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臺北高等行政法院判決 　　　　　　　　　　　　　　　　　　 101年度訴字第1092號 　　　　　　　　　　　　　　　　　 102年11月28日辯論終結 原　　　告　上海煤氣有限公司 代　表　人　陳善治（董事） 被　　　告　公平交易委員會 代　表　人　吳秀明（主任委員） 訴訟代理人　孫綺君（兼送達代收人） 　　　　　　孫雅娟 　　　　　　莊靖怡 上列當事人間公平交易法事件，原告不服行政院中華民國101 年 5 月16日院臺訴字第1010131395號訴願決定，提起行政訴訟，本 院判決如下： 主 文 原告之訴駁回。 訴訟費用由原告負擔。 事實及理由 一、事實概要： 緣被告〈原名行政院公平交易委員會，民國（下同）101 年 2 月6 日改制為公平交易委員會〉根據檢舉調查結果，以原 告以不正當方法，促使南投縣竹山地區（下稱竹山地區）瓦 斯行業者配合調漲桶裝瓦斯零售價格且不為價格競爭之行為 ，有限制競爭及妨礙公平競爭之虞，違反公平交易法第19條 第4 款規定，乃依同法第41條第1 項前段規定，以100 年12 月26日公處字第100263號處分書（下稱原處分），命原告自 該處分書送達之次日起，應立即停止前項違法行為，並處罰 鍰新臺幣（下同）75萬元。原告不服，提起訴願，遭決定駁 回後，遂提起本件行政訴訟。 二、原告主張略以： ㈠原處分適用法規不當且有濫用權力之嫌： ⒈公平交易法第19條第4 款所定「使他事業不為價格競爭 之行為」，應僅適用於事業對居於同一水平關係之他事 業所為之行為。蓋條文既稱使他事業「不為價格之競爭 」，則適用上自為相互間具有價格競爭關係之同一水平 事業，若相互間無此水平競爭關係，事實上即無促使「 不為價格競爭」之可言。再參以公平交易法第4 條就所 謂「競爭」之定義，亦可說明第19條第4 款「不為價格 之競爭之行為」，應指事業對居於同一水平具競爭關係 之他事業所為之行為。原告係瓦斯分裝業，與零售業之 瓦斯行係屬上下垂直關係，於竹山地區雖有2 家瓦斯行 由原告代表人子女經營，即所謂的直營店，但均有個別 之營利事業登記，且皆受石油管理法、液化石油氣經銷 業分裝業及零售業供銷管理規則之規範，與原告間會計 作業均各自獨立，向原告提氣亦依會計作業規定行之， 與其他瓦斯行並無不同，實屬原告之下游事業。故縱令 竹山地區部分瓦斯行零售價於100 年1 月20日後有所調 漲而不為價格競爭，且果為原告以不正當方法使然，被 告以原告行為違反「使他事業不為價格之競爭」之規定 而予裁罰，適用法規即不無違誤。被告稱公平交易法第 19條第4 款規範之行為主體可能是聯合行為成員以外之 事業，亦不限於同一產銷階段、具有水平競爭關係之事 業，固非無的，卻未細究該款所規範之行為類型尚分3 種，原處分裁處原告之行為係「使他事業不為價格之競 爭」，並未涵蓋「參與結合或聯合」之行為，被告將3 種不同類型行為混而為一，顯有違誤。 ⒉又「調漲瓦斯零售價格」與「使不為價格之競爭」係不 同之行為，被告既謂原告違反「使他事業不為價格之競 爭」規定，卻指原告「促使南投竹山地區瓦斯行業者配 合調漲瓦斯零售價且不為價格競爭之行為」，違反公平 交易法第19條第4 款規定，係就法律所無之規定予以添 加延伸，有濫用權力為行政處分之違法。被告稱「促使 他事業均達到原告意欲之特定價格或區間，即係促使他 事業不為價格競爭」云云，並無法律上依據，復無法院 實務判決支持其說，亦不符社會一般通念。 ㈡原告未於100 年1 月13日邀集瓦斯行聚會及提示經濟部能 源局公布之液化石油氣參考零售價格（下稱零售價格資料 ），促使竹山地區瓦斯行於100 年1 月21日前後幾日陸續 調漲零售價格，亦未違反公平交易法第19條第4 款規定： ⒈原告未邀集或參加北誼興業股份有限公司南投分公司（ 下稱北誼興分裝場南投廠；該公司被認定違反公平交易 法第19條第4 款規定而遭裁罰部分，未據提起行政爭訟 ）之聚會主導漲價： 　　　竹山地區向原告提氣之瓦斯行僅有全泰煤氣行、日榮煤 氣行及日星煤氣行3 家，該3 家瓦斯行於被告查訪中並 未表示曾參加100 年1 月13日下午2 時在北誼興分裝場 南投廠聚會（下稱100 年1 月13日聚會），亦未表示曾 通知其他瓦斯行參加該聚會，為被告不爭之事實。而原 告公司代表人陳善治因年事已高，公司平日業務悉由其 子陳俊傑綜理，但陳俊傑因患口腔癌，於99年12月27日 入院，100 年1 月12日出院，共計住院17天，復因口腔 左側切除後改植人造皮，張口極吃力不便，出院後尚須 回診電療，前後計20餘次。在身患重病且甫從加護病房 脫險情況下，衡情不可能於住院期間或甫出院之次日即 100 年1 月13日邀集竹山地區瓦斯行至北誼興分裝場南 投廠集會，主導漲價之情事。 ⒉被告曲解原告直營瓦斯行之陳述紀錄： 　　　 查原告直營之全泰、日榮煤氣行實際負責人陳俊傑於10 0 年2 月17日經被告通知到竹山鎮公所為陳述時，就被 告提問「據瞭解竹山地區同業曾於今（100 ）年1 月中 上旬間，就桶裝瓦斯削價競爭的問題有協調及交換意見 的情形其背景為何」，明白表示就桶裝瓦斯削價競爭的 問題有協調及交換意見的情形，其因病住院而未參與， 平常與同業瓦斯行聯繫不多，市場資訊多來自父親，對 外交涉多以上海分裝場名義為之，且100 年1 月20日全 泰、日榮瓦斯行調整桶裝瓦斯售價係基於成本考量，但 因同業觀望且「本行的力量無法影響竹山地區瓦斯行」 而調回原價。