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臺北高等行政法院判決 　　　　　　　　　　　　　　　　　　 101年度訴字第1811號 　　　　　　　　　　　　　　　　　 102年12月12日辯論終結 原　　　告　台鈴工業股份有限公司 代　表　人　黃教漳（董事長）住臺北市○○路○○○ 巷○ 號 訴訟代理人　方文萱律師（兼上一人送達代收人） 　　　　　　闕光威律師 複 代理 人　黃秋蓮律師 被　　　告　桃園縣政府 代　表　人　吳志揚（縣長） 訴訟代理人　柯顯文 　　　　　　林文凱律師 　　　　　　連家麟律師 上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，原告不服行政院環 境保護署中華民國101 年9 月13日環署訴字第1010083527號訴願 決定，提起行政訴訟，本院判決如下： 主 文 訴願決定及原處分均撤銷。 訴訟費用由被告負擔。 　　事實及理由 一、程序事項：「處分機關未告知救濟期間或告知錯誤未為更正 ，致相對人或利害關係人遲誤者，如自處分書送達後1 年內 聲明不服時，視為於法定期間內所為。」行政程序法第98條 第3 項定有明文。查被告民國100 年6 月1 日府環水字第10 00701595號公告及同年月3 日府環水字第1000701683號函， 均無救濟期間之教示，遍查全卷亦無送達之證明，即便自公 告時起算，原告於101 年4 月24日提起訴願，仍未逾上開規 定1 年之訴願期間，其起訴並無不合要件之情事，合先敘明 。 二、事實概要：原告○○廠設於桃園縣○○市○○里○○路○段 ○○○巷○○號（坐落於桃園縣○○市鎮○段○○○、○○ ○、○○○、○○○、○○○、○○○、○○○、○○○、 ○○○等9 筆地號土地，下稱系爭場址），從事生產五金零 件加工品業務，經行政院環境保護署（下稱環保署）執行「 運作中工廠土壤及地下水含氯有機溶劑污染潛勢調查及查證 計畫」，委託瑞昶科技股份有限公司（下稱瑞昶公司）於99 年11月12日、同年月22 日 派員前往系爭場址進行土壤及地 下水採樣工作，樣品送交台灣檢驗科技股份有限公司（下稱 台檢公司）檢驗，檢驗結果為土壤中鋅含量3,040 毫克∕公 斤（mg/kg ），超出土壤污染管制標準所定限值（鋅2,000 毫克∕公斤）；另地下水中三氯乙烯含量為2.22毫克∕公升 ，超過第2 類地下水污染管制標準所定限值（0.050 毫克∕ 公升）。環保署於100 年4 月8 日以環署土字第1000027643 號函檢送上開檢測報告予被告環境保護局（下稱環保局）， 被告據以認定系爭場址之土壤及地下水已遭污染，符合土壤 及地下水污染整治法第12條第2 項之規定，遂以100 年6 月 1 日府環水字第1000701595號公告原告為系爭場址之污染行 為人，並公告系爭場址為土壤、地下水污染控制場址及污染 管制區，禁止下列行為：㈠置放污染物於土壤；㈡注入廢（ 污）水於地下水體；㈢排放廢（污）水於土壤；㈣其他經主 管機關公告之管制行為。復以100 年6 月3 日府環水字第 1000701683號函（與上開100 年6 月1 日公告，下併稱原處 分）命原告依土污法第15條第2 項規定，立即採取下列應變 必要措施：㈠豎立告示標誌或設置圍籬。 ㈡移除或清除污染物並進行污染範圍及污染源調查。同時命 原告於文到2 個月內提送土壤及地下水污染控制計畫予原處 分機關核定後實施。原告不服，提起訴願經決定駁回，遂提 起本件行政訴訟。 三、本件原告主張略以： ㈠土壤含鋅部分： 1.本件原告○○廠區，計有9 塊土地，占地3.4 公頃，環保 署僅曾在1 塊土地小範圍淺層表土（小於5 公分）查有鋅 濃度微量超過管制標準，範圍狹小且所涉地層為低滲透性 之紅土黏土層，故有污染定著，不易移動或擴散之特性， 有環保署委託瑞昶公司調查報告中所附「期末報告審查會 議審查意見答覆說明」在卷可稽。被告本應僅對驗有鋅超 標之單一土地，即桃園縣○○市鎮○段○○○○號，依土 壤及地下水污染整治法課以土壤污染控制場址之處分，而 不能針對從無鋅超標之其餘8 筆土地課以處分。詎料被告 仍將原告9 筆土地，均課處土壤含鋅控制場址之原處分， 已有違反合目的性裁量、不符法制之違失。 2.原告在地經營已一甲子餘，製程中從未使用過鋅。經環保 署委託瑞昶公司查驗出微量鋅超標後，原告另委環檢所許 可合格之澳新科技股份有限公司（下稱澳新公司），針對 全廠區3.4 公頃的9 筆土地，逐一詳驗，總計探勘29個採 樣點，已證全無鋅含量逾越管制標準之情事。依土壤及地 下水污染整治法第2 條第15款、行政程序法第36條、第43 條之規定，要將原告課以土壤鋅污染行為人之不利處分， 行政機關必需具體舉證原告就鋅污染一事，究竟有何洩露 、棄置、排放、灌注、或容留之污染行為。然通觀被告所 有事證，僅有「可能廢棄物清運過程掉落或經風吹至地面 ，使土壤遭受重金屬污染」等寥寥數語，原告既未使用鋅 ，自無可能以鋅污染土地，是否原調查方式、採樣程序、 分樣過程容有錯誤所致？ 3.按行政機關究竟應如何劃定控制場址之範圍，環保署設有 場址污染範圍與管制區之劃定及公告作業原則（下稱公告 作業原則），以供遵循。依公告作業原則第3 條第2項 第 3 款明定：「土壤污染場址……工廠類型：包含廢棄工廠 及運作中工廠。原則依達管制標準之土壤採樣點所在地號 公告為場址，惟如個案場址單筆地號面積甚大，仍得視採 樣點分佈及現場實際情況，以公告廠（場）區部分地號方 式管制」。 4.舉例而言，敬惠工業股份有限公司（下稱敬惠公司）一案 中，「觀諸系爭場址面積甚廣，系爭5 筆土地均各自明確 可分，其中系爭○○段○○○、○○○地號土地，更與受 污染處有相當之距離，為何不能適用上述公告作業原則之 規定，以公告廠區部分地號方式管制，被告亦未具體說明 …是縱認本件情形，系爭○○段○○○地號、○○○地號 土地，其污染來源確屬明確，被告依法確得將系爭○○段 ○○○、○○○地號土地，公告為控制場址，惟其併將未 受污染之系爭其餘3 筆土地併公告為控制場址，亦於法不 合。」，足證違反公告作業原則之控制場址處分，核屬違 法，業經高雄高等行政法院100 年度訴字第377 號判決詳 予認定，並經最高行政法院101 年度判字第548 號判決確 定在案。按敬惠公司一案，司法機關認定敬惠公司占地 10,350平方公尺（即1.035 公頃）、橫跨5 個地號的場址 ，即屬面積甚廣，故即便敬惠公司所涉者，為較土壤污染 更具擴散可能性之地下水污染事件，前開判決亦具體指明 ：不能併將未測出污染物之其他地號土地，處以控制場址 處分，否則即屬違法。而原告○○廠，占地3.4 公頃，橫 跨9 個地號，足為敬惠公司場址3 倍以上之規模，承諸前 揭法令暨司法實務判解，被告自應公告採樣點單一地號為 控制場址，甚至因○○○地號土地面積仍屬甚大，被告更 應視採樣點之分佈，採局部公告之方式處理，始符法制。 然本件被告，於僅有微量超標（實則無！），範圍狹小且 所涉地層為低滲透性之紅土黏土層，污染定著，不易擴散 之鋅污染疑似事件，竟悖反前開規定，一次將全廠區9 個 地號、連未受污染之土地統統列為控制場址，其處分逾越 法規目的，不符比例原則，對人民財產權過分侵抑，自非 適法。 5.復按「各級主管機關為查證工作時，發現土壤、底泥或地 下水因受污染而有影響人體健康、農漁業生產或飲用水水 源之虞者，得準用第十五條第一項規定，採取應變必要措 施…」、「依第五項規定採取應變必要措施，致土壤、地 下水污染情形減輕，並經所在地主管機關查證其土壤及地 下水污染物濃度低於土壤、地下水污染管制標準者，得不 公告為控制場址。」並有土壤及地下水污染整治法第7 條 第5 、7 項可資參閱。故各級主管機關於公告控制場址前 ，本應先依行政程序法102 條規定，給予相對人陳述意見 之機會。如經相對人自行處理或查證，已使污染物濃度低 於管制標準，並於陳述意見時提出者，行政機關得不公告 為控制場址。本件被告於處分做成前，未給予原告陳述意 見之機會，復未於原告委請環檢所許可單位覆驗合格時更 改原處分，有違法應撤銷之瑕疵。 ㈡地下水含三氯乙烯部分： 1.本件課以原告為污染行為人之處分部分： ⑴按訴外人瑞昶公司等多次承辦環保署污染查證計劃採購 案，並多次以可能、不排除等推測結論，製成查證報告 ，再交由地方主管機關以是類高度不確定性之查證結果 ，對企業做出控制場址及污染行為人之行政處分，明顯 違反行政程序法第36條、第43條規定，經高雄高等行政 法院100 年度訴字第377 號判決、本院101 年度訴字第 144 號判決暨最高行政法院101 年度判字第548 號判決 撤銷。 ⑵本件環保署再度委託瑞昶公司，製成「運作中工廠土壤 及地下水含氯有機溶劑污染潛勢調查報告及查證計畫（ 第2 期）」，瑞昶公司泛以「不排除洩漏之石化燃料… 滲入地下水」或「推斷早期廠方人員可能因缺乏…防治 觀念，偶有不慎傾倒溶劑至該區地面…」等等臆測性不 確定推論，被告暨原訴願決定，均憑此高度不確定性之 查證報告，認定原告為污染行為人而為不利處分，應予 撤銷。 ⑶依土壤及地下水污染整治法第2 條第15款規定，所謂污 染行為人，限於為下列4 項法定行為之人（下稱『4 項 行為』）：①洩露或棄置污染物。②非法排放或灌注污 染物。③仲介或容許洩漏、棄置、非法排放或灌注污染 物。④未依法令規定清理污染物。倘未為上開4 項行為 ，但係污染所在地之土地使用人、管理人或所有權人者 （如本件原告），依同法第2 條第19款，僅能公告為污 染土地關係人，不能處以污染行為人之處分。若係滲透 污染物而非「洩漏、棄置、非法排放或灌注」污染物者 ，依同法第2 條第16款，亦僅能公告為潛在污染責任人 ；而依同法第14條第2 項規定，污染土地關係人僅在污 染行為人不明或不遵行法令辦理時，始例外承負相關法 律義務，故本件被告認定原告係污染行為人，亦或污染 土地關係人，差異極大，影響原告權益至深且鉅。按土 地關係人僅為狀態責任，與污染行為人負行為人責任、 終局清除責任，二者自構成要件、法律事實、為行政處 分所需事證、對原告所負擔之法定義務，均在在不同（ 參照最高行政法院99年度判字第478 號判決）。 ⑷被告從未說明究竟原告係土壤及地下水污染整治法第2 條第15款所定4 項行為之何項，僅堆砌推測性描述後， 即將原告定為主要污染行為人，有行政程序法第36條、 第43條之違反： ①被告稱：「環保署於99年8 月10日於原告廠區現勘時 發現三氯乙烯原料區並未設置集液盤，且儲存區兩側 鄰近排水溝…」，然而原告早於97年底98年初即已停 用三氯乙烯，自無設置集液盤之必要。遑論三氯乙烯 原料區暨鄰近之排水構，從未驗得三氯乙烯超標之情 事！已證被告以此論斷原告為污染行為人，與事實不 符。 ②被告稱：「柴油儲存區地面有新舊油漬痕跡，不排除 洩露之石化燃料沿著鋪面…滲入地下水環境。汽油儲 存區無…汽油輸送管線…」等語，然而三氯乙烯乃有 機溶劑，非屬石化燃料，非屬汽柴油，汽柴油等石化 燃料科學上無法變異為三氯乙烯。以汽柴油之儲存、 輸送，推論、臆測原告為三氯乙烯之主要污染行為人 ，不符科學法則。 ⑸地下水處於流動狀態，含氯污染團會隨著地下水移動而 擴散其污染範圍，若不確認污染來源暨污染行為，將致 真正污染行為人遁逃於管制，持續排放污染物，此為土 壤及地下水污染整治法特設污染行為人（第2 條第15款 ）、潛在污染責任人（第2 條第16款）暨污染土地關係 人（第2 條第19款），分層管控之緣由。被告既未探查 本件三氯乙烯之污染來源，復未舉證原告究竟為土壤及 地下水污染整治法第2 條第15款4 項行為中之何項，暨 可證明原告為該4 項行為之具體證據，率爾為系爭處分 ，於法有違。 2.本件對原告廠址課以控制場址處分之部分： ⑴依土壤及地下水污染整治法第2 條第17款及第12條規定 ，地下水污染與土壤污染事件之管制要件不同，因「地 下水有可能停滯也有可能是流動的狀態，其污染之來源 如不能明確認定，即無法將污染有效的加予控制及整治 ，此與土壤之污染源固定不同，故同條第17款之規定即 應認為立法者有意加以區別」（參照最高行政法院101 年度判字第548 號判決），地下水污染事件中，限於污 染來源明確時，被告始得對原告課以控制場址之處分， 且行政機關不得以可能、不排除等高度不確定之事由， 即認污染來源明確。 ⑵所謂污染來源明確，「自非指場址內確有污染之物質或 該污染之物質其位置已屬明確而言，其應係指該污染之 物質係從何而來，亦即已有確實之資訊可判斷或確認造 成污染之根源，否則土壤及地下水污染整治法第12條第 2 項僅須規定場址之地下水污染物濃度達地下水污染管 制標準者，主管機關即得公告為控制場址，而地下水污 染來源明確之規定將成為贅文，無適用之餘地。」復有 高雄高等行政法院100 年度訴字第377 號判決暨最高行 政法院101 年度判字第548 號判決可參。 3.原告廠區內地下水驗出三氯乙烯超標乙事，原廠區內三氯 乙烯儲存區並未驗得三氯乙烯，故三氯乙烯之來源並不明 確，有高度可能係因廠外不明污染源排放三氯乙烯，順地 下水脈流入原告廠區所致。此部分原告已檢附證據向環保 署陳情，並經環保署肯認所疑有據，被告更已開始於廠外 上游處開監測井重新確認污染源。已證原處分確有不符實 情、不合法制之瑕疵： ⑴原告早於98年間即停用三氯乙烯並註銷使用，且地下水 水脈係由西北往東南流，即從廠區西北方外流入廠內， 再從廠內東南方流出廠區外；○○廠區內地下水層所含 三氯乙烯，亦呈現「西北角上游處最高、東南下游處低 」之濃度分佈，並未因地下水脈流經原告○○廠區內而 增加所含三氯乙烯濃度，已可見系爭廠區內部並無獨立 之污染來源。 ⑵原告西北方廠區外（即地下水脈之上游），小型工廠林 立，該等工廠、油行雖均未依法申報使用三氯乙烯，但 肉眼可視已有用光之三氯乙烯空桶，置於○○加工廠門 口。環保署於101 年初委託美商傑明工程顧問股份有限 公司臺灣分公司（下稱傑明公司），抽測○○加工廠附 近之民井，也證實已有二口民井驗出三氯乙烯。 ⑶民井為顧及汲水需求，其井徑、井寬均較環保署規定之 監測井為廣，本極易造成三氯乙烯散逸於空氣中；兼以 傑明公司係以馬達直接在民井抽水，不但不符環保署公 告之法定「監測井地下水採樣方法（NIEA W103.54B ） 」，而有土壤及地下水污染整治法第10條規定之違反； 此民井內違法採得之水體，由馬達抽取、經過空氣，有 可能再次稀釋三氯乙烯；尋常民井經此反覆稀釋，竟仍 於100 年12月20日先測出三氯乙烯0.0285mg/L，近1 個 月後（101 年1 月13日），再測得三氯乙烯0.0354mg/L ，濃度激增24% ，逼近第二類管制標準（0.05mg/L）， 而同一時間原告廠內所測三氯乙烯數值卻持續下降，至 101 年5 月，已下降97.67%，顯見民井所測得的三氯乙 烯與原告廠內並無統計學上之關連性，原告廠外高度可 能存有真正污染源。 ⑷上開事實，亦經被告環保局自聘環工專家所重視，故多 次於被告環保局內部會議中，要求環保局應於原告廠區 外地下水上游處，依法開監測井，找尋真正污染原：① 中央大學、交通大學環境工程研究所李○福教授：「應 變必要措施…亦應探討污染來源」、「三氯乙烯之污染 源應儘速釐清，例如廠區外西北方向相關單位應積極介 入協助解決」。②南亞技術學院土木與環境工程學系黃 ○昌教授：「三氯乙烯儲存區內查無污染…宜在廠外設 置監測井加以確認」③中央大學土木及水利所博士莊○ 春教授：「…應考量於廠區外上游增設監測井，以釐清 是否有外來污染源」。 ⑸原告廠區內原三氯乙烯儲存區暨其下游，並未驗得三氯 乙烯，廠區內驗得超標三氯乙烯之監測井（相對下游處 ），與廠區外驗出三氯乙烯之民井（相對上游處），僅 有一牆之隔，距離不足百尺。查地下水無法溯源而上， 截至目前為止，尚欠具體證據足以判明本件地下水所含 之三氯乙烯，究何而來；不惟如是，除環保署前於100 年12月20日，先測出一牆之隔的桃園縣○○市○○路○ 段○○○ 巷（下稱411 巷）民井，含有三氯乙烯0.0285mg /L ，近1 個月後（101 年1 月13日），再於同一民井 測得三氯乙烯0.0354mg/L，濃度激增24% ，逼近第二類 管制標準（0.05 mg/L ），而同一時間原告廠內所測三 氯乙烯數值卻持續下降，至101 年5 月，已下降97.67% ，已證民井所測得的三氯乙烯並非因原告逆流而上反向 污染所致。故原告另於101 年1 月13日委託專業團隊台 旭環境科技中心股份有限公司（下稱台旭公司，為環保 署認證檢驗公司）、大毅科技股份有限公司及傑美環境 工程顧問股份有限公司等，於驗出民井含三氯乙烯、隨 地可見三氯乙烯空桶棄置的411 巷，以地球物理探測， 施行透地雷達及地電阻法探測，果然在含氯民井及三氯 乙烯空桶附近，分別發現地底含三氯乙烯之異常高波， 有高度可能原告廠區內之污染物，係肇因於廠外污染源 流入所致，更足證本件被告在尚未明污染來源之前，即 率爾對原告為控制場址暨污染行為人之處分，確有悖反 行政程序法第36條、第43條之違失。 4.若三氯乙烯之污染路徑，係由廠區地表經地下土壤到地下 水，則因「三氯乙烯為重質非水相（Dense Non-aqueous Phase Liquid，下稱DNAPL ）…因毛細作用會在移動路徑 的土壤孔隙間殘留少量DNAPL ，而形成殘留相，殘留相的 DNAPL 在正常的狀況下不易移動，但會成為二次污染源… 」，故若污染來源係在廠區內，則除地下水驗得三氯乙烯 超標外，應可同時在廠區內的土壤中驗有殘留相的DNAPL ，始可合理認定污染係從地表經地下土壤到地下水，方得 確認污染來源明確；次觀環保署99年查證報告中，總計新 增公告6 家工廠有地下水三氯乙烯超標情事，其中除原告 外，其餘○○○工業股份有限公司、○○○業股份有限公 司、○○○科技股份有限公司、○○化學股份有限公司、 暨○○○○企業社等5 家工廠，全數同時在廠區內土壤及 地下水中，驗得三氯乙烯超標，惟獨原告全廠區土壤，三 氯乙烯全數為零檢出，此不但有原告委託之環檢所許可單 位驗證確認，就連環保署檢測結果亦肯認如是，足證原告 廠區內從土表、到土壤中根本沒有三氯乙烯超標，則本件 三氯乙烯之污染路徑客觀上即可排除係「從廠區地面、到 土壤、到地下水」，反而高度可能係由廠區外上游地下水 之污染，反致下游原告廠區地下水遭殃。被告自認：「三 氯乙烯因為毛細作用，會在移動路徑的土壤孔隙間殘留， 且在正常的狀況下不易移動」，卻仍強將從地表到土壤孔 隙全未殘留任何三氯乙烯的原告處以污染行為人之處分， 已有行政處分不符證據且理由矛盾之瑕疵。 5.關於地下水含三氯乙烯之部分，被告在未完備調查證據， 污染來源不明之情況下，率即公告原告○○廠區為控制場 址，原處分有違法制，應予撤銷： ⑴為判斷地下水污染源是否來自系爭場址，實務上必需在 系爭場址周圍四方，即地下水脈之上、下游處之設立背 景監測井，以確定污染來源： ①舉例而言，敬惠公司一案中，臺南市政府於做成控制 場址處分前，曾檢測敬惠公司周圍四方7 口標準及簡 易監測井，以確定污染來源，並在確認前述7 口監測 井未有三氯乙烯超標情事後，方公告敬惠公司之5 筆 土地為控制場址。然敬惠公司一案，最終因5 筆土地 中僅有2 筆檢驗出三氯乙烯超標，臺南市政府卻一併 公告未受污染之3 筆土地為控制場址，使原處分遭行 政法院撤銷，已如前述。 ②另經濟部加工出口區管理處臺中分處（下稱臺中加工 出口區）一案中，臺中市政府於作成控制場址處分前 ，曾確認臺中加工出口區北側，亦即地下水脈上游處 之背景監測井於歷次豐水、枯水期監測中，均未發現 含氯有機物；再者，參閱下游之南面監測井之濃度， 亦呈現臺中加工出口區之2 口監測井為三氯乙烯最高 值，污染濃度呈現往南漸次降低之趨向；在具備前述 證據下，臺中市政府因而公告臺中加工出口區內之監 測井所在兩地號為「控制場址」，此可參閱臺中高等 行政法院100 年度訴字第406 號、最高行政法院101 年度判字第850 號判決。 ③上述兩判決在在揭示：⑴行政機關做成控制場址處分 前，必須先調查系爭場址周圍或地下水脈上、下游之 監測井，以確定污染來源；⑵行政機關僅能公告驗出 污染物超標之地號為控制場址。 ⑵惟被告僅以原告廠區內地下水驗出三氯乙烯超標為據， 而無檢測廠區四周或地下水上、下游處之監測井，並無 足夠客觀科學證據證明原告廠區係三氯乙烯污染源，且 在處分作成當時尚有下列疑竇存在：①原告廠區之過去 曾用做三氯乙烯儲存區之地點未驗得三氯乙烯；②原告 廠區所在地，地下水水脈係西北向東南流，而原告廠區 之地下水檢驗結果亦是呈現此趨向，可見地下水脈並未 因為流經廠區而使三氯乙烯含量增加，顯現原告廠區並 無污染源之存在；③原告廠區外西北方，亦即地下水脈 上游處，另有多處可疑之三氯乙烯污染源；④被告之處 分，實未完備考量所有有利、不利證據，率即公告原告 廠區之所有地號為「控制場址」，實有未盡調查之能事 ，有悖行政程序法第9 條、第36條、第43條。 6.關於地下水含三氯乙烯之部分，被告在缺乏證據證明原告 有洩漏三氯乙烯之情況下，率即公告原告為污染行為人， 原處分更是不符法制，應予撤銷： ⑴按土壤及地下水污染整治法第2 條以對於系爭場址是否 造成污染，及污染行為嚴重程度高低，區分污染土地關 係人、潛在污染責任人、污染行為人，並分別課以輕重 不同之行政責任。其中，污染土地關係人僅需採取應變 必要措施，將現存污染作初步應變必要之控制、避免再 行擴大；然潛在污染責任人及污染行為人則需負擔污染 責任，並進行污染控制及污染整治。 ⑵基於責任高低不同，污染土地關係人或污染行為人認定 上也應有所不同，舉例而言，在臺中加工出口區一案中 ，臺中市政府於作成處分前，曾確認臺中加工出口區北 側，亦即地下水脈上游處之背景監測井於歷次豐水、枯 水期監測中，均未發現含氯有機物，以證實污染源確實 來自臺中加工出口區，而臺中加工出口區之2 口監測井 測出三氯乙烯最高值，下游南面監測井所測出的三氯乙 烯濃度逐漸下降，再次證明污染源確實來自臺中加工出 口區。然而，在污染來源明確之狀況下，臺中市政府亦 不敢率將臺中加工出口區公告為污染行為人，而僅是公 告測出三氯乙烯超標之地號為控制場址。 ⑶再者，台灣塑膠工業股份有限公司仁武廠（下稱台塑仁 武廠）一案中，高雄市政府為確認廠外民井之污染與被 公告為控制場址、整治場址之台塑仁武廠相關，要求其 負擔污染行為人責任，提供替代飲水、用水時，採用之 方式是在民井旁，以及廠區圍牆邊（監測井座落位置包 括廠區內、外）設置監測井，比較兩者之污染物濃度及 類別，再考量地下水東南向西北（由廠區內留往西北側 、西側民井）之流向後，才確認民井污染物質確實來自 台塑仁武廠，並要求台塑仁武廠負擔污染行為人責任， 此有高雄高等行政法院100 年度訴字第693 號判決可資 參酌。 ⑷惟被告在原告廠區是否為地下水污染來源，或有其他污 染來源存在之不明確狀態下，隨即以原告廠區三氯乙烯 原料區未設集液盤、柴油儲存地面有新舊油漬痕跡等與 事實相悖，或不符科學法則之推測性描述，未盡調查之 能事，率即認定原告為土壤及地下水污染整治法第2 條 15款第1 目洩漏或棄置污染物之污染行為人，逕命原告 負擔污染責任，有悖行政程序法第9 條、第36條、第43 條。 7.原告○○廠區地下水縱遭三氯乙烯之污染，惟污染來源是 否來自原告，衡酌下列事實，非屬無疑：原告○○廠早於 97年底、98年初即停用三氯乙烯，並有註銷使用之紀錄存 在。次按，不論是環保署委託之瑞昶公司，或原告自行委 請之澳新公司，針對原告○○廠區之土壤所為之調查，檢 驗結果土壤全無含三氯乙烯超標之情事，故可排除原告○ ○廠以「廠區、土壤、地下水」之路徑，構成污染來源之 嫌疑。再按，被告於102 年4 月25日之協調會議後，發函 交通部臺灣鐵路管理局台北工務段（下稱臺鐵管理局）， 稱有「檢測及調查地下水污染物之必要」，請臺鐵管理局 同意租地，以便原告於廠區北方設井勘查，等同自認其於 處分當時，針對「原告○○廠地下水三氯乙烯污染來源係 在廠區內，或是外來」一事，並無法確定。且經委託經環 保署認可之台旭公司，依法設置3 口地下水監測井，於10 2 年8 月29、30日、9 月5 、6 日分別抽樣之檢測結果顯 示： ⑴不論係8 月29、30日或9 月5 、6 日之檢測，設置於與 原告廠區僅有一牆之隔「廠外411 巷土地」的3 口地下 水監測井（MW-EX01 、MW-EX02 、MW-EX03 ）所測得之 三氯乙烯濃度皆高於原告○○廠區內之監測井，參酌當 地地下水脈係西北向東南流，且地下水無法溯源而上之 特性，暨：①原告○○廠西北方小型工廠林立，三氯乙 烯用盡空瓶隨處棄置，且又有於西北方民井中測出三氯 乙烯之記錄存在。②原告○○廠早於97年底、98年初即 停用三氯乙烯，並有註銷使用之紀錄存在。③原告○○ 廠全廠區之土壤，三氯乙烯全為零檢出，排除原告○○ 廠區地下水所含三氯乙烯係由「廠區、土壤、地下水」 路徑污染之可能性。