裁判書系統

臺北高等行政法院判決 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　101年度簡字第207號 原　　　告　豐盟有線電視股份有限公司 代　表　人　王世銘（董事長） 訴訟代理人　邱琦瑛　律師 被　　　告　國家通訊傳播委員會 代　表　人　石世豪（主任委員） 訴訟代理人　鄭聖業 　　　　　　劉諺霈 上列當事人間有線廣播電視法事件，原告不服被告中華民國101 年1 月16日通傳營字第10141001090 號裁處書，依行政程序法第 109 條之規定，提起行政訴訟，本院判決如下： 主 文 原處分撤銷。 訴訟費用由被告負擔。 　　事實及理由 一、程序事項： （一）本件被告代表人蘇蘅於訴訟進行中變更為石世豪，茲據被 告現任代表人依法具狀向本院聲明承受訴訟，核無不合， 應予准許。 （二）本件因屬不服行政機關所為罰鍰處分而涉訟，其標的之金 額為新台幣（下同）10萬元，係在40萬元以下，依行政訴 訟法第229 條第1 項第2 款規定，應適用簡易程序，本院 並依同法第233 條第1 項規定，不經言詞辯論，逕行裁判 。 二、事實概要：原告之上層控股盛庭及盛浩股份有限公司，由本 國投資人宏璟新股份有限公司（下稱宏璟新公司）持有23% 股份，其上層股東為宏璟建設股份有限公司（下簡稱宏璟建 設），日月光半導體製造股份有限公司（下稱日月光公司） 透過宏璟建設間接持有宏璟新公司股份；而依日月光公司民 國（下同）97年度年報資料顯示，6 個政府機關直、間接投 資該公司，其中已揭露之資訊，包括勞工保險局（下稱勞保 局）持有3.003%股份、公務人員退休撫卹委員會（下簡稱退 撫基金）持有1.509%股份。被告依據上開查得事實認定原告 違反有線廣播電視法第19條第4 項、第5 項及同法第20條第 4 項規定，以99年7 月5 日通傳營字第09941040800 號裁處 書裁罰原告新台幣（下同）10萬元罰鍰。原告不服，提起訴 願，經行政院以99年12月7 日院臺訴字第0990107455號決定 書將原處分（即上開被告99年7 月5 日裁處書）撤銷，囑由 被告另為適法之處分。被告嗣於100 年7 月28日召開聽證會 後，以101 年1 月16日通傳營字第10141001090 號裁處書作 成與被告99年7 月5 日裁處書內容相同之原處分（下稱原處 分）。原告仍不服，依行政程序法第109 條之規定，提起本 件行政訴訟。 三、本件原告起訴主張略以： （一）原告公司對於政府機關直接或間接投資日月光有公司，而 使該等政府機關間接持有原告公司股份之結果，並無故意 過失，原處分明顯違反行政罰法第7條規定。 １、按行政罰法第7 條第1 項立法理由明確記載：「現代國家 基於『有責任始有處罰』之原則，對於違反行政法上義務 之處罰，應以行為人主觀上有可非難性及可歸責性為前提 ，如行為人主觀上非出於故意或過失情形，應無可非難性 及可歸責性，故第一項明定不予處罰。」 ２、復依有線廣播電視法第19條第4 項立法目的係為使黨政軍 勢力退出媒體，不介入媒體經營，並維護媒體專業自主， 以落實憲法保障之言論、新聞自由暨維護民主健全發展， 而禁止黨政軍以直接、間接投資方式操縱媒體，介入媒體 經營，是以本項所規範之行為係為「政府、政黨、其捐助 成立之財團法人及其受託人」（下稱黨政軍）之投資行為 ，倘有任何違反前開條文之情事，僅有黨政軍之行為人有 義務及能力得改正其違法之投資行為。然依同法第24條第 1 款及第68條第1 項第2 款規定，就黨政軍違反行政法義 務之行為，處罰對象卻非黨政軍，而係被投資客體之有線 廣播電視者或系統經營者，則依前揭行政罰法第7 條第1 項及立法理由，就系統經營者於黨政軍違法投資行為之可 歸責性應如何解釋，尚非無疑。實務上，就涉及與本件所 適用之有線廣播電視法案件事實相似之衛星廣播電視法案 件，依本院100 年度訴字第911 號判決之見解，同採：衛 星廣播電視法第38條第1 款規定所謂衛星廣播電視事業或 境外衛星廣播電視事業有同法第11條第1 項之違反同法第 9 條第3 項規定之處罰，需以衛星廣播電視事業或境外衛 星廣播電視事業受處罰人有故意或過失之行為，致使政府 、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人直接、間接投 資衛星廣播電視事業，有致黨政軍勢力影響廣播電視媒體 可能性，有違維護新聞專業自主空間，健全民主政治與公 私媒體均衡多元之良性互動關係行為，始該當處罰之構成 要件，而認衛星廣播事業無被處罰之合法性，甚此相同法 理，系統經營者對於政府、政黨、其捐助成立之財團法人 及其受託人不得直接、間接投資系統經營者。之違反行政 法義務之行為，端視其對於政黨、其捐助成立之財團法人 及其受託人不得直接、間接投資系統經營者之事實發生， 亦應有能防止而不防止之故意或過失之情事，始得處罰。 ３、基於證券市場自由交易及股份自由轉讓原則，原告公司對 於政府機關投資日月光公司之行為，實無預見可能性，且 無從予以拒絕，而無可非難性及可歸責性。 ⑴今查本件被告作成原處分所據之背景事實係為原告公司 為日月光公司經由多層次轉投資之公司，而依日月光公 司97年年報可知，勞保局及退撫會等6 個政府機關直接 或間接持有日月光公司股份，致有違反有線廣播電視法 第19條第4 項及第24條第1 款之情事。 ⑵然誠如行政院訴願決定書撤銷被告99年裁罰處分之理由 所揭示，原告公司之上層投資公司中，宏璟建設及日月 光公司為上市公司，基於證券市場自由流通及股份自由 轉讓原則，無法選擇或拒絕特定人買賣其公司股票，且 股東之組成亦因股份自由轉讓而隨時變動，姑且不論原 告公司不易自集保公司取得完整股東名冊等資訊，日月 光公司係原告之第五層投資公司，原告需逐層檢視始得 掌握該公司股東持股狀態，若要求原告隨時逐層掌握個 上層投資公司之股東持股狀態，顯係課以原告不合理之 注意義務。何況，原告縱知悉該公司有政府機關之直接 或間接持股行為，亦無排除持股之可能，從而依前揭本 判決之見解，原告公司對於勞保局、退撫會等政府機關 或基金間接投資之行為，並無故意或過失，實屬至明。 ⑶何況，依行政院訴願決定書所載，被告於訴願審議程序 中陳稱，「92年修正有線廣播電視法，增訂黨政軍持股 規定，當時主管機關本院（行政院）新聞局為掌握系統 經營業者是否違反該規定，要求業者按季陳報股權資料 ，因業者表示上層股東不願提供股東名冊，無法陳報上 層股東持股狀況，乃就是否違反有線廣播電視法第19條 及第20條相關規定，由業者簽具切結書，保證絕無黨政 軍持股情事等語。」可知，被告明知因對上層股東持股 狀況等資料取得困難，無法陳報，始由系統經營業者出 具切結書之緣由，仍以原告公司已切結未違反黨政軍退 出媒體等相關規定之承諾，及原告公司曾有前上層法人 股東違反之前案，逕推斷原告有能注意而不注意之過失 ，對於原告公司就有線廣播電視法第19條第4 項規定之 政府機關或基金投資行為之發生有無任何故意或過失， 未予以論斷，實已違反行政罰法第7 條第1 項之規定， 洵屬至明。 （二）原處分未就原告公司有利不利情形一律注意，違反行政程 序法9 條之規定。本件依日月光公司96年度及97年度年報 揭載，退撫會於95年度尚非日月光公司之股東，迨至96年 度始取得持股比例百分之1.509 股份，又勞保局於95年度 持有日月光公司百分之3.307 股份，96年度則僅持有該公 司百分之3.003 股份。經多次轉投資後，持股比例經稀釋 ，退撫會及勞保局對於原告公司之間接投資股權比例已屬 甚微。況且退撫會及勞保局均未於其所直接、間接投資之 原告公司及上層投資公司之董事會取得任何董監事席次， 此有原告公司及上層投資公司登記資料可稽，足證勞保局 及退撫會確無參與公司經營之情事，從而可知退撫會及勞 保局透過多層次轉投資架構，而有間接投資原告公司股份 之行為，因間接投資層數眾多，毫無任何控制原告公司經 營之可能性。此益足顯示退撫會及勞保局經由公開交易市 場購買日月光公司股份，僅係單純以理財目的所為之投資 行為，並未違反有線廣播電視法第19條第4 項為維護媒體 專業自主，避免黨政軍操縱媒體，介入媒體經營之規範目 的，被告未慮及此，即逕論斷原告違反前揭有線廣播電視 法之規定，並以作成本件原處分，乃違反行政程序法第9 條之規定至明。 （三）有線廣播電視法第19條第4 項並未定義何謂「間接」持有 ，應依有線廣播電視法施行細則第12條規定，計算至間接 持股的第一層，以符體系之一貫。按有線廣播電視法第19 條第4 項並未定義何謂「間接」持有，而綜觀有線廣播電 視法就系統經營者股東之限制規定，僅有有線廣播電視法 第19條第2 項中，所稱之「間接持有」一詞作有明確定義 ，而依有線廣播電視法施行細則第12條規定可知，外國人 「間接」持股之計算層數僅至第一層。因有線廣播電視法 未就第19條第4 項之「間接」投資予以定義，倘其他法律 亦未有相關之特別規定，則為符合體系之一貫，黨政軍之 「間接」投資亦應僅計算至第一層。本件日月光公司係原 告之第五層投資公司，勞保局及退撫會直接投資日月光公 司之行為，解釋上，亦應非屬「間接」投資行為，堪予認 定。 （四）被告已就現行有線電視廣播法第19條第4 項規定之妥適性 ，並提出修正草案送立法院審查，適足證明被告本件原處 分確有不當。依行政院100 年3 月24日公布之有線廣播電 視法修正草案中，關於第20條第1 項及第3 項（即現行第 19條第4 項）之修法說明：「然現行條文第十九條第四項 禁止政府、政黨直接或間接投資系統經營者之規定，經實 施數年後，發現有下列問題：（一）對於以直接投資及間 接投資以外之其他方式控制系統經營者，漏未規範。（二 ）在間接投資部分，發生投資者投資時不知違反規定，系 統經營者亦不知被間接投資而違反規定之不合理情形。（ 三）違規投資者為政黨、政府機關（構），被處罰者卻為 系統經營者，歸責對象不合理。」可知，被告明知現行有 線廣播電視法第24條第1 款及第68條第1 項第2 款之處罰 規定，就所規範之行為主體與處罰對象間相互齟齬，被告 並已著手進行修法程序，就相關案件裁量，本應基於主管 機關之職權，採用目的性限縮之方法，進行裁量判斷，以 避免歸責對象不合理。然而被告不僅明知現行法規規範不 當，更於多件類似裁罰案件已遭行政院撤銷，仍據以作成 本件裁罰處分，適足證明原處分確有不當，應予撤銷。 （五）退萬步言之，倘認原告公司就勞保局及退撫會之間接投資 行為有故意或過失（假設之語），然而原告公司之上層投 資公司宏璟新公司業於99年3 月18日通知已將其持有盛庭 公司及盛浩公司之特別股股份，轉讓予符合有線廣播電視 法相關規定之凱聲股份有限公司，原告公司並以99年4 月 1 日盟字第9904002 號函向被告陳報在案。