所陳內容與原處分所指「邀集竹山地區瓦 斯行至北誼興分裝場南投廠集會」乙情，完全不相干， 亦與「主導漲價」互為扞格。被告截取陳俊傑部分陳述 ，據以與F 、E 、G 瓦斯行之陳述連結而逕認原告確有 邀集竹山地區瓦斯行集會，主導漲價之情事，顯係曲解 記錄文義。 ⒊被告查訪之12家瓦斯行業者陳述紀錄不具證據能力： 依行政訴訟法第163 條第1 項、第2 項、第4 項、第16 4 條第1 項、第2 項、第176 條及民事訴訟法第352 條 第1 項規定，被告引用之案關業者陳述紀錄與國家高度 機密無涉，訴訟中自有提出之義務，被告援引與訴訟無 關之檔案法及政府資訊公開法相關規定，拒絕完整提供 予原告閱覽資為攻防資料，有違上揭訴訟法規定，侵害 原告訴訟上權利，且提供原告之紀錄內容被塗白遮蔽之 處甚多，除記錄時間、地點均闕如外，竟連「談話人」 、「記錄人」也未標示，亦無任何經辦人或承辦人之簽 名或蓋章及機關印信關防，無法辨識其出處，應無證據 能力，不能資為證據。被告目的顯係圖斷章取義以實其 對原告裁罰之理由，若係出於陳述人之要求而遮蓋，則 更徵本件係肇於同業競爭而挾怨誣陷原告於罰。 ⒋證人E 、F 、G 、H 、J 之證述已證明原告未曾邀集瓦 斯行赴北誼興分裝場南投廠開會或參加該次聚會或通知 漲價： ⑴竹山地區向原告提氣之瓦斯行，僅有原告直營及親戚 經營的日榮、全泰、日星3 家，該3 家瓦斯行人員並 未有任何1 人曾參加100 年1 月13日聚會或當日之尾 牙，此有該3 家瓦斯行業者陳述紀錄為憑。被告查訪 另12家非向原告提氣之瓦斯行業者之陳述紀錄，縱認 為有證據能力，亦僅E 、F 、G 、H 、J 所述涉及原 告，其餘7 家無一指摘原告曾邀集或參與100 年1 月 13日集會，或由原告通知漲價事。 ⑵本件經被告引用認定原告邀集100 年1 月13日聚會之 陳述紀錄，除原告直營瓦斯行所述為被告曲解外，即 為E 、F 、G 瓦斯行業者之陳述。惟E 、F 瓦斯行稱 「當天竹山地區向北誼興分裝場及被處分人（即原告 ）提氣之瓦斯行均有參加」，明顯與事實不符。G 瓦 斯行稱「1 月13日的會議本行事前有接到北誼興分裝 場的通知，但當日未參加。事後係由被處分人通知本 行於1 月21日調漲家用至820 元，營業用調漲至780 元」，其陳述縱令為真，亦僅為原告告知自己調漲事 ，與「使他事業不為價格之競爭」之行為應屬有間， 原告亦從未要求其他瓦斯行同時調漲。且E 、F 、G 、H 、J 瓦斯行業者，經鈞院傳喚具結為證，渠等證 詞亦足以證明原告並無於100 年1 月13日邀集竹山地 區瓦斯行於北誼興分裝場南投廠集會或參與該次聚會 ，或於會前或會後通知竹山地區瓦斯行調漲瓦斯售價 ，甚至原告亦未參加當日之尾牙。 ⒌從而，原處分指原告於100 年1 月13日以邀集瓦斯行聚 會並提示零售價格資料之方式，促使竹山地區瓦斯行於 100 年1 月21日前後幾日陸續調漲零售價格云云，即屬 無稽。又被告對於人民有所處罰，必須確實證明其違法 之事實，倘不能確實證明違法事實之存在，其處罰即不 能認為合法（最高行政法院39年判字第2 號判例參照） ，被告既不能證明其主張為事實，逕指原告違反公平交 易法第19條第4 款規定，應有違誤。為此，提起本件訴 訟，並聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。 三、被告答辯略以： ㈠原告於100 年1 月13日以邀集瓦斯行聚會並提示零售價格 資料之方式，促使竹山地區瓦斯行於100 年1 月21日前後 幾日陸續調漲零售價格，違反公平交易法第19條第4 款規 定： ⒈原告邀集竹山地區瓦斯行至北誼興分裝場南投廠集會主 導漲價： ⑴國內家用液化石油氣（即桶裝瓦斯；非屬工業用液化 石油氣）市場分為生產或進口、經銷、分裝與分銷等 4 階層，其中瓦斯分裝業者自行或委由運輸商自經銷 商液化石油氣儲氣槽載運瓦斯至瓦斯分裝場後，經分 裝灌妥桶裝瓦斯以自行或委由運輸商運至分銷商（即 瓦斯行）營業處所，以供其零售與配銷（末端零售價 格又因消費者其購氣數量與使用頻率區分，泛指小吃 店及餐廳等營業商家客戶之營業用桶裝瓦斯零售價格 ，以及一般家庭客戶之家用桶裝瓦斯零售價格），各 瓦斯行氣源成本異動係依例按臺灣中油股份有限公司 （下稱中油公司）及臺塑石化股份有限公司（下稱臺 塑石化公司）液化石油氣公告牌價之變動調整後，再 依自身營業成本自行決定其銷售價格。本案原告於系 爭市場為瓦斯分裝業者，實務上處於市場批發與零售 之中間盤商地位，極具市場優勢地位。近年，瓦斯分 裝業者積極向下延伸至分銷市場，因所負擔之提氣成 本低於一般瓦斯行，故桶裝瓦斯分銷市場競爭日趨激 烈，且由於所銷售之桶裝瓦斯品質無異，價格競爭尤 為甚，致使部分瓦斯行落入不敷成本的經營窘境，轉 而向分裝場業者要求延長付款票期，或拖欠氣款，終 致分裝業者實質獲利減少，甚有呆帳衍生，分裝業者 乃有向瓦斯行調漲運裝或提氣價格之誘因。惟為衡平 損失，倘分裝場調漲氣價，恐大量流失瓦斯行客戶， 且向其提氣之瓦斯行因成本增加，更不利於在分銷市 場之競爭而退出市場，進而增加分裝場呆帳數額，或 影響其市占率。