上開種種事證顯示，「原告○○廠 地下水所含三氯乙烯污染來源高度可能係由外來」，處 於地下水脈下游處之原告○○廠實為三氯乙烯污染之受 害者。 ⑵更甚者為，「廠外411 巷土地」之監測井MW-EX01 所測 得數值，不僅超出地下水含三氯乙烯之第二類管制標準 （0.05mg/L）有4 倍之多，甚至於一周內濃度激增44% ，甚較環保署監測井所測濃度為高，可見原告○○廠外 ，地下水脈上游處之三氯乙烯污染仍可能持續發生中， 已明本件原告廠區內之三氯乙烯，污染行為人並非原告 ，且確切的污染源仍屬不明。 8.關於地下水含三氯乙烯部分，被告依作成原處分時之事證 ，不足以判斷原告○○廠區為三氯乙烯之污染來源，實不 得宣告原告○○廠區為控制場址，更不應率將原告公告為 污染行為人，原處分有違法制，應予撤銷： ⑴按撤銷訴訟之標的係原告主張被告之處分違法，並損害 其個人權利或法律上之利益，由行政法院事後檢視被告 機關行政處分之合法性，其判斷基礎時點應以行政處分 作成時之事實及法律狀態為據，至於行政處分發布後事 實或法律狀態變更，並非原處分作成時所能斟酌，自不 能以其後發生之事實或法律狀態而認定原處分合法/ 違 法，此有最高行政法院102 年度判字第364 號判決、最 高行政法院92年度判字第1331號判決，可資參照。 ⑵本件被告作成原處分時（100 年6 月1 日、3 日）所依 憑之事實狀態，為環保署委託瑞昶公司作成「運作中工 廠土壤及地下水含氯有機溶劑污染潛勢調查及查證計畫 （第2 期）（甲、乙）」中之期末報告書、查證結果報 告書，前開報告顯示： ①地下水流向：原告○○廠區之「地下水流向大致為北 往南流動」（查證結果報告書1/3 ）。 ②採樣檢驗結果：環保署於原告○○廠區設置三處土 壤採樣點，並未驗出土壤中含有三氯乙烯。環保署 於原告○○廠區內設置三口地下水監測井MW9920-01 、MW9920-03 、MW9920-05 ，其中：A.MW9920-01 、 MW9920-05 兩口監測井於99年11月12日之抽樣，分別 驗出地下水中最高含有2.22mg/L、0.714mg/L 之三氯 乙烯；B.MW9920-01 、MW9920-05 分別位於原告○○ 廠區之北方、南方圍牆邊。 ③現勘結果：原告○○廠於80年至97年間使用三氯乙烯 進行機車零件之脫脂，於98年將機台內之三氯乙烯全 部清除，目前脫脂工作完全委外處理；原三氯乙烯原 料區未設置集液盤；三氯乙烯空桶採露天方式堆置於 熱處理區西南側圍牆外。 ⑶綜上，本件被告作成原處分時所依憑之事實狀態為： ①原告○○廠區之地下水流向呈現由北往南之趨勢，而 廠區內驗出地下水含三氯乙烯之監測井數據亦呈現「 北高南低」，且地下水含三氯乙烯之濃度並未因流經 原告○○廠區而增高。 ②原告○○廠區之土壤採樣檢測結果顯示，土壤全無含 有三氯乙烯超標之情事，故地下水所含三氯乙烯污染 並非以「廠區、土壤、地下水」路徑而來。 ③原告○○廠區早於98年初即停用三氯乙烯，此有註銷 使用之紀錄存在，且西南側圍牆所放置者僅為空瓶， 更無設置三氯乙烯集液盤之必要。 ⑷綜觀前開原處分作成時之事實狀態，不僅無法判定原告 ○○廠區為地下水所含三氯乙烯之明確污染源，更無法 認定原告為排放三氯乙烯之始作俑者，更遑論種種事證 顯現，原告極度可能為廠區外地下水上流處污染排放之 受害者！ 9.關於地下水含三氯乙烯之部分，參酌被告作成原處分後之 事證，更顯見原處分作成時之裁量濫用、裁量怠惰。系爭 處分悖於法制，應予撤銷： ⑴原告自原處分作成、知悉○○廠區地下水遭三氯乙烯污 染後，立即延聘環工專家，徹查事實，發現原告○○廠 區地下水所含三氯乙烯污染極可能為上游不明污染源所 造成，故在在聯繫被告，甚至向中央主管機關環保署陳 情，期盼早日釐清上游污染源，此已經環工專家、檢驗 報告，甚至被告及環保署亦肯認原告所疑有據： ①100 年9 月16日：原告致函被告，說明○○廠區內地 下水所含三氯乙烯之污染來源不明，祈請被告查明真 相，並與被告展開多次溝通，期能在地下水脈上游處 設井，以明事實。 ②100 年12月20日（第一次採樣檢驗日）：環保署委託 傑明公司作成土壤及地下水污染查證報告指出，位於 原告○○廠區北方地下水脈上游處（即411 巷），井 徑、井寬較法定監測井廣，且經過空氣稀釋之民井抽 水樣本，竟驗出有三氯乙烯異常，且有日漸增高之趨 勢。 ③101 年1 月13日（檢測時間）：原告委託專業團隊（ 台旭公司等），於環保署驗出民井含三氯乙烯之411 巷，以地球物理探測法，發現地底有三氯乙烯異常高 波反應。 ④101 年9 月26日：原告向環保署進行陳情，說明傑明 公司報告之不足處，暨地下水脈上游三氯乙烯濃度日 增之事實，請求主管機關於廠區西北方開井抽樣，以 找出真正污染源，並獲環保署首肯。 ⑤102 年4 月25日：原告與被告進行協調，達成由原告 向臺鐵管理局租411 巷土地開井抽樣之結論，其後被 告甚至發函臺鐵管理局台北工務段，稱有「檢測及調 查地下水污染物之必要」，請臺鐵管理局同意租地， 以便原告於廠區北方設井勘查。 ⑥102 年8 月29日（第一次採樣檢驗日）：原告於○○ 廠區外緊鄰廠區外圍牆處，開挖三口標準地下水監測 井，並委請經環保署認可之台旭公司抽樣、檢測，報 告結果顯現，廠外地下水脈上游處之三氯乙烯濃度俱 高於廠區內監測井。 ⑦102 年11月4 日：A.證人葉○美（台旭公司檢驗室主 任）當庭證稱台旭公司就地下水所含三氯乙烯之檢驗 能力已獲環保署認證，且台旭公司檢驗報告之檢驗方 法、呈現形式等皆符合環保署之要求；B.環工專家證 人車○道當庭證稱，由原告○○廠區內由北往南之地 下水流向，縱使廠區外411 巷三口監測井（位置偏北 ）所檢出地下水含三氯乙烯濃度大於廠區內之MW9920 -01 （位置偏南），亦僅能判斷污染來源極可能來自 廠區外，即北方地下水流上游處，但仍不足判定確切 之污染來源。 ⑵綜上，原處分作成後，原告多方奔走，延聘環工人才， 並向政府機關陳情，請求設井，所得出之專業意見及檢 驗結果，至今尚難以確認原告○○廠區地下水所含三氯 乙烯污染之確切來源，更遑論作成處分時所憑靠之單薄 數據，核實無法達到土壤及地下水污染整治法第12條所 列「污染來源明確」之要件。 ㈢聲明求為判決：1.訴願決定、原處分均撤銷。2.訴訟費用由 被告負擔。 四、被告答辯略以： ㈠土壤及地下水污染整治法第12條第2 項之「污染來源明確」 ，應係指依查證、調查結果，可判斷或確認地下水污染之物 質或位置等資訊： 1.土壤及地下水污染整治法施行細則第8 條規定：「本法第 12條第2 項所稱地下水污染來源明確，指依查證、調查結 果及資料，可判斷或確認造成地下水污染之物質或位置等 資訊。」從施行細則對於土壤及地下水污染整治法第12條 第2 項之解釋，可知主管機關於判斷要否宣告特定地區為 控制場址時，只要確認該場址確實有污染物質並超過管制 標準者，即為足矣，無需要達到擁有完全明確之資訊，可 完全明確判斷造成污染之根源究係為誰。雖然原告主張依 高雄高等行政法院100 年度訴字第377 號判決以及最高行 政法院101 年度判字第548 號判決，適用土壤及地下水污 染整治法第12條第2 項時，條文中之「具體明確」係指必 須污染來源確定云云。惟視土壤及地下水污染整治法第1 條規定：「為預防及整治土壤及地下水污染，確保土地及 地下水資源永續利用，改善生活環境，維護國民健康，特 制定本法。」可知土壤及地下水污染整治法最高目的為改 善生活環境，維護國民健康，而控制場址之宣告目的，是 讓民眾得知污染情況，主管機關並得依實際需要，要求場 址所有人為一定之應變計畫，故依此立法目的推論，可知 只要經科學檢測確定，該場址有污染之情況產生，且主管 機關依其專業可一定程度確定污染源，即可宣告該地為控 制場址，並非一定要證明到無可推翻之程度或完全確信同 一地區不可能存在其他污染源方能宣告為控制場址，否則 若主管機關還需要耗費大量時間與金錢來完全確定污染來 源才能宣告為控制場址，恐怕對於立法目的之達成及國民 健康之維護緩不濟急。 2.其次，就法律效果而言，公告為控制場址，只將該場址所 在地為登記並公告，主管機關認為有必要時，應依土壤及 地下水污染整治法第15條進行應變必要措施，整體而言， 對於該場址所有人之利益侵害甚微，法律效果輕微，況且 劃定控制場址之立法目的應為遏止污染擴大，並非處罰行 為人，故要求污染來源具體明確才能劃定控制場址，顯然 過度解釋。就比例原則之觀點，只要確認該特定場址確實 有污染，公告為控制場址之處分，可達到環境保護與防止 污染擴大之立法目的，具有適當性，手段採取為相同手段 中最小侵害，具有必要性，所欲達成之公共利益與對當事 人造成之侵害亦不會顯然失衡，具有狹義比例性，故宣告 控制場址只要確認該地有污染物質即可。 3.至於原告所提出之高雄高等行政法院100 年度訴字第377 號判決及最高行政法院101 年度判字第548 號判決，所涉 為同一案例事實，該判決案例事實中，原告已於82年停業 ，從此未在系爭場址從事任何營業活動，停業前亦未曾於 系爭場址從事可能產生三氯乙烯污染物之營業活動，而環 保署嗣後於100 年6 月10日召開污染控制場址初步評估審 查會議，審查建議公告為控制場址，卻是依據臺南市環保 局委託SGS 台檢公司於99年9 月對原告地下水污染所作成 之調查報告書，故就營業期間與檢測出污染之時間間隔， 以及營業活動有無使用三氯乙烯之歷史，兩者均大不相同 ；再者該判決案例事實所涉及之系爭場址除確有污染物超 標之情事外，別無其他可輔助證明污染來明確之事實根據 ，亦顯然與本案有污染物超標、實地觀察有污染物滲漏且 於一年內有從事可能產生「三氯乙烯」污染物之營業活動 等諸多可互為佐證，確認原告為明確污染來源之事實背景 大不相同，個案事實不同，法律涵攝過程亦會得出不同結 果，行政法院會於個案中對土壤及地下水污染整治法第12 條第2 項作出「必須已有確實資訊可判斷或確認造成污染 之根源」之解釋，恐怕有其個案正義之考量，原告以該判 決中之理由，欲於本件不同之事實中為相同之主張，顯無 充分之理由。 ㈡系爭場址經被告檢測及現場實地勘驗結果，可確認污染物質 超標且污染來源明確，原告依法將之公告為控制場址，並無 違誤： 1.就土壤含鋅部分： ⑴被告依環保署「運作中工廠土壤及地下水含氯有機溶劑 污染潛勢調查及查證計畫（第二期）－調查結果報告書 －台鈴工業股份有限公司○○廠（場址標號：9920）」 及「甲計畫現勘成果表」調查結果中，發現系爭場址土 壤中鋅濃度達3,040mg/kg超過土壤污染管制標準2,000m g/kg，廢液儲存區地面破損，原告於99年5 月重鋪柏油 路面，於現勘時發現路面有黑色油漬及廢溶劑流出痕跡 ，顯示可能因而造成土壤污染途徑，該區域土壤經XRF 篩測，鋅之重金屬污染已超過土壤污染管制標準。另就 環保署環署土字第1000091636號函（參閱附件2 ）所載 ，於系爭場址現勘時發現原三氯乙烯原料區未設置集液 盤，且儲存區兩側鄰近排水溝，柴油儲存區地面有新舊 油漬痕跡，不排除洩漏之石化燃料沿鋪面或排水溝裂縫 滲入地下水環境等等情形，可知地下水三氯乙烯超過管 制標準，其污染物質及位置明確，如此就已合於土壤及 地下水污染整治法第12條第2 項中之污染來源明確之要 件，而該查證計畫內容亦可證明原告係污染來源，故就 土壤含鋅之部分，被告宣告該場址為控制場址，並無原 告所指稱之裁量逾越之違法不當之處。 ⑵依100 年2 月23日訂定之公告作業原則第三、㈡、3 有 關工廠類型之土壤污染場址，有明文規定：當高污染潛 勢區（如儲槽區、製程區、廢水處理區、廢棄物儲存區 等）分布廣，得公告全廠區範圍所有地號；而經環保署 執行之「運作中工廠土壤及地水污染含氯有機溶劑污染 潛勢調查及查證計畫」，原告○○廠廠區（詳如原告平 鎮廠場址配置圖附件F ）內計分為7 個區域：辦公室、 材料倉庫、製程生產區（組立、塗裝、熱處理、檢查） 、垃圾場（垃圾場主要儲存廢塑膠、廢紙、廢油漆桶、 漆渣、廢鐵、廢鋁、生活垃圾等）、廢水處理廠、成品 倉庫，從廠區之配置可知，其符合公告作業原則所規定 之高污染潛勢區者眾且分布甚廣，本件即便如原告所言 ，僅曾在地號○○○號土地查有鋅超過管制標準之結果 ，但依前述公告作業原則之規定，其既為高度污染潛勢 區，則被告依法公告全廠區範圍所在地號為土壤污染控 制場址，並無任何違法之處，至於原告所指陳，被告違 背環保署之指示，逾越法規授權，將不含鋅的其他8 塊 土地一併課予原處分云云，實若細究環保署該函之內容 ，僅言「依達管制標準之土壤採樣點所在地號公告為場 址，惟如個案場址單筆地號面積甚大，仍得視採樣點分 布及現場實際狀況，以公告場（廠）區部分地號方式管 制」。