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臺北高等行政法院簡易判決 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　101年度簡字第206號 原　　　告　屏南有線電視股份有限公司 代　表　人　陳榮華（董事長） 訴訟代理人　邱琦瑛　律師 被　　　告　國家通訊傳播委員會 代　表　人　石世豪（主任委員） 訴訟代理人　陳慧慧 　　　　　　謝明謙 　　　　　　王柳霖 上列當事人間有線廣播電視法事件，原告不服國家通訊傳播委員 會中華民國101 年1 月11日通傳營字第10141000600 號裁處書， 提起行政訴訟，本院判決如下： 主 文 原處分撤銷。 訴訟費用由被告負擔。 　　事實及理由 一、程序說明： ㈠本件原告起訴後，被告之代表人已由蘇蘅變更為石世豪，茲 由新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。 ㈡本件因屬不服行政機關所為罰鍰處分而涉訟，其標的之金額 為新臺幣（下同）100,000 元，係在40萬元以下，依民國99 年5 月1 日施行之行政訴訟法第229 條第1 項第2 款規定， 應適用簡易程序，本院並依同法第233 條第1 項規定，不經 言詞辯論，逕行裁判。 二、事實概要： ㈠原告上層控股浩緯及浩鳴股份有限公司（以下分別簡稱浩緯 公司及浩鳴公司），由本國投資人宏璟新股份有限公司（以 下簡稱宏璟新公司）持有23％股份，其上層股東為宏璟建設 股份有限公司（以下簡稱宏璟建設公司），復日月光半導體 製造股份有限公司（以下簡稱日月光公司）透過宏璟建設公 司間接持有宏璟新公司股份；依日月光公司97年年報資料顯 示，該公司計有6 個政府機關直接、間接投資關係，其中已 揭露之資訊，包括行政院勞工委員會勞工保險局（下稱勞保 局）持有3.003 ％股份、公務人員退休撫卹基金管理委員會 （下稱退撫基金）持有1.509 ％股份。案經被告99年5 月19 日第359 次委員會議決議，以日月光公司與原告有間接投資 關係，違反有線廣播電視法第19條第4 項、第5 項規定，並 有同法第24條第1 款情形，依同法第68條第1 項第2 款規定 ，以99年6 月25日通傳營字第09941040990 號裁處書，處原 告罰鍰10萬元。原告不服，提起訴願，遭行政院99年12月7 日院臺訴字第0990107555號訴願決定：「原處分撤銷。」 ㈡嗣經被告於100 年7 月28日舉行聽證，邀集相關當事人、利 害關係人、學者專家鑑定人及相關政府機關代表等出席及陳 述意見，並經被告100 年12月7 日第457 次委員會議決議， 以原告違反有線廣播電視法第19條第4 項規定，並有同法第 24條第1 款情形，依同法第68條第1 項第2 款規定，以101 年1 月11日通傳營字第10141000600 號裁處書，處原告罰鍰 10萬元（下稱原處分）。原告不服，遂向本院提起行政訴訟 。 三、本件原告主張： ㈠原告對於政府機關直接或間接投資日月光公司，而使該等政 府機關間接持有原告公司股份之結果，並無故意過失，原處 分明顯違反行政罰法第7 條規定。 ⒈按行政罰法第7 條第1 項規定：「違反行政法上義務之行 為非出於故意或過失者，不予處罰。」該項立法理由明確 記載：「現代國家基於『有責任始有處罰』之原則，對於 違反行政法上義務之處罰，應以行為人主觀上有可非難性 及可歸責性為前提，如行為人主觀上非出於故意或過失情 形，應無可非難性及可歸責性，故第1 項明定不予處罰。 」。 ⒉復依有線廣播電視法第19條第4 項規定：「政府、政黨、 其捐助成立之財團法人及其受託人不得直接、間接投資系 統經營者。」，其立法目的係為使黨政軍勢力退出媒體， 不介入媒體經營，並維護媒體專業自主，以落實憲法保障 之言論、新聞自由暨維護民主健全發展，而禁止黨政軍以 直接、間接投資方式操縱媒體，介入媒體經營，是以本項 所規範之行為係為「政府、政黨、其捐助成立之財團法人 及其受託人」（下稱黨政軍）之投資行為，倘有任何違反 前開條文之情事，僅有「黨政軍」之行為人有義務及能力 得改正其違法之投資行為。然依同法第24條第1 款及第68 條第1 項第2 款規定，就「黨政軍」違反行政法義務之行 為，處罰對象卻非「黨政軍」，而係被投資客體之「有線 廣播電視者或系統經營者」，則依前揭行政罰法第7 條第 1 項及立法理由，就系統經營者於「黨政軍」違法投資行 為之「可歸責性」應如何解釋，尚非無疑。實務上，就涉 及與本件所適用之有線廣播電視法案件事實相似之「衛星 廣播電視法」案件，依鈞院100 年度訴字第911 號判決之 見解，同採：衛星廣播電視法第38條第1 款規定所謂衛星 廣播電視事業或境外衛星廣播電視事業有同法第11條第1 項之違反同法第9 條第3 項規定之處罰，需以「衛星廣播 電視事業」或「境外衛星廣播電視事業」受處罰人有「故 意」或「過失」之行為，致使「政府、政黨、其捐助成立 之財團法人及其受託人」「直接、間接投資衛星廣播電視 事業」，有致「黨政軍勢力影響廣播電視媒體」可能性， 有違「維護新聞專業自主空間，健全民主政治與公私媒體 均衡多元之良性互動」關係行為，始該當處罰之構成要件 ，而認衛星廣播事業無被處罰之合法性，甚此相同法理， 系統經營者對於「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及 其受託人不得直接、間接投資系統經營者。」之違反行政 法義務之行為，端視其對於「政黨、其捐助成立之財團法 人及其受託人不得直接、間接投資系統經營者」之事實發 生，亦應有能防止而不防止之「故意」或「過失」之情事 ，始得處罰。 ㈡基於證券市場自由交易及股份自由轉讓原則，原告對於政府 機關投資日月光公司之行為，實無預見可能性，且無從予以 拒絕，而無可非難性及可歸責性。 1.誠如行政院訴願決定撤銷被告99年裁罰處分之理由所揭示 ，原告公司之上層投資公司中，宏璟建設公司及日月光公 司為上市公司，基於證券市場自由流通及股份自由轉讓原 則，無法選擇或拒絕特定人買賣其公司股票，且股東之組 成亦因股份自由轉讓而隨時變動，姑且不論原告公司不易 自集保公司取得完整股東名冊等資訊，原告需逐層檢視始 得掌握該公司股東持股狀態，若要求原告隨時逐層掌握各 上層投資公司之股東持股狀態，顯係課以原告公司不合理 之注意義務。何況，原告縱知悉該公司有政府機關之直接 或間接持股行為，亦無排除持股之可能，從而依前揭本院 判決之見解，原告對於勞保局、退撫基金等政府機關或基 金間接投資之行為，並無故意或過失，實屬至明。 2 何況，依行政院訴願決定所載，被告於行政院訴願審議程 序中陳稱，「92年修正有線廣播電視法，增訂黨政軍持股 規定，當時主管機關本院（行政院）新聞局為掌握系統經 營業者是否違反該規定，要求業者按季陳報股權資料，因 業者表示上層股東不願提供股東名冊，無法陳報上層股東 持股狀況，乃就是否違反有線廣播電視法第19條及第20條 相關規定，由業者簽具切結書，保證絕無黨政軍持股情事 等語。」