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臺北高等行政法院判決 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 101年度簡字第84號 原　　　告　永保健康生技股份有限公司 代　表　人　嚴世錚（董事長） 被　　　告　臺北市政府衛生局 代　表　人　林奇宏（局長） 上列當事人間食品衛生管理法事件，原告不服台北市政府中華民 國100 年11月17日府訴字第10009137100 號訴願決定，提起行政 訴訟，本院判決如下： 主 文 原告之訴駁回。 訴訟費用由原告負擔。 　　事實及理由 一、程序事項：按行政訴訟法第229 條第1 項第2 款規定「下列 各款行政訴訟事件，適用本章所定之簡易程序：二、因不服 行政機關所為新臺幣40萬元以下罰鍰處分而涉訟者。…。」 本件係因被告以原告違反食品衛生管理法規定，裁處原告罰 鍰新台幣（下同）新台幣4 萬元而涉訟，依前揭規定，應依 簡易訴訟程序，本院並依同法第233 條第1 項規定，不經言 詞辯論，逕行裁判。 二、事實概要： ㈠緣臺中市政府衛生局於民國100 年2 月14日，在臺中市○里 區○○路○○號永欣藥局，查獲原告販售之「永保蔓越莓」食 品有未標示原產地，及其產品外包裝標示「非基因改造新鮮 蔓越莓」字樣，惟蔓越莓不屬行政院衛生署（下稱衛生署） 公告得標示非基因改造之原料等情事。因原告營業地址在臺 北市，該局乃以100 年3 月4 日中市衛食藥字第1000700565 號函移請被告處理。經被告認定違反食品衛生管理法第17條 第1 項規定，爰依同法第29條第1 項第3 款之規定，以100 年5 月2 日北市衛藥食字第10033693000 號函處分原告限期 於100 年7 月15日前回收改正完成，原告不服，提起訴願， 案經被告重新審查，並於100 年6 月27日北市衛藥食字第10 047169000 號函詢行政院衛生署食品藥物管理局後，認上開 處分適用法令有誤，以100 年7 月21日北市衛藥食字第1003 5936600 號函撤銷原處分，訴願機關因訟爭處分不存在，為 訴願不受理之決定。 ㈡被告重新審認原告販售之「永保蔓越莓」食品有未標示原產 地，及其產品外包裝標示「非基因改造」，易使消費者誤解 市面上另有基因改造之蔓越莓產品，違反食品衛生管理法第 17條第1 項及第19條第1 項規定，依行政罰法第24條及食品 衛生管理法第29條第1 項第3 款、第32條第1 項規定，以10 0 年8 月18日北市衛藥食字第10037756900 號裁處書（即系 爭原處分）處原告4 萬元罰鍰，並命原告將違規產品於100 年10月31日前回收改正完成，改正前不得繼續販賣。原告仍 不服，提起訴願經遭駁回，遂就罰鍰部分提起本件行政訴訟 。 三、原告主張： ㈠有關「非基因改造」標示依92年1 月9 日衛署食字第091006 5718號函釋，略以：「……惟如有黃豆、玉米以外之已商品 化之基因改造食品原料存在，則得標示上述字樣。所以，食 品如果使用該項原料且非為基因改造，得依前述原則標示『 非基因改造』或『不是基因改造』字樣。」而原告之「永保 蔓越莓」是使用美國「非基因改造之蔓越莓」為原料，有國 外原料廠提供之文件證明該原料為已商品化之非基因改造食 品原料。上述函釋並未指稱「黃豆、玉米以外之已商品化之 基因改造食品原料」僅限於「在中華民國境內的食品原料」 ，基於台灣與國際接軌和各國經貿往來的頻繁，使用美國進 口已商品化之非基因改造食品原料，應該合於「黃豆、玉米 以外之已商品化基因改造食品原料」之函釋規定。