換言之環保署仍係給予被告依實際狀況為裁量之 權限，而非如原告所稱有裁量濫用情事，原告理解顯有 錯誤。 ⑶進一步揆諸公告作業原則之規定，該原則之所以會於高 污染潛勢區授權主管機關得就全部廠區之所有地號為公 告，其目的應係著眼於具高污染潛勢事業的運作，是造 成土壤及地下水污染的主要原因之一，非就廠區整體為 污染控制，常有污染整治無法竟全功之憾，故為有助於 未來系爭場址之污染整治，以及相關整治責任的釐清， 才有如此之規定，而其終極目標，當然亦是為了落實土 壤及地下水污染整治法第1 條，「確保土地及地下水資 源永續利用，改善生活環境，維護國民健康」之最高立 法目的，其規範目的符合立法目的，自應予以維持及尊 重。 ⑷又原告指陳其所委託之澳新公司對廠區內之9 塊土地為 檢驗，無鋅含量超過管制標準之情事，惟其亦無法否認 環保署委託瑞昶公司查驗出鋅含量超標之事實，雖該計 畫僅進行3 點土壤採樣檢測作業（土壤採樣S9920-02點 位檢測總石油碳氫化合物、S9920-04點位檢測VOCs、S9 920-07點位檢測八大重金屬），其檢測結果S07 土壤鋅 超過土壤污染管制標準，此時原告應進行廠區內部之污 染範圍調查，並將調查結果提報改善報告，故若原告確 實為其廠區內部污染調查報告，後續被告即可再進場進 行查證，最後可依進場查證結果修正土壤、地下水污染 控制場址及土壤、地下水污染管制區，解除經查證無污 染超標情事之廠區內其他地號土地，此一程序正是土壤 及地下水污染整治法所欲促成主管機關與污染行為人間 之協力，共同促成土壤及地下水污染整治之完成，確保 國民健康，原告捨此坦途不為，反而以訴訟方式逕為主 張，究竟對於土壤及地下水整治是利是弊，值得深思。 至於原告以其所委託之澳新公司未檢測出鋅含量超標為 據，主張原告所為之原處分違反土壤及地下水污染整治 法第2 條第15項，行政程序法第36條及第43條云云，惟 依環保署委託計畫之檢測結果，原告廠區確有檢測出土 壤鋅污染，且有污染超標情事，則被告就檢測資料及一 切事項為職權調查，並斟酌全部陳述與調查事實證據之 結果，為系爭行政處分，自屬合法有據，其判定原告為 污染行為人及公告系爭場址為污染控制場址，其處分程 序及依據事實均無於法不合之處，豈容原告任意指摘， 否則任何污染行為人只要自行委託公司就廣大場址中的 任何一點或數點做出未超標之結果，依原告所言，似乎 認為被告就只能參考其所委託公司所做出之調查結果作 出行政處分，此說非但於法不合，尤有甚者，此惡例一 開，被告豈非日日疲於奔命，將所有資源浪費在已經判 定為污染控制或整治場址之土壤或地下水重複抽測檢驗 上，只為應付污染行為人提出之不同檢驗結果，如此則 土壤與地下水整治勢必遙遙無期，相關行政處分也必然 處於不安定之狀態下，吾國國民健康危矣。 2.另外就地下水含三氯乙烯之部分： ⑴就環保署環署土字第1000091636號函所載，環保署於99 年8 月10日於原告廠區現勘時發現三氯乙烯原料區並未 設置集液盤，且儲存區兩側鄰近排水溝，柴油儲存區地 面有新舊油漬痕跡，不排除洩漏之石化燃料沿著鋪面或 排水溝裂縫滲入地下水環境。汽油儲存區無防堵洩漏措 施；汽油輸送管線經過道路輸送至檢查課，再經高架管 路輸送至廠房二樓製程區使用。並經該區域地球物理顯 示為異常高電阻區域，並設置標準監測井進行地下水採 樣，採樣結果MW9920-01 地下水檢出最高濃度之三氯乙 烯2.22毫克/ 升，MW9920-05 地下水檢出最高濃度之三 氯乙烯0.714 毫克，均超過地下水管制標準。儲存區附 近驗出三氯乙烯超過管制標準，則可見該場址確實有污 染存在，且超過管制標準，被告依法自可宣告該場址為 控制場址，處分並無違法之處。 ⑵土壤及地下水污染整治法第2 條第15款有關污染行為人 之認定標準，被告有提出數項事實，包含「環保署於99 年8 月10日於原告廠區現勘時發現三氯乙烯原料區並未 設置集液盤，且儲存區兩側鄰近排水溝，柴油儲存區地 面有新舊油漬痕跡，不排除洩漏之石化燃料沿著鋪面或 排水溝裂縫滲入地下水環境。汽油儲存區無防堵洩漏措 施」而此些事實均係表明原告確實至少為造成系爭場址 地下水污染之污染源之一，合於土壤及地下水污染整治 法第2 條第15款第1 目洩漏或棄置污染物之情事。 ⑶至於原告所稱，其已於97年底98年初停用三氯乙烯，自 無費事設置集盤液之必要云云，此證明原告確曾使用過 三氯乙烯，過去長期使用卻未設置集液盤下，確實可能 因此而洩漏為數不少之三氯乙烯進入地下水中，三氯乙 烯有其特性，蓋重質非水相液體主要以自由相或殘留相 等兩種型態存在於地下環境中，三氯乙烯即屬於DNAPL ，此類物質液體密度比水重、具疏水性（不易溶於水） ，其傳輸途徑與比重（重力）及地質相關性高，移動方 式以垂直方向為主，受地下水流向影響較小，但人為大 量地下水之抽取，將造成自然移動方向及流速的改變。 在地下環境可以自由移動之DNAPL 稱為自由態，而在移 動的過程中，因毛細作用會在移動路徑的土壤孔隙間殘 留少量DNAPL ，而形成殘留相，殘留相的DNAPL 在正常 的情況下不易移動，但會成為二次污染源，將其成分釋 放至地下環境之水中或空氣中。故原告既曾使用過三氯 乙烯又未於該區域設置集液盤，確實有高度可能係造成 該場址地下水長久污染之主因。再又原告於準備程序中 ，提及其每年自行檢驗廠區內地下水三氯乙烯濃度時， 於每年之特定幾個月份時，三氯乙烯濃度值會飆高，進 而主張其污染源可能來自於其他地方云云，惟從上述三 氯乙烯之不易移動特性觀之，有極大可能污染源係來自 原告過去所累積，原告欲以此免除自己責任，說理恐有 不足。 ⑷至於被告對於原告廠區石化燃料運輸儲存與運輸設備種 種瑕疵之描述，即是在進一步佐證原告對於廠區內各種 具有高度污染性之物質管理有極大的問題，原告若真如 此重視己身商譽，理當於廠區管理各部分，特別是高度 污染性物質之管理，均達到一定程度，至少無污染外洩 疑慮之程度。 ⑸污染來源是否明確，從土壤及地下水污染整治法施行細 則第8 條、土壤及地下水污染整治法第1 條之立法目的 及宣告為控制場址之法律效果之觀點等論點，主張只要 確認該場址確實有污染物質並超過管制標準者，即為足 矣，無需要達到擁有完全明確之資訊，可完全明確判斷 造成污染之根源究係為誰。再按環保署93年8 月12日環 署土字第0930053376號函略謂：「依據土壤及地下水污 染整治法第11條第2 項規定（現行法第12條第2 項）… ，依法應無涉污染行為人明確與否之問題。」按系爭土 地及地下水三氯乙烯污染濃度已逾地下水污染管制標準 ，系爭場址之地下水污染明確，被告爰依據土壤及地下 水污染整治法第11條第2 項前段（現行法第12條第2 項 ），公告該土地為土壤污染控制場址。原告一再指陳之 判決有不同之背景，可否援用恐有疑義。 ⑹按地下水三氯乙烯濃度變化之影響因素眾多，可能因豐 、枯水期變化、地下水水位高低、地下水流速、地下水 流向、地下水水文特性、地質狀況及監測井設置位置、 監測井開篩位置及地下水取樣位置等相關因素條件而受 到影響。故於監測井設置及採樣地下水中三氯乙烯取樣 之濃度，很大程度取決於監測井本身設置的位置、深度 及井篩長度。因此原告欲以同一時間內其他民井與原告 廠內所測得之三氯乙烯濃度之數值升高或降低，或是以 411 巷隨地可見三氯乙烯空桶棄置就欲證明民井所測得 的三氯乙烯並非因原告污染所致，其論理恐怕過於跳躍 ，證據亦嫌薄弱。再者被告環保局委託中環科技事業股 份有限公司（下稱中環公司）作成之「101 年度桃園縣 土壤及地下水污染調查及查證工作計畫－台灣瀧澤科技 股份有限公司地下水污染查證成果報告」中，已證實瀧 澤公司之地下水皆符合第二類地下水污染管制標準，可 判定瀧澤公司並非原告地下水之污染源，足可認原告為 主要污染源之一，應無疑義。 3.至於原告指摘原處分有不符實情，不合法制之瑕疵云云， 分別回應如下： ⑴原告以地下水水脈流向為西北向東南流，主張因○○廠 區內三氯乙烯濃度呈現「西北角上游處濃度最高，東南 下游處最低」，可見系爭廠區內部並無獨立污染來源之 謂。但如此只能說明當地疑似尚有其他污染來源有待調 查，可能因為有其他污染來源存在，再輔以地下水水脈 之流向，才造成三氯乙烯濃度呈現「西北角上游處濃度 最高，東南下游處最低」之情況，完全無解於原告本身 所在廠址污染物質超標，且具客觀科學檢測原告本身係 明確污染來源之結果，且依土壤及地下水污染整治法第 12條之解釋，只要系爭場址確有污染存在，又超過管制 標準，主管機關即可宣告為控制場址，是否仍有其他疑 似污染來源，無礙於主管機關為相關之處斷。 ⑵原告又主張公司西北廠區外，有小型工廠林立，其雖未 申報使用三氯乙烯，但肉眼可見有用光之三氯乙烯空桶 云云，質疑污染源來自廠外。依土壤及地下水污染整治 法第12條之解釋，主管機關本無庸證明系爭場址所有人 為唯一之污染來源，只要該地確實有污染存在，且超過 管制標準者，主管機關即可宣告該場址為控制場址，故 原告此主張，並無實益。退萬步言，即便真要論原告是 否為污染源，被告委託專業顧問公司傑明公司進行之污 染查證作業亦可佐證原告確係污染來源，環保署續於10 0 年12月間及101 年1 月委託傑明公司辦理100-101 年 度土壤及地下水污染事件應變調查及查證工作計畫第43 頁調查結果顯示原告廠區外尚無發現其他污染來源且無 使用含氯有機化合物，地下水中高濃度三氯乙烯僅在原 告廠內發現，故研判污染來源仍屬原告。又依據附件3 第21頁以下所載，依據原告檢送之○○廠廠區外地下水 上游設井規劃進行審查作業，針對系爭廠區與廠區外13 處疑似污染源場所及4 口民井進行深入調查分析，顯示 該廠區外尚無發現其他污染來源且無使用含氯有機化合 物，地下水高濃度三氯乙烯僅在廠區內發現，污染來源 仍可判斷為原告。綜上，原告之主張顯無解於自身為具 高度可能性之污染來源之事實。 ⑶又原告主張傑明公司以馬達直接在民井抽水，不符合環 保署公告之法定「監測井地下水採樣方法」，而有違反 土壤及地下水污染整治法第10條之情事云云，即便認為 傑明公司辦理「100-101 年度土壤及地下水污染事件應 變調查及查證工作計畫」或有檢測方式不妥之處，但依 照「運作中工廠土壤及地下水含氯有機溶劑污染潛勢調 查及查證計畫（第二期）」，系爭場址確有污染且達管 制標準，並無疑義。原告復主張其以違法方式取得民井 之水體之三氯乙烯濃度持續激增，而於同一時間原告廠 內所測得之三氯乙烯數值卻持續下降，故由廠區外側民 井所測得之三氯乙烯與原告場內並無科學上之關聯性， 故主張公司廠外仍有可能有真正的污染源存在云云。惟 此一說法，並無法推翻被告與環保署歷來對於原告廠區 之檢測結果，亦即系爭場址污染存在且已達管制標準之 事實，至多僅可說明後續檢測過程中，廠區內三氯乙烯 濃度確實大幅下降，但仍無礙於被告依照土壤及地下水 污染整治法第12條第2 項宣告為控制場址，甚可認為是 因被告宣告該廠區為控制場址後所展現出之整治效果。 ⑷有關原告論述被告內聘多位專家學者（土壤及地下水污 染場址改善推動小組），擷取部分委員審查意見說明應 儘速查明污染來源，據此推論本件污染來源尚未明確， 惟原告擷取之論述並非會議中審查委員主動質疑廠外另 有污染源之事實，而係被動因應原告之質疑，原告於「 台鈴工業股份有限公司○○廠土壤及地下水污染應變必 要措施計畫」審查會議、「台鈴工業股份有限公司○○ 廠土壤及地下水污染檢康風險評估計畫」審查會中，一 再指陳污染來源疑似為廠外透過地下水傳輸移至廠區內 ，故審查委員請原告除應補充調查釐清污染範圍，亦應 探討污染來源；例如原告起訴狀所引黃委員○昌之說法 「三氯乙烯儲存區內查無污染…宜在廠外設置監測井加 以確認」，該擷取部分發言容有斷章取義之嫌，其全段 發言為「三氯乙烯儲存區內查無污染…『該團隊( 即原 告) 認為污染物係來自廠外』，宜在廠外設置監測井加 以確認」，非如原告所述專家學者認為有污染來源尚屬 不明確之情事。此從「台鈴工業股份有限公司○○廠土 壤及地下水污染應變必要措施計畫」即可清楚呈現。 ㈢綜上，原告就土壤及地下水污染整治法第12條之解釋，顯有 錯誤，基於土壤及地下水污染整治法立法目的與其子法之解 釋，可知主管機關於判斷要否宣告特定地區為控制場址時， 只要確認該場址確實有污染物質並超過管制標準者，即為足 矣，無需要達到擁有完全明確之資訊，原告主張地下水流向 ，及廠區四周有其他工廠可能亦為污染源，僅憑報告公司之 臆測，無從確定原告有污染行為，無法排除廠外有其他污染 源，更無從得知污染從何而來等等說法，至多可證明該地區 可能尚有其他污染源，原告並非唯一的污染行為人，但如此 亦無礙於認定原告為明確之污染來源之一，亦為污染行為人 ，甚至是主要的污染行為人，原告不得主張其非唯一污染行 為人而得免責。