故於被告99年 7 月5 日為裁處書時，日月光公司業已非原告之上層投資 公司，而無被告所認定任何黨政軍間接持股之情事。考量 本件據以裁罰之法規有行為主體與歸責對象扞格之不合理 情況，且勞保局及退撫會之間接投資行為已改正，則被告 實不應再為本件之裁罰處分，從而原處分應予撤銷。 （六）原處分未遵循訴願決定意旨，重新為適法之決定，與法即 有未洽。 １、按訴願法第95及96條規定及司法院釋字第368 號解釋意旨 ，可知，訴願決定為受理訴願機關所為之行政處分，具有 行政處分之效力，且拘束原處分機關及訴願人。倘訴願決 定撤銷原處分，由原處分機關另為適法之決定處理，原處 分機關雖得本於職權，調查事證，重為處分，惟該重為之 處分，除發見新事實或新證據，足以支持相同內容之處分 外，若事實及法律狀態均未變更，且未發見新證據，原處 分機關應不得作成內容相同之反覆處分，容先敘明。 ２、本件原告前曾因不服被告99年7 月5 日通傳營字第099410 40800 號裁處書（下稱99年處分），認定原告違反有線廣 播電視法第19條第4 項、第5 項及同法第20條第4 項規定 之情事，裁罰10萬元罰鍰，提起訴願。訴願決定以「黨政 軍等他人投資行為致生違反黨政軍投資規定之情事，非原 告公司得掌握，如何認定原告公司有故意過失？」及「因 有價證券公開市場交易之不確定性，而致原告公司違反黨 政軍退出媒體之規定而受罰，是否為有線電視廣播法第19 條第4 項之規範意旨？」等認尚有應審酌之處分等理由， 作成撤銷99年處分，由被告另為適法之處分。是以被告重 為處分時，即應依前揭訴願決定理由記載，審酌黨政軍投 資行為之規範意旨及原告於本件違反黨政軍投資行為是否 有故意或過失，重新進行實體審查作成處分，始符上開訴 願法相關規定及大法官解釋意旨。 ３、詎料被告事後經聽證程序所作成之原處分，未遵循前開法 律規範意旨，逕維持裁罰原告10萬元之處分，原處分程序 上及實體上皆有違誤，茲臚陳如下： ⑴訴願決定既如上述，為被告之上級機關行政院所作之行 政處分，被告應受其拘束，則被告於重為處分時，即應 依99年處分作成時之行政程序，重新就本件進行實體審 查，而不得恣意另行選擇其他程序作成新行政處分。從 而被告在訴願決定效力存續之情況下，非依原行政程序 重新就本件實體審查，逕另以聽證程序作成原處分，並 於處分書記載「不服本處分者，得自本處分送達之次日 起2 個月內向臺北高等行政法院提起行政訴訟」，意圖 迴避訴願決定之拘束，且致原告公司無故喪失得循訴願 程序救濟之權利，已然有違反上開訴願法第95、96條規 定之情事，應予撤銷。 ⑵實體方面，訴願決定撤銷99年處分之理由已如前述，被 告依法應審酌訴願決定之理由，重新作成處分。惟查， 原處分不僅就訴願決定要求審酌「因公開市場交易而致 原告公司受罰是否符合相關法規之規範意旨」未有任何 說明，且就訴願決定已明確裁示被告不應「僅一再以申 報切結承諾無違反黨政軍退出媒體規定，認訴願人（即 原告公司）應負違法過失責任」部份，無提出任何具體 之新事實或證據，仍堅執前詞，逕依原告切結之承諾而 推斷原告公司有應具有其過失之主觀不法責任云云，而 在事實及法律狀態均未變更，置訴願決定之要求全然漠 視罔聞，逕自維持與99年處分內容相同之處分，從而原 處分有明顯違反訴願決定之違法，應予撤銷。 （七）退萬步言，縱認被告有程序選擇之自由，得另啟聽證程序 為本件原處分，該聽證程序亦難謂適法，致原告公司喪失 程序保障。 １、依行政程序法第59、61及62條規定，聽證應以言詞辯論， 並以公開進行為原則。當事人於聽證時得委任代理人、陳 述意見、提出證據，經主持人同意後，並得詢問機關代表 、鑑定人、其他當事人及其代理人、對詰證人等。是以可 知，聽證程序係以類似司法程序之嚴謹程序進行，而達到 程序權保障之目的。是以如確經過嚴謹之聽證程序，且已 給予當事人在行政機關作成行政決定前，有充分答辯或說 明的機會，始可認當事人程序權已獲保障，故行政程序法 第109 條規定，經聽證程序作成之處分，可免除訴願及其 先行程序。 ２、今查，本件縱認被告仍得依職權選擇程序，故得另啟聽證 程序作成系爭處分（假設之語），該聽證程序亦難謂適法 ，而使原告公司無法得到程序保障。蓋依100 年7 月28日 聽證記錄可知，該聽證會之舉行雖已依法公告，並邀請相 關當事人到場陳述意見，然被告代表除說明本件相關案情 外，就包括原告公司代表在內之當事人所提出「有線廣播 電視法之「間接投資」應採限縮解釋」、「上層投資公司 為上市公司，因係公開市場交易，當事人無法控制股東持 股狀態」等主張，聽證會主持人僅略以「因為案情蠻清楚 ，目前我們也接獲到場當事人的書面意見，這些意見跟各 位代表在場陳述，我們都會作為本會審酌參考」寥寥帶過 ，被告代表全然未提出任何見解或答覆，致原告亦無法就 被告之見解或立場進行任何答辯及說明，此所謂聽證會之 舉行，充其量只是原告向被告進行陳述意見，難謂已踐行 嚴格之聽證程序，而使原告程序權獲得保障，從而原處分 書記載「不服本處分者，得自本處分送達之次日起2 個月 內向臺北高等行政法院提起行政訴訟」，免除本件訴願先 行程序，確實侵害原告之審級利益及程序權，有重大明顯 之違法，應予撤銷。 （八）綜上，原處分確有違反訴願法及行政程序法等相關規定之 重大違法，洵堪認定，原告依法提起撤銷訴訟，並聲明求 為判決：１、原處分撤銷。２、訴訟費用由被告負擔。 四、被告抗辯則以： （一）原告辯稱其無故意過失，亦即對第三人之間接投資行為無 預見可能性與排除持股可能性乙節： １、按行政罰法第10條第1 項及有線廣播電視法第19條第4 項 雖僅係課予黨政軍不得投資媒體之「禁止規定」，然併同 法第24條、第68條觀之，自系統經營者倘有第19條第4 項 情事將受罰規定顯可推知，第24條、第68條乃係「誡命規 定」，而系統經營者因此負有事前或事後防止自身經營之 媒體事業受黨政軍介入之作為義務。次按本院96年度簡字 第662 號判決意旨，本件原告受罰之行為並非全以事前知 悉並參與勞保局及退輔會間接投資原告為單一選項，縱係 事後知悉而放任之，亦屬構成要件該當之違法行為，合先 敘明。 ２、再按本院99年度訴字第2537號判決要旨，原告注意範圍即 不僅事前知悉並參與而促成黨政軍間接投資媒體之作為， 尚及於事後知悉而放任違法狀態的持續。亦即，依有線廣 播電視法第19條、第24條、第68條規定，既已課予系統經 營者本身是否有盡到防止或排除政黨、政府等購買其股份 之義務，縱非故意，然按其情節應注意、能注意而不注意 而違反上開行政法上義務將受裁罰。而所謂是否有盡到上 開義務，得分為二層次：第一層次須有「知悉可能性」， 即判斷系統經營者有無可能於公開交易市場上知悉其自身 之股權結構；第二層次係「排除可能性」，此除檢視以往 是否曾有系統經營者排除黨政軍持股之先例外，更應客觀 判斷個案中持股關係於法律上或事實上有無存在排除可能 性。 ３、就第一層次「知悉可能性」而言，經查，本案原告受核處 原因在上上上層及上上上上層之股東盛浩及盛庭股份有限 公司之故，該二間公司之法人股東係有宏璟新公司，宏璟 新公司法人股東係有宏璟建設，宏璟建設之法人股東係有 日月光公司，日月光公司復經勞保局及退輔會等政府機關 投資在案。詳言之，本案事實係勞保局及退輔會為日月光 公司前10大主要股東（97年持股比例分別為3.003%、1.50 9 ％），而日月光公司持有宏璟建設股份約25.38%，又宏 璟建設100 ％持有宏璟新公司股份，宏璟新公司持有盛浩 公司23％股份，盛浩公司持有凱擘股份有限公司（下稱凱 擘公司）100 ％股份，凱擘公司持有原告上層盟貴公司股 份，股權結構僅有六層，且實際上盟貴、凱擘、盛浩董事 多數均為相同，為控制從屬之關係企業，此一股權結構非 常明顯，原告無須太費事便可查得、知悉。 ４、甚且，原告盟貴公司與宏璟建設間之投資關係並非一般被 動性轉投資關係，反而係自始即為策略性精心設計之集團 性商業操作，唯一目的在於規避有線廣播電視法第19條第 2 項對外國人投資本國媒體之持股限制。析言之，我國有 線電視晚近之併購，係由美商凱雷集團起始，該集團自95 年間申請將其持有之台灣寬頻集團（TBC ）5 家系統股份 轉讓予麥格理集團；美商凱雷集團於出脫該持股後旋另透 過荷蘭商PX CAPITAL PARTNERS B.V.投資「盛庭股份有限 公司」多層次轉投資原告等12家有線電視公司。本會前於 審理前揭二宗投資案時，於96年5 月3 日通傳營字第0960 0151 370號許可麥格理集團投資TBC 之處分函中，說明七 已載明「本案相關投資架構之設計已超越一般企業營運模 式之常規，其以同筆資金垂直設置多層次控股公司收購系 統經營者超過60％之股份，復於上層控股公司商洽籌組本 國特定法人持有一定比例以求「形式」適法之運作模式， 有外資百分之百實質掌控有線廣播電視系統經營者情事， 亦未符有線廣播電視法規範外資比例之立法意旨。」經查 ，該案係經被告96年4 月17日第157 次委員會議討論，該 次委員會議經前時任副主任委員石世豪提出不同意見書即 載明：「特別值得觀察者係多層次轉投資架構中，刻意安 排2 層各持有23％股份之所謂『本國投資』或『國內股東 』部分，兩案均有完全相同之『設計』，使外國人間接持 有系統股份得以維持在60％以下；在凱雷多層次轉投資案 中係由『宏璟新投資股份有限公司』持股，在麥格理多層 次轉投資案中亦大同小異，由『宏錦光股份有限公司代表 國內股東』，更『巧合』者則為兩者背後之控股公司，均 係日月光半導體製造股份有限公司持有股份之宏璟建設股 份有限公司……」原告及其彼時海外母公司PX CAPITAL PARTNERS B.V. 此一集團性持股操作手法，使外資（PX CAPITAL PARTNERS B.V. ）透過77％（盛庭）乘以77％（ 盛浩）之59.29 ％持股，以求符合有廣法第19條第2 項60 ％限制，足證其相當熟稔並有絕對能力「處理」有線電視 系統經營者之投資法令限制。 ５、投資法令限制除有線廣播電視法第19條第2 項為外國人投 資限制外，第4 項則為黨政軍投資限制，兩限制不過一項 次之隔，原告殊無不知可能。是以原告及所屬之集團既已 預見並有能力處理其一限制，對違反另一限制之情事，自 難辭其咎。原告及所屬集團於熟稔法令之前提下，一方面 藉操作複雜的多層次轉投資規避外資限制，一方面卻又藉 多層次轉投資而生股權結構複雜，導致難以知悉上層股權 結構一事為黨政軍間接持股之辯詞，何足可採? ６、原告及所屬集團為籌組規避外資持股限制的77％持股公司 ，另商洽籌組持股23％本國法人股東時，即應預見該多層 次投資可能衍生之法律效果。故其商洽宏璟新公司作為其 本國特定法人之當時，理應探詢宏璟新公司之相關股權結 構，以免顧此失彼而觸法，此項注意義務顯然於個案中相 當合理。