可知，被告明知因對上層股東持股狀況等資料取 得困難，無法陳報，始由系統經營業者出具切結書之緣由 ，仍以原告公司已切結未違反黨政軍退出媒體等相關規定 之承諾，及原告公司曾有前上層法人股東違反之前案，逕 推斷原告有能注意而不注意之過失，對於原告公司就有線 廣播電視法第19條第4 項規定之政府機關或基金投資行為 之發生有無任何故意或過失，未予以論斷，實已違反行政 罰法第7 條第1 項之規定，洵屬至明。 ㈢原處分未就原告有利不利情形一律注意，違反行政程序法第 9 條之規定。本件依日月光公司96年度及97年度年報揭載， 退撫基金於95年度尚非日月光公司之股東，迨至96年度始取 得持股比例1.509 ％股份，又勞保局於95年度持有日月光公 司3.307 ％股份，96年度則僅持有該公司3.003 ％股份。經 多次轉投資後，持股比例經稀釋，退撫基金及勞保局對於原 告公司之間接投資股權比例已屬甚微。況且退撫基金及勞保 局均未於其所直接、間接投資之原告及上層投資公司之董事 會取得任何董監事席次，此有原告及上層投資公司登記資料 可稽，足證勞保局及退撫基金確無參與公司經營之情事，從 而可知退撫基金及勞保局透過多層次轉投資架構，而有間接 投資原告股份之行為，因間接投資層數眾多，毫無任何控制 原告公司經營之可能性。此益足顯示退撫基金及勞保局經由 公開交易市場購買日月光公司股份，僅係單純以理財目的所 為之投資行為，並未違反有線廣播電視法第19條第4 項為維 護媒體專業自主，避免黨政軍操縱媒體，介入媒體經營之規 範目的，被告未慮及此，即逕論斷原告有線廣播電視法之規 定，並以作成本件罰鍰處分，乃違反行程序法第9 條之規定 至明。 ㈣有線廣播電視法第19條第4 項並未定義何謂「間接」持有， 應依有線廣播電視法施行細則第12條規定，計算至間接持股 的第一層，以符體系之一貫。況按有線廣播電視法第19條第 4 項並未定義何謂「間接」持有，而綜觀有線廣播電視法就 系統經營者股東之限制規定，僅有有線廣播電視法第19條第 2 項規定中，所稱之「間接持有」一詞作有明確定義，而依 有線廣播電視法施行細則第12條規定：「本法第19條第2 項 所定間接持有之計算方式，依本國法人占系統經營者之持股 比例乘以外國人占該本國法人之持股或出資額比例計算之。 」可知，外國人「間接」持股之計算層數僅至第一層。因有 線廣播電視法未就第19條第4 項之「間接」投資予以定義， 倘其他法律亦未有相關之特別規定，則為符合體系之一貫， 「黨政軍」之「間接」投資亦應僅計算至第一層。本件原告 係之日月光公司多層次轉投資公司，勞保局及退撫基金直接 投資日月光公司之行為，解釋上，亦應非屬「間接」投資行 為，堪予認定。 ㈤被告己就現行有線電視廣播法第19條第4 項規定之妥適性， 並提出修正草案送立法院審查，適足證明被告本件裁罰處分 確有不當。依行政院100 年3 月24日公布之有線廣播電視法 修正草案（附件5 ）中，關於第20條第1 項及第3 項（即現 行第19條第4 項）之修法說明可知，被告明知現行有線廣播 電視法第24 條 第1 款及第68條第1 項第2 款之處罰規定， 就所規範之行為主體與處罰對象間相互齟齬，被告並已著手 進行修法程序，就相關案件裁量，本應基於主管機關之職權 ，採用目的性限縮之方法，進行裁量判斷，以避免歸責對象 不合理。然而被告不僅明知現行法規規範不當，更於多件類 似裁罰案件已遭行政院撤銷（本件99年裁罰處分亦經行政院 訴願決定撤銷），仍據以作成本件裁罰處分，適足證明原處 分確有不當，應予撤銷。 ㈥退萬步言之，倘認原告公司就勞保局及退撫基金之間接投資 行為有故意或過失（假設之語，實則詳如前述），然而原告 公司之上層投資公司宏璟新公司業於99年3 月18日通知已將 其持有浩緯公司及浩鳴公司之特別股股份，轉讓予符合有線 廣播電視法相關規定之凱聲股份有限公司，原告公司並以99 年4 月2 日（九九）屏南字第034 號函向被告陳報在案。故 於被告99年7 月5 日為原處分時，日月光公司業已非原告之 上層投資公司，而無被告所認定任何黨政軍間接持股之情事 。考量本件據以裁罰之法規有行為主體與歸責對象扞格之不 合理情況，且勞保局及退撫基金之間接投資行為已改正，則 被告實不應再為本件之原處分，從而原處分應予撤銷。 ㈦綜上所述，原處分確有違反行政罰法及行政程序法等相關規 定之重大違法，原處分即有違誤之處，為此，原告依據行政 訴訟法第4 條第1 項規定，提起本件撤銷訴訟，並聲明求為 判決：原處分撤銷。訴訟費用由被告負擔。 四、被告則以： ㈠原告辯稱其無故意過失，亦即對第三人之間接投資行為無預 見可能性與排除持股可能性乙節： 1.按行政罰法第10條第1 項規定：「對於違反行政法上義務 事實之發生，依法有防止之義務，能防止而不防止者，與 因積極行為發生事實者同。」有線廣播電視法第19條第4 項雖僅係課予黨政軍不得投資媒體之「禁止規定」，然併 同法第24條、第68條觀之，自系統經營者倘有第19條第4 項情事將受罰規定顯可推知，第24條、第68條乃係「誡命 規定」，而系統經營者因此負有事前或事後防止自身經營 之媒體事業受黨政軍介入之作為義務。 2.參照本院96年度簡字第00662 號及99年度訴字第2537號判 決要旨，原告注意範圍即不僅事前知悉並參與而促成黨政 軍間接投資媒體之作為，尚及於事後知悉而放任違法狀態 的持續。亦即，依有線廣播電視法第19條、第24條、第68 條規定，既已課予系統經營者本身是否有盡到防止或排除 政黨、政府等購買其股份之義務，縱非故意，然按其情節 應注意、能注意而不注意而違反上開行政法上義務將受裁 罰。而所謂是否有盡到上開義務，得分為二層次：第一層 次須有「知悉可能性」，即判斷系統經營者有無可能於公 開交易市場上知悉其自身之股權結構；第二層次係「排除 可能性」，此除檢視以往是否曾有系統經營者排除黨政軍 持股之先例外，更應客觀判斷個案中持股關係於法律上或 事實上有無存在排除可能性。 3.就第一層次「知悉可能性」而言，經查，本案原告受核處 原因在上上上層及上上上上層（如97年間之投資架構圖1 ）之股東浩緯及浩鳴公司之故，該二間公司之法人股東係 有宏璟新公司，宏璟新公司法人股東係有宏璟建設公司， 宏璟建設公司之法人股東係有日月光公司，日月光公司復 經勞保局及退撫基金等政府機關投資在案。詳言之，本案 事實係勞保局及退撫基金為日月光公司前10大主要股東（ 97年持股比例分別為3.003 ％、1.509 ％，98年持股比例 分別為1.743 ％、1.435 ％），而日月光公司持有宏璟建 設公司股份約25.38 ％，又宏璟建設公司100 ％持有宏璟 新公司股份，宏璟新公司持有浩緯公司23％股份，浩緯公 司持有浩鳴公司100 ％股份，浩鳴公司持有原告上層浩峰 公司股份，股權結構僅有6 層，且實際上浩緯、浩鳴、浩 峰董事多數均為相同，為控制從屬之關係企業，此一股權 結構非常明顯，原告無須太費事便可查得、知悉。 4.甚且，原告上層浩峰公司與宏璟建設公司間之投資關係並 非一般被動性轉投資關係，反而係自始即為策略性精心設 計之集團性商業操作，唯一目的在於規避有線廣播電視法 第19條第2 項對外國人投資本國媒體之持股限制。析言之 ，我國有線電視晚近之併購，係由美商凱雷集團起始，該 集團自95年間申請將其持有之台灣寬頻集團（TBC ）5 家 系統股份轉讓予麥格理集團；美商凱雷集團於出脫該持股 後旋另透過荷蘭商PX CAPITAL PARTNERS B.V.投資「盛庭 股份有限公司」多層次轉投資原告等12家有線電視公司， 先予敘明。