爰有直營瓦斯行之分裝場在以低價進 入分銷市場競爭，並佔有相當之市占率後，為結束低 價競爭、薄利多銷之價格戰，始有聯合其他分銷商或 以分裝場對於交易條件有相對優勢地位之姿，促使其 他分銷商共同漲價之意圖，以共謀價格上漲利益之動 機。 ⑵因應政府凍漲政策，中油公司及臺塑石化公司宣布10 0 年1 月不調整油、氣價格。而依原告提示之資料， 其亦未調漲瓦斯提氣價格，則瓦斯行之油、氣成本應 無上升壓力，縱個別瓦斯行有其他共同因素之成本負 擔（如驗瓶費、購置新鋼瓶等），惟在個別規模及營 運成本互異之情形下，竟於相近之時間有幾近一致之 漲幅，此顯與原告於100 年1 月13日邀集瓦斯行聚會 有關。原告雖否認召集並參加該次聚會，惟其直營之 瓦斯行負責人證稱，竹山地區瓦斯行同業，有私下相 互聯絡討論如何避免惡性削價，適度反映成本，且市 場資訊來源多來自其父即原告代表人。復由E 、F 瓦 斯行證詞可知，100 年1 月13日當天在北誼興分裝廠 之集會，竹山地區向北誼興分裝場南投廠及原告提氣 之瓦斯行均有參加，且確係分別由北誼興分裝場南投 廠及原告通知。G 瓦斯行更證稱，當日之集會，事前 有接獲北誼興分裝場南投廠之通知，雖未參加，但事 後卻接到原告通知於100 年1 月21日調漲價格。綜上 可知，100 年1 月13日在北誼興分裝場南投廠之聚會 ，確係分別由北誼興分裝場南投廠及原告通知，北誼 興分裝場南投廠及原告在竹山地區之瓦斯行客戶均有 參加。 ⒉原告創造假合法調價議題，使瓦斯行配合漲價： 據E 、F 瓦斯行證稱，近幾年來因原告低價競爭，竹山 地區瓦斯零售價格低靡，原告於100 年1 月13日邀集當 地瓦斯行集會並提示零售價格資料，以中區參考價格區 間在每桶784 元至846 元間，認當地家用瓦斯價格應由 目前每桶約750 元調漲為820 元，營業用瓦斯應由目前 約710 元調漲為780 元，始為合理，並決定於100 年1 月20日或21日實施。原告此舉顯係製造瓦斯行共同調漲 後之價格仍於經濟部能源局公布之參考價格區間內，屬 合法之假象，且認瓦斯行基於有利可圖，應有意願配合 。 ⒊100 年1 月13日聚會後，原告2 家直營瓦斯行確實於原 訂起漲日（100 年1 月20日）將家用瓦斯價格每桶調漲 至820 元，營業用瓦斯調漲至750 元至770 元間，致使 其他瓦斯行紛紛配合調漲售價。原告雖辯稱係為反應成 本，自行於100 年1 月20日漲價，惟其自承在調漲價格 前曾告知幾家熟識之瓦斯行同業欲調漲之日期及漲幅， 且G 瓦斯行亦曾接到原告通知於100 年1 月21日調漲價 格，益證原告確實為達到100 年1 月13日聚會提議漲價 之目的，於同年1 月20日由其直營瓦斯行調漲價格，促 使其他瓦斯行確信當日原告之漲價提議為真而配合漲價 。 ⒋綜上，原告以集會方式，提示零售價格資料予竹山地區 瓦斯行，促使當地瓦斯行配合漲價，係屬以不正當方法 ，促使竹山地區瓦斯行不為價格競爭之行為，違反公平 交易法第19條第4 款規定。 ㈡原告上開行為對竹山地區桶裝瓦斯零售價格之影響： ⒈按價格通常具向下僵固性，業者高額調漲價格後，雖可 能再面臨價格競爭，惟通常已不可能恢復至起漲前之價 格。依經濟部能源局抽查（每月分上、下半月抽查，每 次選擇抽查之鄉、鎮、市別不一定相同）南投縣竹山鎮 家用液化石油氣價格異動情形顯示，該地區99年11月抽 查家用瓦斯價格在700 元至720 元間，99年12月雖未抽 查同一地區之價格，惟當月中油公司調漲牌價每公斤2 元後，其後100 年1 月並未調整牌價，倘依多數瓦斯行 所稱以往均係依供氣商牌價調整價格，可推測竹山地區 99年12月及100 年1 月家用瓦斯價格應在740 元至760 元間。而依被告100 年1 月20日立案調查時所查詢之經 濟部能源局查價資料顯示，當地1 月上旬之家用瓦斯價 格確係740 元至760 元間。縱如原告所稱，當地於100 年1 月20日漲價後僅維持3 日復調回原價，則在100 年 2 月2 日中油公司調降牌價每公斤1.6 元（即每桶零售 價格調降32元）後，2 月當地價格應在708 元至728 元 間，始符當地瓦斯行所稱之調價準據。惟進一步依經濟 部能源局抽查結果，100 年2 月當地家用瓦斯實際價格 為780 元，顯示當時價格由100 年1 月20日調漲為820 元後，係順應中油公司於同年2 月調降牌價每桶32元所 得之結果，原告所訴顯非屬實。 ⒉竹山地區桶裝瓦斯價格，在原告為系爭行為後並未恢復 原價，系爭行為不僅不利於該地桶裝瓦斯用戶之權益， 影響所及，連未參加集會且非該2 家分裝場客戶之瓦斯 行亦跟進調漲價格，顯示該不當行為之影響有持續且不 利之遞延效果。本件原告以不正當方法，促使竹山地區 瓦斯行業者配合調漲桶裝瓦斯零售價格且不為價格競爭 之行為，有限制競爭及妨礙公平競爭之虞，違反公平交 易法第19條第4 款規定。 ⒊原告指稱被告所調查之瓦斯行證詞，不能證明原告有召 集下游瓦斯行集會云云： ⑴查原告直營之日榮、全泰煤氣行之實際負責人陳稱， 竹山地區瓦斯行同業有私下相互聯絡討論如何避免削 價競爭，適度反應成本，且其與同業聯繫情形不多， 市場資訊來源多來自其父即原告代表人，平常對外交 涉亦係以原告名義對外。