最符合需要者」之作業程序，略以：「 ……（三）辦理公開取得廠商書面報價及企劃書公告。… …（六）擇符合需要者之程序、標準、評審小組之組成及 分工等均由機關依權責自行核定，無需報上級機關核准， 免成立採購評選委員會，可由機關人員自行評審，以擇定 最符合需要者。是否成立工作小組，亦由機關自行決定。 （七）通知最符合需要者進行議價、依序議價或比價後決 標」；肆、「最有利標評選作業」之七、「決標程序」（ 四）「洽優勝廠商議價時，得先議定價格以外之條件（所 議定之內容，不得更改原招標文件之規定，或降低廠商投 標文件所承諾之內容，且不應強制廠商修正投標文件內容 ），再參考廠商之報價訂定底價或建議金額，議定價格後 決標」、（五）「未達公告金額之採購，採最有利標精神 擇定最符合需要者後，仍應辦理議價或比價後決標」。據 此，本件採購案於被告與原告議價時，所議定之內容，固 不得更改原招標文件之規定，或降低廠商投標文件所承諾 之內容，且不應強制廠商修正投標文件內容，惟本件被告 於議價時係依原告投標文件及評審會議所承諾者，並未降 低原投標文件所承諾之內容，則非法所不許，併此敘明。 7.有關原告要求發還履約保證金及水土保持計畫審查費乙節 ，不予發還履約保證金部分，被告業以99年2月24日基府 產工壹字第0990141995號函說明在案。有關水土保持計畫 審查費，查系爭契約第3條係包含於契約價金中，本件於 終止契約前，原告並未完成系爭契約第2條有關履約標的 之任何項目，亦未達系爭契約第5條有關契約價金之給付 條件，被告礙難給付水土保持計畫審查費及原告訴稱之相 關費用。 8.綜上所述，被告通知原告有政府採購法第101 條第1 項第 8 款及第12款所定情形將刊登政府採購公報，並無違誤， 本件原告之訴為無理由， （三）綜上所述，原處分及採購申訴審議判斷均無違誤，資為抗 辯，並聲明求為判決駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔 。 四、上開事實概要欄所述之事實，除後列之爭點事項外，其餘為 兩造所不爭執，並有被告98年4月1日基府產工貳字第098013 7354號函、被告98年4月3日基府產工壹字第0980137470號函 及「姜子寮登山步道入口區環境改善工程委託水土保持計畫 設計監造」評審會議紀錄、被告98年4月17日基府產工貳字 第0980139771號函、原告98年5月5日立源（98）字第016號 函、被告98年5月14日基府產工貳字第0980143412號函及審 查意見表、中華水土保持學會98年8月20日九八保字第126號 函（含基隆市○○區○○段草濫小段96-2地號姜子寮登山步 道入口區環境改善工程水土保持計畫第1次審查意見）、中 華水土保持學會98年10月2日九八保字第142號函（含基隆市 ○○區○○段○○○段96-2地號姜子寮登山步道入口區環境 改善工程水土保持計畫第2次審查意見）、中華水土保持學 會98年11月16日九八保字第161號函（含基隆市○○區○○ 段草濫小段96-2地號姜子寮登山步道入口區環境改善工程水 土保持計畫第3次審查意見）、中華水土保持學會98年12月 29日九八保字第197號函（含基隆市○○區○○段草濫小段 96-2地號姜子寮登山步道入口區環境改善工程水土保持計畫 第4次審查意見）、被告99年1月26日基府產工貳字第099000 8097號函、被告99年2月24日基府產工壹字第0990141995號 函及99年2月25日送達證書、原告99年3月1日立源（99）字 第021號函、被告99年3月8日基府產工貳字第0990019732號 函及99年3月8日送達證書、被告99年3月25日基府產工貳字 第0990146691號函及99年3月26日送達證書、原告99年3月30 日立源（99）字第031號函、原告99年3月31日立源（99）字 第033號函、原處分、行政院公共工程委員會100年3月18日 訴0000000號申訴審議判斷、系爭契約書、原告99年9月16日 立源（99）字第092 號函及本件歷次審查辦理回復意見表、 中華水土保持學會99年1 月20日九九保字第013 號函、被告 98年8 月13日基府產工貳字第0980078728號函、水土保持計 畫審核監督辦法、被告98年4 月6 日議價紀錄、本件採購案 原告標單、被告100 年4 月13日基府產工貳字第1000152580 號函、原告99年2 月12日立源（99）字第019 號函、被告98 年2 月25日決標公告、原告「基隆市○○區○○段草濫小段 96-2地號姜子寮登山步道入口區環境改善工程水土保持計畫 第3 次審查意見」修正辦理情形、原告「基隆市00000 000道入口區環境改善工程委託水土保持計畫設計監造」 服務建議書、原告「不可歸責申訴廠商陳述說明」、原告99 年1 月25日立源（99）字第007 號函等件附於原處分卷、採 購申訴審議判斷卷及本院卷可稽，為可確認之事實。 