被告前於審理前揭二宗投資案時，於96年5 月 3 日通傳營字第09600151370 號許可麥格理集團投資TBC 之處分函中，說明七已載明「本案相關投資架構之設計已 超越一般企業營運模式之常規，其以同筆資金垂直設置多 層次控股公司收購系統經營者超過60％之股份，復於上層 控股公司商洽籌組本國特定法人持有一定比例以求『形式 』適法之運作模式，有外資百分之百實質掌控有線廣播電 視系統經營者情事，亦未符有線廣播電視法規範外資比例 之立法意旨。」經查，該案係經被告96年4 月17日第157 次委員會議討論，該次委員會議經前時任副主任委員石世 豪提出不同意見書中第6 頁即載明（石世豪針對157 次委 員會議所提不同意見書）：「特別值得觀察者係多層次轉 投資架構中，刻意安排2 層各持有23％股份之所謂『本國 投資』或『國內股東』部分，兩案均有完全相同之『設計 』，使外國人間接持有系統股份得以維持在60％以下；在 凱雷多層次轉投資案中係由『宏璟新投資股份有限公司』 持股，在麥格理多層次轉投資案中亦大同小異，由『宏錦 光股份有限公司代表國內股東』，更『巧合』者則為兩者 背後之控股公司，均係日月光半導體製造股份有限公司持 有股份之宏璟建設股份有限公司……」是以原告及其彼時 海外母公司PX CAPITAL PARTNERS B.V.於商洽籌組本國法 人持有一定比例股份以求符合有線廣播電視法第19條關於 外國人投資比例限制時，即應預見該多層次投資可能衍生 之法律效果，故其商洽宏璟新公司作為其本國特定法人時 ，理應探詢宏璟新公司之相關股東，又宏璟新公司既為宏 璟建設公司百分百持股，自可查知宏璟建設公司此法人股 東。且宏璟建設公司為上市公司，日月光公司持股達25.3 8 ％，已逾證券交易法第25條第1 項規定：「公開發行股 票之公司於登記後，應即將其董事、監察人、經理人及持 有股份超過股份總額10％之股東，所持有之本公司股票種 類及股數，向主管機關申報並公告之。」之大股東申報公 告門檻，自可於公開資訊觀測站中查得此股權結構。另日 月光公司亦為上市公司，負有證券交易法第36條財報繼續 公開義務，依日月光公司97年年報資料顯示，該公司計有 6 個政府機關直、間接投資關係，其中已揭露之資訊，顯 然可知政府投資情事，凡此，在在顯示如原告曾稍盡探詢 之責或曾向經濟部商業司查詢公司登記相關資料時，應可 輕易發現宏璟新公司、宏璟建設、日月光公司與政府間具 有投資關係。倘原告及其彼時海外母公司PX CAPITAL PAR TNERS B.V.稍加詳查，應可發現其商洽籌組之本國特定法 人恐將致其違反有線廣播電視法第19條第4 項之規定，原 告及其海外母公司PX CAPITAL PARTNERSB.V. 應可事前加 以防止以避免違反有線廣播電視法第19條第4 項規定。但 原告及其海外母公司PX CAPITAL PARTNERS B.V.放任違法 結果發生，則渠等尚難稱對於政府機關間接持有原告公司 股份之結果無違注意義務，而具過失。 5.就第二層次「排除可能性」而言，上開股權結構既係自始 目的性集團性商業操作規避外資投資限制，顯然於策劃股 權結構時亦有能力輕易「規避」（或稱排除）黨政軍投資 限制而成為合法投資案。查被告前以96年5 月29日通傳營 字第09605073020 號函許可荷蘭商PX CAPITAL PARTNERS B.V.以多層次轉投資原告時，於該函說明四（三）中已載 明「投資案實施後，若系統經營者有違反有線廣播電視法 第19、20條之情事，被告將依同法第68條第1 項規定，核 處系統經營者新臺幣10萬元以上1 百萬元以下之罰鍰，並 依同條第2 項通知期限期改正。」該函並已副知原告，原 告既知悉其上層控股公司係以多層次方式轉投資，自應於 切結相關文書時，對其上層股東善盡查詢之義務；且前揭 第00000000000 號許可函中說明五亦載明原告於相關多層 次轉投資案中，擔任高達數百億聯貸案資金之共同借款人 及保證人，故於此龐大之財務關係糾葛下，原告之經理人 、董事及監察人既有公司法所授與之權責，應盡善良管理 人之責，更密切注意多層次轉投資之上層控股公司之財務 及股東情形，以保障投資人之權益。是以系統經營者於具 備上開二層次則得認其負有查核、排除義務，而於其證明 自身有盡查核義務而無效果，始得認為無故意或過失；然 查，本案原告於每季申報股權結構時均向被告切結其無違 反有線廣播電視法第19條規定情事，但並無任何查核作為 ，絲毫不願盡其上開注意義務，縱不構成故意，於具備知 悉明顯股權結構、仍有排除可能卻不願盡其查核、排除義 務之義務違反，原告主觀上具備應注意並能注意卻不注意 之過失，足堪認定。 ㈡原告指陳被告未就對原告之有利不利情形一律注意，有違行 政程序法第9 條規定乙節： 1.按有線廣播電視法第19條及同法第20條規定，係於92年12 月24日增訂並經總統公布施行，核其立法意旨在於使黨政 軍勢力徹底退出媒體，以維護新聞自由與民主健全發展， 不以「任何形式」介入媒體經營（立法院第5 屆第3 會期 第15次會議決議）。此外，92年12月24日公布、同年12月 26日施行之廣播電視法、有線廣播電視法及衛星廣播電視 法亦均分別訂有黨政軍退出媒體條款。被告就其中涉及之 個案，經95年5 月19日第56次委員會議決議，考量整體產 業現況、歷史因素及法規遵守，認為應予一致處理。被告 前經調查程序並依前揭會議決議已正式函告持有黨政軍股 份之各相關廣電媒體，給予6 個月之改正期限，是以，各 相關廣電媒體對於被告處理黨政軍持股採取從嚴立場（直 、間接均不得持有）已然明確，殆無疑義。 2.原告辯稱縱勞保局及退撫基金間接投資原告，但由於間接 投資層數眾多，且勞保局及退撫基金均未取得原告董監事 席次，並未違反有線廣播電視法第19條第4 項避免黨政軍 操縱，媒體介入媒體經營之立法目的云云，執以指摘被告 有失衡平，姑不論原告此番論證顯出於誤解行政程序法第 9 條尚非擴及於法律適用解釋之爭議，倘依原告邏輯，所 有法律適用均需上溯立法原始目的，如個案未生立法目的 實害，個案裁罰均屬違法，不僅徒生執法認定之行政成本 ，更混淆執法合法性及執法必要性之層次。淺例言之，攔 查深夜小徑路口紅燈闖越之裁罰，縱顯然法條構成要件該 當，雖因個案未生具體危險而無侵害維持路口秩序之立法 目的，然即可指摘警察違反行政程序法第9 條乎？ ㈢原告指陳有線廣播電視法第19條第4 項間接持有應依有線廣 播電視法施行細則第12條計算至第二層持股即止乙節： 1.有線廣播電視法施行細則第12條明文僅針對有線廣播電視 法第19條第2 項之外國人間接投資之計算方式，並不及於 同條第4 項本國人黨政軍之投資。依據「明示其一，排除 其他」之法理，應無類推適用於計算第19條第4 項政府、 政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人間接投資系統經 營者之情形。 2.又遍查相關法令，除同為規範外國人持股限制的電信法第 12條第4 項規定採與有線廣播電視法施行細則第12條相同 之計算方式外，其餘舉凡獎勵民間參與交通建設條例第4 條、中小企業發展條例第32條第1 項、證券商管理規則第 55條、期貨商管理規則第56條之7 、在大陸地區從事投資 或技術合作許可辦法第4 條第2 項等規定，均無任何將間 接投資限制於僅得計算至第二層之規定，足徵原告對間接 投資定義增加法律所無之限制，核屬其一己主觀法律見解 ，要無可採。 ㈣原告指陳有線廣播電視法修正草案既與現行法規範內容不同 ，足證被告依現行法處罰確有不當乙節： 1.被告確實提出有線廣播電視法修正草案經行政院審查並核 轉立法院審議，惟尚未經立法院三讀通過，總統公布，修 法程序仍未完成，法律草案並非有效法源而無從為行政機 關所引用，行政機關有依據現行有效施行法律之依法行政 義務。就現階段法律之執行，並無被告所提修正草案之適 用，唯有明確執法，始能符合92年修正廣電三法，要求黨 政軍徹底退出媒體當時之立法意旨，杜絕黨政軍介入媒體 ，俾能確保媒體自主運作、言論自由發揮，產生制衡力量 。 2.現行法既仍有效施行中，不僅行政機關有依法行政義務， 司法機關亦有依法審判義務，此乃本於權力分立所設。縱 司法機關認現行法立法不當而有違反最高指導位階之憲法 之虞，仍無從逕予排斥而不適用，而須迂迴依司法院釋字 第371 號、第572 號、第590 號解釋裁定停止訴訟程序而 聲請釋憲，遑論行政機關更無從審查現行法之適當性。倘 依原告所辯，不啻允許行政機關擅自踰越現行法，引用自 行所提案且未經立法機關檢視之草案版本為處分考量，則 恐嚴重侵犯立法權，而生憲政危機，委無可採。 3.退步言之，縱如原告所稱現行法與修正草案內容不一，足 證現行法不當，但原告仍未臻詳查修正草案之意旨而生錯 誤解讀。析言之，現行有線廣播電視法行為義務主體為黨 政軍，處罰對象則為系統經營者，二者雖有落差，但修法 方向並非如原告辯稱既行為義務主體為黨政軍，處罰對象 亦僅有黨政軍，而不及系統經營者。反而係為落實黨政軍 退出媒體之目的，對二者均加以處罰。此有修正草案第10 條第1 項、第61條第1 項第1 款、第10條第8 項、第58條 第4 款等規定可稽。 ㈤原告指陳違法行為嗣已改正，被告不應再為裁處，原處分應 予撤銷乙節： 1.按行政罰法第27條第1 項及第2 項：「行政罰之裁處權， 因3 年期間之經過而消滅。前項期間，自違反行政法上義 務之行為終了時起算。但行為之結果發生在後者，自該結 果發生時起算。」違法行為縱已改正亦無損於曾違法之事 實，僅須於行為終了時起算裁罰時效消滅前，均可依法核 處。本件原告上層投資公司宏璟新公司雖於99年3 月18日 將持股轉讓予符合有線廣播電視法規定之凱聲股份有限公 司，被告於99年6 月25日及101 年1 月11日為處分，均未 逾裁處時效，被告依法核處，並無違誤。 2.縱原告於違法行為後，另為排除違法狀態之行為，並主動 於99年4 月1 日向被告陳報，至多僅可評價為「狀態犯之 中止行為」，而容獲邀裁處審酌上之減輕，核無解消其違 法事實之餘地。 3.又前開宏璟新公司轉讓股份與凱聲公司之行為正係終結本 件黨政軍介入媒體之違法狀態關鍵動作，倘非原告介入促 成使然，則無從獲邀裁處之減輕，且更足顯其放任違法狀 態而無採取若何防果行為及排除手段之責任；如係原告介 入促成，更益證明原告確實有能力防止及排除違反有線廣 播電視法第19條第4 項之狀態，足徵前揭無故意過失抗辯 之牽強。一言以蔽之，就本件狀態責任而言，除非原告舉 證曾經發函請求上層公司股份轉讓而未獲回應，亦即盡力 採取排除違法狀態手段未果，始可因確無排除能力而免責 ，並應舉證宏璟新公司所以轉讓股份與凱聲公司全然與原 告無涉瓜葛，否則原告殊難脫免過失之責。 ㈥綜上論述，原處分並無違誤等語，資為抗辯。並聲明求為判 決駁回原告之訴、訴訟費用由原告負擔。 五、得心證之要領： ㈠按「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人不得直 接、間接投資系統經營者。」、「申請籌設、營運有線廣播 電視之案件有下列情形之一者，審議委員會應為不予許可之 決議：一、違反第19條或第20條規定者。……」、「經許可 籌設有線廣播電視者或系統經營者，有下列情形之一時，處 新臺幣10萬元以上100 萬元以下罰鍰，並通知限期改正，逾 期不改正者，得按次連續處罰；情節重大者，得撤銷籌設許 可或營運許可，並註銷籌設許可證或營運許可證：……二、 有第24條第1 款、第4 款或第5 款情形。……」有線廣播電 視法第19條第4 項、第24條第1 款及第68條第1 項第2 款分 別定有明文。被告依據國家通訊傳播委員會組織法第2 條、 第3 條第1 款及第13款規定：「自本會成立之日起，通訊傳 播相關法規，包括電信法、廣播電視法、有線廣播電視法及 衛星廣播電視法，涉及本會職掌，其職權原屬交通部、行政 院新聞局、交通部電信總局者，主關機關均變更為本會。其 他法規涉及本會職掌者，亦同。」「本會掌理下列事項：（ 第1 款）一、通訊傳播監理政策之訂定、法令之訂定、擬訂 、修正、廢止及執行。……。（第13款）十三、違反通訊傳 播相關法令事件之取締及處分。」自被告95年2 月22日成立 之日起，通訊傳播相關法規，包括電信法、廣播電視法、有 線廣播電視法及衛星廣播電視法，涉及被告職掌，其職權原 屬交通部、行政院新聞局、交通部電信總局者，主管機關均 變更為被告，故被告有權作成原處分，合先敘明。 ㈡次按有線廣播電視法第19條及第20條規定，係於92年12月24 日增訂並經總統公布施行，核其立法意旨在於使黨政軍勢力 徹底退出媒體，以維護新聞自由與民主健全發展，不以「任 何形式」介入媒體經營（立法院第5 屆第3 會期第15次會議 決議）。此外，92年12月24日公布、同年12月26日施行之廣 播電視法、有線廣播電視法及衛星廣播電視法亦均分別訂有 黨政軍退出媒體條款。準此，籌設有線廣播電視者，申請籌 設、營運有線廣播電視時，如有政府間接投資有線廣播電視 業者之情形，申請籌設、營運將不予許可，但非謂獲許可後 即可豁免杜絕政府投資媒體義務，故立法者設下第二道防線 ，系統經營者，如嗣後發生政府間接投資有線廣播電視業者 之情形，得處罰鍰並限期改正，逾期不改正者，得按次連續 處罰；情節重大者，得撤銷籌設許可或營運許可，並註銷籌 設許可證或營運許可證。 ㈢再按行政罰法立法總說明：「對於違法者之處罰，應依法為 之，乃現代民主法治國家之基本原則。……四、基於有責任 始有處罰之原則，就違反行政法上義務行為者之責任條件及 責任能力加以明定。行為非出於故意或過失者，……此外， 為提昇人權之保障，國家欲處罰行為人者，應由行政機關就 行為人之故意、過失負舉證責任，本法不採『推定過失責任 』之立法，並就法人、設有代表人或管理人之非法人團體、 中央或地方機關或其他組織之故意與過失認定為擬制規定。 (第7 條至第9 條及第11條至第13條)」 。再按行政罰法第 7 條規定：「（第1 項）違反行政法上義務之行為非出於故 意或過失者，不予處罰。（第2 項）法人、設有代表人或管 理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織違反行政法 上義務者，其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行 為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為該等組 織之故意、過失。」