另日星煤氣行稱竹山地區瓦 斯行於100 年1 月中旬有開會討論家用瓦斯每桶820 元才合理，聽聞此訊息後向原告代表人求證，該行因 規模較小，且非原告直營店，因此同業不會邀集該行 前往開會，如有訊息會向原告代表人詢問或請示，上 開同業之訊息都是由原告代表人告知，鎮上瓦斯行業 者若有集會都會邀集原告。 ⑵次查竹山地區瓦斯行業者共計15家，其中除原告直營 之日榮、全泰及具有姻親關係之日星瓦斯行等3 家向 原告提氣外，另有12家分別向北誼興分裝場南投廠、 東岱煤氣分裝場股份有限公司（下稱東岱分裝場）、 平生液化煤氣分裝場股份有限公司（下稱生平分裝場 ）及豐榮煤氣有限公司（下稱豐榮分裝場）提氣，被 告調查結果，原告及北誼興分裝場南投廠邀集向渠等 提氣之瓦斯行業者參與100 年1 月13日聚會，縱非原 告所屬瓦斯行業者亦稱同業轉知原告該等行為，原告 雖稱所屬直營瓦斯行係基於成本考量自行調整云云， 惟亦有數家瓦斯行業者指證原告確有該等行為，且該 等瓦斯行業者多為被告第一時間查訪對象，而下游業 者為避免得罪上游業者抑或為求自保，未必願意揭露 有關訊息。被告除依相關瓦斯行業者之陳述，復佐證 於竹山地區家用液化石油氣市場結構及該地區價格之 異常變動情形，原告否認參與集會，但案關瓦斯行均 證稱100 年1 月13日於北誼興分裝場南投廠集會，北 誼興分裝場南投廠及原告在竹山地區之瓦斯行均有參 加，自難認100 年1 月13日聚會與原告無涉。 ㈢原告主張適用法規不當乙節： ⒈原告認公平交易法第19條第4 款應僅適用於位居同一水 平關係之他事業乙節： 按事業以脅迫、利誘或其他不正當方法，使他事業不為 價格之競爭、參與結合或聯合之行為，而有限制競爭或 妨礙公平競爭之虞之行為，為公平交易法第19條第4 款 明文禁止。本款規範之行為主體，可能是聯合行為成員 以外之事業，亦不限於同一產銷階段、具有水平競爭關 係之事業，由於另一產銷階段之聯合行為，很可能與此 產銷階段之某事業利害息息相關，故該事業即有動機去 促使另一產銷階段組成聯合。另該款所促使他事業不為 價格競爭或參與聯合行為之方式或手段，不限於以將來 之不利與惡害告知他事業，對他事業威脅逼迫，使其心 生畏懼之「脅迫」行為，或實際或應允提供足以影響他 事業意思決定自由之經濟利益之「利誘」行為，亦包含 概括性之「不正當方法」；然所謂「不正當方法」仍須 以足以影響他人之意思決定、具有高度不法內涵及具有 商業倫理上之高度可非難性者為限。次按競爭法對於限 制競爭行為，通常區分為競爭者間之「水平限制」或上 下游交易雙方間之「垂直限制」兩種類型，惟在高度發 展且複雜之經濟市場環境下，水平限制與垂直限制間的 界線有時並不明顯，事業可能透過一連串之垂直限制， 達成水平限制之結果。由於水平限制對市場競爭之危害 尤其嚴重，而傳統聯合行為之規範係針對競爭者間之水 平協議行為，尚不及於上下游之垂直限制。為彌補規範 之不足，公平交易法第19條第4 款規定可發揮其「規避 之禁止」之作用，是以，事業倘基於限制市場競爭之目 的，透過垂直限制之手段，抑制其上游或下游市場競爭 ，造成提高價格或限制產量之反競爭結果時，即應認該 垂直限制係具有高度不法內涵及具有商業倫理上之高度 可非難性，而合致公平交易法第19條第4 款規定之「不 正當方法」，非如原告所主張本款構成要件僅適用於水 平關係。 ⒉至於原告表示對能源主管機關之行政指導有討論、宣傳 ，非屬不正當行為乙節： 查經濟部能源局公告之家用桶裝瓦斯參考零售價格資料 ，係估算各地區進貨、營運成本而公告之參考零售價格 為一區間設計，並說明同區域價格高低將受供貨地經營 特性不同而有差異。原告若要宣傳主管機關之政令，應 僅止於轉達，而非如原告以事前通知集會及事後通知調 漲價格，並具體指明家用瓦斯應調漲為820 元的方式促 使瓦斯行同業配合調漲，顯與單純轉知零售價格有違， 且100 年1 月13日聚會後，竹山地區瓦斯價格於預定日 期（100 年1 月20、21日）有異常波動，確有違常理， 尚不能與僅單純對能源主管機關之政令轉達混為一談。 ㈣原告指稱案關業者陳述紀錄不具證據能力乙節： 按檔案有維護公共利益或第三人之正當權益者，各機關得 拒絕閱覽、抄錄或複製檔案之申請；政府機關為實施監督 、管理、檢（調）查、取締等業務，而取得或製作監督、 管理、檢（調）查、取締對象之相關資料，其公開或提供 將對實施目的造成困難或妨害者，應限制公開或不予提供 之，檔案法第18條第7 款及政府資訊公開法第18條第1 項 第4 款分別定有明文。前開關係人即相關瓦斯業者之身分 資料一旦被公開，可能危害關係人之生命安全而不願提供 相關資料，恐對被告未來調查公平交易法有關限制競爭類 型之案件造成困難與妨害。況被告業依法提供案關卷證資 料，原告主張陳述筆錄遮蔽斷章失真，案關業者陳述紀錄 應不具證據能力云云，顯與事實未符。至於原告主張遮蔽 未能閱覽部分，應僅係關係人之身分資料，被告出於保護 第三人正當權益之必要，加以遮蓋，惟原告仍得就渠等陳 述內容進行攻擊防禦，權益未受不利之影響。復按筆錄遮 蔽部分涉及各瓦斯行之營運情況、特定瓦斯行或特定人等 資訊，爰針對供原告閱覽之陳述紀錄予以遮蔽，陳述紀錄 之正本完整內容均附卷可稽，非原告所稱陳述紀錄不能辨 別出處而無證據能力。 ㈤原處分裁罰原告75萬元罰鍰審酌因素： 原告登記資本額為1,000 萬元，審酌原告在裁罰前1 會計 年度（即99年度）營業額近2 億5,000 萬元，併參據被告 調查期間請竹山地區各瓦斯行填報99年11月至100 年4 月 之銷售數量，原告供應該地區瓦斯行氣量約16.04%，復依 原告直營瓦斯行填報之價格資料顯示，其所屬2 家直營瓦 斯行於100 年1 月下旬調漲價格後，除隨中油牌價波動調 整外，並未有所稱恢復原銷售價格之情形，則以原告直營 瓦斯行於此次調漲行為初估每桶不當利得約50元（即每桶 20公斤裝，每公斤調高2.5 元計算），依全泰、日榮瓦斯 行100 年1 月21日至4 月銷售數量估算約11萬5,000 公斤 ，初估截至100 年4 月底為止，至少有287,500 元之不當 利得。該利得因價格通常具僵固性，上漲後難以回復原價 而持續增加，故影響所及造成竹山地區零售價格普遍上漲 ，剝奪消費者利益達數百萬元，影響竹山地區液化石油氣 市場競爭秩序至鉅，惡性重大。被告審酌前述因素後，認 定原告係以不正當方法，促使竹山地區瓦斯行業者配合調 漲桶裝瓦斯零售價格且不為價格競爭，對市場影響產生遞 延效果，並引發社會不安，爰依公平交易法第41條第1 項 前段規定，除命原告立即停止違法行為外，併處75萬元罰 鍰。 ㈥末查，石油管理法第19條之1 規定係因衡酌現行液化石油 氣相關行業及其市場特性，並考量避免與相關消防、勞工 安全等法令發生競合，對於液化石油氣經銷、分裝及零售 業務，明定其主要管理事項為氣源流向供銷資料申報、供 銷資料備置、零售價格資訊揭示、桶裝液化石油氣銷售重 量等，以保障消費者之權益，故於100 年1 月26日修正增 列。且前開規定係指經營液化石油氣零售業務應於營業場 所揭示零售價格資訊，而非如原告所曲解事先告知瓦斯行 同業該直營瓦斯行要調漲價格之訊息。原告以事後生效之 法律規定解釋並合理化其於100 年1 月20日以前發生之違 法行為，顯屬事後卸後責之詞，況本案與石油管理法第19 條之1 規定尚屬有間，所辯不足為採。為此，求為判決： 駁回原告之訴。 四、按「有左列各款行為之一，而有限制競爭或妨礙公平競爭之 虞者，事業不得為之：……四、以脅迫、利誘或其他不正當 方法，使他事業不為價格之競爭、參與結合或聯合之行為。 」、「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命 其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處新臺幣5 萬元以上2,500 萬元以下罰鍰；逾期仍不停止、改正其行為 或未採取必要更正措施者，得繼續限期命其停止、改正其行 為或採取必要更正措施，並按次連續處新臺幣10萬元以上5 千萬元以下罰鍰，至停止、改正其行為或採取必要更正措施 為止。」、「依本法量處罰鍰時，應審酌一切情狀，並注意 下列事項：一、違法行為之動機、目的及預期之不當利益。 二、違法行為對交易秩序之危害程度。三、違法行為危害交 易秩序之持續期間。四、因違法行為所得利益。五、事業之 規模、經營狀況及其市場地位。六、違法類型曾否經中央主 管機關導正或警示。七、以往違法類型、次數、間隔時間及 所受處罰。八、違法後悛悔實據及配合調查等態度。」分別 為公平交易法第19條第4 款、第41條第1 項及同法施行細則 第36條所明定。 五、又上揭公平交易法第19條第4 款規範之行為係獨立之違法類 型，其構成要件並不以他事業間確已發生不為價格競爭、參 與結合或聯合行為為必要，亦不以他事業因違反同法第14條 規定而受主管機關處罰為前提要件；其行為主體，可能是結 合或聯合行為成員以外之事業，並不限於同一產銷階段具有 水平競爭關係之事業，亦可能係由與此產銷階段利害息息相 關，但不具水平競爭關係之事業去促使此產銷階段不為價格 之競爭、參與結合或聯合之行為。另該款所規範促使他事業 不為價格競爭或參與結合、聯合行為之方式或手段，除「脅 迫」、「利誘」外，尚包括「其他不正當方法」。析言之， 該款規範之行為之方式或手段，具有「不正當」之共同特徵 ，觀其立法例係於「脅迫、利誘」外，再明文規定「或其他 不正當方法」，而非規定「或其他相類（似）之不正當方法 」，故其所指「其他不正當方法」當解釋為「脅迫、利誘」 以外之其他一切不正當方法，並非以具有「脅迫、利誘」之 共同特徵為限，即不以相對人之交易意願受到脅迫、利誘而 無法適當判斷為限。所謂「不正當方法」，參照該規定之立 法理由：「維護交易秩序，確保公平競爭，為本法之立法目 的，故有礙公平競爭之行為，應予禁止：……七：所謂無正 當理由或不正當方法，應從其阻礙公平競爭之性格加以解釋 。通常應綜合行為人之意圖、目的、市場地位、所屬市場結 構、商品特性及履行情況後，從維持公平競爭秩序之觀點， 個別加以判斷。」故在認定上，應自行為人之動機、目的、 手段、市場地位、所屬市場結構、商品特性、履行情況及商 業倫理等綜合研判。舉凡促使他事業不為價格競爭或參與結 合、聯合行為之方式或手段，違反商業倫理及效能競爭，對 競爭秩序產生不良影響而具可非難性，且有限制競爭或妨礙 公平競爭之虞者，均屬之（最高行政法院102 年度判字第58 6 號判決意旨參照）。 