茲訴願決 定未對原告於訴願程序中提出之訴願理由做任何合理的解說 ，剝奪原告應有的合法權益，殊屬不合。 ㈡本案有關不得標示「非基因改造」字樣部分，縱使被告認定 認定違反食品衛生管理法第17條第1 項規定，應依同法第29 條第1 項第3 款規定為「限期改正」之處分。而原告基於自 主管理精神，已於被告限定改善期限（100 年7 月15日前） 完全刪除「非基因改造」字樣，並按修正案內產品標示完成 ，以避免相關爭議。但被告卻又以原告違反食品衛生管理法 第19條第1 項：「對於食品、食品添加物或食品用清潔劑所 為之標示、宣傳或廣告，不得有不實、誇張或易生誤解之情 形。」規定，處原告4 萬元罰鍰。惟標示「非基因改造」是 依據食品衛生管理法施行細則與前揭解釋令內容，縱使誤解 條文而違反食品衛生管理法第17條第1 項之規定，亦不應遽 然改以同法第19條第1 項規定處罰。若因法規內容不明確， 令業者「誤陷於法」，又「張冠李戴」，捨第17條明文規定 「限期改善」而不顧，強以第19條完全不相干之罰則強加處 罰，陷民於罪，顯不合理等情。並聲明求為判決訴願決定及 原處分關於處原告4萬元罰鍰部分撤銷。 四、被告則以： ㈠按食品衛生管理法第8 條第1 款規定：「本法所稱標示，係 指於下列物品用以記載品名或說明之文字、圖畫或記號： 一、食品、食品添加物、食品用洗潔劑之容器、包裝或說明 書。」第19條第1 項規定：「對於食品、食品添加物或食品 用洗潔劑所為之標示、宣傳或廣告，不得有不實、誇張或易 生誤解之情形。」第17條第1 項規定：「有容器或包裝之食 品、食品添加物，應以中文及通用符號顯著標示下列事項於 容器或包裝之上：一、品名。二、內容物名稱及重量、容量 或數量；其為二種以上混合物時，應分別標明。三、食品添 加物名稱。四、廠商名稱、電話號碼及地址。輸入者，應註 明國內負責廠商名稱、電話號碼及地址。五、有效日期。經 中央主管機關公告指定須標示製造日期、保存期限或保存條 件者，應一併標示之。六、其他經中央主管機關公告指定之 標示事項。」第29條第1 項第3 款規定：「標示違反第17條 、第18條、第19條第1 項規定者，應通知限期回收改正，改 正前不得繼續販賣；屆期未遵行或違反第19條第2 項規定者 ，沒入銷毀之。」第32條第1 項規定：「違反第19條第1 項 或第3 項規定者，處新臺幣4 萬元以上20萬元以下罰鍰；違 反同條第2 項規定者，處新臺幣20萬元以上100 萬元以下罰 鍰；一年內再次違反者，並得廢止其營業或工廠登記證照； 對其違規廣告，並應按次連續處罰至其停止刊播為止。」 被告依臺北市政府權限委託對本件有處分權限。 ㈡行政院衛生署食品藥物管理局100 年7 月12日FDA 食字第10 00041388號函示：「查台灣目前並無有商品化之基因改造蔓 越莓原料，案內蔓越莓如宣稱『非基因改造』，易使消費者 誤解市面另有經基因改造之蔓越莓產品，不符合食品衛生管 理法第19條第1 項之規定，應爰依同法第32條第1 項之規定 處分。」行政院衛生署96年6 月13日衛署食字第0960404142 號公告：「有容器或包裝之食品，應於個別產品之外包裝標 示原產地：一、有容器或包裝之食品，應以中文顯著標示其 原產地或原產國；但其中文所標示之廠商身分表明為製造廠 且其地址足以表徵為原產地（國）者，不在此限。二、原產 地標示字體長度及寬度不得小於2 公厘。三、進口食品之原 產地，依財政部與經濟部會銜發布之我國「進口貨物原產地 認定標準」認定之。四、本公告自民國97年1 月1 日起實施 （以製造日期為準）。」 ㈢原告販售之「永保蔓越莓」產品外包裝標示「非基因改造新 鮮蔓越莓」之事實，經被告機關審認其內容整體傳達之訊息 涉及誇張易生誤解之違規事實，有行政院衛生署食品藥物管 理局100 年7 月12日FDA 食字第1000041388號函示、案關食 品外包裝照片、100 年2 月14日臺中市政府衛生局抽驗物品 送驗單等影本附卷可稽。是本件違規事證明確，足堪認定， 原處分自屬有據。 ㈣查行政院衛生署95年3 月7 日衛署食字第0960007553號函示 ：「按目前之管理，食品如不是或不含經量產之基因改造原 料，不得標示『非基因改造』或『不是基因改造』字樣。而 市面上並無核准量產之基因改造黑豆，案內產品之黑豆原料 標示『非基因改造』字樣，不符合食品衛生管理法之規定。 」，另行政院衛生署食品藥物管理局100 年7 月12日FDA 食 字第1000041388號函示：「查台灣目前並無有商品化之基因 改造蔓越莓原料，案內該公司蔓越莓如宣稱『非基因改造』 ，易使消費者誤解市面另有經基因改造之蔓越莓產品，不符 合食品衛生管理法第19條第1 項之規定。」，爰此，目前相 關法規就食品原料可標示「非基因改造」之對象為「非基因 改造黃豆」及「非基因改造玉米」，是以縱如原告所言，系 爭食品確有原廠文件證明其使用之蔓越莓為非基因改造型態 原料，惟我國中央主管機關未公告核准黃豆、玉米以外之基 因改造原料，若系爭食品標示「非基因改造新鮮蔓越莓」， 易使消費者誤解系爭食品原料為我國公告核可之基因改造食 品原料，實與食品衛生管理法之規定不符，依前揭規定，原 告自應受罰，原告既為系爭食品之販售廠商，自應對其產品 為相關法規之注意，並應遵守國內食品衛生之相關法規，尚 難以引用或摘錄原廠文件、國外食品非基因改造原料流行趨 勢有些許模糊為免責之論據。原告辯稱因法規內容不明確， 令業者『誤陷於法』又『張冠李戴』，捨第17條明文規定『 限期改善』而不顧，強以第19條完全不相干之罰則強加處罰 乙節，業據臺北市政府100 年8 月10日府訴字第1000908930 0 號訴願決定書載述略以：「…嗣經原處分機關重新審查後 ，審認原處分是用法令有誤，乃以100 年7 月21日北市衛藥 食字第10035936600 號函通知本府訴院審議委員會並副知訴 願人，撤銷上開100 年5 月2 日北市衛藥食字第1003369300 0 號函。準此，原處分已不存在，訴願之標的即已消失，揆 諸首揭規定，自無訴願之必要…」，並無原告所稱情形。被 告另依行政院衛生署食品藥物管理局100 年7 月12日FDA 食 字第1000041388號函示，以100 年8 月18日北市衛藥食字第 10037756900 號裁處書處分原告罰鍰4 萬元並限期於100 年 10月31日前回收改正完成，並無不合。 ㈤綜上論述，原告之訴空言主張，實無理由等語，資為抗辯。 並聲明求為判決駁回原告之訴。 五、本件如事實概要之事實，有台中市政府衛生局抽樣或查獲違 法嫌疑食品案件現場處理記錄表、國外廠商提供之非商品化 基因改造證明文件、衛生署民國92年1 月9 日衛署食字第09 10065718號函、衛生署95年3 月7 日衛署食字第0960007553 號函卷、衛生署食品藥物管理局100 年7 月12日FDA 食字第 1000041388號函、裁處書與訴願決定書附卷可稽，堪予認定 。又被告以原告違反食品衛生管理法第17條及第19條第1 項 規定，依行政罰法第24條及食品衛生管理法第29條第1 項第 3 款及第32條第1 項規定，處原告4 萬元罰鍰，並命原告於 100 年10月31日前將違規產品回收改正完成之處分，原告主 張已經完成改正回收系爭產品，僅對於裁罰4 萬元部分，提 起本件訴訟，先予敘明。歸納兩造陳述意旨，本件爭點在於 被告以系爭產品標示「非基因改造」，違反食品衛生管理法 第19條第1 項規定，依同法第32條第1 項裁處4 萬元罰鍰， 是否違誤？ 