五、本件兩造之爭點為：被告以原處分認定原告有政府採購法第 101 條第1 項第8 款及第12款之情形，而將刊登政府採購公 報，有無違誤？系爭契約第2 條「履約標的」關於第4 項「 包含水土保持工程以外之全部工程規劃設計及監造工作」部 分，是否為被告片面所增加履約條款？本院判斷如下： （一）按「機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事 實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府 採購公報：……八、查驗或驗收不合格，情節重大者。… …十二、因可歸責於廠商之事由，致解除或終止契約者。 」政府採購法第101 條第1 項第8 款及第12款分別定有明 文。 （二）次按系爭契約第2 條「履約標的」第1 項約定：「水土保 持計畫書編製及設計：……廠商應依水土保持法規定製作 水土保持計畫並依審查單位要求辦理直至審查通過……」 、第7 條「履約期限」第1 項約定：「廠商應於決標日次 日起30日曆天內完成水土保持計畫書編製及設計並送達機 關（以機關收文日期為準，如遇假日則順延至上班日）。 經機關轉送審查單位初審如需修正，廠商應於接獲機關通 知日（公文發文日期）次日起7 日曆天（包含雙方郵寄時 間）內完成並送達機關（以機關收文日為準，如遇假日則 順延至上班日）。倘逾期限時，依本契約第13條規定扣罰 ，再次送審如因廠商因素需再修正時，其修正期間視為逾 期……」、第3 項約定：「如經審查單位要求修正水土保 持計畫書，廠商應依審查單位要求之期限內送達審查單位 並副知機關……，倘逾期限，依本契約第13條規定扣罰。 如經審查單位要求修正次數達第3 次且屬廠商因素（如審 查單位第3 次審查新增意見，則不屬廠商因素），第3 次 以後修正期間均視為逾期……，依本契約第13條規定扣罰 」、第16條「契約終止解除及暫停執行」第1 項第6 款、 第10款約定：「廠商履約有下列情形之一者，機關得以書 面通知廠商終止契約或解除契約之部分或全部，且不補償 廠商因此所生之損失：……6.因可歸責於廠商之事由，致 延誤履約期限，情節重大者。……10.審查、查驗或驗收 不合格，且未於通知期限內依規定辦理者。」 （三）經查：系爭採購案於98年4 月6 日決標，原告於98年5 月 5 日以立源（98）字第016 號函檢送水土保持計畫書予被 告（見原處分卷第13頁），經被告第1 次書面審查，因原 告未依水土保持計畫審核監督辦法所定書、表、文件之格 式製作，經被告以98年5 月14日基府產工貳字第09801434 12號函（見原處分卷第14頁），以依該辦法第10條第1 項 第3 款規定不予受理並檢附審查意見表乙紙（見原處分卷 第15頁），限期原告於98年5 月22日前依審查意見修正後 函送被告所屬產業發展處辦理審查，嗣該水土保持計畫書 經被告委託中華水土保持學會審查，歷經該學會4 次審查 ，迄98年12月29日中華水土保持學會以98保字第197 號函 送第4 次審查意見予被告，仍認原告所提之水土保持計畫 書與水土保持技術規範、水土保持計畫審核監督辦法之規 定及工程安全經濟的要求不符，5 位審查委員仍有52點審 查意見，請被告依水土保持計畫審核監督辦法第11條第1 款「水土保持申請書件有下列情形之一，主管機關應不予 核定或審定，並通知水土保持義務人及副知目的事業主管 機關：一、不符合水土保持技術規範，經主管機關限期修 正而不修正或修正後仍不符合水土保持技術規範者。」之 規定，不予核定，被告乃於99年1 月26日以基府產工貳字 第0990008097號函知申訴廠商，依水土保持計畫審核監督 辦法第11條第1 款規定不予核定其所提水土保持計畫書， 並於99年2 月24日以基府產工壹字第0990141955號函通知 原告終止系爭勞務契約並不予發還履約保證金。