六、查前揭事實概要所載各節，為兩造所不爭執，並有被告依據 匿名電話檢舉立案調查簽呈、竹山地區瓦斯行及提氣分裝場 名冊、日榮及全泰煤氣行實際負責人陳俊傑100 年2 月17日 接受被告調查之陳述紀錄、A 至L 瓦斯行陳述紀錄、北誼興 分裝場南投廠廠長黃財坤陳述紀錄、液化石油氣參考零售價 格（以上見原處分卷乙2 ）、經濟部能源局每月抽查南投縣 竹山鎮家用20公斤桶裝瓦斯銷售價格資料（本院卷第163 ～ 181 頁）、原處分及訴願決定等件在卷可稽，其事實堪予認 定。是本件之主要爭執在於：被告認原告於100 年1 月13日 邀集瓦斯行聚會並提示零售價格資料，促使竹山地區瓦斯行 於100 年1 月21日前後陸續調漲零售價格，以此不正當方法 使他事業不為價格之競爭，違反公平交易法第19條第4 款規 定，依同法第41條第1 項前段規定予以裁處，有無違誤？ 七、本院之判斷： ㈠查國內家用液化石油氣（即桶裝瓦斯）市場，可分為生產 或進口、經銷、分裝、分銷4 個階層，其中分裝業者係自 經銷商處載運瓦斯至所屬分裝場，經分裝灌妥桶裝瓦斯後 ，再提供分銷商（即瓦斯行）配銷與零售（末端零售價格 又區分為供給餐飲、小吃等營業客戶之營業用桶裝瓦斯零 售價格，以及供一般家庭客戶之家用桶裝瓦斯零售價格） ；而本件原告與北誼興分裝場南投廠均係瓦斯分裝業者， 為瓦斯行之上游供氣廠商，原告於竹山地區並有日榮、全 泰2 家直營煤氣行，另日星煤氣行負責人與原告負責人則 有姻親關係，竹山地區於被告立案調查時共有15家瓦斯行 ，其中7 家係向北誼興分裝場南投廠提氣、3 家（日榮、 全泰、日星）向原告提氣、3 家向東岱分裝場提氣、1 家 向平生分裝場提氣、1 家向豐榮分裝場提氣，上情除據被 告陳明在卷外，復為原告所自陳（本院卷第117 、118 頁 ），並有竹山地區瓦斯行及提氣分裝場名冊附於原處分卷 乙2 第547 頁可考，堪認為真實。 ㈡又各瓦斯行氣源成本異動係依例按中油公司及臺塑石化公 司液化石油氣公告牌價之變動調整後，再依自身營業成本 自行決定其銷售價格，已據被告辯明在卷，且竹山地區之 G 、H 瓦斯行（代碼對照表參見原處分卷乙2 第515 頁， 下同）亦到院證稱「都是依據中油的牌價調整」、「會按 照中油牌價的調整來調整零售的瓦斯價格」（本院卷第16 0 頁、第189 頁），惟中油公司及臺塑石化公司為因應政 府凍漲政策，100 年1 月並未調整油、氣價格，但竹山地 區多家瓦斯行卻於100 年1 月21日前後陸續調漲零售價格 ，家用價格由每桶（20公斤，下同）約750 元調漲為820 元，營業用瓦斯由每桶約710 元調漲為780 元，原告並自 陳其直營之日榮、全泰瓦斯行於100 年1 月20日將家用桶 裝瓦斯調漲至820 元、營業用桶裝瓦斯調漲至780 元（本 院卷第119 頁），審酌竹山地區瓦斯行之油、氣成本並無 上升壓力，個別瓦斯行縱有其他共同因素之成本負擔（如 驗瓶費、購置新鋼瓶等），然在個別規模及營運成本互異 之情形下，竟於相近之時間有幾近一致之漲幅，此價格變 動顯屬異常，被告認此與100 年1 月13日聚會有關，即非 無據。 ㈢而據被告於100 年1 月21日、100 年2 月16日派員至竹山 地區案關瓦斯行實地訪查結果，可知原告確有於100 年1 月13日邀集瓦斯行聚會並提示零售價格資料，表示可參該 價格調整家用及營業用桶裝瓦斯價格之情事，茲將案關瓦 斯行陳述臚列如下： ⑴E 瓦斯行陳稱：「本行……家用目前20kg裝820 元，營 業用目前20kg裝780 元，此價格是今天調整的。何以會 調此價格主要是因過去以來竹山地區競爭激烈，因此價 格拚得很低，為了確切反應成本，於1/13下午於北誼興 分裝場協調於1/21起調整價格。……當天……竹山地區 有在北誼興、上海分裝場灌氣的瓦斯行皆有前往」（原 處分卷乙2 第590～591 頁）。 ⑵F 瓦斯行陳稱：「（中油並未調漲牌價，何以貴行調漲 ？）由於南投地區桶裝瓦斯有很長的時間因同業之間削 價競爭，價格低靡，在本月13日下午2 時，由供應竹山 地區之分裝場業者北誼興及上海分裝場業者分別通知受 供氣之瓦斯行到本地之北誼興分裝場內集會，當時分裝 場業者表示經濟部能源局有公告各地區桶裝瓦斯參考價 格，本地區可以參該價格作調整，原來本行及本地區的 桶裝瓦斯家用每桶760 元（20公斤裝）、營業用每桶73 0 元，希望竹山地區的瓦斯行調整每桶家用800 元、營 業用780 元，當天決定在本月20號或21日作調漲，…… 本行是依北誼興業的通知才作調漲的」（原處分卷乙2 第595 ～597 頁）。 ⑶G 瓦斯行陳稱：「對於在本月（1 月）13日下午2 時於 竹山北誼興分裝場的集會，本人並未參加，但於會議後 有人通知……家用20kg調整為820 元，營業用20kg調整 為780 元（自1 月21日起調漲）……13日的會議本行事 前有接到北誼興分裝場的通知」（原處分卷乙2 第601 ～603 頁）。 ⑷H 瓦斯行陳稱：「……上海分裝場在低價直銷一段時日 後，導致竹山地區之瓦斯行已有多家瓦斯行結束營業… …，據……（即瓦斯行同業）私下告訴本公司，上海分 裝場陳善治在1 月15日……邀集……及上海分裝場之直 營瓦斯行在……大頭海產店集會，要求本地之所有瓦斯 行均必須配合調高售價至家用20kg每桶820 元（營業用 每桶780 元），並打算自本（1 月21日）日起要求本地 瓦斯行配合實施……」（原處分卷乙2 第607 ～609 頁 ）。 ⑸I 瓦斯行陳稱：「我有向竹山地區同行瞭解，幾乎每1 家瓦斯行的同業都有告知本行，在本（1 ）月13日下午 於北誼興分裝場開會，而竹山地區所有瓦斯行都幾乎前 往開會。