參考該條之立法理由：「一、現代國家 基於『有責任始有處罰』之原則，對於違反行政法上義務之 處罰，應以行為人主觀上有可非難性及可歸責性為前提，如 行為人主觀上並非出於故意或過失情形，應無可非難性及可 歸責性，故第1項 明定不予處罰。二、現行法律規定或實務 上常有以法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或 地方機關或其他組織作為處罰對象者，為明其故意、過失責 任，爰於第二項規定以其代表人、管理人、其他有代表權之 人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推 定該等組織之故意、過失。三、現代民主法治國家對於行為 人違反行政法上義務欲加以處罰時，應由國家負證明行為人 有故意或過失之舉證責任，方為保障人權之進步立法。…… 」可知，基於「有責任始有處罰」之原則，人民違反法律上 之義務而應受行政罰之行為，依據行政罰法第7 條第1項 規 定，非出於故意或過失者，不予處罰。對於違反行政法上義 務之處罰，應以行為人主觀上有可非難性及可歸責性為前提 ，如行為人主觀上並非出於故意或過失情形，應無可非難性 及可歸責性，自不予處罰。 ㈣又按行政罰法第14條第1 項規定：「故意共同實施違反行政 法上義務之行為者，依其行為情節之輕重，分別處罰之。」 準此，「系統經營者」與「政府、政黨、其捐助成立之財團 法人及其受託人」故意共同使政府、政黨、其捐助成立之財 團法人及其受託人直接、間接投資系統經營者，自可依據行 政罰法第14條第1 項規定，予以處罰。 ㈤復按行政罰法第10條第1 項：「對於違反行政法上義務事實 之發生，依法有防止之義務，能防止而不防止者，與因積極 行為發生事實者同。」係規定對於行為人以消極不作為之方 式，達到發生與積極行為相同之結果，而科以與積極違反行 政法上義務行為相同之處罰責任。關於應如何判斷行政罰法 第10條所定之不純正不作為犯的成立與否，考量到此一規定 原即參考德國違反秩序罰法第8 條的立法，德國學者下述簡 潔的說明，應可參照: 一、「對於違反行政法上義務事實之 發生」，行為人「依法有防止之義務」，質言之，其對違法 結果之不發生居於保證人之地位。至於保證人地位之發生， 除了行政罰法第10條第2 項已經明定的「因自己行為致有發 生違反行政法上義務事實之危險」的情況外，尚得因法規範 的明定、其實際承擔責任、其對發生違法結果之危險源具有 支配權限以及其居於更緊密的社會關係而發生。二、此外， 因法律不能強人所難，行為人必須實際上可得採取防止措施 而未為，且此等措施限於( 在該當個案中) 可期待其取採取 者。三、最後並應審查，假使行為人採取必要的措施是否極 有可能防止違法結果的發生( 假定的因果關係) 。按只有居 於保證人地位而未阻止違反行政法義務之結果發生，法律上 才能被評價為與積極違反行政法義務之行為相當，質言之， 具有相同的違法性；而是否實際上可得採取，且可期待其採 取防止措施而未為，則牽涉義務人之可歸責性。（詳參廖義 男主編行政罰法，2007年初版，第112-113 頁）。故「系統 經營者」能防止「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其 受託人不得直接、間接投資系統經營者。」之發生，而不防 止者，始應負責。 ㈥從而，有線廣播電視法第68條第1 項第2 款規定，係以「系 統經營者」為處罰之主體，對於「政府、政黨、其捐助成立 之財團法人及其受託人不得直接、間接投資衛星廣播電視事 業」之違反行政法義務之行為，如有共同實施之故意，自應 受罰；如非共同實施，「系統經營者」對於「政府、政黨、 其捐助成立之財團法人及其受託人不得直接、間接投資系統 經營者。」之違反行政法義務之行為，端視其對於「政府、 政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人不得直接、間接投 資系統經營者。」之事實發生，有能防止而不防止之「故意 」或「過失」之情事，始得處罰。且為處罰之「行政機關」 欲處罰行為人者，應由行政機關就行為人之故意、過失負舉 證責任。 ㈦「期待可能性原則」是人民對公眾事務負擔義務之界限，凡 行政法律關係之相對人因行政法規、行政處分或行政契約等 公權力行為而負有公法上之作為或不作為義務者，均須以有 期待可能性為前提。是公權力行為課予人民義務者，依客觀 情勢並參酌義務人之特殊處境，在事實上或法律上無法期待 人民遵守時，上開行政法上義務即應受到限制或歸於消滅， 否則不啻強令人民於無法期待其遵守義務之情況下，為其不 得已違背義務之行為，背負行政上之處罰或不利益，此即所 謂行政法上之「期待可能性原則」（參閱吳庚，《行政法之 理論與實用》，第64至65頁，2010年9 月11版；陳清秀，行 政法的法源，收錄於翁岳生主編《行政法》，第136 至137 頁，2000年7 月2 版；葉慶元，期待可能性於行政法上之適 用，收錄於城仲模主編《行政法之一般法律原則》，第326 至342 頁，86年7 月初版）。次按過失責任之構成，首應確 認違反行政法上義務之行為主體，以及該行為主體對於違反 義務結果之發生，主觀上有預見可能性，且客觀上具有防止 之可能性存在，始能以行政罰相繩。 ㈧經查，原告上層控股浩緯公司及浩鳴公司，由本國投資人宏 璟新公司持有23％股份，其上層股東為宏璟建設公司，日月 光公司透過宏璟建設公司間接持有宏璟新公司股份；依日月 光公司97年年報資料顯示，該公司計有6 個政府機關直接、 間接投資關係，其中已揭露之資訊，包括97年度勞保局持有 日月光公司3.003 ％股份、退撫基金持有1.509 ％股份，98 年度，勞保局持有日月光公司1.743 ％股份、退撫基金持有 1.435 ％股份，而日月光公司持有宏璟建設公司股份約25.3 8 ％，宏璟建設公司100 ％持有宏璟新公司股份，宏璟新公 司持有浩緯公司23％股份，浩緯公司持有浩鳴公司75.36 ％ 股份，浩鳴公司持有原告100%股份，有日月光公司91至98年 度年報、宏璟建設公司91至98年度年報及公司基本資料查詢 明細等件在卷可稽( 見原處分卷第7-53頁) 。本件投資架構 圖示如下: ┌─────────┐ 3.003% (97年) │勞工保險局 ├┐1.743％(98年) └─────────┘│ ┌─────────┐│ │公務人員退休撫卹基││1.509% (97年) │金管理委員會 ├┤1.435％(98年) └─────────┘↓ ┌────────┴┐ │日月光半導體製造股│ │份有限公司 ├┐25.38％ └─────────┘↓ ┌────────┴┐ │宏璟建設股份有限公│ │司 ├┐100％ └─────────┘↓ 　　　　　　┌────────┴┐23％ 24.64％ │宏璟新股份有限公司├┬──┐ └─────────┘↓ ↓ 　　　　　　　　　　　　　┌───┴┐┌┴───┐ 　　　　　　　　　　　　 │浩緯股份││浩鳴股份│100％ │有限公司││有限公司├┐ └───┬┘└┬───┘│ │ ↑ │ 　　　　　　　　　　　　　 75.36％└─→┘ ↓ 　　　　　　　　　　　　　　　　┌────────┴┐ │屏南有限電視股份有│ │限公司 │ └─────────┘ 可知，退撫基金及勞保局經因投資日月光公司，而間接輾轉 投資原告，違反有線廣播電視法第19條第4 項所定「政府、 政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」不得直接或間接 投資「系統經營者」之規定。