故被告公告原告廠區為控制場址之處分，自 屬合法，環保署維持原處分之駁回訴願決定，自亦無違誤之 處。 ㈣被告就原告公告為土壤、地下水污染控制場址及土壤、地下 水污染管制區，後續場址污染改善審查作業，係依環保署98 年1 月23日環署土字第0980007111號令頒「土壤及地下水污 染場址改善審查及監督作業要點」辦理。由土壤及地下水污 染場址改善推動小組，審查控制計畫、整治計畫及其他應依 土壤及地下水污染整治法所提出之相關計畫，並包含相關計 畫執行監督、驗證查核及其他推動污染改善工作之事；據此 原告提送之地下水污染應變必要措施，須由土壤及地下水污 染場址改善推動小組委員進行場址污染改善之審查作業，被 告因而於101 年4 月30日召開「台鈴工業股份有限公司○○ 廠土壤及地下水污染應變必要措施計畫」審查會。被告宣告 原告○○廠為控制場址，係依環保署100 年4 月8 日環署土 字第1000027643號函檢送調查結果，於說明二明確指出原告 場址依土壤及地下水污染整治法施行細則第8 條判定屬污染 來源明確，須依土壤及地下水污染整治法第12條規定公告為 地下水污染控制場址。被告於100 年6 月1 日以原處分依土 壤及地下水污染整治法第12條第2 項、第16條規定公告原告 ○○廠為土壤、地下水污染控制場址及土壤、地下水污染管 制區。 ㈤如依據地下水標準監測井採樣檢測有超標，被告即得公告全 廠區為控制場址。 1.被告無須設置背景監測井檢測：按公告作業原則三、㈠針 對處理地下水污染場址之方式規定，「當場址內設置之地 下水標準監測井採樣檢測結果達地下水污染管制標準且污 染來源明確，如評估地下水污染有擴散疑慮，原則得公告 全廠（場）區所有地號為場址。惟個案仍得視現場實際情 況，以公告廠（場）區部分地號方式管制（如圖二）。」 依該原則之內容，主管機關僅需依據場址內設置之地下水 標準監測井檢測結果發現超標，且污染來源明確，原則上 即得公告全廠區所有地號為場址，並無如原告所述需要設 置背景監測井方符合法定要件之任何規定。 2.被告僅需依據場址所在地監測井檢驗超標，即得公告全廠 區為控制場址。 ⑴依據環保署國內列管場址查詢系統，茲整理全國於土壤 或地下水檢測出三氯乙烯之工廠，並分析同樣位於桃園 縣境內的慶泉金屬工業股份有限公司（下稱慶泉公司） 、東培工業股份有限公司（○○廠）（下稱東培公司） 之列管狀況如下。 ⑵依據環保署委由瑞昶公司針對慶泉公司於100 年4 月25 日所做出之地下水檢測報告，檢測公司於廠區內所設置 監測井編號MW00000-00、MW00000-00，其中於MW00000- 00檢測出三氯乙烯超標。被告根據上述檢測報告即於10 0 年9 月29日將慶泉公司所在地公告為地下水污染控制 場址。 ⑶依據環保署委由瑞昶公司針對東培公司於100 年11月30 日所採樣出之水質樣品檢測報告，檢測公司於廠區內所 設置之監測井編號MW00000-00、MW00000-00檢測出三氯 乙烯超標。被告根據上述檢測報告即於101 年9 月18日 公告將東培公司所在土地8 筆地號均公告為控制場址。 ⑷至於原告所稱台塑仁武廠在廠區外設背景監測井一事， 依據台塑仁武廠外地下水污染來源調查與釐清計畫執行 報告之內容所示，均係在高雄縣政府已公告台塑仁武廠 為土壤及地下水污染控制場址後，因附近有溪流經過， 為瞭解台塑仁武廠之污染是否擴及廠外，影響附近使用 地下水村民的健康，故陸續於場外設置標準監測井以及 民井，確認附近各區域地下水污染狀況，其行為之目的 除在釐清廠區外附近各區域的污染現況外，重點在於監 測污染物向外擴散的狀況，否則怎會有先公告為控制場 址，後設置背景監測井中之理，又依照前揭所示一般案 例諸如慶泉公司案、東培公司案，更足見實務上設置背 景監測井並非必要，原告所舉案例，實不足採。 ⑸綜上，被告向來均係依照作業原則為控制場址之劃定， 認事用法並無違誤之處。 3.本件屬地下水污染事件，依公告作業原則三、㈠之規定， 係考量地下水容易流動之特性，主管機關面對地下水污染 事件時，原則上得將全部廠區所有地號公告為控制場址， 以作控管。尤其依上述東培公司之案例所示，其廠區面積 為56,137平方公尺，幅員橫跨8 個地號，被告於檢測超標 後，自得將全廠區公告為控制場址。本件原告廠區面積為 34,822.03 平方公尺，雖然橫跨9 個地號，但被告仍得將 全廠區公告為控制場址，並無違法之處。 ㈥三氯乙烯於檢驗過程中容易揮發，故土壤中縱使未檢測出三 氯乙烯，並非代表其並非污染行為人。 1.依據三氯乙烯之物質安全資料表之內容所示，三氯乙烯可 溶於水，且在水中分解速度很慢，而當此物質釋放於土壤 中時，會快速揮發掉。故檢測單位檢測檢體程序中，於採 樣土壤時，可能因翻動土壤導致三氯乙烯揮發，檢測不出 三氯乙烯，但在水中仍能檢驗出三氯乙烯。 2.依據被證2 所表列的26家公司，僅3 間公司同時土壤及地 下水中檢測出三氯乙烯，其餘23間公司均僅在地下水中檢 驗出三氯乙烯爾，亦可推知三氯乙烯之污染事件，並非當 然同時可在土壤及地下水中檢測出來。 ㈦原告得申請解除列管，惟前提為依循法定程序為之。 1.如經公告為控制場址，依據公告作業原則二、㈣之規定， 主管機關應依「土壤及地下水污染場址改善審查及監督作 業要點」成立「土壤及地下水污染場址改善推動小組」審 查控制計畫、整治計畫及土壤、地下水調查及評估計畫。 污染行為人需先依據土壤及地下水污染控制計畫撰寫指引 （93年8 月26日發布）撰寫污染控制計畫，並由主管機關 成立之審查小組審查計畫之妥適性。被告依據土壤及地下 水污染整治法第13條第1 項規定暨同法施行細則第14條之 規定，於102 年1 月25日亦曾經對原告發函，要求原告依 限提送污染控制計畫。 2.經實施控制計畫後，且具有一定之成果後，依土壤及地下 水污染整治法第26條第1 項之規定，「控制場址或整治場 址因適當措施之採取、控制計畫或整治計畫之實施，致土 壤或地下水污染物濃度低於管制標準時，適當措施採取者 或計畫實施者應報請直轄市、縣（市）主管機關或中央主 管機關核准。」同條第2 項規定，「直轄市、縣（市）主 管機關或中央主管機關為前項核准後，應辦理下列事項： 一、公告解除依第十二條第二項、第三項所為控制場址或 整治場址之管制或列管，並取消閱覽。二、公告解除或變 更依第十六條所為之土壤、地下水污染管制區之劃定。三 、囑託土地所在地之登記機關塗銷依第十二條第三項所為 之控制場址、整治場址登記及依第二十一條所為之土地禁 止處分之登記。」行為人自得依其控制之成果向主管機關 申請解除列管，原告捨此不為，實不可取。 ㈧地下水於小區域內流向受諸多因素影響，欲從污染物濃度高 低來判斷污染源須經長期觀測，少數時間點之觀測值不具代 表性： 1.依據學理及國內外場址之污染實務檢測經驗，影響污染物 之遷移之主要因素非僅區域地下水之流向，其他諸如人為 的抽水行為和特徵水文地質，皆有可能造成污染物之擴散 ，以本件為例，北方民井數量眾多且緊鄰原告○○廠，地 下水挾帶之污染物三氯乙烯即高度可能因民井長期抽水而 擴散至廠區北側，因此廠區外北側測得污染物並無解於原 告係污染源及污染行為人之事實，更無法得出污染源來自 場外之結論。 2.由分別位於原告廠區內北方之MW9920-01 及位於原告廠區 內南方之MW11即可看出，即使是同一個監測井，其檢出三 氯乙烯濃度之變化幅度也可以高達數倍甚至十倍（以MW11 井於101 年11月至102 年4 月間，短短4 個月濃度變化達 十倍），可見影響各井三氯乙烯檢出濃度之因素時有多端 ，至少包含污染控制、抽水行為、監測井設置位置/ 深度 / 開篩範圍、季節、地下水豐枯水期、採樣分析及實驗室 條件等因素，絕非單一地下水流向或新增污染源可以簡單 解釋。 3.原告以原告廠區早於98年停用三氯乙烯，且廠外411 巷土 地監測井MW-EX01 檢出之三氯乙烯濃度於一周內激增44% ，作為推論原告廠區外仍有持續發生之污染行為之理論依 據，顯然過分簡化影響污染物檢出濃度之因素，由附圖表 3 所示之9 口監測井自101 年2-3 月至102 年6 月間，各 監測井檢出三氯乙烯之數據不僅變化甚大，且有忽高忽低 之情形，各監測井檢出數據亦非同向變化，顯然否定廠外 另有污染源是造成檢測數據突然激增的推理基礎，否則各 監測井之數據應隨「原告想像中存在」的廠區外污染源之 污染行為而同步激增，事實上各監測井之檢出數據如同亂 數表，除了可以證明原告廠區內地下水三氯乙烯檢出值超 標及原告廠區內地下水三氯乙烯檢出值遠高於歷次廠區外 檢出值外，別無其他規則可循。 4.由附圖表4 可以清楚得知，於附圖表5 所示剖面（由西北 向東南貫穿原告廠區）在101 年2-3 月、101 年4 月、10 1 年5 月、101 年11月、102 年3 月及102 年6 月六段期 間內，除了102 年3 月外，均清楚呈現原告廠區南方或中 心地帶三氯乙烯檢出值高於廠區北方之情形，換言之，地 下水流經原告廠區後，三氯乙烯檢出值激增乃歷次檢測不 爭之事實。 ㈨含氯污染特性受到諸多因素影響已如前述，不同時空背景差 異下之不同濃度檢出值難以直接比較，截至目前為止，各單 位歷年來多次檢測結果仍以原告廠區內監測井MW9920-01 曾 測得之2.2mg/L 為最高，依污染源濃度最高之理論，可判斷 原告廠區係污染源無誤，判定原告為污染行為人之行政處分 依法及科學證據均可支持，又原告於污染物擴散至廠區外後 ，自102 年5 月起開始進行廠區內整治，廠區內污染物數值 當然會隨整治計畫之進行而發生短期或長期之下降，此時測 得廠區外污染物數值低於廠區內之情形，實屬整治過程中之 正常現象，不能代表污染之原貌，也無法否定原告廠區係污 染源之事實。 ㈩原告提出之原證31及原證32之採樣紀錄暨檢驗報告，從形式 以觀，缺乏正式檢驗報告應有之品保文件諸如採樣計畫書、 品質報告書等，無法確認並評估其採樣及檢驗完整性及正確 性，採樣紀錄表上更缺乏最重要也是影響採樣結果最重大之 井篩深度及井篩長度，依原告所提之資料，實無法判斷其採 樣方法、品質控管及最終呈現數據之嚴謹度及正確性，退萬 步言，即便其數據無重大錯誤，少數時間點之檢測數據也依 然不具代表性，更無法推翻被告據以為行政處分之適法性。 原告所提檢測報告缺乏井篩深度和井篩長度等污染物檢測之 關鍵資訊，亦缺乏檢測報告所應有之諸多品管文件，其正確 性可堪質疑，對本件原告是否為污染行為人，顯無證明力： 1.按三氯乙烯為重質非水相液體（DANPL ），其特性為密度 比水重、具疏水性（不易溶於水），其傳輸途徑與比重（ 重力）及地質相關性高，移動方式以垂直方向為主，受地 下水流向影響較小，因其比重比水重且僅微溶於水，故主 要沉積/ 累積於地下水體近底部之位置，因此若井篩開篩 位置接近地下水體底部且井篩長度較短，將可刻意截取三 氯乙烯污染濃度較高的樣本，進而達到人為操控三氯乙烯 濃度之目的，據此，原告既提供檢測報告意圖說明原告廠 區內外的三氯乙烯濃度差異，該檢測樣本及數據自應包含 井篩深度及井篩長度兩個最重要的資訊，捨此則其檢驗數 據將嚴重缺乏可比較性，所顯示的三氯乙烯濃度數值更將 對於污染現況無絲毫之證明力。 2.證人葉○美雖自稱身為台旭公司檢驗室主任，但根據其於 102 年11月4 日作證之證詞可知，其對於檢驗報告只負責 簽章，其工作亦僅止於查核報告之內容和格式而已，對於 檢驗數據亦僅抽看其合理性，其他關於地下水體如何抽樣 ，檢驗數據如何得出，甚至是影響抽樣之最關鍵因素之一 即井篩深度和長度等驗證該檢測紀錄是否正確或具備可比 較性等一切關鍵訊息，一概不知。 3.蓋原告既然聲稱其所自提之檢驗報告和數據可證明污染源 來自廠區外，進而推翻被告所為行政處分之適法性，姑且 不論單一時間點針對相鄰僅數公尺之數口井所為之採樣， 是否忽略了地下水流於局部地區可能不同於主流方向，季 節因素所造成之地下水豐枯影響及人為抽取地下水是否在 如此相近的距離內造成干擾濃度檢測之結果等，至少應該 可以在檢測方法上證明其已符合地下水抽驗之基本常識和 經驗法則，應該能夠證明其所提供之檢測數據，無論是否 正確及呈現污染實況，至少在檢測之單一時間點及單一位 置具備最基本的可比較性，同時排除人為干預的質疑，此 絕非證人葉○美簡單幾句「雖然沒有該二欄位（井篩深度 、井篩長度）的註記，仍然可以依據公告方法完成本件的 檢測」、「這是環保署規定的格式，至於採樣，我們只有 作採樣紀錄表，沒有作採樣報告」、「於採樣紀錄是否正 確，在公告方法中，沒有規定要有採樣報告，我們的採樣 是依據公告方法執行」就可以規避，原告既然如此堅持要 依據公告方法執行，且堅信此一作法不容質疑，那麼當初 被告判定原告為污染行為人之行政處分，所依據的檢測方 法也都依循公告方法執行，其結果又何庸原告於訴訟中一 再爭執呢？ 