……據同業們表示，當天的開會是將瓦斯的價 格在1 月21日調漲至家用20kg裝每桶820 元，營業用78 0 元……」（原處分卷乙2第613 ～ 614頁）。 ⑹J 瓦斯行陳稱：「……就我所知，在本（100 ）年1 月 這波之竹山地區的漲價行動就是由上海分裝場之所有瓦 斯行先行發動的，自100 年1 月20日起，由家用20kg每 桶750 元（營業用720 元）一口氣調高至家用每桶820 元（營業用780 元）……」（原處分卷乙2 第619 ～62 2 頁）。 ㈣另本院審理時，H 瓦斯行到院具結證陳其知悉有100 年1 月13日的聚會（按其原接受訪查時曾稱係1 月15日），據 赴會同業告知該次聚會結論是要調漲桶裝瓦斯的價錢，很 多同業尚未及調漲，被告即開始調查（本院卷第187～188 頁）；J 瓦斯行亦證稱係原告的瓦斯行先漲價，其於100 年2 月16日接受被告調查時所為陳述及該次陳述紀錄所載 均屬實（本院卷第206 頁）。由此益徵竹山地區向北誼興 分裝場南投廠及原告提氣之瓦斯行確有於100 年1 月13日 聚會，且原告直營瓦斯行率先依該次聚會結論調漲桶裝瓦 斯價格，自難認原告與該次聚會無涉。又E 、F 、G 瓦斯 行雖於本院審理時到庭否認知悉或參與100 年1 月13日聚 會，E 瓦斯行並稱其是去北誼興分裝場南投廠提氣時，廠 長告知當晚吃尾牙，不是在那裡開會，尾牙時廠長順便拿 零售價格資料供瓦斯行參考，其在法庭上所言與接受被告 調查時所為陳述內容是一樣的（本院卷第136 、137 頁） ；F 瓦斯行則稱100 年1 月13日當天沒有開會，是受北誼 興分裝場南投廠廠長通知去拿取有關定型化契約及零售價 格資料，但廠長只說資料供參考，瓦斯售價自己決定（本 院卷第150 、151 頁）；G 瓦斯行稱不知有100 年1 月13 日聚會的事（本院卷第160 頁）。然渠等於100 年1 月21 日接受被告調查時已就調價緣由及100 年1 月13日聚會情 形陳述綦詳，且渠等於接受調查前1 日，原告直營瓦斯行 才剛調漲桶裝瓦斯價格，距離100 年1 月13日聚會日期又 未遠，記憶猶新，印象深刻，所為陳述自較案發2 年後再 至本院作證之證詞更接近於事實，彼此所言亦無互相牴觸 或矛盾之情，自屬可採。至渠等於本院所為證詞或前後矛 盾，或與事實不符，甚或有明顯迴護原告之情，難予憑採 。 ㈤再據原告直營瓦斯行即日榮、全泰煤氣行實際負責人陳俊 傑（亦即原告負責人陳善治之子）於100 年2 月17日接受 被告調查時所稱「竹山地區瓦斯行同業，有私下相互聯絡 討論如何避免惡性削價，適度反應成本（然本人上個月因 病住院，本人太太也多在醫院陪我）同業聯繫本行係以本 人為對象，但平常本人與同業的聯繫情形不多，本人市場 資訊來源多來自本人父親（上海分裝場負責人），而平常 對外交涉也係以本人父親之上海分裝場對外」等語（原處 分卷乙2 第550 、551 頁），可知陳俊傑雖係日榮、全泰 煤氣行實際負責人，但平日與同業的聯繫不多，對外聯繫 係由原告為之，相關市場資訊亦由原告負責人即其父陳善 治提供；並參以陳俊傑於100 年4 月7 日代表原告向被告 陳述時亦僅稱「本人係負責人陳善治的兒子，白天負責分 裝場業務，晚上負責全泰、日榮瓦斯行的業務」（原處分 卷乙2 第638 頁），並未表示其為原告實際負責人，原告 主張陳善治係登記之負責人，公司實際事務均由陳俊傑負 責，顯乏所據，故原告以陳俊傑因患口腔癌，於99年12月 27日入院，100 年1 月12日出院，不可能於住院期間或甫 出院之次日（100 年1 月13日）即邀集竹山地區瓦斯行聚 會主導漲價為由，否認有被告認定之前開違章行為，即無 可採，所提中山醫學大學附設醫院診斷證明書（本院卷第 112 頁）亦不足採為本案有利於原告之認定。 ㈥從而，被告認原告邀集竹山地區瓦斯行於100 年1 月13日 聚會並提示零售價格資料，以經濟部能源局公告之中區參 考價格區間在每桶784 元至846 元間，當地桶裝家用瓦斯 價格由斯時約750 元調漲為820 元，營業用由斯時約710 元調漲為780 元，始為合理，製造竹山地區瓦斯行共同調 漲後的價格仍在經濟部能源局公告之參考價格區間內應屬 合法之假象，並由原告2 家直營瓦斯行於原訂起漲日（1 月20日）即將家用價格調漲至820 元，營業用原則調漲至 780 元（因客戶而稍有彈性），以取信於其他瓦斯行，致 使其他瓦斯行紛紛配合調漲售價，係屬以不正當之方法， 促使竹山地區瓦斯行不為價格競爭之行為，違反公平交易 法第19條第4 款規定，審酌原告違法行為之動機、目的、 預期之不當利益、對交易秩序之危害程度、違法行為危害 交易秩序之持續期間、因違法行為所得利益、事業規模、 營運狀況暨該違法行為對竹山地區桶裝瓦斯市場產生遞延 效果，並引發社會不安而受責難程度等情狀，依公平交易 法第41條第1 項前段規定，以原處分命原告自該處分書送 達之次日起，應立即停止前項違法行為，並處罰鍰75萬元 ，揆諸前開規定與說明，於法尚無違誤。 ㈦至原告主張公平交易法第19條第4 款所定「使他事業不為 價格競爭之行為」，應僅適用於事業對居於同一水平關係 之他事業所為之行為云云，核屬原告主觀之法律歧異見解 ，並不足採。