原告對於退撫基金及勞保局持 有日月光公司股份之行為及宏璟新公司、宏璟建設公司、浩 緯公司、浩鳴公司等投資之行為，除事前知情，與之有意思 聯絡，或是有防止發生之可能性外，處於被動狀態，應無預 見可能性，亦無法拒絕退撫基金及勞保局取得日月光公司之 股份及宏璟新公司等投資之行為，並無可非難性及可歸責性 。 ㈨次查，原告係於87年5 月11日核准設立，日月光公司係於73 年3 月23日核准設立，78年7 月19日上市，宏璟建設公司係 於75年12月19日核准設立，84年3 月6 日上市，宏璟新公司 係於86年11月14日核准設立，浩鳴公司係於95年5 月26日核 准設立，浩緯公司係於95年5 月18日核准設立等情，有公司 及分公司基本資料查詢表在卷可稽( 見本院卷第74-85 頁) 。退撫基金截至101 年6 月25日止，持有日月光公司普通股 股份計有103,888,967 股，係於88年7 月22日起陸續買進、 獲配股票股利及賣出後之庫存股數。另於87年8 月1 日至88 年3 月16日間亦曾持有日月光公司普通股股份，總計買進及 賣出各5,628,000 股。前開所有持股均係經由臺灣證券交易 所股份有限公司有價證券集中交易市場及日月光配發股票股 利而取得，有公務人員退休撫卹基金管理委員會101 年7 月 3 日台管財一字第1010958868號函附卷可按( 見本院卷第17 5 頁) 。勞保局於89年間自公開資本市場投資日月光公司股 份，截至目前勞保基金庫存張數約59,000餘張，有該局101 年6 月22日保財基字第10110202700 號函附卷可按( 見本院 卷第176 頁) 。日月光公司於84年間自臺灣證券交易所交易 取得宏璟建設公司股份，有該公司101 年7 月16日明財字第 101-081 號函附卷可按( 見本院卷第151-152 頁) 。宏璟新 公司於95年5 月26日取得浩鳴公司及浩緯公司27,870股( 見 本院卷第186 頁) 。浩鳴公司於95年6 月1 日，轉投資設立 浩峰公司。浩峰公司於95年7 月12日向東禾媒體股份有限公 司( 下稱東禾公司) 購買原告股份25,000,000股。有臺北市 政府95年6 月1 日府建商字第09579109000 號函、浩峰公司 設立登記表及證券交易稅一般代繳稅額繳款書等件在卷可稽 (見本院卷第137-140 頁) 。上開投資過程詳如以下附表: ┌──┬────┬──────┬───────┬────┐ │編號│時間 │投資情形 │方式 │卷證資料│ ├──┼────┼──────┼───────┼────┤ │1 │84年 │日月光公司取│自臺灣證券交易│本院卷第│ │ │ │得宏璟建設公│所交易取得 │151頁 │ │ │ │司股份 │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ ├──┼────┼──────┼───────┼────┤ │2 │86年11月│宏璟建設公司│投資設立 │本院卷第│ │ │14日 │取得宏璟新公│ │80頁 │ │ │ │司股份 │ │ │ │ │ │ │ │ │ ├──┼────┼──────┼───────┼────┤ │3 │87-88 年│退撫基金取得│自臺灣證券交易│本院卷第│ │ │ │日月光公司股│所交易取得獲配│175頁 │ │ │ │份 │股利 │ │ ├──┼────┼──────┼───────┼────┤ │4 │89年 │勞保局取得日│自臺灣證券交易│本院卷第│ │ │ │月光公司股份│所交易取得獲配│176頁 │ │ │ │ │股利 │ │ ├──┼────┼──────┼───────┼────┤ │5 │95年5月 │宏璟新公司取│增資發行新股 │本院卷第│ │ │26日 │得浩緯公司股│ │186頁 │ │ │ │份 │ │ │ ├──┼────┼──────┼───────┼────┤ │6 │95年5月 │宏璟新公司取│增資發行新股 │本院卷第│ │ │26日 │得浩鳴公司股│ │186頁 │ │ │ │份 │ │ │ ├──┼────┼──────┼───────┼────┤ │7 │95年7 月│浩緯公司取得│轉投資設立 │本院卷第│ │ │12日 │浩鳴公司股份│ │194頁 │ ├──┼────┼──────┼───────┼────┤ │8 │95年6月 │浩鳴公司取得│投資設立 │本院卷第│ │ │ │浩峰公司股份│ │137頁 │ ├──┼────┼──────┼───────┼────┤ │9 │95年7月 │浩峰公司取得│浩峰公司向東禾│本院卷第│ │ │12日 │原告股份 │媒體公司購買 │140頁 │ └──┴────┴──────┴───────┴────┘ ㈩自以上投資過程綜合觀察可知，本件係於95年7 月12日，浩 峰公司向東禾公司購買原告股份，浩鳴公司透過浩峰公司持 有原告股份時，始發生勞保局及退撫基金間接投資原告之違 規狀態。而退撫基金及勞保局分別自87年至89年即持有日月 光公司普通股股份，斯時並未發生間接投資原告之違規狀態 。日月光公司於84年持有宏璟建設公司股份，宏璟建設公司 於86年11月14日投資設立宏璟新公司，均早在退撫基金及勞 保局持有日月光公司股份之前，亦難認原告有何刻意安排投 資之行為。宏璟新公司於95年5 月間持有浩緯公司及浩鳴公 司股份。可知，退撫基金及勞保局及原告均係因第三人即浩 峰公司購入原告股份之行為，而非自己之行為，導致政府間 接投資原告之違規狀態，發生退撫基金及勞保局投資時並未 違反規定，系統經營者亦不知被間接投資而違反規定之不合 理情形。衡情原告應不可能與勞保局、退撫基金故意共同實 施違反有線廣播電視法第19條第4 項規定之投資行為，或有 行政罰法第15條至第17條應予併同處罰等情形。本院質之被 告本件是否為原告與勞保局、退撫基金共同故意違規? 答稱 : 「不是共同」等語( 見本院卷第181 頁筆錄) ，辯稱原告 本件違規行為之態樣是應注意能注意而不盡其查核、排除義 務，行為是原告被具有黨政軍間接投資的狀態，被投資當時 有知悉可能性，且事後並未排除，應作為不作為云云( 見本 院卷第180 頁筆錄及答辯狀第9 頁倒數第5 行) 。故原告並 未與勞保局、退撫基金故意共同實施違反有線廣播電視法第 19條第4 項規定之投資行為，堪以憑認。 再查，退撫基金於87年至88年間，經由臺灣證券交易所股份 有限公司有價證券集中交易市場及日月光配發股票股利而取 得日月光公司股份。勞保局於89年間自公開資本市場投資日 月光公司股份。日月光公司於84年間經由臺灣證券交易所股 份有限公司有價證券集中交易市場取得宏璟建設公司股份。 日月光公司及宏璟建設公司均為上市公司，無法選擇或拒絕 特定之人或單位等於公開市場隨時買、賣該公司股票。而公 開集中交易市場撮合狀況瞬息萬變，退撫基金及勞保局何時 於股票集中交易市場買入日月光公司之股票，毋須經由原告 同意，亦毋須通知原告，為被告所不爭( 見本院卷第184 頁 筆錄) 。