豈料原告竟洽商宏璟新公司此一當時已為政府間 接持股之公司，原告及所屬集團罔顧政府退出媒體之規範 ，率將23％股份任由宏璟新公司持有，難謂對此舉將導致 違反法令之行為，不具知悉可能性。 ７、原告所辯「證券市場自由交易及股份自由轉讓原則」使媒 體業者無從預見並拒絕政府間接投資一詞，適用於其他一 般黨政軍投資之通案固非無見。然此抗辯倘適用於本案中 ，恐有時序錯置之嫌。蓋本案特殊者在於前揭策略性多層 次轉投資手法，故本案行為乃原告集團主動商洽已為政府 間接投資的公司作為法人股東，而主動促成政府間接投資 媒體之狀態，實非政府事後轉投資原告所致，故原告所辯 ，應無適用於本案之餘地。 ８、又其商洽宏璟新公司作為其本國法人股東時，倘曾探詢宏 璟新公司股權結構，自有發現宏璟新公司實為政府間接持 股公司之可能。申言之，宏璟新公司既為宏璟建設百分百 持股，自可查知宏璟建設此法人股東。且宏璟建設為上市 公司，日月光公司持股達25.38 ％，已逾證券交易法第25 條第1 項規定之大股東申報公告門檻，自可於公開資訊觀 測站中查得此股權結構。 ９、另日月光公司亦為上市公司，勞保局及退撫會持股雖未達 10％，而無證券交易法第25條第1 項適用，但仍不免證券 交易法第36條財報繼續公開義務。自歷年年報可知，勞保 局91年持股1.244 ％、92年持股1.245 ％、94年持股3.48 1 ％、95年持股3.664 ％、96年持股3.307 ％、97年持股 3.003 ％... 退輔會91年持股1.614 ％、92年持股1.708 ％、93年1.790 持股％、94年持股1.579 ％、95年持股2. 195 ％、97年1.509 持股％……。依日月光公司97年年報 資料顯示，該公司計有6 個政府機關直、間接投資關係， 其中已揭露之資訊，顯然輕易可知政府投資情事甚且已然 穩定投資多時。 10、凡此，在在顯示如原告曾稍盡探詢之責或曾向經濟部商業 司查詢公司登記相關資料時，應可輕易發現宏璟新公司、 宏璟建設、日月光公司與政府間具有投資關係。倘原告及 所屬集團稍加詳查，應可發現其商洽籌組之本國法人股東 恐將致其違反有線廣播電視法第19條第4 項之規定，原告 及所屬集團應可事前加以防止以避免違反有線廣播電視法 第19條第4 項規定。但原告及所屬集團放任違法結果發生 ，則渠等尚難稱對於政府機關間接持有原告公司股份之結 果無違注意義務，而具過失。 11、就第二層次「排除可能性」而言，上開股權結構既係自始 目的性集團性商業操作規避外資投資限制，顯然於策劃股 權結構時亦有能力輕易「規避」（或稱排除）黨政軍投資 限制而成為合法投資案。查被告前以96年5 月29日通傳營 字第09605073020 號函許可荷蘭商PX CAPITAL PARTNERS B.V.以多層次轉投資原告時，於該函說明四（三）中已載 明「投資案實施後，若系統經營者有違反有線廣播電視法 第19、20條之情事，本會將依同法第68條第1項 規定，核 處系統經營者新臺幣10萬元以上1 百萬元以下之罰鍰，並 依同條第2 項通知其限期改正。」該函並已副知原告，原 告既知悉其上層控股公司係以多層次方式轉投資，自應於 切結相關文書時，對其上層股東善盡查詢之義務；且前揭 第00000000000 號許可函中說明五亦載明原告於相關多層 次轉投資案中，擔任高達數百億聯貸案資金之共同借款人 及保證人，故於此龐大之財務關係糾葛下，原告之經理人 、董事及監察人既有公司法所授與之權責，應盡善良管理 人之責，更密切注意多層次轉投資之上層控股公司之財務 及股東情形，以保障投資人之權益。是以系統經營者於具 備上開二層次則得認其負有查核、排除義務，而於其證明 自身有盡查核義務而無效果，始得認為無故意或過失；然 查，原告於每季申報股權結構時均向被告切結其無違反有 線廣播電視法第19條規定情事，但並無任何查核作為，絲 毫不願盡上開注意義務，縱不構成故意，於具備知悉明顯 股權結構、仍有排除可能卻不願盡其查核、排除義務之義 務違反，原告主觀上具備應注意並能注意卻不注意之過失 ，足堪認定。 （二）原告指陳被告未就對原告之有利不利情形一律注意，有違 行政程序法第9 條規定乙節： １、按有線廣播電視法第19條及同法第20條規定，係於92年12 月24日增訂並經總統公布施行，核其立法意旨在於使黨政 軍勢力徹底退出媒體，以維護新聞自由與民主健全發展， 不以「任何形式」介入媒體經營（立法院第5 屆第3 會期 第15次會議決議）。此外，92年12月24日公布、同年12月 26日施行之廣播電視法、有線廣播電視法及衛星廣播電視 法亦均分別訂有黨政軍退出媒體條款。被告就其中涉及之 個案，經95年5 月19日第56次委員會議決議，考量整體產 業現況、歷史因素及法規遵守，認為應予一致處理。被告 前經調查程序並依前揭會議決議已正式函告持有黨政軍股 份之各相關廣電媒體，給予6 個月之改正期限，是以，各 相關廣電媒體對於被告處理黨政軍持股採取從嚴立場（直 、間接均不得持有）已然明確，殆無疑義。 ２、原告辯稱縱勞保局及退輔會間接投資原告，但由於間接投 資層數眾多，且勞保局及退輔會均未取得原告董監事席次 ，並未違反有線廣播電視法第19條第4 項避免黨政軍操縱 媒體，介入媒體經營之立法目的云云，執以指摘被告有失 衡平，姑且不論原告此番論證顯出於誤解行政程序法第9 條尚非擴及於法律適用解釋之爭議，倘依原告邏輯，豈非 所有法律適用均需上溯立法原始目的，如個案未生立法目 的實害，個案裁罰均屬違法，如此不僅徒生處分認定之行 政成本，更混淆處分合法性及處分必要性之層次。淺例言 之，攔查深夜小徑路口紅燈闖越之裁罰，縱顯然法條構成 要件該當，雖因個案未生具體危險而無侵害維持路口秩序 之立法目的，然即可指摘警察違反行政程序法第9 條乎？ （三）原告辯稱有線廣播電視法第19條第4 項間接持有應依同法 施行細則第12條計算至第二層持股即止乙節： １、有線廣播電視法施行細則第12條明文僅針對有線廣播電視 法第19條第2 項之外國人間接投資之計算方式，並不及於 同條第4 項本國人黨政軍之投資。依據「明示其一，排除 其他」之法理，應無類推適用於計算第19條第4 項政府、 政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人間接投資系統經 營者之情形。 ２、又遍查相關法令，除同為規範外國人持股限制的電信法第 12條第4 項採與有線廣播電視法施行細則第12條相同之計 算方式外，其餘舉凡獎勵民間參與交通建設條例第4 條、 中小企業發展條例第32條第1 項、證券商管理規則第55條 、期貨商管理規則第56條之7 、在大陸地區從事投資或技 術合作許可辦法第4 條第2 項等，均無任何將間接投資限 制於僅得計算至第二層之規定，足徵原告對間接投資定義 增加法律所無之限制，核屬其一己主觀法律見解，要無可 採。 （四）原告辯稱有線廣播電視法修正草案既與現行法規範內容不 同，足證被告依現行法處罰確有不當乙節： １、按行政訴訟法第4 條第1 項及訴願法第1 條第1 項規定， 可知行政訴訟有別於訴願程序，僅得審查原處分之適法性 ，尚不及於適當性，先予敘明。 ２、被告確實提出有線廣播電視法修正草案經行政院審查並核 轉立法院審議，惟尚未經立法院三讀通過，總統公布，修 法程序仍未完成，法律草案並非有效法源而無從為行政機 關所引用，行政機關有依據現行有效施行法律之依法行政 義務。就現階段法律之執行，並無被告所提修正草案之適 用，唯有明確執法，始能符合92年修正廣電三法，要求黨 政軍徹底退出媒體當時之立法意旨，杜絕黨政軍介入媒體 ，俾能確保媒體自主運作、言論自由發揮，產生制衡力量 。 ３、現行法既仍有效施行中，不僅行政機關有依法行政義務， 司法機關亦有依法審判義務，此乃本於權力分立所設。縱 司法機關認現行法立法不當而有違反最高指導位階之憲法 之虞，仍無從逕予排斥而不適用，而須迂迴依司法院釋字 第371 號、第572 號、第590 號解釋裁定停止訴訟程序而 聲請釋憲，縱然現行法律獲大法官宣告違憲，仍有可能因 法安定性等考量而須定期失效，不得立即失效，例如釋字 第649 號解釋即甚至定期達3 年始失效而繼續拘束行政機 關。最高司法機關對違憲不當的立法尚須如此慎重以待， 遑論行政機關豈可擅自審查現行法適當性而排斥不適用之 。被告所以提出修正草案，正是冀望立法機關重新檢視立 法適當性，此乃憲政架構下所賦予行政機關挑戰現行法之 體制內途徑。於此之前，被告仍僅得秉持行政機關之依法 行政義務兢兢業業執行立法者所託。倘依原告所辯，不啻 允許行政機關擅自踰越現行法，引用自行所提案且未經立 法機關檢視之草案版本為處分考量，則恐嚴重侵犯立法權 ，而生憲政危機，委無可採。 ４、退步言之，縱如原告所稱現行法與修正草案內容不一，足 證現行法不當，但原告仍未臻詳查修正草案之意旨而生錯 誤解讀。析言之，現行有線廣播電視法行為義務主體為黨 政軍，處罰對象則為系統經營者，二者雖有落差，但修法 方向並非如原告辯稱既行為義務主體為黨政軍，處罰對象 亦僅限黨政軍，而不及系統經營者，反而係為落實黨政軍 退出媒體之目的，對二者均加以處罰。故現行法不當之處 實非在誤對媒體處罰，而係在於漏未對黨政軍處罰。此有 修正草案第10條第1 項、第61條第1 項第1 款、第10條第 8 項及第58條第4 款可稽。原告所辯，如同將司法院釋字 第666 號解釋所稱社會秩序維護法「罰娼不罰嫖」違憲， 逕予見獵心喜地解釋為娼嫖皆應不罰，邏輯跳躍，灼然自 明。 （五）原告辯稱該違法行為嗣已改正，被告不應再為裁處，原處 分應予撤銷乙節： １、按行政罰法第27條第1 項及第2 項之規定，違法行為縱已 改正亦無損於曾違法之事實，僅須於行為終了時起算裁罰 時效消滅前，均可依法核處。本件原告上層投資公司宏璟 新公司雖於99年3 月18日將持股轉讓予符合有線廣播電視 法規定之凱聲股份有限公司，被告於99年7 月5 日及101 年1 月16日為處分，均未逾裁處時效，被告依法核處，並 無違誤。 ２、縱原告於違法行為後，另為排除違法狀態之行為，並主動 於99年4 月1 日向被告陳報，至多僅可評價為「狀態犯之 中止行為」及「自首行為」，而容獲邀裁處審酌上之減輕 ，核無解消其違法事實之餘地。 ３、又前開宏璟新公司轉讓股份與凱聲公司之行為正係終結本 件黨政軍介入媒體之違法狀態關鍵動作，倘非原告介入促 成使然，則無從獲邀裁處之減輕，且更足顯其放任違法狀 態而無採取若何防果行為及排除手段之責任；如係原告介 入促成，更益證明原告確實有能力防止及排除違反有線廣 播電視法第19條第4 項之狀態，足徵前揭無故意過失抗辯 之牽強。一言以蔽之，就本件狀態責任而言，除非原告舉 證曾經發函請求上層公司股份轉讓而未獲回應，亦即盡力 採取排除違法狀態手段未果，始可因確無排除能力而免責 ，並應舉證宏璟新公司所以轉讓股份與凱聲公司全然與原 告無涉瓜葛，否則原告殊難脫免過失之責。 （六）說明有線廣播電視法第19條第4 項、第24項第1 項及第68 條第1 項第2 條等規範之行為主體及其立法意旨。 １、本件違法構成要件： ⑴原處分是否違法與原處分所依據而作成之法律是否違憲 為不同層次問題。應先釐清本件違法構成要件為何，始 可釐清有無違法或違憲。本件違法構成要件實非僅有線 廣播電視法第19條第4 項，而是同法第68條第1 項第2 款。而同法第24條第1 款及第19條第4 項規範內容及意 旨，營運前如有政府間接投資有廣電視業者之狀態，申 請籌設、營運將不予許可；而營運前申請時如無政府間 接投資狀態則可予許可，但非謂獲許可後即可豁免杜絕 政府投資媒體義務，故立法再次設下第二道防線，系統 經營者如嗣後發生本不應許可其申請籌設、營運之情形 ，將處罰緩並限期改正。由此可知，同法第19條第4 項 所稱政府間接投資媒體，區分不同時點而產生「兩種法 律效果」，發生於許可營運前之效果為「不予許可申請 」，發生於許可營運後之效果為「限期改正」，前者為 「單純不利處分」（侵益行政處分），後者方為「裁罰 性不利處分」（行政罰）。 ⑵有線廣播電視法第19條第4 項為「黨政軍間接投資媒體 」之要件，當此事由發生於媒體時，媒體經營者之「適 格性」將發生欠缺（立法者擬制的抽象危險犯），對欠 缺適格性之媒體經營者，如其未獲核發營運許可前，則 以「不予許可」來解決（第24條第1 款），如核發營運 許可後始發生此適格性欠缺事由，則法律明文命媒體「 限期改正」（第68條第1 項第2 款），法律所要求改正 之內容即為改正「黨政軍間接投資媒體」一事，如不改 正，法律更明文「連續處罰」，甚至「撤銷籌設許可或 營運許可」（第68條第1 項），凡此均為立法者明示對 於「欠缺適格性之媒體經營者」繼續經營媒體一事之不 容任的立場。 ⑶如果媒體不是有線廣播電視法第68條第1 項第2 款之規 範主體，被告實難理解為何法律會要求「限期改正」， 更難理解此項「改正義務」究竟何所指？亦即，如果有 線廣播電視法第68條第1 項第2 款不是對適格性欠缺之 媒體要求改正以回復原本適格性，那麼此項改正義務還 有何種解釋可能性？被告為行政機關，有依法行政義務 ，倘被告對此法律沒有理解錯誤，則此項「限期改正義 務」之內涵，即為除去媒體適格性欠缺之狀態，亦即當 媒體不幸遭到黨政軍間接投資時，媒體經營者適格性隨 及發生瑕疵，媒體應負有改正此項瑕疵的義務，亦即排 除黨政軍間接投資之義務。被告作為行政機關，依法要 求媒體履行法律所課予之「改正義務」，此項義務之內 容並明文於有線廣播電視法第68條第2 項，被告完全依 法通知履行此項法律明文義務，縱使合理性有疑慮，似 乎亦應是有線廣播電視法第68條第1 項本身規定此項「 限期改正義務」的問題，而非處分違反法律之問題。 ⑷一言以蔽之，有線廣播電視法第68條第1 項第2 條等規 範之行為主體為媒體，其立法意旨為課予媒體改正適格 性欠缺之改正義務，以避免適格性欠缺之媒體繼續以適 格性瑕疵之狀態從事媒體營運，倘媒體放任此種狀態， 仍繼續以適格性瑕疵之狀態從事媒體營運，將會遭到完 全剝奪營運資格的「撤銷籌設許可或營運許可」處分。 ２、司法院大法官肯認一般解釋方法下之防止或監督義務：查 司法院釋字第638 號解釋林錫堯大法官與彭鳳至大法官協 同意見書略以：行政法上之義務主體何人，取決於法律或 法律明確授權之法規命令。如有不明之處，則屬該法律或 法規命令之解釋問題。……法律或法律明確授權之法規命 令未明文規定其為義務主體，但於處罰規定中明文規定其 為處罰對象者，則寓有課予某種防止或監督等義務之意。 ……此種立法方式，欠缺處罰對象之義務規定，且如未能 於相關法規中知悉其義務內容者，顯有漏洞，未來修法時 應有所檢討。惟目前此類規定似尚可經由一般解釋方法， 說明為何處罰對象必須對他人之行為負責及其應負義務之 內容，以獲得合理之答案，而補充法律漏洞。 ３、行政法院實務肯認受處罰人「預促行為義務人履行義務」 之義務。查最高行政法院93年度判字1175號判決、99年度 判字1298號判決、本院97年度訴字第2557號判決、91年度 訴字第2280號判決、最高行政法院94年度判字552 號判決 、本院91年度訴字第5006號判決、行政法院89年度判字19 48號判決均同此解，可謂實務穩定見解。從由觀之，不論 上訴人抗辯被指派人（法人股東指派之代表人）實難以回 頭監督或促請指派人（法人股東）履行法定義務，最高行 政法院依舊肯認最低持股義務人雖係法人股東，但透過將 法人股東指派之代表人列為處罰對象，仍可推導出該代表 人因此負有督促法人股東持有一定成數股份之義務，倘違 反該義務，即屬有可歸責之原因。 ４、行政法院實務寬認行政法上行為義務來源。再查最高行政 法院97年度判字880 號判決意旨，可推知行政罰所得形塑 出的行政法上行為義務較為彈性，並呼應司法院釋字第63 8 號解釋林錫堯大法官與彭鳳至大法官協同意見書所揭示 未規定其為義務主體，但於處罰規定中明文規定其為處罰 對象者，乃寓有課予某種防止或監督等義務之意。而所謂 防止或監督義務，不啻是一種行政法上的「作為義務」， 當有此種義務違反，如存在知悉義務已然發生的可能性卻 仍未採取任何行動，自有受到行政制裁的可能。 ５、行政法上不作為之處罰：是以，行政罰法第10條第1 項立 法理由三並明示參考刑法第15條，故行政罰上亦存在不作 為犯，亦即作為義務違反之制裁。而不作為犯責任的確立 ，有助於釐清過失與行為主體判斷上的疑慮，參照本院97 年度簡字第731 號判決要旨及本院96年度簡字第662 號判 決要旨，均屬違反行政法上作為義務而受罰之適例。 ６、媒體所負「黨政軍退出媒體」之義務。準此，有線廣播電 視法第68條第1 項第2 款固然對於積極主動促成「政府投 資媒體」結果的「作為」予以處罰，即便媒體消極被動遭 到政府投資，基於有線廣播電視法第68條第1 項第2 款存 在另一「不作為犯」隱藏性構成要件，亦即同法第19條第 4 項雖僅係課予黨政軍不得投資媒體之「禁止規定」，然 併同法第24條、第68條以觀，自系統經營者倘有第19條第 4 項情事將受罰規定即可推知，第24條、第68條乃自另一 角度對系統經營者形成「誡命規定」，而系統經營者因此 負有防止或監督自身經營之媒體事業受黨政軍介入之作為 義務，於知悉遭介入後如有放任，仍應負不作為犯責任， 始合乎立法本旨。「黨政軍退出媒體」之相關規範修法通 過後，被告並於95年5 月19日第56次委員會議決議後，正 式函告持有黨政軍股份之各相關廣電媒體，給予6 個月之 改正期限，至此顯然已足使各相關廣電媒體均認知媒體所 應承擔「黨政軍退出媒體」之排除或監督等作為義務，並 確立媒體違法行為態樣主要即為「不作為」。爾後如有怠 於監督、排除之不作為，於主觀過失要件具備之前提下， 將形成違法。 ７、原處分合法且合憲。 ⑴釐清本件違法構成要件後，即可發現原告以本件相關法 律規範行為人與處罰對象不一致，逕論斷為悖離有責主 義而違憲云云，似嫌跳躍。蓋於確認立法者透過處罰而 冀望受處罰人所負義務內容後，進一步問題方為此種義 務之加諸受處罰人，可否能通過所謂「有責主義」的檢 驗。 ⑵有線廣播電視法第19條第4 項所稱政府間接投資媒體本 身並非完全構成要件，而須視不同法律效果再予補足法 定構成要件，亦即如係行政處分效果，完整的構成要件 並非僅如有線廣播電視法第24條第1 款，尚有行政程序 法第92條至第134 條；如係行政罰效果，完整的構成要 件非僅有線廣播電視法第68條第1 項第2 款，尚有行政 程序法第92條至第134 條、更無可逸脫行政罰法之要件 限制，尤其是第7 條故意過失主觀要件與第10條不作為 義務客觀要件。 ⑶從而，倘處分係「不分青紅皂白，只要系統經營者一受 有政府、政黨間接投資之情形，立即依相關規定論處。 」則此類單純立基於有線廣播電視法第68條第1 項第2 款而欠缺行政罰第7 條過失主觀要件的法律適用自然違 反「有責主義」，但既本件效果為行政罰，被告亦明瞭 主觀要件仍屬不可或缺，被告爰於適用有線廣播電視法 第68條第1 項第2 款時，均不忘於個案中搭配行政罰法 第7 條過失要件為具體判斷，因此本件所適用之法律並 無違憲，所為之處分更未違法。 ⑷查行政院訴願審議委員會所為之行政院100 年1 月12日 院臺訴字第1000090553號訴願決定書、行政院100 年3 月23日院臺訴字第1000091229號訴願決定書、行政院 100 年3 月31日院臺訴字第1000094569號訴願決定書… …等過去維持被告類似之黨政軍介入媒體之裁處案件， 同基於個案中受處分人確實可被認定為過失所致，足徵 此類案件並非抽象法律必然違憲，而是違反義務行為的 主觀歸責要件於個案中是否具備之違法問題，亦即倘對 毫無過失之人處罰，始構成違法處分。 ⑸茲有附言者，被告深諳現行有線廣播電視法第68條第1 項第2 款倘未搭配行政罰法第7 條適用，必然有高度歸 責對象不合理之違憲疑慮，然作為行政機關，有服膺現 行有效法律之義務，為掙脫高度違憲法律之枷鎖，除聲 請大法官檢視系爭條文合憲性外，僅得嘗試自行提出較 合理之修正草案，對現行法唯一的限縮適用途徑，只剩 下適用行政罰法第7 條故意過失，具體認定個案中政府 間接投資媒體緣由的可歸責性。原告不解被告作為行政 機關的憲法忠誠義務，徒執被告依現行法行政與提出修 正草案立場不一，指摘違反誠信原則或有責主義而違法 、違憲，應屬誤會。 （七）原告於受黨政軍間接投資後，適格性發生瑕疵，有線廣播 電視法第68條第1 項便要求「通知限期改正」，第2 項更 進一步規定改正方式。至於此項改正義務（作為義務）具 體內涵究竟為何，法律並無更進一步明文，而依被告解讀 ，原告的作為義務即為限期改正所欲改正的內容，亦即排 除因為受到黨政軍間接投資而發生的適格性瑕疵狀態，具 體的可能作法即為請求上層由黨政軍間接投資至媒體之鏈 結中的任何一層股東轉讓持股，以除去黨政軍間接投資媒 體之狀態，回復適格性之媒體經營者狀態。惟此項改正義 務（作為義務）是否合理，被告同持保留態度，爰提出修 法草案，冀望立法者從新檢視「改正義務」合理性，亦即 法律本身的合理性，惟於修法通過前，行政機關仍僅得依 據現行法加以行政，併予敘明。 （八）綜上，原告違反有線電視廣播法第19條第4 項規定，違法 事實確鑿，基於國家通訊傳播委員會組織法第1 條謹守黨 政軍退出媒體之精神與對於黨政軍持股認定原則，及有線 廣播電視法一體適用於所有系統經營者，無排除適用之理 由，依有廣法第24條第1 款及同法第68條第1 項第2 款規 定，裁處10萬元以上100 萬元以下罰鍰。故此，被告審酌 其違法情節，依法核處，認事用法尚無不合，爰為答辯聲 明：１、駁回原告之訴。２、訴訟費用由原告負擔。 