證人車○道秉其專業亦無法排除廠區外（一牆之隔）之三氯 乙烯係來自原告之可能性，也無法否認地下水流經原告廠區 三氯乙烯濃度隨即升高之現象，被告於原告廠區內驗得嚴重 超標之三氯乙烯濃度檢測值，遍尋廠區外可能污染源而無所 獲，兼之原告有使用三氯乙烯之歷史，綜合所有資訊判定原 告係污染行為人，實屬被告就主管專業事項之判斷餘地，應 予以尊重： 1.本件原告廠區控制場址之公告及整治，關係眾多人民生命 財產安全及身體健康，且環境保護需要高度專業，各個業 務單位或職員皆有要求需具備相關專業知識，被告身為把 關全民免於環境污染危害恐懼之專業性機關，自應在一定 範圍內給予被告判斷之權限。 2.證人車○道於102 年11月4 日作證時亦承認「地下水仍是 有可能有小範圍變化」需要更多證據才能判斷、「在科學 上不能排除這個可能（依三氯乙烯的特性，可能在短期間 內，因部分北方民井抽取地下水，影響原告廠區地下水流 向，導致污染物被帶至距離僅有5 、6 公尺遠的地下，並 停留於該處，事後，又因某種原因地下水流向又回復，而 把該污染物帶出，導致測量結果是北方（廠區外）監測井 ）高於圍牆內的監測井」，同時也在被告訴訟代理人提示 長期檢測資料下承認本件確實有地下水流經原告廠區後， 三氯乙烯濃度升高之現象，並再度證稱「三氯乙烯隨水擴 散至他處後，停留於該處並釋出之可能性」、「要比較一 個污染的範圍，要長期監測」云云，足見單一時間點就相 鄰僅數公尺之遙的數口井所作的檢測數值，難以證明原告 非污染行為人，且科學上無法排除三氯乙烯污染物隨水離 開污染源後，停留於某處並開始釋出之可能性。 3.綜合原告長期提供之檢測數據（詳見原告○○廠土壤及地 下水污染控制計畫書（修訂二版）第4-31頁），至少可以 確認目前污染源所在位置就是在原告廠區下方之地下水體 ，且沒有任何客觀之科學證據可以證明污染源來自他方， 兼之原告又有使用三氯乙烯之歷史，以被告維護環境之立 場和專業判斷而言，其污染來源已甚明確，且土壤或地下 水污染物濃度已達土壤或地下水污染管制標準，依據土壤 及地下水污染整治法第12條第1 項之規定，自得公告原告 廠區為控制場址，並依相關法律要求原告進行整治。 聲明求為判決：1.原告之訴駁回。2.訴訟費用由原告負擔。 五、首開事實概要欄所述之事實，為兩造所不爭執，並有原處分 （本院卷1 第22至24頁）、環保署99年8 月3 日環署土字第 0990070201號函（本院卷1 第75至78頁）、99年10月8 日環 署土字第0990090982號函（本院卷1 第79至83頁）、系爭場 址地籍圖謄本（本院卷1 第84頁）、被告環保局100 年5 月 18 日 桃環水字第1000032543號函（本院卷1 第87頁）、原 告100 年9 月16日鈴管字第10000916024 號函（本院卷1 第 110 、111 頁）、環保署100 年4 月8 日環署土字第100002 7643號函（本院卷1 第224 至226 頁）、100 年10月21日環 署土字第1000091636號函（本院卷1 第112 、113 頁）、環 保署委託瑞昶公司（甲計畫）100 年5 月製作「運作中工廠 土壤及地下水含氯有機溶劑污染潛勢調查及查證計畫（甲、 乙）查證結果報告書（台鈴工業股份有限公司○○廠）」（ 外放光碟）、環保署委託瑞昶公司（甲計畫）及中興工程顧 問股份有限公司（乙計畫）100 年8 月製作「運作中工廠土 壤及地下水含氯有機溶劑污染潛勢調查及查證計畫（第2 期 ）（計畫執行期間：99年5 月5 日至100 年5 月4 日）期末 報告（甲、乙）」（外放光碟）、環保署委託傑明公司101 年3 月製作「100-101 年度土壤及地下水污染事件應變調查 、查證及技術支援工作計畫（台鈴工業股份有限公司○○廠 地下水污染查證報告）」（外放光碟）在卷可稽，為可確認 之事實。本件爭點則在於被告以環保署採樣檢驗土壤中鋅含 量超標及地下水中三氯乙烯含量超標，以原處分公告原告為 系爭場址之污染行為人，系爭場址為土壤、地下水污染控制 場址，有無違誤？ 六、本院之判斷： ㈠按「本法用詞，定義如下：……十五、污染行為人：指因有 下列行為之一而造成土壤或地下水污染之人：㈠洩漏或棄置 污染物。㈡非法排放或灌注污染物。㈢仲介或容許洩漏、棄 置、非法排放或灌注污染物。㈣未依法令規定清理污染物。 十六、潛在污染責任人：指因下列行為，致污染物累積於土 壤或地下水，而造成土壤或地下水污染之人：㈠排放、灌注 、滲透污染物。㈡核准或同意於灌排系統及灌區集水區域內 排放廢污水。十七、污染控制場址：指土壤污染或地下水污 染來源明確之場址，其污染物非自然環境存在經沖刷、流布 、沉積、引灌，致該污染物達土壤或地下水污染管制標準者 。……十九、污染土地關係人：指土地經公告為污染控制場 址或污染整治場址時，非屬於污染行為人之土地使用人、管 理人或所有人。……。」土壤及地下水污染整治法第2 條第 15、16、17、19款定有明文。又同法第7 條第5 至7 項規定 ：「（第5 項）各級主管機關為查證工作時，發現土壤、底 泥或地下水因受污染而有影響人體健康、農漁業生產或飲用 水水源之虞者，得準用第十五條第一項規定，採取應變必要 措施…。（第6 項）前項應變必要措施之執行期限，以十二 個月內執行完畢者為限；必要時，得展延一次，其期限不得 超過六個月。（第7 項）依第五項規定採取應變必要措施， 致土壤、地下水污染情形減輕，並經所在地主管機關查證其 土壤及地下水污染物濃度低於土壤、地下水污染管制標準者 ，得不公告為控制場址。」第12條規定：「（第1項 ）各級 主管機關對於有土壤或地下水污染之虞之場址，應即進行查 證，並依相關環境保護法規管制污染源及調查環境污染情形 。（第2 項）前項場址之土壤污染或地下水污染來源明確， 其土壤或地下水污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準者 ，直轄市、縣（市）主管機關應公告為土壤、地下水污染控 制場址。」第13條規定：「（第1 項）控制場址未經公告為 整治場址者，直轄市、縣（市）主管機關應命污染行為人或 潛在污染責任人於六個月內完成調查工作及擬訂污染控制計 畫，並送直轄市、縣（市）主管機關核定後實施。污染控制 計畫提出之期限，得申請展延，並以一次為限。（第2 項） 污染行為人或潛在污染責任人不明或不擬訂污染控制計畫時 ，直轄市、縣（市）主管機關得視財務狀況及場址實際狀況 ，採適當措施改善；污染土地關係人得於直轄市、縣（市） 主管機關採適當措施改善前，擬訂污染控制計畫，並準用前 項規定辦理。」第15條規定：「（第1 項）直轄市、縣（市 ）主管機關為減輕污染危害或避免污染擴大，應依控制場址 或整治場址實際狀況，採取下列應變必要措施：一、……三 、提供必要之替代飲水或通知自來水主管機關優先接裝自來 水。四、豎立告示標誌或設置圍籬。五、……。七、移除或 清理污染物。八、其他應變必要措施。（第2 項）直轄市、 縣（市）主管機關對於前項第三款、第四款、第七款及第八 款之應變必要措施，得命污染行為人、潛在污染責任人、污 染土地關係人或委託第三人為之。」第16條規定：「直轄市 、縣（市）主管機關應視控制場址或整治場址之土壤、地下 水污染範圍或情況，劃定、公告土壤、地下水污染管制區， 並報請中央主管機關備查；土壤、地下水污染範圍或情況變 更時，亦同。」第17條規定：「（第1 項）土壤、地下水污 染管制區內禁止下列行為。但依法核定污染控制計畫、污染 整治計畫或其他污染改善計畫之執行事項，不在此限：一、 置放污染物於土壤。二、注入廢（污）水於地下水體。三、 排放廢（污）水於土壤。四、其他經主管機關公告之管制行 為。（第2 項）土壤污染管制區內，禁止下列土地利用行為 ，並得限制人員進入。但經中央主管機關同意者，不在此限 ：一、環境影響評估法規定之開發行為。二、新建、增建、 改建、修建或拆除非因污染控制計畫、污染整治計畫或其他 污染改善計畫需要之建築物或設施。三、其他經中央主管機 關指定影響居民健康及生活環境之土地利用行為。（第3 項 ）地下水污染管制區內，直轄市、縣（市）主管機關得禁止 飲用、使用地下水及作為飲用水水源。」第43條第1 、2 項 規定：「（第1 項）依第十二條第八項、第十三條第二項、 第十四條第三項、第十五條、第二十二條第二項、第四項及 第二十四條第三項規定支出之費用，直轄市、縣（市）主管 機關得限期命污染行為人或潛在污染責任人繳納；潛在污染 責任人應繳納之費用，為依規定所支出費用之二分之一。（ 第2項 ）潛在污染責任人為執行第十二條第七項、第十三條 第一項、第十四條第一項、第十五條及第二十二條第一項規 定所支出之費用，得於執行完畢後檢附單據，報請中央主管 機關核付其支出費用之二分之一。」依上開規定，足認污染 行為人、潛在污染責任人、污染土地關係人，因其污染責任 具程度上之差異，須負擔之污染整治義務即有不同。依同法 第13條第2 項規定，污染土地關係人在污染行為人不明或不 擬訂污染控制計畫時，得自行擬訂污染控制計畫報核實施； 即便是潛在污染責任人，依同法第43條第1 、2 項規定，應 繳納或支出之費用，僅為污染行為人之2 分之1 。是以，本 件被告認定原告係污染行為人、潛在污染責任人，亦或污染 土地關係人，所負擔之法定義務，差異極大，影響原告權益 至深且鉅（最高行政法院99年度判字第478 號判決意旨參照 ）。又依同法第7 條第5 至7 項規定，主管機關發現土壤或 地下水受污染，仍得採取期間最長可達1 年6 個月之應變必 要措施，如污染情形減輕，並經所在地主管機關查證其土壤 及地下水污染物濃度低於管制標準者，亦得不公告為控制場 址。經主管機關公告為土壤、地下水污染控制場址後，即應 命污染行為人或潛在污染責任人於6 個月內完成調查工作及 擬訂污染控制計畫，並送直轄市、縣（市）主管機關核定後 實施。是對原告而言，有無公告為控制場址，對其權益影響 甚大。 ㈡次按環保署依土壤及地下水污染整治法第56條授權而訂定發 布之施行細則第8 條規定：「本法第12條第2 項所稱地下水 污染來源明確，指依查證、調查結果及資料，可判斷或確認 造成地下水污染之物質或位置等資訊。」上開法規命令核與 母法之授權意旨尚無違背，應予援用。被告主張依上開施行 細則之規定，對於土壤及地下水污染整治法第12條第2 項之 解釋，主管機關於判斷要否宣告特定地區為控制場址時，只 須確認該場址確實有污染物質並超過管制標準者，即為足矣 ，無需要達到擁有完全明確之資訊，可完全明確判斷造成污 染之根源究係為誰云云。實則，觀諸土壤及地下水污染整治 法第2 條第17款、第12條第1 項、第2 項、第9 項、第27條 之規定可知，各級主管機關對於有地下水污染之虞之場址進 行查證結果，如場址地下水污染濃度達地下水污染管制標準 ，而污染來源不明確者，依該法第27條之規定，主管機關應 公告劃定地下水受污染使用限制地區及限制事項，依第15條 規定採取應變必要措施，並準用第25條規定辦理；如場址地 下水污染濃度達地下水污染管制標準，而污染來源明確者， 惟污染物係自然環境存在經沖刷、流布、沉積、引灌致場址 之污染物濃度達第2 項規定情形者，主管機關應將檢測結果 通知相關目的事業主管機關，並召開協商會議，辦理相關事 宜，必要時，並得準用第15條規定辦理；僅於場址之地下水 污染來源明確，且其地下水污染物濃度達地下水污染管制標 準者，主管機關始得將該場址公告為地下水污染控制場址。 揆諸前述說明，亦知上開施行細則第8 條規定，自非僅指場 址內確有污染之物質或該污染之物質其位置已屬明確而已， 其應係指該污染之物質係從何而來，亦即已有確實之資訊可 判斷或確認造成污染之根源，否則土壤及地下水污染整治法 第12條第2 項僅須規定場址之地下水污染物濃度達地下水污 染管制標準者，主管機關即得公告為控制場址，而地下水污 染來源明確之規定將成為贅文，無適用之餘地（最高行政法 院101 年度判字第548 號判決意旨參照）。