另按政府資訊公開法第18條第1 項第4 款規 定，政府機關為實施監督、管理、檢（調) 查、取締等業 務，而取得或製作監督、管理、檢（調) 查、取締對象之 相關資料，其公開或提供將對實施目的造成困難或妨害者 ，應限制公開或不予提供。本件被告已辯明其就竹山地區 瓦斯業者調查製作之陳述紀錄，因慮及相關業者之身分資 料一旦公開，可能危害業者生命安全而不願提供相關資料 ，對被告未來調查公平交易法有關限制競爭類型之案件造 成困難與妨害，故有以代碼取代業者真實身分之必要，且 被告僅係將業者身分或足以辨識身分之資料加以遮蓋，原 告仍得就渠等陳述內容進行攻擊防禦，權益未受不利之影 響，原告以提供其閱覽之相關筆錄關於身分資料部分有所 遮蔽，指稱該等陳述紀錄不具證據能力云云，難認可採。 八、綜上所述，原告所訴各節，均非可採，原處分並無違誤，訴 願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷，為 無理由，應予駁回。 九、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結 果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。 十、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第 1 項前段，判決如主文。 中　　華　　民　　國　　102　 年　　12　　月　　19　　日 　　　　　　　　　　臺北高等行政法院第四庭 　　審判長法 官　王　碧　芳 　　　 法 官　陳　秀　媖 　 　　 法 官　程　怡　怡 一、上為正本係照原本作成。 二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表 明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判 決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。 三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段） 四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項） ┌─────────┬────────────────┐ │得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │ │代理人之情形 │ │ ├─────────┼────────────────┤ │㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│ │ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│ │ 為訴訟代理人　 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │ │ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│ │ │ 理人具備會計師資格者。 │ │ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│ │ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│ │ │ 利代理人者。 │ ├─────────┼────────────────┤ │㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│ │ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│ │ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│ │ ，亦得為上訴審訴│ 。 │ │ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│ │ │ 依法得為專利代理人者。 │ │ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│ │ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│ │ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│ │ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │ ├─────────┴────────────────┤ │是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│ │人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│ │文書影本及委任書。 │ └──────────────────────────┘ 中　　華　　民　　國　　102 　年　　12　　月　　27　　日 　　　　　　　　　　　　　　　　　　書記官　張　正　清