五、本件應適用之法律及本院見解： （一）按「（第4 項）政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其 受委託人不得直接、間接投資系統經營者。（第5 項）本 法修正施行前，政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其 受委託人有不符前項所定情形者，應自本法修正施行之日 起2 年內改正。」「申請籌設、營運有線廣播電視之案件 有下列情形之一者，審議委員會應為不予許可之決議：一 、違反第19條或第20條規定者。……」「（第1 項）經許 可籌設有線廣播電視者或系統經營者，有下列情形之一時 ，處新臺幣10萬元以上100 萬元以下罰鍰，並通知限期改 正，逾期不改正者，得按次連續處罰；情節重大者，得撤 銷籌設許可或營運許可，並註銷籌設許可證或營運許可證 ：……二、有第24條第1 款、第4 款或第5 款情形者。… …」「（第2 項）前項限期改正之方式如下：一、處分全 部或部分股份。二、轉讓全部或部分營業。三、免除擔任 職務。四、其他必要方式。」92年12月24日修正施行之有 線廣播電視法第19條第4 項、第5 項、第24條第1 款、第 68條第1 項第2 款第2 款、同法第68條第2 項定有明文。 （二）有線廣播電視法第19條第4 項、第5 項立法背景係92年間 為使黨政軍勢力全面退出廣播電視媒體，維護新聞專業自 主空間，健全民主政治與公私媒體均衡多元之良性互動， 立法院於92年3 月間三讀通過廣電三法關於黨政軍退出媒 體條款修正案，以匡正戒嚴時期所形成由黨政機關（構） 及其相關團體壟斷或控制無線電視、無線廣播媒體等之不 合理現象，該條款係於92年12月24日增訂並經總統公布施 行。觀其文義，係指「政府、政黨、其捐助成立之財團法 人及其受託人」不得直接、間接持有有線廣播電視系統經 營者之股份，核其立法意旨在使黨政軍勢力徹底退出媒體 ，以維護新聞自由與民主健全發展，不以任何形式介入有 線廣播電視系統之經營（立法院第5 屆第3 會期第15次會 議決議參照）。可知上開規定係課予「政府、政黨、其捐 助成立之財團法人及其受託人」不得直接、間接投資系統 經營者之不作為義務，亦即有線廣播電視法第19條第4項 、第5 項所規範之「不作為義」務之對象為「政府、政黨 、其捐助成立之財團法人及其受託人」，而非上開黨政軍 以外之「系統經營者」甚明。 （三）次按「違反行政法上義務而受罰鍰、沒入或其他種類行政 罰之處罰時，適用本法。但其他法律有特別規定者，從其 規定。」「本法所稱行為人，係指實施違反行政法上義務 行為之自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體 、中央或地方機關或其他組織。」行政罰法第1 條、第3 條分別定有明文。上開規定明白揭示行政罰應以違反行政 法上義務為前提，且行政罰法原則上採行為責任，處罰之 對象係以實施違反行政法上義務之行為人為限。又對於違 反行政法上義務者，依法處罰，乃現代民主法治國家之基 本原則（行政罰法第1 條立法理由參照）。為使行為人對 其行為有所認識，進而擔負其在法律上應有之責任，自應 以其違反行政法上義務行為時之法律有明文規定者為限， 是以同法第4 條乃明定：「違反行政法上義務之處罰，以 行為時之法律或自治條例有明文規定者為限。」揭櫫「處 罰法定主義」。是如非屬法律或自治條例課予行政法上義 務之人，除與負有行政法上義務之人間有故意共同實施違 反行政法上義務之行為，或同法第15條至第17條應予併同 處罰之情形者外，即無違反行政法上義務之可能，而非屬 行政罰之處罰對象。換言之，行政機關不得任意以他人違 反行政法上義務為由，而對未違反行政法上義務之人或有 法定併同處罰以外之人加以裁罰。 （四）再按適用行為罰規定處罰違反行政法上義務之人民時，除 法律有特別規定外，應按行政罰法及其相關法理所建構之 構成要件該當性、違法性（含有無阻卻違法事由）、有責 性或可非難性（含有無阻卻責任事由）三個階段分別檢驗 ，確認已具備無誤後，方得處罰。而其處罰，除法律有特 別規定外，亦應遵循行政罰法及其相關法理有關規定（司 法院釋字第685 號解釋林錫堯大法官提出、許宗力大法官 加入之協同意見書參照）。 （五）行政程序法第108 條規定：「行政機關作成經聽證之行政 處分時，除依第四十三條之規定外，並應斟酌全部聽證之 結果。但法規明定應依聽證紀錄作成處分者，從其規定。 前項行政處分應以書面為之，並通知當事人。」第109 條 規定：「不服依前條作成之行政處分者，其行政救濟程序 ，免除訴願及其先行程序。」而有關行政程序法第109 條 規定，係針對經聽證程序作成之行政處分不服者，明定免 除訴願或其先行程序，逕行提起行政訴訟，以符程序經濟 原則及提高行政效能之立法目的，故該條文所稱之「免除 」，係為「應」免除，而非「得」免除；法務部90年5 月 8 日（90）法律字第015874號函、司法院秘書長89年10月 5日（八九）秘台廳行一字第21502 號函意旨，均採相同 見解。因此，本件原處分於踐行聽證程序後，不經訴願， 形式上其程序並未違法，亦應先敘明。 六、兩造間對事實概要欄記載及下列事實均不爭執，並有原告提 出之原處分書、被告99年7 月5 日通傳營字第09941040800 號裁處書、行政院99年12月7 日院臺訴字第0990107455號訴 願決定書、本院100 年度訴字第911 號判決、被告網站有線 廣播電視法修正草案說明、日月光公司96年度年報節錄、日 月光公司97年度年報節錄、原告公司基本資料查詢、凱擘股 份有限公司基本資料查詢、盛浩股份有限公司基本資料查詢 、盛庭股份有限公司基本資料查詢、宏璟新股份有限公司基 本資料查詢、宏璟建設股份有限公司基本資料查詢、日月光 半導體製造股份有限公司基本資料查詢、原告99年4 月1 日 盟字第9904002 號函及其附件；被告提出之原處分書及送達 證書、被告第457 次委員會議紀錄、「廣播事業違反黨政軍 不得投資媒體相關規定案」聽證會逐字稿、原告99年4 月30 日盟字第9904005 號函、被告99年4 月16日通傳營字第0994 1022990 號函、被告第56次委員會議紀錄、被告96年5 月3 日通傳營字第09600151370 號函、被告96年5 月29日通傳營 字第09605073020 號函、原告99年4 月1 日盟字第9904002 號函及其附件、中華郵政股份有限公司99年1 月25日資字第 0990009601號函、勞工退休基金監理會99年1 月29日勞退監 投字第0990000684號函、勞工保險局99年2 月1 日保財基字 第09910027042 號函、公務人員退休撫卹基金管理委員會99 年2 月6 日台管財一字第0990781596號函、宏璟新股份有限 公司基本資料查詢、宏璟建設股份有限公司基本資料查詢、 日月光半導體製造股份有限公司基本資料查詢、宏璟建設98 年股東常會議事手冊節錄、日月光公司97年度年報節錄、國 泰人壽97年度年報節錄、日月光公司96年度年報節錄、被告 第157 次委員會議石世豪不同意見書、投資架構圖、立法院 第五屆第三會期第十五次會議議案關係文書、立法院公報第 92卷第57期院會紀錄、行政院100 年3 月31日院臺訴字第10 00094569號訴願決定書、行政院100 年1 月12日院臺訴字第 1000090553號訴願決定書、行政院100 年3 月23日院臺訴字 第1000091229號訴願決定書（以上於可閱卷）、被告100 年 12月5 日討論案提案單、被告營運管理處100 年9 月21日簽 、被告第392 次委員會議紀錄、大安文山有線電視股份有限 公司99年4 月1 日大管字第99013 號函、被告裁處廣播電視 事業罰鍰案件違法行為評量表、被告裁處廣播電視事業罰鍰 案件額度參考表（均為影本）附本院卷及原處分卷可查，足 可認為真實。 （一）被告前以96年5 月29日通傳營字第09605073020 號函，許 可PX Capital Partners B.V.公司申請投資盛庭股份有公 司，並多層次轉投資包含原告在內陽明山等12家有線電視 股份有限公司；該函略以：「主旨：貴公司申請投資盛庭 股份有限公司，並多層次轉投資陽明山等12家有線電視股 份有限公司案，依外國人投資條例第7 條第2 項規定，應 予許可，……說明：……三、本案經本會96年5 月8 日第 162 次委員會議決議，許可貴公司投資案，其後，本案如 經……貴公司除不得違反有線廣播電視法及電信法相關規 定外，亦應具體落實於96年4 月17日向本會陳述意見之經 營承諾……四、爾後，貴公司轉投資之有線廣播電視經營 者，再有因該投案之實行涉及相關公司章程、負責人及董 監事等營運計畫事項變更者，應依法另向本會提出申請並 取得可後，始得為之；本會將基於有線廣播電視法之管制 精神及貴公司承諾事項執行監理工作如下：……㈢投資案 實施後，若系統經營者有違反有線廣播電視法第19條、第 20條、第21條、第23條及第26條規定之情事，本會將依同 法第68條第1 項規定，核處系統經營者新台幣10萬元以上 100 萬元以下罰鍰，並依同條第2 項通知其限期改正（處 分全部或部分股份、轉讓全部或部分營業、免除擔任職務 、其他必要方式）；若有違反電信法相關規定時，亦將依 該法相關規定進行核處。……」（原處分卷一第90-91 頁 ）。 （二）原告於99年4 月30日出具「有線廣播電視系統經營者股權 結構切結書」，內容略以：茲切結本公司99年4 月30日盟 字第9904005 號函申報之股權結構資料，絕無違反有線廣 播電視法第19條及第20條之各項規定，如有違反，本公司 願負法律責任（原處分卷一第76頁）。 （三）被告依據原告97年度申報表（詳本院101 年5 月8 日準備 程序筆錄被告陳述）查得原告之上層控股公司凱擘股份有 限公司（下簡為凱擘公司）持有原告98.9% 股份；凱擘公 司則為盛浩股份有限公司（下簡稱盛浩公司）百分之百持 有之子公司，而盛浩公司則分別由盛庭股份有限公司（下 簡稱盛庭公司，持有盛浩公司77% 之股份）、宏璟新股份 有限公司（下簡稱宏璟新公司，持有盛浩公司23% 之股份 ）持有。又宏璟新公司另持有盛庭公司各23% 之股份（以 上詳原處分卷一第83頁投資架構表）。又宏璟新公司之股 東之一則為上市公司宏璟建設（宏璟建設公司100 ％持有 宏璟新公司股份）。而股票上市公司日月光公司則因持有 宏璟建設公司股票（日月光公司持有宏璟建設公司股份約 25.38%），而間接持有宏璟新公司股份。另依日月光公司 97年度年報資料顯示，計有6 個政府機關直、間接投資該 公司，其中已揭露之資訊，包括勞保局持有日月光公司3. 003%股份、退撫基金持有日月光公司1. 509% 股份。