是被告之主張， 應非的論。 ㈢再按行政程序法第102 條規定：「行政機關作成限制或剝奪 人民自由或權利之行政處分前，除已依第三十九條規定，通 知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處 分相對人陳述意見之機會。但法規另有規定者，從其規定。 」同法第103 條規定：「有下列各款情形之一者，行政機關 得不給予陳述意見之機會︰一、大量作成同種類之處分。二 、情況急迫，如予陳述意見之機會，顯然違背公益者。三、 受法定期間之限制，如予陳述意見之機會，顯然不能遵行者 。四、行政強制執行時所採取之各種處置。五、行政處分所 根據之事實，客觀上明白足以確認者。六、限制自由或權利 之內容及程度，顯屬輕微，而無事先聽取相對人意見之必要 者。七、相對人於提起訴願前依法律應向行政機關聲請再審 查、異議、復查、重審或其他先行程序者。八、為避免處分 相對人隱匿、移轉財產或潛逃出境，依法律所為保全或限制 出境之處分。」 ㈣末按「行政機關本應依職權調查證據以證明違法事實之存在 ，始能據以對人民作成負擔處分，亦即行政機關對於人民違 法事實之存在，負有舉證責任，人民本無須證明自己無違法 事實。又認定違法事實之證據，係指足以證明行為人確有違 法事實之積極證據而言，該項證據必須與待證事實相契合， 始得採為認定違法事實之資料，若行政處分所認定之事實， 與所採之證據，不相適合，即屬證據上理由矛盾。行政機關 未依職權調查證據，致未能明確舉證證明人民違法之事實， 即對人民作成行政處分，當屬違反行政程序法第36條、第43 條規定之違法。」有最高行政法院94年度判字第705 號判決 、94年度判字第930 號判決、96年度判字第1014號判決、97 年度判字第1067號判決及98年度判字第211 號判決可參。 ㈤原處分有關土壤含鋅部分： 1.被告依環保署100 年4 月8 日環署土字第1000027643號函 （本院卷1 第224 至226 頁）檢送之「運作中工廠土壤及 地下水含氯有機溶劑污染潛勢調查及查證計畫（第二期） （甲、乙）」相關資料，作成原處分，以系爭場址經檢測 土壤含鋅，公告原告為污染行為人，系爭場址9 筆地號土 地均為土壤污染控制場址及污染管制區。環保署上開計畫 檢測系爭場址土壤，共採樣3 點（S9920-02、S9920-04、 S9920-07 ），分析項目分別為總石油碳氫化合物（S9920 -02）、揮發性有機物（S9920-04）、重金屬（S9920-07 ），其中S9920-07檢驗出鋅濃度達3,040mg/kg，超過土壤 污染管制標準2,000mg/kg，其餘未逾標準，有環保署委託 瑞昶公司（甲計畫）100 年5 月製作「運作中工廠土壤及 地下水含氯有機溶劑污染潛勢調查及查證計畫（甲、乙） 查證結果報告書（台鈴工業股份有限公司○○廠）」在卷 可稽（本院卷1 第228 、229 頁、第242 至244 頁）。 2.經查，環保署上開計畫有關檢測系爭場址土壤重金屬含量 ，事實上僅採樣廠區角落垃圾場之S9920-07單點（比對地 籍圖及採樣位置分布圖，係位於桃園縣○○市鎮○段○○ ○○號土地角落，參見本院卷1 第84頁、第242 頁背面， 原告誤認係位於○○○地號），其依據即上開計畫之初步 評估結果：「…廢液儲存區（垃圾場）地面破損，廠方（ 即原告）表示因垃圾場道路破損，99年5 月重鋪柏油路面 。現勘時發現路面有黑色油漬及廢溶劑流出痕跡……本廠 污染潛勢區周遭環境均不佳或多鄰近排水溝，不排除污染 物有入滲地下環境之虞。」（本院卷1 第231 頁背面）嗣 於被告作成原處分後，原告曾以100 年9 月16日函陳述意 見，被告環保局接獲後即函報環保署，環保署於100 年10 月21日以環署土字第1000091636號函復：「調查結果及研 商會議結論確認台鈴工業股份有限公司為污染行為人。」 其判定理由有關土壤含鋅部分為：「土壤重金屬污染調查 及污染來源探討：廢液儲存區（垃圾場）地面破損，廠方 （即原告）表示因垃圾場道路破損，99年5 月重鋪柏油路 面。現勘時發現路面有黑色油漬及廢溶劑流出痕跡。該區 域土壤經XRF 篩測，鉻、銅、鋅等三項重金屬超過土壤污 染管制標準，研判土壤已遭受污染。故採集該區域土壤（ 10m 2m），採集表土重金屬送樣分析。土壤樣品 S9920-07檢出鋅（3,040mg/kg），超過污染管制標準1.52 倍，共1 項超標。…依據研判土壤重金屬污染主要侷限於 垃圾廠儲存區附近。由於廠方於此處儲存廢鐵、廢鋁、廢 油漆桶，其道路經長年車輛或堆高機運行負重導致鋪面破 損，可能廢棄物清運過程掉落或經風吹至地面，使土壤遭 受重金屬污染。」（原處分卷第7 至11頁）如依此研判， 該廠區單一採樣點之土壤鋅濃度超標，並不排除只是廢棄 物清運過程掉落或經風吹至地面，偶然發生之污染。實則 ，原告主張其廠區並未使用含鋅之材料，被告亦未指出係 原告何種產製程序造成土壤受鋅污染，依環保署上開研判 ，亦不排除土壤鋅濃度超標僅係偶然發生之污染，且依同 法第7 條第5 至7 項規定，主管機關發現土壤受污染，仍 得採取期間最長可達1 年6 個月之應變必要措施，如污染 情形減輕，經查證其土壤污染物濃度低於管制標準者，亦 得不公告為控制場址，惟被告原處分逕認系爭場址符合土 壤及地下水污染整治法第12條第2 項「來源明確」要件， 而公告系爭廠址為土壤污染控制場址，實非無疑。 3.被告主張其原處分係依環保署於100 年2 月23日訂定之公 告作業原則第三、㈡土壤污染場址之規定：「3.工廠類型 ：包含廢棄工廠及運作中工廠。原則依達管制標準之土壤 採樣點所在地號公告為場址，惟如個案場址單筆地號面積 甚大，仍得視採樣點分布及現場實際情況，以公告廠（場 ）區部分地號方式管制。當高污染潛勢區（如儲槽區、製 程區、廢水處理區、廢棄物儲存區等）分布廣；運作行為 不可考；或經評估廠區內存在掩埋或棄置情形，得公告全 廠區範圍所有地號。」（本院卷1 第282 頁）並以環保署 執行之「運作中工廠土壤及地水污染含氯有機溶劑污染潛 勢調查及查證計畫」，原告○○廠廠區內計分為：辦公室 、材料倉庫、製程生產區（組立、塗裝、熱處理、檢查） 、垃圾場（垃圾場主要儲存廢塑膠、廢紙、廢油漆桶、漆 渣、廢鐵、廢鋁、生活垃圾等）、廢水處理廠、成品倉庫 ，而認依上開廠區之配置，係符合公告作業原則所規定之 高污染潛勢區者眾且分布甚廣，即據以公告全廠區範圍所 在9 筆地號為土壤污染控制場址云云。依上開公告作業原 則規定，原則上係以達管制標準之土壤採樣點所在地號公 告為控制場址，被告將原告全廠區9 筆地號均公告為控制 場址，係適用後段有關高污染潛勢區之例外規定。惟查， 例外規定本應嚴格適用，原告既主張其未使用含鋅材料， 被告亦未指出係原告何種產製程序有使用含鋅材料，則原 告廠區內固有辦公室、材料倉庫、製程生產區、垃圾場、 廢水處理廠、成品倉庫等區域，惟其若無污染可能，自難 認屬高污染潛勢區。況依環保署上開研判，原不排除土壤 鋅濃度超標僅係偶然發生之污染。是以，被告以原告廠區 配置即認屬高污染潛勢區，而將原告全部廠區公告為土壤 污染控制場址，實係對上開公告作業原則第三、㈡、3.之 規定有所誤用。 4.再查，被告因環保署100 年4 月8 日函送之資料，並未通 知原告陳述意見，隨即於同年6 月1 、3 日作成原處分， 公告土壤及地下水控制場址及污染管制區，並課予原告進 行污染範圍及污染源調查，且應於2 個月內提送土壤及地 下水污染控制計畫之行政法上義務，限制原告之營業自由 及財產權。查本件並無行政程序法第103 條規定無須給予 處分相對人陳述意見機會之情形，或被告已依行政程序法 第39條規定通知原告陳述意見之情形，是被告於作成處分 前，並未給予原告陳述意見之機會，原處分顯已違背行政 程序法第102 條應予處分相對人陳述意見機會之規定。 5.至於被告辯稱其如須再就原告所提澳新公司報告重為檢測 ，豈非日日疲於奔命，將資源浪費在已經判定為污染控制 場址之土壤重複檢驗上，只為應付污染行為人提出之不同 檢驗結果，整治勢必遙遙無期，相關行政處分處於不安定 之狀態下，吾國國民健康危矣云云。實則，原告委請澳新 公司，針對全廠區3.4 公頃共9 筆土地，探勘29個採樣點 ，檢測結果並無鋅含量逾越管制標準之情事，有該公司於 100 年7 月19日提出之土壤檢測報告在卷可稽（本院卷1 第91至109 頁），相較於環保署上開僅採樣檢測土壤3 點 即作成之報告，如被告於作成原處分前通知原告陳述意見 ，即有32個採樣檢測結果可供綜合研判，事實認定基礎自 有不同。行政處分之作成，應充分考量相關事證，包括處 分相對人之意見，此乃行政程序法第102 條規定之意旨， 如行政處分未能妥適依法作成，反將資源浪費在無益之管 制手段上，排擠真正有效整治污染之作為，國民健康果危 矣。 6.從而，原告訴請撤銷原處分有關公告系爭場址為土壤污染 控制場址及其他附隨部分，尚非無據。 ㈥原處分有關地下水含三氯乙烯部分： 1.被告依環保署100 年4 月8 日環署土字第1000027643號函 （本院卷1 第224 至226 頁）檢送之「運作中工廠土壤及 地下水含氯有機溶劑污染潛勢調查及查證計畫（第二期） （甲、乙）」相關資料，作成原處分，以系爭場址經檢測 地下水含三氯乙烯，公告原告為污染行為人，系爭場址9 筆地號土地均為地下水污染控制場址及污染管制區。環保 署上開計畫檢測系爭場址之地下水，於99年11月11、12日 新設3 口監測井（MW9920-01 、MW9920-03 、MW9920-05 ），每口井採兩樣品，經送台檢公司檢驗，其中MW9920-0 1 檢測結果為2.22 mg/L 及1.16mg/L，MW9920-05 為0.71 4mg/L 、0.238mg/L ，均逾地下水第二期污染管制標準（ 0.05mg/L），其餘未逾標準，有環保署委託瑞昶公司（甲 計畫）100 年5 月製作「運作中工廠土壤及地下水含氯有 機溶劑污染潛勢調查及查證計畫（甲、乙）查證結果報告 書（台鈴工業股份有限公司○○廠）」在卷可稽（本院卷 1 第228 、229 頁、第242 至255 頁）。 2.經查，環保署上開計畫有關新設監測井檢測系爭場址地下 水含三氯乙烯，其依據即上開計畫之初步評估結果：「本 廠原三氯乙烯原料區未設置集液盤，且儲存區兩側鄰近排 水溝。三氯乙烯經由泵浦抽經地下管線送入熱處理區清洗 、脫脂。另三氯乙烯空桶採露天方式堆置於熱處理區西南 側圍牆外。柴油儲存區之防溢堤僅設置局部，惟地面有新 舊油漬痕跡且鄰近排水溝，不排除洩漏之石化燃料沿鋪面 或排水溝裂隙入滲地下環境。汽油儲存區無防堵洩漏措施 ；汽油輸送管線經過道路輸送至檢查課，再經高架管路輸 送至廠房二樓製程區使用。…不銹鋼架堆置區，鋪面也有 油漬，不排除廢液或油品曾沿道路鋪面破損處入滲地下環 境。全廠區排水溝雨污水均送往廢水處理廠處理，廢水廠 地面有油漬。本廠污染潛勢區周遭環境均不佳或多鄰近排 水溝，不排除污染物有入滲地下環境之虞。」（本院卷1 第231 頁背面）嗣於被告作成原處分後，原告曾以100 年 9 月16日函陳述意見，被告環保局接獲後即函報環保署， 環保署於100 年10月21日以環署土字第1000091636號函復 ：「調查結果及研商會議結論確認台鈴工業股份有限公司 為污染行為人。」其判定理由有關地下水含三氯乙烯超標 部分為：「現勘時發現三氯乙烯原料區未設置集液盤，且 儲存區兩側鄰近排水溝。柴油儲存區地面有新舊油漬痕跡 ，不排除洩漏之石化燃料沿著鋪面或排水溝裂縫滲入地下 水環境。汽油儲存區無防堵洩漏措施；汽油輸送管線經過 道路輸送至檢查課，再經高架管路輸送至廠房二樓製程區 使用。廢液儲存區（垃圾場）地面，有黑色油漬及廢溶劑 流出痕跡。該三處區域經地球物理探勘均顯示為異常高電 阻區域，決定設置3 口標準監測井，採集地下水採樣，檢 測分析項目VOCs。監測井MW9920-01 地下水檢出最高濃度 之三氯乙烯（2.22mg/L）超過管制標準44.4倍，共1 項超 標。監測井MW9920-05 檢出最高濃度之三氯乙烯（0.714m g/L ）超過管制標準14.28 倍。…位於垃圾廠之鄰近廢溶 劑儲存區，現勘時發現地面有廢溶劑流出痕跡，推斷早期 廠方人員可能因缺乏土壤及地下水污染防治觀念，偶有不 慎傾倒溶劑至該區地面行為，造成廢溶劑洩漏地面且沿鋪 面破損或裂隙入滲。汽柴油儲存區附近檢出三氯乙烯超過 管制標準，不排除此區域早期曾堆置三氯乙烯溶劑所造成 之洩漏。」