六、經查： ㈠按食品衛生管理法第17條第1 項規定：「有容器或包裝之食 品、食品添加物，應以中文及通用符號顯著標示下列事項於 容器或包裝之上：一、品名。二、內容物名稱及重量、容量 或數量；其為二種以上混合物時，應分別標明。三、食品添 加物名稱。四、廠商名稱、電話號碼及地址。輸入者，應註 明國內負責廠商名稱、電話號碼及地址。五、有效日期。經 中央主管機關公告指定須標示製造日期、保存期限或保存條 件者，應一併標示之。六、其他經中央主管機關公告指定之 標示事項。」第19條第1 項規定：「對於食品、食品添加物 或食品用洗潔劑所為之標示、宣傳或廣告，不得有不實、誇 張或易生誤解之情形。」第29條第1 項第3 款規定：「食品 、食品添加物、食品器具、食品容器、食品包裝或食品用洗 潔劑，經依第24條規定抽查或檢驗者，由當地主管機關依抽 查或檢驗結果為下列之處分：......三、標示違反第17條、 第18條、第19條第一項規定者，應通知限期回收改正，改正 前不得繼續販賣；……」第32條第1 項規定：「違反第19條 第1 項或第3 項規定者，處新臺幣4 萬元以上20萬元以下罰 鍰；……」又「本法所稱標示，係指於下列物品用以記載品 名或說明之文字、圖畫或記號：一、食品、食品添加物、食 品用洗潔劑之容器、包裝或說明書。」同法第8 條第1 款亦 有明文規定。 ㈡次按食品衛生管理法第36條規定：「本法所定之罰鍰，由直 轄市或縣（市）主管機關處罰之。」同法第9 條規定：「本 法所稱主管機關︰在中央為行政院衛生署；在直轄巿為直轄 巿政府；在縣（巿）為縣（巿）政府。」臺北市政府依行政 程序法第15條規定及臺北市政府組織自治條例第2 條第2 項 規定，以94年2 月24日府衛企字第09404404400 號公告：「 ... 公告事項：修正後以90年8 月23日府秘二字第90107981 00號函公告：食品衛生管理法中有關本府權限事項，委任本 府衛生局，以該局名義執行之，並自90年9 月1 日起生效。 」是被告就系爭事件有處分權限。又臺北市政府衛生局處理 違反各項醫療衛生法規案件統一裁罰基準第2 點規定：「違 反......食品衛生管理法......之統一裁罰基準如以下各種 裁罰基準表：......（八）處理違反食品衛生管理法統一裁 罰基準表......。」上開罰鍰標準係在法定罰鍰金額之限度 內，按違反食品衛生管理法各條款所規定之違章行為種類及 違規情節不同，訂定原則性及一般性之裁罰基準，核與法律 賦予執行機關裁量權之目的及其立法精神不相牴觸，本件得 予適用。 ㈢衛生署96年6 月13日衛署食字第0960404142號公告：「主旨 ：公告有容器或包裝之食品，應於個別產品之外包裝標示原 產地。依據：食品衛生管理法第17條第1 項第6 款規定。公 告事項：一、有容器或包裝之食品，應以中文顯著標示其原 產地或原產國；但其中文所標示之廠商身分表明為製造廠且 其地址足以表徵為原產地（國）者，不在此限。二、原產地 標示字體長度及寬度不得小於2 公厘。三、進口食品之原產 地，依財政部與經濟部會銜發布之我國『進口貨物原產地認 定標準』.. .... 認定之。四、本公告自民國97年1 月1 日 起實施（以製造日期為準）......。」衛生署食品藥物管理 局100 年7 月12日FDA 食字第1000041388號函釋：「主旨： 有關貴局函詢『○○』產品標示疑義乙案......說明...... 查臺灣目前並無有商品化之基因改造蔓越莓原料，案內該公 司蔓越莓如宣稱『非基因改造』，易使消費者誤解市面另有 經基因改造之蔓越莓產品，不符合食品衛生管理法第19條第 1 項之規定，應爰依同法第32條第1 項之規定處分。」