被告 因認原告違反有線廣播電視法第19條第4 項、第5 項及同 法第20條第4 項規定，而為本件裁罰。 （四）被告遂於99年3 月5 日函請原告就涉及違反黨政軍退出媒 體條款之情事陳述意見，原告以99年4 月1 日盟字第9904 002 號函覆略以：……說明：……三、……原間接持有本 公司股數之盛庭公司及盛浩公司特別股股東宏璟新公司， 已於99年3 月18日將其全數股權（計持有盛庭公司4,203, 203 股及盛浩公司4,203,203 股）移轉予凱聲股份有限公 司，並完成過戶事宜……五、按凱聲公司之股東身分均為 本國籍自然人，並無任何上市公司持股情形，故本公司之 上層股東已無任何涉及黨政軍條款之疑慮……六、復以， 退撫基金及勞保局等相關政府基金經由公開交易市場購買 日月光公司股份，其持股數及持股比例時有變動，且隨時 可能開始或終結持股狀態，顯係單純以理財目的所為投資 行為，本公司對此公開交易市場之自由投資行為，實難事 先注意或防免，實無故意或過失，致令發生本法第19 條 第4 項及第5 項情形可言……（原處分卷一第93-94 頁） 。 （五）被告前以99年7 月5 日通傳營字第09941040800 號裁處書 ，認原告因受日月光公司間接投資，違反有線廣播電視法 第19條第4 項，依同法第24條第1 款及第68條第1 項第2 款規定，及96年1 月15日發布之國家通訊傳播委員會裁處 廣播電視事業罰鍰案件處理要點第2 點第2 款及罰鍰案件 額度參考表規定檢核，本案原告違法等級列為「普通」等 級，依前揭處理要點規定，按違法情節、事業3 年內受裁 處次數及其他判斷因素等考量事項，採計10分，合計積分 為10分，對照違法等級及罰鍰額度參考表，係屬第1 級， 對應有線廣播電視法第68條第1 項第2 款之罰鍰額度，處 罰鍰10萬元（本院卷第24-29 頁，下簡稱前處分）。原告 不服該裁處書即前處分，提起訴願，經行政院99年12月7 日院臺訴字第0990107455號訴願決定將前處分（即上開被 告99年7 月5 日裁處書）撤銷，囑由被告另為適法之處分 （下簡稱前訴願決定），理由略以：……是日月光公司及 宏璟建設為上市公司，無法選擇或拒絕特定之人或單位等 於公開市場隨時買、賣該公司股票，且訴願人亦無法輕易 自集保公司取得該等公司股東名冊，難期訴願人知悉該公 司股東持股狀態；至其餘訴願人之上層公司為公開發行公 司者，股票非屬集保公司保管範圍，訴願人更無從知悉該 等公司股東持股狀態。訴願人既因資訊取得困難，無從掌 握上層公司之投資狀況，如何認定訴願人於每季切結申報 股權資料有違法之故意或過失？……訴願人是否切結不實 ，與訴願人因受勞保局及退撫基金間接投資，致違反有線 廣播電視法第19條規定之行為，分屬不同行為態樣，原處 分機關僅一再以訴願人每季申報股權切結承諾無違反黨政 軍退出媒體規定，認訴願人應負違法過失責任，尚嫌速斷 。……訴願人係因勞保局及退撫基金間接投資行為，致違 反黨政軍投資規定，如黨政軍等他人投資行為非訴願人所 能掌握，如何認定訴願人有違法之故意或過失？且有線廣 播電視法第19條第4 項規定旨在禁止黨政軍以任何形式投 資媒體，以防止介入媒體經營，但因有價證券公開市場交 易之不確定性，將致訴願人隨時可能違反黨政軍退出媒體 之規定而受罰，是否為該法規範之本旨？均非無研酌之處 。……（本院卷第30-35 頁）。 （六）依原告99年4 月30日申報之股權結構資料，宏璟新公司已 於99年3 月18日將其全數股權（持有盛庭公司23% 股份及 盛浩公司23% 股份）移轉予凱聲股份有限公司（下簡稱凱 聲公司）：凱聲公司之公司股東身分均為本國籍自然人， 且無任何上市公司持股情形（原處分卷一第84 頁 ）。 （七）被告於99年7 月28日另行召開「廣播事業違反黨政軍不得 投資媒體相關規定案」聽證會（聽證會逐字稿詳原處分卷 一第10-47 頁）後，經被告第457 次委員會議審議（原處 分卷一第7-9 頁），於接獲上開訴願決定後，再以101 年 1 月16日通傳營字第10141001090 號裁處，作成與上揭業 經訴願決定撤銷之99年7 月5 日通傳營字第0994104080 0 號裁處書內容相同之裁處書（本院卷第19-23 頁，即本件 原處分）。原告不服本件原處分，遂依行政程序法第10 9 條規定，提起本件行政訴訟。 七、程序上事項：即原處分並於訴願決定後，並未為任何調查審 認，逕為同一內容之原處分，原處分核有違反訴願法第95條 、96條等規定之違法，即違反訴願決定之拘束力或「一事不 再理原則」。 （一）按「訴願之決定確定後，就其事件，有拘束各關係機關之 效力；就其依第10條提起訴願之事件，對於受委託行使公 權力之團體或個人，亦有拘束力。」訴願法第95條定有明 文。上開規定所指之訴願決定拘束力，係針對已確定之終 局性訴願決定而言。本件前訴願決定，雖將「前處分」撤 銷，並命被告另為適法之處理，然被告竟以訴願決定作成 前之聽證程序，主張已經過調查而為本件程序標的即原處 分；因此前訴願決定就本件似仍有存續力、構成要件效力 及確認效力，被告於別無新事證之情況下，對已經實體審 查之決定告「確定」之事實，重為內容完全相同本件不利 原告之原處分，應有違一事不再理原則。 （二）次按「原行政處分經撤銷後，原行政處分機關須重為處分 者，應依訴願決定意旨為之，並將處理情形以書面告知受 理訴願機關。」為訴願法第96條所明定。是訴願決定撤銷 原處分，如係指明須由原處分機關調查事證後另為適法之 處分者，原處分機關自應依訴願決定意旨調查事證，此並 無違反訴願決定拘束力之問題，且如依調查結果認定之事 實，認前處分適用法規並無錯誤，原處分機關自仍得維持 經撤銷之前處分見解。經查本件前訴願決定，係以被告如 何認定原告於每季切結申報股權資料有違法之故意過失？ 且原告是否切結不實，與原告因受勞保局、退撫基金等政 府間接投資致違反有線廣播電視法第19條規定之行為，分 屬不同行為態樣，被告僅以原告每季申報股權切結承諾書 違反黨政軍退出媒體規定，認原告應負違法過失責任，尚 嫌速斷；又如黨政軍等他人投資行為非原告所能掌握，如 何認定原告有違法之故意或過失？且有線廣播電視法第19 條第4 項旨在禁止黨政軍以任何形式投資媒體，以防止介 入媒體經營，惟因有價證券公開市場交易之不確定性，將 致原告隨時可能違反規定而受罰，是否為該法規範之本旨 ？因認原處分非無研酌之處，乃將前處分撤銷，並命被告 另為適法之處理見本院卷第50頁至51頁）。查本件前訴願 決定乃於99年12月7 日作成，乃被告竟在前處分作成後， 經訴願機關撤銷『前』，之99年7 月28日另行召開「廣播 事業違反黨政軍不得投資媒體相關規定案」聽證會，認已 　　　經依訴願決定意旨重為調查、判斷（實際上並未依訴願決 定指示內容為查證，因該訴願決定尚未作成），逕重為同 一內容原處分，顯悖於訴願法第96條規定而違法，原告雖 未指摘於此，然此等程序事項，厥為本院應依職權調查事 項，本院應依職權審認原處分有上開之違法。 （三）參照前述本院法律見解五（五）之說明，本件被告自得經 聽證程序後，無庸再經訴願程序之情事。然查由上開前處 　　　分、前訴願決定、本件原處分之過程觀之，本件前處分作 　　　成後，尚未經訴願決定撤銷前，被告即透過聽證程序，於 　　　前訴願決定作成後，未經調查任何證據，即為本件原處分 似亦疑有被告以自身為獨立機機，法律上見解未受上級訴 願單位接納，即另循途徑，避由訴願機關審查之嫌？似亦 失訴願程序行政自我省查之立法美意。 八、退步言，縱認原處分程序上並未違法，然原處分以原告為「 政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」，而違反 有線廣播電視法第19條第4 項所定「不得直接或間接投資系 統經營者之義務」云云，亦有適用法規錯誤之違法： （一）如前述本院法律見解，有線廣播電視法第19條第4 項、第 5 項所規範不作為義務之對象為「政府、政黨、其捐助成 立之財團法人及其受託人」，而非本件原告等系統經營者 。 （二）經查本院認定之事實詳如上述（事實理由六所示）；即性 質上屬於「政府及其捐助成立之財團法人」之勞保局及退 撫基金，經因投資日月光公司，而間接輾轉投資原告，雖 已違反有線廣播電視法第19條第4 項所定「政府、政黨、 其捐助成立之財團法人及其受託人」不得直接或間接投資 「系統經營者」之不作為義務，惟因違反行政法上義務者 為勞保局及退撫基金，而非不負有上開不作為義務之原告 ，且原告與勞保局、退撫基金間並無關係企業或直接、間 接控制等類似之監督關係；另查日月光公司、宏璟建設公 司均為公開發行股票之公司，勞保局及退撫基金均係在股 票集中交易市場買入日月光公司之股票，為兩造所不爭執 ，因此原告不可能與勞保局、退撫基金故意共同實施違反 有線廣播電視法第19條第4 項規定之投資行為，又被告未 提出證據證明原告或有行政罰法第15條至第17條應予併同 處罰（併同勞保局、退撫基金被罰）等情形，因此參照本 院前述法律見解，被告原處分僅以原告單純因勞保局、退 撫基金違反有線廣播電視法第19條第4 項規定而被間接投 資為由，而以原處分予以裁罰，即屬違法。 （三）再按有線廣播電視法第24條第1 款、第68條第1 項第2款 規定詳如上述；即有線廣播電視法固將「違反有線廣播電 視法第19條」列為不予許可申請籌設、營運有線廣播電視 以及對系統經營者裁罰之事由之一；然參照本院前述「處 罰法定主義」之說明，惟仍應以「系統經營者」確有違反 有線廣播電視法第19條各項所規定之情形為前提。然查有 線廣播電視法第19條第4 項、第5 項之規範對象既均為「 政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」，而非 原告「系統經營者」，而本件被告並未舉證證明（被告並 未認本件勞保局、退撫基金等有違反有線廣播電視法第19 條第4 項、第5 項之不作為義務）勞保局、退撫基金等「 政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」，與被 間接投資之原告「系統經營者」，有故意共同實施投資之 行為，或行政罰法第15條至第17條應予併同處罰等情形外 ，因此原告等「系統經營者」應無違反有線廣播電視法第 19 條 第4 項、第5 項之不作為義務之可能，而非屬有線 廣播電視法第68條第1 項第2 款之處罰對象，因此原處分 以原告為裁罰對象，自有適用法規之違法。 （四）又按關於「系統經營者」如何防免受到「政府、政黨、其 捐助成立之財團法人及其受託人」直接或間接投資？有線 廣播電視法第68條第2 項規定「前項限期改正方式如下： 一、處分全部或部分股份。二、轉讓全部或部分營業。三 、免除擔任職務。四、其他必要方式。」