嗣被告以 99年3 月25日基府產工貳字第0990146691號函，認定原告 有政府採購法第101 條第1 項第8 款及第12款之情形，原 告因不服被告認定其有政府採購法第101 條第1 項第8 款 及第12款之情形，而向被告提出異議，被告仍以原處分駁 回其異議等情，為兩造所不爭執，且有中華水土保持學會 98年8 月20日九八保字第126 號函（含基隆市○○區○○ 段草濫小段96-2地號姜子寮登山步道入口區環境改善工程 水土保持計畫第1 次審查意見）、中華水土保持學會98年 10月2 日九八保字第142 號函（含基隆市○○區○○段草 濫小段96-2地號姜子寮登山步道入口區環境改善工程水土 保持計畫第2 次審查意見）、中華水土保持學會98年11月 16日九八保字第161 號函（含基隆市○○區○○段草濫小 段96-2地號姜子寮登山步道入口區環境改善工程水土保持 計畫第3 次審查意見）、中華水土保持學會98年12月29日 九八保字第197 號函（含基隆市○○區○○段草濫小段96 -2地號姜子寮登山步道入口區環境改善工程水土保持計畫 第4 次審查意見）、被告99年1 月26日以基府產工貳字第 0990008097號函、被告99年2 月24日以基府產工壹字第09 90141955號函、被告99年3 月25日基府產工貳字第099014 6691號函及原處分附於原處分卷可參。是以，原告原應於 決標日（98年4 月6 日）次日起30日曆天內完成水土保持 計畫書編製及設計並送達被告，經轉送審查單位初審如需 修正應於接獲通知次日起7 日曆天內完成並重新送達，惟 原告自98年5 月5 日函送水土保持計畫書予被告，迄98年 12月29日中華水土保持學會第4 次審查仍未獲審核通過， 前後已近8 個月之久，迄至被告終止契約之日（99年2 月 24日）止，更近10個月，顯已嚴重耽誤被告辦理工程採購 之時程；又中華水土保持學會第4 次審查結果發現原告所 提之水土保持計畫書與水土保持技術規範、水土保持計畫 審核監督辦法之規定及工程安全經濟之要求不符，委員所 提修正之意見仍高達52點之多，其中甚至有11點係屬前3 次審查應修正而未修正部分，實難謂非屬情節重大。從而 ，被告依系爭契約第16條「契約終止解除及暫停執行」第 1 項第6 款「因可歸責於廠商之事由，致延誤履約期限， 情節重大者」、第10款「審查、查驗或驗收不合格，且未 於通知期限內依規定辦理者」之約定終止系爭契約，並認 原告有政府採購法第101 條第1 項第8 款「查驗或驗收不 合格，情節重大」及第12款「因可歸責於廠商之事由，致 解除或終止契約」之情形，乃以原處分通知將刊登政府採 購公報，揆諸前揭規定，並無違誤。 （四）原告雖主張：被告片面增加履約條款，於系爭契約第2條 「履約標的」新增第4 項「包含水土保持工程以外之全部 工程規劃設計及監造工作」，無限擴增履約標的，致履約 標的混淆，責任範圍難以釐清，也造成水土保持計畫審查 委員責任上產生混淆，影響履約時程，實屬不可歸責於原 告之事由云云。惟查：本採購案，係未達公告金額之採購 ，招標方式係以評審方式擇符合需要者辦理議價。次查； 98年3 月27日下午15時姜子寮登山步道入口區環境改善工 程委託水土保持計畫設計監造評審會議時，原告於答詢時 回答：「合力（公司）設計書含水保工程，所以計畫書建 議兩工程合併一起發包，若得標將一起監造，水保計畫書 只增加一個滯洪沉沙池，合力（公司）則沒有，其他植生 部分因無擋土牆，所以先期已設計好，故只寫水土保持計 畫書，裡面做許多計算，將來得標後會找附近水土保持計 畫書資料，在審查過後依實際調查，合理算出降雨強度， 審查費用一般為15萬，此部分尚待釐清，因若由本公司支 出，鑽探費用將放在施工費用裡且施工前需地質鑽探，測 量部分原先已完成，此部分可當審查費，水保工程包含植 生、挖方，此部分是分不開的，可分的只有觀景平台、步 道，若得標將依水保法格式撰寫水保計畫書，因為裡面含 坡度分析、防災計畫書、永久滯洪池、沉沙量須計算，合 力（公司）沒有的部分本公司補足（像景觀沉沙池）根據 合力（公司）設計（排水溝是否合理雨量大等問題）會重 新檢討設計，故會動到原設計，所以建議合併發包，工期 會縮短一些，10月雨季前，整地部分會先完成，等雨季到 了再做非雨季的工程。」、「招標文件契約以總價結算， 本公司既提一起發包，故願以總價計算（含水保監造部分 ）。」