本院依職權函詢勞保局及退撫基金投資日月光公司 股份是否須經原告同意? 有無通知原告? 勞保局覆稱略以: 「依據勞工保險基金管理及運用作業要點之規定，國內權益 證券之投資應提出投資分析報告，經投資運用審議小組審議 通過並陳報總經理核准後，在授權範圍內擬定買賣計畫表以 進行投資。爰此，本局投資任一標的均無須經第三方之同意 ，亦不負通知之義務」等語，退撫基金覆稱略以: 「有關本 會投資日月光並未通知原告，因日月光係非廣電事業之上市 公司股票，本會於集中交易市場正常投資，並不知情日月光 有轉投資原告」等語，有公務人員退休撫卹基金管理委員會 101 年7 月3 日台管財一字第1010958868號函及該局101 年 6 月22日保財基字第10110202700 號函附卷可按( 見本院卷 第175-176 頁) 。本院依職權函詢日月光公司投資宏璟建設 公司股份是否須經原告同意? 有無通知原告? 日月光公司覆 稱略以: 「本公司於上開說明二所述時間取得宏璟建設公司 股份，並毋須取得原告之同意，亦未就取得宏璟建設公司股 份一事，向原告為任何通知」等語，有該公司101 年7 月16 日明財字第101-081 號函在卷可按( 見本院卷第152 頁) 。 另原告對退撫基金、勞保局投資日月光公司及日月光公司投 資宏璟建設公司之行為決策及判斷，並無任何實質影響力， 實無從苛求原告事前預見退撫基金、勞保局及日月光公司之 投資行為。退步言之，縱令原告事前知悉，亦無力阻止退撫 基金、勞保局購買日月光公司股份及日月光公司投資宏璟建 設公司致間接投資原告之結果發生。更何況，本件係於退撫 基金及勞保局購買日月光公司股份以後，因第三人即浩峰公 司購入原告股份之行為，而非自己之行為，導致政府間接投 資原告之違規狀態。第三人浩峰公司具有獨立之法人格，浩 峰公司向東禾公司購入原告股份，原告無權限制或拒絕上開 股份買賣交易之成立，亦為被告所不爭( 見本院卷第184 頁 筆錄) 。故原告就本件結果( 退撫基金及勞保局間接投資原 告之結果) 主觀上並無預見可能性，客觀上亦無從期待因原 告克盡如何之注意義務後，即可避免結果之發生，揆諸前揭 說明，原告自無可歸責性。 本院請被告確認本件違規行為之時間及態樣? 並舉證證明。 答稱: 「開始時點是從95年6 月27日開始，行為是原告被具 有黨政軍間接投資的狀態，被投資當時有知悉可能性，且事 後並未排除，應作為不作為。」等語( 見本院卷第180 頁筆 錄) 。可知，被告認定原告早於95年6 月27日，即可查得日 月光公司轉投資宏璟建設公司，退撫基金及勞保局間接投資 原告之情形，原告有排除政府及媒體之間中間任何一層的持 股之作為義務。而原告知悉後，未排除原告上層之持股，遂 構成本件違規行為。 惟依前述說明可知，本件原告與退撫其金及勞保局如有共同 實施之故意，自應受罰；如非共同實施，原告對於退撫其金 及勞保局間接投資原告經營之違反行政法義務之行為，端視 其對於「退撫其金及勞保局間接投資原告」之事實發生，有 能防止而不防止之「故意」或「過失」之情事，始得處罰， 故原告違反之作為義務係「防止退撫其金及勞保局間接投資 原告之事實發生」。本件投資結構係97年度度勞保局持有日 月光公司3.003 ％股份、退撫基金持有1.509 ％股份，98年 度，勞保局持有日月光公司1.743 ％股份、退撫基金持有1. 435 ％股份，而日月光公司持有宏璟建設公司股份約25.38 ％，宏璟建設公司100 ％持有宏璟新公司股份，宏璟新公司 持有浩緯公司23％股份，浩緯公司持有浩鳴公司75.36 ％股 份，浩鳴公司持有原告100 ％股份。惟查，原告公司之上層 投資公司中，宏璟建設公司及日月光公司為上市公司，基於 證券市場自由流通及股份自由轉讓原則，無法選擇或拒絕特 定人買賣其公司股票，且股東之組成亦因股份自由轉讓而隨 時變動，姑且不論原告公司不易自集保公司取得完整股東名 冊等資訊，原告需逐層檢視始得掌握該公司股東持股狀態， 若要求原告隨時逐層掌握各上層投資公司之股東持股狀態， 顯係課以原告公司不合理之注意義務。再查，原告與退撫基 金、勞保局、宏璟新公司、宏璟建設公司、浩緯公司、浩鳴 公司間並無關係企業或直接、間接控制等類似之監督關係， 退撫基金及勞保局投資日月光公司股份毋須經過原告同意， 亦未通知原告，有公務人員退休撫卹基金管理委員會101 年 7 月3 日台管財一字第1010958868號函及該局101 年6 月22 日保財基字第10110202700 號函附卷可按( 見本院卷第175- 176 頁) 。日月光公司及宏璟建設公司均係上市公司，任何 人皆可經由公開集中交易市場自由買賣日月光公司及宏璟建 設公司之股票，毋需經原告之同意或主管機關之許可。而現 行法並未賦予被告或原告任何足以否決或排除退撫基金、勞 保局及日月光公司投資決定之權力或有效措施。第三人日月 光公司、宏璟新公司、宏璟建設公司、浩緯公司、浩鳴公司 及浩峰公司均具有獨立之法人格，可自由決定投資之標的及 時間，不受原告之指揮或監督。基於股份自由轉讓原則，公 司並無法選擇或拒絕特定人買賣其公司股票。此為被告所不 爭，並陳稱: 「( 問: 原告對於上開投資架構何部分有故意 或過失?)就被投資這件事沒有故意過失，但對於違反有廣法 黨政軍條款有知悉可能性。( 問:.原告對於上開各公司之投 資行為有無決定權? 可否阻止、拒絕或排除?(包括浩峰向東 禾公司購買原告股份) 原告只會知道直接投資他們公司的時 候，即浩峰公司投資原告。( 問: 原告對上開各公司有指揮 或監督關係嗎?)沒有。」等語( 見本院卷第184 頁筆錄) 。 申言之，原告對此種間接投資之結果，並無任何「防止」或 「排除」之可能性。可知，原告並無任何法律上權源，得本 於一己之力獨立以「適當方式」，「防止」或「排除」，退 撫基金及勞保局間接投資原告之結果，而有違行政法上之期 待可能性原則。 被告雖辯稱: 其於96年5 月29日通傳營字第09605073020 號 函許可荷蘭商多層次轉投資原告，原告應於切結相關文書時 ，對其上層控股股東善盡查詢義務，卻以不實的切結向被告 宣示並無違反有線廣播電視法第19條規定情事云云。惟查， 被告自承行政院新聞局為掌握系統經營者是否違反黨政軍不 得投資之規定，要求業者按季申報股權資料，因業者表示上 層股東不願提供股東名冊，無法陳報上層股東持股狀況，乃 就是否違反有線廣播電視法第19條、第20條規定，由業者簽 具切結書，保證絕無黨政軍投資情事等語( 見本院卷第31頁 ) 。可見，被告明知原告等系統經營者，難以得知上層股東 持股狀況，卻執意要求原告必須提出切結書，始願發給籌設 或營運許可，則原告為取得許可而配合出具之切結書，僅能 作為原告提出時就其所切結之事實有無虛假而應負一定法律 責任之證明，尚不足以作為原告就其受退撫基金及勞保局間 接投資之事實，應負故意或過失責任之佐證。況原告是否切 結不實，與原告因受退撫基金及勞保局間接投資，致違反有 線廣播電視法第19條規定之行為，分屬不同行為態樣，被告 僅一再以原告每季申報股權切結承諾無違反黨政軍退出媒體 規定，認原告應負違法過失責任，尚嫌無據。 被告又辯稱: 原告及其彼時海外母公司PX CAPITAL PARTNER S B.V.