所列舉第1 至3 款之改正方式，均無法使「系統經營者」得以有效達成防 免其受「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人 」直接或間接投資之目的，至於第4 款之概括規定，依現 行法亦難認「系統經營者」有得以一己之力獨立排除或防 免「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」直 接或間接投資之有效措施，足證明同法第68條第1 項第2 款針對「系統經營者」之處罰，不包括單純因受「政府、 政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」違反有線廣播 　　　電視法第19條第4 項、第5 項規定而直接或間接投資「系 　　　統經營者」之情形。 （五）另按行政罰法第10條第1 項：「對於違反行政法上義務事 實之發生，『依法有防止之義務』，能防止而不防止者， 與因積極行為發生事實者同。」係規定對於行為人以消極 不作為之方式，達到發生與積極行為相同之結果，而科以 與積極違反行政法上義務行為相同之處罰責任。又上開規 定之適用，應以行為人「依法有防止之義務」為前提，因 此行為人若依法律、自治條例或基於現行法令之衍生，如 均無防止之義務者，即無適用該條項規定加以裁罰之餘地 。經查： 　１、有線廣播電視法第19條規定共分6 項，除第2 項及第4項 、第5 項係分別限制外國人及「政府、政黨、其捐助成立 之財團法人及其受託人」投資系統經營者外，其餘各項均 係課予系統經營者一定之作為或不作為義務。 ２、同法第24條第1 項、第68條第1 項第2 款固將「違反有線 廣播電視法第19條」列為不予許可申請籌設、營運有線廣 播電視以及對系統經營者裁罰之事由之一，惟仍應以「系 統經營者」確有違反有線廣播電視法第19條各項所定情形 為限，詳如上述。自不應包括「系統經營者」單純因「政 府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」違反有線 廣播電視法第19條第4 項、第5 項規定而被直接或間接投 資之情形。 ３、依上開條文規定之意旨可知，被告原處分主張有線廣播電 視法第24條第1 款、第68條第1 項第2 款係針對「系統經 營者」違反同法第19條之處罰規定，並據以推論上開規定 課予「系統經營者」負有事前或事後防止自身經營之媒體 事業受黨政軍投資之作為義務（狀態責任）云云，顯然超 逾越有線廣播電視法第24條第1 款、第68條第1 項第2款 法律規範範圍，而違法擴張解釋適用有線廣播電視法第19 條第4 項、第5 項、第24條第1 款及第68條第1 項第2款 規定，而有使本不負有防免其接受黨政軍投資之作為義務 ，且客觀上亦難以履行該作為義務原告等之「系統經營者 」，擔負起非法定且難以期待其履行之作為義務，核自有 違法。 九、再退步言，縱認有線廣播電視法第24條第1 款、第68條第1 項第2 款，乃針對「系統經營者」違反同法第19條之處罰規 定，即認「系統經營者」負有事前或事後防止自身經營之媒 體事業受黨政軍投資之「作為義務」，然本件原告在主觀上 並不具「可非難性」及又不具故意及過失之「可歸責性」， 參照前述本院法律見解【理由六（四）】，本件原處分亦屬 違法。 （一）按「（第1 項）違反行政法上義務之行為非出於故意或過 失者，不予處罰。（第2 項）法人、設有代表人或管理人 之非法人團體、中央或地方機關或其他組織違反行政法上 義務者，其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行 為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為該等 組織之故意、過失。」行政罰法第7 條定有明文。因此自 95年2 月5 日行政罰法施行後，基於「有責任始有處罰」 之原則，對於違反行政法上義務之處罰，應以行為人主觀 上有可非難性及可歸責性為前提，如行為人主觀上並非出 於故意或過失之情形，應無可非難性及可歸責性，自不予 處罰；且為提昇人權之保障，國家對於行為人違反行政法 上義務欲加以處罰時，除就法人、設有代表人或管理人之 非法人團體、中央或地方機關或其他組織之故意與過失認 定為擬制規定（第7 條至第9 條及第11條至第13條）之外 ，均應由行政機關就行為人之故意、過失負舉證責任，而 不採「推定過失責任」之立法。 （二）經查： 　１、如前述有線廣播電視法第19條第4 項、第5 項規定之立法 目的可知，有線廣播電視法第68條第1 項第2 款規定所謂 有線廣播電視者或系統經營者有同法第24條第1 款之違反 同法第19條第4 項規定之處罰，需以「系統經營者」受處 罰人有「故意」或「過失」之行為，致使「政府、政黨、 其捐助成立之財團法人及其受託人」「直接、間接投資系 統經營者」，致有「黨政軍勢力影響廣播電視媒體」之可 能性，而有違「維護『新聞自由』與民主健全發展，黨政 軍不以任何形式介入有線廣播電視系統之『經營』」之行 為，始足當之。 ２、原處分所指日月光公司輾轉間接投資原告之97年度等年報 及原告股權結構圖相關內容，係被告從相關公司97年度等 年報、經濟部公司登記資料調查整理所得，然原告並無政 府機關之調查權限，且依現行法制，並無任何法令限制日 月光公司在公開交易市場買受股票投資公司，更無任何得 以防止勞保局、退撫基金對於原告進行類似本件間接投資 之有效措施。因此原處分認勞保局、退撫基金間接投資輾 轉成為原告之投資人等情，並不能期待原告勞保局、退撫 基金在公開市場買賣日月光公司股票時，可以事先知情並 防止其發生。 　３、況查本件原告於86年12月間核准設立時，原處分卷第83頁 頁之多層次轉投資架構尚未成形，而依原處分卷第90頁被 告96年5 月29日通傳營字第09605073020 號函PX Capital Partners B.V. 等外國公司始獲被告核准多層次轉投資原 告，足證原告設立時並本件原處分所指無受勞保局、退撫 基金間接投資違反有線廣播電視法第19條第4 項、第5項 等規定情事（按當時有線廣播電視法第19條有關黨政軍退 出媒體規定，尚未立法訂定），而係於96年5 月29日以後 因PX Capital Partners B.V.外國公司以收購全部股權之 方式100%多層次轉投資原告，而被動成為勞保局、退撫基 金第5 層次間接投資之對象；因此除上開投資有違規內線 交易之情形，原則上原告對於上開間接轉投資之情形，均 處於被動狀態，根本無預見可能性，更無法拒絕勞保局、 退撫基金間接購買原告之股份（購買日月光公司股票，及 日月光公司持有原告上上層宏錦公司股票），亦足證原告 在本件所謂「間接投資」之一連串過程中，毫無可非難性 及可歸責性。況查勞保局、退撫基金早於92、93年間即開 始購買日月光公司股票，長期持有該公司股票為大股東； 依被告邏輯，被告為政府機關之一，更易查詢得知PX Capital Partners B.V. 外國公司申請許可多層次收購原 告全部股權之時，有違反本件違反有線廣播電視法第19條 第4 項、第5 項及同法第20條第4 項規定違法情事，乃被 告仍予許可，核自屬裁量怠惰，被告原處分不考量前此裁 量怠惰之違法，而逕將之轉移由原告負擔，更足證本件原 告在主觀上並不具「可非難性」及又不具故意及過失之「 可歸責性」。 　４、又現行法令並未賦予本件原告任何足以否決或排除黨政軍 投資之權利或有效措施，詳如前述，被告雖舉另案之系統 經營者經通知後改正等情，然該案乃是系統業者情商間接 投資股東轉讓持股之方式改正，核係建立於間接投資股東 自願配合之基礎上，並非系統經營者依法令得排除黨政軍 投資，因此被告前開主張，仍不足證明原告在本件所謂「 間接投資」之一連串過程中，有可非難性及可歸責性。 （三）再查依行政院於100 年3 月24日第3239次會議通過、並經 被告公告於其官方網站（網址：http://www.ncc.gov.tw/ ）之有線廣播電視法部分條文修正草案（原告提出附件八 即本院卷第65頁以下），已明白指出自92年間實施至今之 有線廣播電視法第19條第4 項「政府、政黨、其捐助成立 之財團法人及其受託人不得直接、間接投資系統經營者」 、第24條第1 款及第68條第1 項第2 款等規定，包含下列 問題：㈠對於以直接投資及間接投資以外之其他方式控制 系統經營者，漏未規範。㈡在間接投資部分，發生投資者 投資時不知違反規定，系統經營者亦不知被間接投資而違 反規定之不合理情形。㈢違規投資者為政黨、政府機關（ 構），被處罰者卻為系統經營者，歸責對象不合理等語（ 本院卷第65至68頁）。足證有線廣播電視法之中央主管機 關即被告及其上級機關行政院亦均認同有線廣播電視法第 19條第4 項規定，除有違規投資者為政黨、政府機關（構 ），被處罰者卻為系統經營者，而造成歸責對象之不合理 外，且在政黨、政府機關（構）經由多層次間接投資系統 經營者之情形，發生投資者投資時不知違反規定，系統經 營者亦不知被間接投資而違反規定之不合理現象。因此， 原告等系統經營者實已欠缺可歸責性及可非難性亦足證明 。從而，被告原處分針對勞保局、退撫基金經由4 個層次 間接投資原告而違反有線廣播電視法第19條第4 項規定之 情形，卻對主觀上欠缺可歸責性及可非難性之原告加以裁 罰，亦有違反行政罰法第7 條第1 項之規範意旨之違法。 （四）被告雖主張有線廣播電視法係行政罰法之特別法，應優先 適用云云。然按行政罰法第1 條之立法理由為：「一、對 於違反行政法上義務者，依法處罰，乃現代民主法治國家 之基本原則。……二、本法之立法目的，乃在於制定共通 適用於各類行政罰之統一性、綜合性法典，期使行政罰之 解釋與適用有一定之原則與準繩。……三、又本法乃為各 種行政法律中有關行政罰之一般總則性規定，故於其他各 該法律中如就行政罰之責任要件、裁處程序及其他適用法 則另有特別規定者，自應優先適用各該法律之規定，為期 明確，爰於本條但書明定本法與其他法律之適用關係。… …」，即行政罰法第1 條立法意旨已明示行政罰法為各種 行政法律中有關行政罰之「一般總則性規定」，如行政罰 之責任要件、裁處程序及其他適用法則等程序之規定於其 他各該法律另有特別規定者，應優先適用各該法律之規定 ，非謂「程序法」與「實體法（或是作用法）」有特別關 係。次按行政罰法第4 條規定：「違反行政法上義務之處 罰，以行為時之法律或自治條例有明文規定者為限。」其 立法理由為：「一、依法始得處罰，為民主法治國家基本 原則之一，……。三、依司法院釋字第三一三號、第三九 四號及第四○二號等解釋意旨，對於違反行政法上義務之 行為，法律得就其處罰之構成要件或法律效果授權以法規 命令訂之。故本條所指之『法律』，解釋上包含經法律就 處罰之構成要件或法律效果為具體明確授權訂定之法規命 令。」