等語，此有98年3 月27日下午15時姜子寮登山步道 入口區環境改善工程委託水土保持計畫設計監造評審會議 紀錄附於原處分卷可參；又原告於被告評審時所提監造服 務建議書載明（按服務建議書業納入系爭契約附件）：第 2 章「工作內容」2-1 、「基本規劃設計」（三）「原本 整地設計之檢討」、2-2 、「水土保持設施及相關土方工 程設計與補充測量」（一）「道路設計之檢討」、（二） 「原本挖填整地土方設計檢討」；第3 章則提及細部設計 （不含監造）部分包含（一）「細部設計圖文資料或計算 書之製作（含原圖及各式文件之電腦光碟片）」、（四） 「機電設備之選擇及規範之編擬」、（五）「編製工程預 算書」、（八）「發包預算及協助招標文件之編擬」等， 此有該監造服務建議書附於系爭契約中可參。是以系爭契 約第2 條第4 項所定工作項目，顯係契約雙方當事人依評 審結果及原告所提監造服務建議書所合意增加，並明文定 於系爭契約書，復經雙方用印確認，自無被告片面增加履 約條款之情事。足見原告此部分之主張，不足採信。 （五）次按，本件採購案係未達公告金額但逾公告金額十分之一 之採購，被告係以「公開取得報價單或企劃書」之招標方 式，並採「訂有底價參考最有利標精神得標」之決標方式 辦理。而依行政院公共工程委員會所訂最有利標作業手冊 之規定，其中貳、「最有利標之適用情形及作業程序」之 三、「取最有利標精神擇最符合需要者」之作業程序，略 以：「……（三）辦理公開取得廠商書面報價及企劃書公 告。……（六）擇符合需要者之程序、標準、評審小組之 組成及分工等均由機關依權責自行核定，無需報上級機關 核准，免成立採購評選委員會，可由機關人員自行評審， 以擇定最符合需要者。是否成立工作小組，亦由機關自行 決定。（七）通知最符合需要者進行議價、依序議價或比 價後決標」；肆、「最有利標評選作業」之七、「決標程 序」（四）「洽優勝廠商議價時，得先議定價格以外之條 件（所議定之內容，不得更改原招標文件之規定，或降低 廠商投標文件所承諾之內容，且不應強制廠商修正投標文 件內容），再參考廠商之報價訂定底價或建議金額，議定 價格後決標」、（五）「未達公告金額之採購，採最有利 標精神擇定最符合需要者後，仍應辦理議價或比價後決標 」（見原處分卷第5 頁至第6 頁）。據此，本件採購案於 被告與原告議價時，所議定之內容，固不得更改原招標文 件之規定，或降低廠商投標文件所承諾之內容，且不應強 制廠商修正投標文件內容，惟本件被告於議價時係依原告 投標文件及評審會議所承諾者，並未降低原投標文件所承 諾之內容，則非法所不許，故被告並未違反上開最有利標 作業手冊之規定，併此敘明。 （六）原告另主張：被告應支付原告已代為支付款項金額及退還 履約保證金至少30萬元云云。惟查：本件原處分係被告認 定原告有政府採購法第101 條第1 項第8 款及第12款之情 形，而將刊登政府採購公報，並未涉及履約保證金及水土 保持計畫審查費等事宜，且原告此部分之主張，依最高行 政法院93年2 月份庭長法官聯席會議（二）之決議內容： 「決議：沒收押標金部分，係因採購契約履約問題所生之 爭議，屬私權糾紛而非公法爭議，行政法院無審判權，應 以裁定駁回。通知廠商將列為不良廠商於政府採購公報部 分，則係行政機關依採購法第一○一條規定所為處分，屬 公法事件，受訴法院應為實體判決。」可知係屬私權糾紛 而非公法爭議，自應由原告另行民事訴訟程序循求司法救 濟。足見原告此部分之主張，洵非可採。 六、綜上所述，原告主張各節，均無可採，本件被告所為原處分 ，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞 ，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。 七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結 果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。 據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。 中　　華　　民　　國 　100 　 年　 　8 月　　16　　日 臺北高等行政法院第一庭 審判長法 官 王立杰 法 官 楊得君 法 官 許麗華 上為正本係照原本作成。 如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上 訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後 20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。 中　　華　　民　　國 　100 　 年　 　8 月　　16　　日 　　　　　　　　　　 書記官 林淑盈