（原處分卷第7 至11頁）雖原告於97年間已停 止使用三氯乙烯，於98年10月間申請註銷使用（府環稽字 第0980068239號），被告仍據以認定原告確實至少為造成 系爭場址地下水污染之污染源之一，合於土壤及地下水污 染整治法第2 條第15款第1 目洩漏或棄置污染物之情事而 為污染行為人，又依上開公告作業原則第三、㈠地下水污 染場址之規定：「當場址內設置之地下水標準監測井採樣 檢測結果達地下水污染管制標準且污染來源明確，如評估 地下水污染有擴散疑慮，原則得公告全廠（場）區所有地 號為場址。惟個案仍得視現場實際情況，以公告廠（場） 區部分地號方式管制。」（本院卷1 第282 頁）即公告全 廠區範圍所在9 筆地號為地下水污染控制場址云云。實則 ，被告係誤解土壤及地下水污染整治法施行細則第8 條規 定，僅以場址內確有污染之物質或該污染之物質其位置已 屬明確，而未有相當確實之資訊可判斷或確認造成污染之 根源，即認已符合該法第12條第2 項公告污染控制場址須 「來源明確」之要件，業如前述。是被告逕行公告原告全 廠區為地下水污染控制場址，已非無疑。 3.又查，被告採用原告因應系爭場址遭公告為土壤、地下水 污染控制場址所製作之污染控制計畫書內之表4.2-9 數值 （本院卷2 第311 頁），將101 年2-3 月、101 年4 月、 101 年5 月、101 年11月、102 年3 月及102 年6 月等6 段期間，因系爭場址地下水之流向為由西北至東南（依環 保署委託傑明公司製作「100-101 年度土壤及地下水污染 事件應變調查、查證及技術支援工作計畫（台鈴工業股份 有限公司○○廠地下水污染查證報告）」，本院卷1 第27 3 頁背面），遂以MW9920-01 、MW04、MW11及MW9920-05 等4 口監測井之數據作成圖表4 （本院卷2 第289 至291 頁），依該由西北向東南貫穿原告廠區之剖面（本院卷2 第292 頁），認為除102 年3 月外，均清楚呈現原告廠區 南方或中心地帶三氯乙烯檢出值高於廠區北方之情形，換 言之，地下水流經原告廠區後三氯乙烯檢出值激增云云（ 被告提出之圖表2 、3 關於MW11於101 年2-3 月之數值， 與上開污染控制計畫書之表4.2-9 數值不符，參見本院卷 2 第287 、288 頁）。實則，單以MW9920-01 與MW11數值 相較，上開6 段期間中，固僅有102 年3 月係MW9920-01 數值高於MW11，其餘5 段期間均為MW11（廠區南側）高於 MW9920-01 （廠區北側），但細究其內涵，實無規律可言 ，其中101 年2-3 月及101 年5 月為MW11＞MW04＞MW9920 -05 ＞MW9920-01 ，101 年4 月及102 年6 月為MW11＞MW 9920-05 ＞MW04＞MW9920-01 ，101 年11月係MW11＞MW99 20-05 ＞MW9920-01 ＞MW04，102 年3 月係MW9920-01 ＞ MW11＞MW9920-05 ＞MW04，是被告所稱地下水流經原告廠 區後三氯乙烯檢出值均激增云云，自非無疑。若再比較其 他期間，即以原處分所依據99年採樣之台檢公司檢測結果 而論，在原告系爭廠址北側之MW9920-01 監測井，兩樣品 數值分別為2.22mg/L及1.16mg/L，但在系爭廠址南側之MW 9920-03 、MW9920-05 ，數值分別為0.00101mg/L 、0.00 105mg/L 及0.714mg/L 、0.238mg/L ，則顯示出北側監測 井數值均較南側監測井高出甚多，有台檢公司樣品檢驗報 告在卷可稽（本院卷1 第225 頁背面、第226 頁）。若以 污染補充調查階段之檢測結果而論，100 年9 月及10月均 為MW9920-01 ＞MW9920-05 ＞MW04，100 年11月為MW9920 -05 ＞MW04＞MW9920-01 ，有上開污染控制計畫書內之表 4.2-8 數值（本院卷2 第311 頁）可稽。是依各年度地下 水三氯乙烯濃度之檢測結果，並無被告所稱地下水流經原 告廠區後均發生三氯乙烯檢出值激增之事實。被告之主張 ，並無可採。 4.至於被告主張環保署於100 年12月及101 年1 月間續行辦 理「100-101 年度土壤及地下水污染事件應變調查、查證 及技術支援工作計畫」，執行原告系爭場址外之污染源查 證工作，調查原告廠區外13處疑似污染源場所及4 口民井 ，已顯示系爭場址外尚無發現其他污染來源，又被告環保 局委託中環公司作成之「101 年度桃園縣土壤及地下水污 染調查及查證工作計畫－台灣瀧澤科技股份有限公司地下 水污染查證成果報告」，亦證實瀧澤公司之地下水皆符合 第二類地下水污染管制標準，可判定瀧澤公司並非原告公 司地下水之污染源，是依歷年來多次檢測結果，仍以原告 廠區內監測井MW9920-01 於99年曾測得地下水三氯乙烯濃 度之2.2mg/L 為最高，依污染源濃度最高之理論，據以研 判污染來源仍屬原告廠區云云，固有環保署委託傑明公司 製作「100-101 年度土壤及地下水污染事件應變調查、查 證及技術支援工作計畫（台鈴工業股份有限公司○○廠地 下水污染查證報告）」（外放光碟）及「101 年度桃園縣 土壤及地下水污染調查及查證工作計畫－台灣瀧澤科技股 份有限公司地下水污染查證成果報告」（本院卷1 第212 至221 頁）可稽。惟查，被告所稱原告廠區內監測井MW99 20-01 檢測出2.2mg/L 為濃度最高，仍是比較而來，但被 告在該99年之時點，並未於廠區之外廣設監測井，實無從 知悉於99年間，廠區外地下水之三氯乙烯濃度如何，既無 充分之檢測資料足為比較，所稱地下水三氯乙烯濃度以廠 區內最高，故原告廠區係污染源云云，實欠缺完整之事實 基礎。又被告雖稱三氯乙烯有重質非水相液體（DNAPL ） 之特徵，密度比水重、具疏水性，主要以自由相或殘留相 兩種型態存在於地下環境中，其傳輸途徑與比重（重力） 及地質相關性高，移動方式以垂直方向為主，受地下水流 向影響較小，但人為大量地下水之抽取，將造成自然移動 方向及流速的改變，在地下環境可以自由移動之DNAPL 稱 為自由態，在移動過程中，因毛細作用會在移動路徑的土 壤孔隙間殘留少量，形成殘留相，其在正常的情況下不易 移動，但會成為二次污染源，將其成分釋放至地下環境之 水中或空氣中，是以，地下水中三氯乙烯濃度變化之影響 因素眾多，可能因豐、枯水期變化、地下水水位高低、地 下水流速、地下水流向、地下水水文特性、地質狀況及監 測井設置位置、監測井開篩位置及地下水取樣位置等相關 因素條件而受到影響。但被告對於上開數年間原告廠區內 地下水三氯乙烯之檢測數值忽高忽低，亦自承各監測井之 檢出數據事實上如同亂數表一般，即便排除上開廠區外13 處疑似污染源場所及瀧澤公司係污染來源之可能性，被告 仍無法提出污染來源影響上開檢測數值之合理解釋。固然 原告欲以廠區北側新設監測井數值與廠內所測得之數值升 降關連度，或證人葉○美、車○道於102 年11月4 日到庭 之證言，或是411 巷隨地可見三氯乙烯空桶棄置，據而推 論系爭場址並非三氯乙烯之污染源，即遭被告駁斥其論理 過於跳躍，證據亦嫌薄弱。然行政機關本應依職權調查證 據以證明違法事實之存在，始能據以對人民作成負擔處分 ，亦即行政機關對於人民違法事實之存在，負有舉證責任 ，人民本無須證明自己無違法事實，行政機關未依職權調 查證據，致未能明確舉證證明人民違法之事實，即對人民 作成侵益處分，當屬違反行政程序法第36條、第43條規定 之違法，業如前述。對於系爭場址地下水之三氯乙烯，既 未有較明確之資料得判定來源，原處分逕認原告為污染行 為人，並公告系爭場址為地下水污染控制場址，於法自有 未合。 5.末查，本件並非行政程序法第103 條無須給予陳述意見機 會之情形，亦非被告已依行政程序法第39條規定通知原告 陳述意見之情形，是被告於作成原處分前，並未給予原告 陳述意見之機會，即作成限制原告之營業自由及財產權之 原處分，顯已違背行政程序法第102 條之規定。 6.從而，原告訴請撤銷原處分有關公告系爭場址為地下水污 染控制場址及其他附隨部分，尚非無據。 七、綜上，原處分既有上開違誤，訴願決定予以維持，自有未合 。原告訴請撤銷，為有理由，應予准許。 八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及聲明陳述，核 於判決結果無影響，爰不逐一論列，附此敘明。 據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1 項 前段，判決如主文。 中　　華　　民　　國　　103　 年　　1　　 月　　8　　 日 臺北高等行政法院第四庭 審 判 長 法 官　 王碧芳 　 法 官　 程怡怡 法 官　 高愈杰 一、上為正本係照原本作成。 二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表 明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判 決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。 三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段） 四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項） ┌─────────┬────────────────┐ │得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │ │代理人之情形 │ │ ├─────────┼────────────────┤ │㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│ │ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│ │ 為訴訟代理人　 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │ │ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│ │ │ 理人具備會計師資格者。 │ │ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│ │ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│ │ │ 利代理人者。 │ ├─────────┼────────────────┤ │㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│ │ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│ │ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│ │ ，亦得為上訴審訴│ 。 │ │ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│ │ │ 依法得為專利代理人者。 │ │ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│ │ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│ │ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│ │ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │ ├─────────┴────────────────┤ │是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│ │人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│ │文書影本及委任書。 │ └──────────────────────────┘ 中　　華　　民　　國　　103　 年　　1　　 月　　8　　 日 書記官 何閣梅