即就處罰之構成要件或法律效果為具體訂定之法律 ，為「實體法或是作用法」，其與行政罰法之程序法間並 不構成特別法與普通法之關係，因此被告認有線廣播電視 法係行政罰法之特別法云云，顯然對行政罰法及有線廣播 電視法有誤解，核不足採，亦應敘明。 （五）被告又主張原告於每年逐季向其申報股權結構資料，並填 具「有線廣播電視系統經營者股權結構切結書」，表明絕 無違反有線廣播電視法第19條及第20條之各項規定，顯見 原告平時即應審慎檢視股權結構是否符合上開規範，並隨 時注意股東及間接投資之股東是否有上揭情形，且原告陸 續於原處分前後持續向被告申報股權結構資料及出具前揭 切結書，因認原告顯有應注意並能注意而不注意之過失云 云。 　１、承首開行政罰法故意過失等說明可知，凡行政法律關係之 　　　相對人因行政法規、行政處分或行政契約等公權力行為而 負有公法上之作為或不作為義務者，亦須以有「期待可能 性」為前提。因此是公權力行為課予人民義務者，依客觀 情勢並參酌義務人之特殊處境，在事實上或法律上無法期 待人民遵守時，上開行政法上義務即應受到限制或歸於消 滅，否則不啻強令人民於無法期待其遵守義務之情況下， 為其不得已違背義務之行為，背負行政上之處罰或不利益 ，此即所謂行政法上之「期待可能性原則」，乃是人民對 公眾事務負擔義務之界限（吳庚，行政法之理論與實用， 第11版，第64至65頁）。而行政法上行為人過失責任之構 成，首應確認違反行政法上義務之行為主體，以及該行為 主體對於違反義務結果之發生，主觀上有預見可能性，且 客觀上具有防止之可能性存在，始能以行政罰相繩。 　２、經查： ⑴本件原告提出交付被告訟爭「有線電視系統經營者股權結 　　　構切結書」，被告於另案準備程序時亦自承「沒有法令依 　　　據要求原告提出股權結構切結書，被告是以行政指導方式 　　　，指導原告提出切結書」（見本院卷第104 頁筆錄）。因 　　　此本件原告是否負有如被告原處分所指之「原告平時即應 　　　審慎檢視股權結構是否符合上開規範」之法定義務本非無 　　　疑。 ⑵又原告依被告「行政指導」而不得不提出之「有線電視系 統經營者股權結構切結書」，亦僅載明「切結原告公司申 報之股權結構資料，絕無違反有線廣播電視法第19條及第 20條之各項規定，如有違反，原告願負法律責任。」等語 ；且查原告依上開結書內所附之申報股權結構資料中，不 論是董監事股東名冊及資料、關係企業申報、外國人直接 或間接持股比例之申報等均無何不實，是原告之切結書亦 無何不實。 ３、又上開切結書附件，已經明確記載關係企業、公司法人股 東（外國人間接持股）部分為盟貴公司、凱擘公司、盛浩 公司、盛庭公司、宏璟新公司等；因此不論原告有否提出 上開切結書，核均與有無違反有線廣播電視法第19條第20 條之各項規定無涉，換言之，但無論原告切結與否，均無 礙於勞保局、退撫基金等已購買日月光公司股票而「間接 」投資原告之事實（即縱使於切結書上已告知被告，原告 被勞保局等政府機關間接投資，該間接投資之狀態亦未改 變），亦即上開該切結書充其量只能認定原告知情不報， 但知情不報並非有線廣播電視法第19條第4 項、第24 條 第1 款之「直接、間接投資」行為，而同法68條第1 項第 2 款規定是處罰直接、間接投資行為，不是科予原告報告 義務，故原告按季填具切結書之行為，顯與應罰之他人「 直接、間接投資」行為之故意過失無涉，尚不足以作為原 告就其受勞保局、退撫基金間接投資之狀態，應負故意或 過失責任之佐證。 ４、再查被告亦主張行政院新聞局為瞭解有線電視系統經營者 之股權結構，函請有線廣播電視系統經營者，定期於每年 3 、6 、9 、12月向新聞局申請上開「切結書」，嗣新聞 局配合92年12月24日修訂施行之有線廣播電視系法第19條 、第20條有關黨政軍退出媒體及系統經營者董、監事及經 理人、股東資料，乃再於94年1 月7 日以新廣五字第0000 000000A 號函請各有線廣播電視系統業者填報「有線廣播 電視系統經營者股權結構切結書」，被告後於97年5 月9 日以通傳營字第09741031000 號函局部修正該切結書格式 ，將該切結書之格式微幅調整等事實經過，亦據被告陳述 明確（本院卷第184 頁）。足證被告明知原告等系統經營 者，難以得知多層次持股之原告公司上層股東持股狀況， 卻執意要求原告必須提出切結書，始願發給籌設或繼續營 運許可，則原告為取得許可而配合出具之切結書，卻遭被 告據以認定原告係怠於檢視股權結構而有過失之佐證，顯 係將其身為主管機關怠於審查之責任，轉嫁由「政府、政 黨、其捐助成立有線廣播電視系統經營者」負擔，自顯不 不足取。況如前述被告要求原告按季填具之制式切結書內 容，能作為原告提出時就其所切結之事實有無虛假而應負 一定法律責任之證明，尚不足以作為原告就其受勞保局、 退撫基金間接投資之事實，應負故意或過失責任之證明， 更難敘明原告有何期待可能性。 （六）被告雖主張原告與宏璟建設公司間之投資關係並非一般被 動性轉投資關係，反而係自始即為策略性精心設計之集團 性商業操作，唯一目的在於規避有廣法第19條第2 項對外 國人投資本國媒體之持股限制，即美商凱雷集團於出脫該 持股後旋另透過荷蘭商PX CAPITAL PARTNERS B.V. 投資 「盛庭股份有限公司」多層次轉投資原告等12家有線電視 公司。此種策略性精心設計之集團惡性商業操作所肇生之 情形與有線廣播電視系統經營者，因其自身或其上層持股 公司股票公開發行，於一般證券交易市場自由買賣，致使 有線廣播電視系統經營者違反有線廣播電視法有關黨政軍 不得直接、間接投資媒體規定之狀況不同云云。然查： 　１、本件原處分乃以原告違反有線廣播電視法第19條第4 項， 　　　依同法第24條第1 款，依同法第68條第1 項第2 款裁處； 　　　並未論原告有違反有線廣播電視法第19條第2 項對外國人 投資本國媒體之持股限制之事實。因此被告上開主張縱認 屬實，核亦與本件原處分是否違法無涉，乃另一事實，且 該事實是否違法，應否裁處問題。 　２、次查本件若原告認荷蘭商PX CAPITAL PARTNERS B.V.多層 次購買投資原告股份，唯一目的在於規避有線電視廣播法 第19條第2 項對外國人投資本國媒體之持股限制，則被告 前開96年5 月29日通傳營字第09605073020 號函，即不應 許可本件外商投資，乃被告上開許可函並未認原告有違反 有線廣播電視法第19條之違法，在原告被投資架構未改變 前，再認本件原告違反有線廣播電視法第19條第4項、第 5 項、第24條第1 款云云，本難認有理由。且查： 　　⑴如前述，本件上開該外國公司多層次轉投資原告架構申請 案，業據被告審核許可，被告在核准上開申請案時，即應 知悉原告有違反有線廣播電視法第19條第4 項黨政軍退出 媒體之規定，本不應核准，乃被告仍逕予核准，於本件審 理時，再主張原告知悉且有能力避免云云，顯又將其身為 主管機關怠於審查之責任，再度轉嫁由原告等「有線廣播 電視系統經營者」負擔之另一明證，因此被告一再行政怠 惰，並將其責任轉由原告等系統業者負擔，核難認有理由 。 ⑵被告雖主張退撫基金規模約達5 千億元，且因退撫基金投 資所能承受之損失風險較一般私有資產低，故不難推測該 基金所購買之標的屬長期穩健之標的，而MSCI台股指數成 分股係相對穩健之標的，日月光公司亦係MSCI台股指數成 分股之一，故退撫基金購置MSCI台股指數成分股亦係合理 之推斷及懷疑，倘若原告及其多層次轉投資架構之海外母 公司麥格理媒體基金等稍加詳查，應可發現其商洽籌組之 本國特定法人股東恐將致其違反有線廣播電視法第19條第 4 項之規定，故原告不能認對其過失行為有不能防止，即 無防止可能性或預見可能性云云；然有關日月光公司乃上 市上櫃公司等，勞保局、退撫基金早於91年間即持有該公 司股票，自非原告可控制，因此足證被告上開推論乃倒果 為因，除被告怠於審查外，亦屬以臆測之詞，課予原告依 法所無且如「大海撈針」般之注意及防止義務，欠缺期待 可能性，尤不足採。 （七）綜上可知，原處分認本件原告違反有線廣播電視法第19條 第4 項、第24條第1 款及第68條第1 項第2 款規定云云， 自有違法。 （八）至原告99年4 月30日申報之股權結構資料，宏璟新公司已 於99年3 月18日將其全數股權（持有盛庭公司23% 股份及 盛浩公司23% 股份）移轉予凱聲股份有限公司（下簡稱凱 聲公司）：凱聲公司之公司股東身分均為本國籍自然人， 且無任何上市公司持股情形；雖顯示原告已藉由移轉上層 公司股東而避免日月光公司及本件勞保局、退撫基金之間 接持有原告股份，而避免被告之裁罰。然此乃原告為避免 被告繼續違法裁罰之措施，並不能因此解釋本件原處分違 法瑕疵，可得因原告上開行為而「合法」，亦應附予敘明 。 十、又本件原處分有如上述之違法，至兩造爭執原處分有無罹於 裁處權之三年等時效爭點，即與判斷結果無涉，爰不再一一 敘明。綜上，本件原處分未依前訴願決定意旨查明，本有違 訴願法第96條等規定之違法；又原告並非有線廣播電視法第 19條第4 項之規範對象，勞保局、退撫基金等在公開市場上 購買、持有日月光公司股票，而輾轉「間接」投資原告，然 被告並未能舉證證明原告有與勞保局、退撫基金故意共同實 施上開投資行為，或有行政罰法第15條至第17條應予併同處 罰等情形，且原告未因法律規定，而負有事前或事後防止其 受黨政軍投資之作為義務，亦不可能期待其事前或事後有防 止之黨政軍投資作為能力，原告並無可非難性及可歸責性， 於主觀上就被間接投資結果之發生無故意或過失，自不應受 罰；從而原處分自有違法。原告訴請撤銷原處分，理由雖與 本院上開認定並不一致，但結論並無不同，應認為有理由， 予以准許。又本件事證已明，兩造間其餘攻擊防禦方法，提 出未經斟酌證據，核與判斷結果無涉，爰不一一敘明。 據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第236 條、第 233 條第1 項、第98條第1 項前段，判決如主文。 中　　華　　民　　國　　101　 年　　9　　 月　　3　　 日 臺北高等行政法院第三庭 法 官　 洪遠亮 上為正本係照原本作成。 本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本 判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本 判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴 理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上 訴。 中　　華　　民　　國　　101　 年　　9　　 月　　3　　 日 書記官 陳德銘