於商洽籌組本國法人持有一定比例股份以求符合有線 廣播電視法第19條關於外國人投資比例限制時，即應預見該 多層次投資可能衍生之法律效果，如原告曾稍盡探詢之責或 曾向經濟部商業司查詢公司登記相關資料時，應可輕易發現 宏璟新公司、宏璟建設、日月光公司與政府間具有投資關係 。倘原告及其彼時海外母公司PX CAPITAL PARTNERS B.V.稍 加詳查，應可發現其商洽籌組之本國特定法人宏璟新公司恐 將致其違反有線廣播電視法第19條第4 項之規定，原告及其 海外母公司PX CAPITAL PARTNERS B.V.應可事前加以防止以 避免違反有線廣播電視法第19條第4 項規定云云( 見答辯狀 第7-8 頁) 。惟查，本院向被告函詢PX CAPITAL PARTNERS B.V.何時及如何成為海外母公司? 並檢附相關資料到院參辦 ，覆稱略以: 「查PX CAPITAL PARTNERS B.V.與原告並無投 資關係，該公司之海外母公司為荷蘭商W.P.V.Holding B.V. 」等語，有被告101 年7 月17日通傳營字第10100336050 號 函附卷可按( 見本院卷第154 頁) 。故被告此部分之抗辯， 恐有誤解。次查，浩鳴公司百分之百持有原告股分，宏璟新 公司並未持有原告股份，亦非原告之法人股東，有公司及分 公司基本資料查詢表在卷可稽( 見本院卷第74-75 頁) ，為 被告所不爭( 見本院卷第184 頁筆錄)， 並陳稱: 「( 問: 原告有商洽宏璟新公司作為法人股東嗎?(提示答辯狀第7 頁 ) 原告本身沒有。但原告所屬集團有。( 問: 荷蘭商W.P.V. HOLDING B.V.申請增資浩緯公司多層次轉投資原告，原告可 以拒絕嗎? 荷蘭商W.P.V.HOLDING B.V.何時成為原告之海外 母公司?)上層投資架構成立時是無法拒絕。」等語( 見本院 卷第184 頁筆錄) 。可知，係海外母公司荷蘭商W.P.V.Hold ing B.V.主導集團投資架構，原告無從拒絕。而本件係於退 撫基金及勞保局購買日月光公司股份以後，因第三人即浩峰 公司購入原告股份之行為，而非自己之行為，導致政府間接 投資原告之違規狀態。退撫基金、勞保局及原告均係因第三 人即浩峰公司購入原告股份之行為，而非自己之行為，導致 政府間接投資原告之違規狀態，已如前述，顯非原告主動商 洽已為政府間接投資的公司即宏璟新公司作為法人股東，故 被告此部分之抗辯，並不可採。 被告又辯稱: 浩峰公司與宏璟建設公司間之投資關係並非一 般被動性轉投資關係，反而係自始即為策略性精心設計之集 團性商業操作。在規避有線廣播電視法第19條第2 項60％限 制，足證其有能力規避或排除黨政軍投資限制而成為合法投 資案云云。惟查，荷蘭商W.P.V.Holding B.V.申請增資浩緯 公司多層次轉資原告，係荷蘭商W.P.V.Holding B.V.所主導 ，原告僅係處於被動之狀態，已如前述，荷蘭商W.P.V.Hold ing B.V.可自由決定投資之標的及時間，不受原告之指揮或 監督。基於股份自由轉讓原則，原告並無法限制或拒絕特定 人買賣其他公司之股票。故被告此部分之抗辯，委無可採。 六、末查，行政院於100 年3 月24日第3239次會議通過、並經被 告公告於其官方網站（網址：http://www.ncc.gov.tw/）之 有線廣播電視法部分條文修正草案，已明白指出自92年間實 施至今之有線廣播電視法第19條第4 項「政府、政黨、其捐 助成立之財團法人及其受託人不得直接、間接投資系統經營 者」、第24條第1 款及第68條第1 項第2 款等規定，包含下 列問題：㈠對於以直接投資及間接投資以外之其他方式控制 系統經營者，漏未規範。㈡在間接投資部分，發生投資者投 資時不知違反規定，系統經營者亦不知被間接投資而違反規 定之不合理情形。㈢違規投資者為政黨、政府機關（構）， 被處罰者卻為系統經營者，歸責對象不合理等語( 見本院卷 第58-67 頁) 。顯見有線廣播電視法之中央主管機關即被告 及其上級機關行政院亦均認同有線廣播電視法第19條第4 項 規定，除有違規投資者為政黨、政府機關（構），被處罰者 卻為系統經營者，而造成歸責對象之不合理外，且在政黨、 政府機關（構）經由多層次間接投資系統經營者之情形，發 生投資者投資時不知違反規定，系統經營者亦不知被間接投 資而違反規定之不合理現象。此際，系統經營者實已欠缺可 歸責性及可非難性甚明。就此，被告辯稱: 「作為行政機關 ，唯有依法行政」云云，惟查，被告對退撫基金及勞保局間 接投資原告違反有線廣播電視法第19條第4 項規定之情形， 仍應舉證證明原告有何故意或過失，而被告不能舉證證明原 告有何故意或過失，已如前述，卻對主觀上欠缺可歸責性及 可非難性之原告加以裁罰，顯有悖於行政罰法第7 條第1項 之規範意旨。 七、綜上，退撫基金及勞保局分別自87年至89年即持有日月光公 司普通股股份，日月光公司於84年持有宏璟建設公司股份， 宏璟建設公司於86年間持有宏璟新公司股份，宏錦新公司於 95年5 月18日取得浩緯公司股份。迨95年7 月12日，浩峰公 司向東禾公司購買原告股份，浩鳴公司透過浩峰公司持有原 告股份時，始發生勞保局及退撫基金間接投資原告之違規狀 態。可知，退撫基金及勞保局及原告均係因第三人即浩峰公 司購入原告股份之行為，而非自己之行為，導致政府間接投 資原告之違規狀態，發生退撫基金及勞保局投資時並未違反 規定，系統經營者亦不知被間接投資而違反規定之不合理情 形。衡情原告應不可能與退撫基金及勞保局故意共同實施違 反有線廣播電視法第19條第4 項規定之投資行為，被告亦無 法舉證證明原告有與退撫基金及勞保局故意共同實施上開投 資行為。另原告無從事前預見上開退撫基金、勞保局、宏璟 新公司、宏璟建設公司、浩緯公司、浩鳴公司及浩峰公司之 投資行為，亦無力阻止投資原告之結果發生。原告並無「能 防止退撫基金及勞保局間接投資原告」之發生，而不防止之 情形，無可非難性及可歸責性，自不應受罰。原告亦無從以 一己之力排除退撫基金及勞保局間接投資原告之結果，欠缺 期待可能性。從而，被告以原告違反有線廣播電視法第19條 第4 項規定，而依同法第68條第1 項第2 款、第2 項之規定 ，以原處分裁處原告10萬元罰鍰，自有違誤。原告訴請撤銷 ，為有理由，應予准許。 八、本件事證已臻明確，兩造其餘主張陳述，於判決結果不生影 響，無庸一一論列，併予敘明。 據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第233 條第1 項、第98條第1 項前段，判決如主文。 中　　華　　民　　國　　101　 年　　8　　 月　　16　　日 臺北高等行政法院第七庭 法 官 林惠瑜 上為正本係照原本作成。 本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本 判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本 判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴 理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上 訴。 中　　華　　民　　國　　101　 年　　8　　 月　　16　　日 書記官 劉道文