上開 函釋乃中央主管機關本於權限所為技術性、細節性之行政規 則，無違母法意旨，本件得予適用。 ㈣查原告販售系爭「永保蔓越莓」產品，外包裝標示「非基因 改造新鮮蔓越莓」之事實，為原告所不爭執，並有系爭食品 外包裝照片影本、100 年2 月14日臺中市政府衛生局抽驗物 品送驗單等影本附卷可稽。且臺灣目前並無商品化之基因改 造蔓越莓原料，則原告標示「非基因改造」，產品特性「非 基因改造Early Black品種蔓越莓，前花青素含量居冠。」 易使消費者誤解市面另有經基因改造之蔓越莓，被告認系爭 產品標示內容整體傳達之訊息有誇張，易生誤解，核屬有據 ，從而原告違規事證明確，被告據以裁罰，並無不合。 ㈤雖原告主張依行政院衛生署92年1 月9 日衛署食字第091006 5718號函釋，略以：「……惟如有黃豆、玉米以外已商品化 之基因改造食品原料存在，則得標示上述字樣。所以，食品 如果使用該項原料且非為基因改造，得依前述原則標示『非 基因改造』或『不是基因改造』字樣。」系爭產品使用美國 進口已商品化之非基因改造蔓越莓食品原料，標示即無不合 云云。按食品衛生管理法係基於管理食品衛生安全及品質， 以維護國民健康之目的，就食品廣告為上開規範，於此公益 範圍，人民之食品廣告自由受到法律之限制；又是否構成食 品衛生管理法第19條第1 項所謂之「廣告不實、誇張或易生 誤解」，應就個案所欲傳達給消費者之訊息整體，包括文字 敘述、產品品名、圖案、符號等綜合研判後，據以認定，先 予敘明。系爭有包裝產品之標示應依食品衛生管理法第17條 第1 項規定為之，其能否標示「基因改造」或「非基因改造 」應視是否屬該條第1 項第6 款「其他經中央主管機關公告 指定之標示事項」。經查行政院衛生署以90年2 月22日衛署 食字第0900011746號函（下稱衛生署90年2 月22日公告）， 「公告以基因改造黃豆及基因改造玉米為原料之食品標示事 宜」，準此，以非基因改造之黃豆或玉米為原料之食品，得 標示「非基因改造」或「不是基因改造字樣」，至於其他未 經衛生署公告，目前在臺灣尚未有商品化之基因改造食品原 料，依食品衛生管理法規定，該食品如不是或不含經量產之 基因改造原料，仍不得標示「非基因改造」或「不是基因改 造」字樣。是以行政院衛生署95年3 月7 日衛署食字第0960 007553號函示：「按目前之管理，食品如不是或不含經量產 之基因改造原料，不得標示『非基因改造』或『不是基因改 造』字樣。而市面上並無核准量產之基因改造黑豆，案內產 品之黑豆原料標示『非基因改造』字樣，不符合食品衛生管 理法之規定。」另以100 年7 月12日FDA 食字第1000041388 號函示：「查台灣目前並無有商品化之基因改造蔓越莓原料 ，案內該公司蔓越莓如宣稱『非基因改造』，易使消費者誤 解市面另有經基因改造之蔓越莓產品，不符合食品衛生管理 法第19條第1 項之規定。」可見目前相關法規就食品原料可 標示「非基因改造」之對象為「非基因改造黃豆」及「非基 因改造玉米」，蔓越莓不在其列。即便系爭食品使用之蔓越 莓為非基因改造，惟我國中央主管機關未公告核准黃豆、玉 米以外之基因改造原料，若系爭食品標示「非基因改造新鮮 蔓越莓」，易使消費者誤解系爭食品原料為我國公告核可之 基因改造食品原料，違反食品衛生管理法第19條第1 項規定 。而違反食品衛生管理法第19條第1 項規定，就違規食品依 同法第29條第1 項第3 款規定，主管機關應通知限期回收改 正之；而就違規行為本身之處罰，同法第33條定有明文，二 者係同時適用，並不因被告令原告回收改善即可免其違規之 處罰，故原告主張被告限期改善且為裁罰，為不合理云云， 委不足取。 ㈥按行政罰法第7 條第1 項規定：「違反行政法上義務之行為 非出於故意或過失者，不予處罰。」第8 條規定：「不得因 不知法規而免除行政處罰責任。但按其情節，得減輕或免除 其處罰。」第18條第1 項規定「裁處罰鍰，應審酌違反行政 法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義 務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」次按食品衛生 管理法第36條規定：「本法所定之罰鍰，由直轄市或縣（市 ）主管機關處罰之。」同法第9 條規定：「本法所稱主管機 關︰在中央為行政院衛生署；在直轄巿為直轄巿政府；在縣 （巿）為縣（巿）政府。」臺北市政府依行政程序法第15條 規定及臺北市政府組織自治條例第2 條第2 項規定，以94年 2 月24日府衛企字第09404404400 號公告：「... 公告事項 ：修正後以90年8 月23日府秘二字第9010798100號函公告： 食品衛生管理法中有關本府權限事項，委任本府衛生局，以 該局名義執行之，並自90年9 月1 日起生效。」是被告就系 爭事件有處分權限。又臺北市政府衛生局處理違反各項醫療 衛生法規案件統一裁罰基準第2 點規定：「違反......食品 衛生管理法......之統一裁罰基準如以下各種裁罰基準表： ......（八）處理違反食品衛生管理法統一裁罰基準表.... ..。」上開罰鍰標準係在法定罰鍰金額之限度內，按違反食 品衛生管理法各條款所規定之違章行為種類及違規情節不同 ，訂定原則性及一般性之裁罰基準，核與法律賦予執行機關 裁量權之目的及其立法精神不相牴觸，本件得予適用。原告 自84年10月27日核准設立，資本額達500 萬元，前揭衛生署 90年2 月22日公告迄至本件發生時已經多年，原告對於目前 之管理，食品如不是或不含經量產之基因改造原料，不得標 示「非基因改造」或「不是基因改造」字樣，理應知悉，因 此原告對於系爭標示易生誤解之情，縱無故意亦有過失，按 其情節，亦無得減輕或免除其處罰之情，從而被告就原告違 規情形，依前揭法令規定，按原告違規情節比例，於法定裁 量範圍內裁處原告最低額度4 萬元罰鍰，並限期回收改正， 即無不合。 七、綜上，原處分關於系爭罰鍰4 萬元部分認事用法並無違誤， 訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請判決如其聲明所示 ，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻 擊、防禦方法，經核與判決之結果不生影響，無庸逐一論述 ，併予敘明。 八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第 1 項前段、第233 條第1 項、第236 條，判決如主文。 中　　華　　民　　國　 101 　年 5 月 27　　日 臺北高等行政法院第二庭 法 官 林 妙 黛 上為正本係照原本作成。 本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本 判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本 判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴 理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上 訴。 中　　華　　民　　國　 101 　年 5 月 28 　日 　　　　　　　　　　　　 書記官　 蔡　逸　萱