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臺北高等行政法院判決 　　　　　　　　　　　　　　　　　　 101年度訴字第1947號 　　　　　　　　　　　　　　　　　　102年4月10日辯論終結 原　　　告　大禾多媒體股份有限公司 代　表　人　李永進 訴訟代理人　謝文倩　律師 　　　　　　陳紹倫　律師 被　　　告　國家通訊傳播委員會 代　表　人　石世豪 訴訟代理人　鄭如芳 　　　　　　張勝騰 上列當事人間衛星廣播電視法事件，原告不服行政院中華民國10 1 年10月4 日院臺訴字第1010145467號訴願決定，提起行政訴訟 ，本院判決如下： 主 文 原告之訴駁回。 訴訟費用由原告負擔。 事實及理由 一、事實概要：被告以原告經營之年代綜合台於民國99年3 月16 日9 時播送之「台灣好骨氣」節目（下稱系爭節目），內容 係由主持人參訪製作魚膠原蛋白之工廠，訪問該工廠之總經 理，由其說明魚膠原蛋白產品之製作過程，另訪問專家，由 其說明膠原蛋白對人體健康之益處，復穿插多位見證者說明 使用魚膠原蛋白產品後之良好功效，已表現出媒體為某種商 品宣傳之意涵，致廣告未與節目區分，違反衛星廣播電視法 第19條第1 項規定，依同法第37條第1 項第1 款規定，以99 年7 月13日通傳播字第09900216560 號裁處書，處原告罰鍰 新臺幣（下同）60萬元，並命立即改正，逾期不改正者，按 次連續處罰，並得對前揭頻道處以3 日以上3 個月以下之停 播處分。原告不服，提起訴願遭駁回後，提起行政訴訟，經 本院100 年度訴字第794 號判決，以被告作成上開裁處書所 依據之分組委員會議決議，其合議機關之組織不合法為由， 將訴願決定及該裁罰處分均撤銷。嗣被告依其101 年6 月13 日第489 次委員會議決議，以101 年6 月14日通傳播字第10 148025210 號裁處書（下稱原處分）重為處分，以原告前揭 行為違反衛星廣播電視法第19條第1 項規定，依同法第37條 第1 項第1 款規定，處罰鍰60萬元。原告不服，提起訴願復 經駁回，遂提起本件行政訴訟。 二、原告主張： ㈠系爭節目內容係介紹「膠原蛋白」之相關資訊，非代表特定 商品名稱；詳言之，系爭節目主持人訪問製作膠原蛋白之「 台灣鯛小王子」王益豐，內容著眼於其製造「膠原蛋白」產 品之歷程與製程，與其他常見之美食、行腳節目製播方式並 無不同；至該節目另訪問訴外人黃康寧博士及「膠原蛋白達 人」，係由渠等介紹「膠原蛋白」此一存在人體軟骨組織之 蛋白質相關資訊、保養重點及對人體之好處等；訪問罹有腳 疾與筋骨痠痛之患者，則係由其等分享對膠原蛋白攝取之經 驗，並無針對特定商品，亦從未出現特定商品名稱。又系爭 節目經被告指稱萃取液態魚鱗膠原蛋白成品之畫面，僅係黃 色液體存放於燒杯中，並未出現任何產品品名、包裝或可得 辨認特定產品之外觀，自無以節目展示推介商品之實品，且 由對於該商品不認識之消費者角度觀察，並無法因收視系爭 節目而得以辨識特定商品，是以系爭節目內容並不符合被告 就節目廣告化揭示之三大查察重點。至被告側錄之「台視健 康娛樂台膠原蛋白廣告」內容，是否足以證明「魚鱗膠原蛋 白」為一特定商品，實與系爭節目是否廣告化無涉。原處分 竟認系爭節目係介紹特定商品即「液態魚鱗膠原蛋白」，容 有恣意判斷濫用之瑕疵。 ㈡系爭節目於原告經營之年代綜合台換照審議期間，業經被告 審認為合法，原告以該審查結果為信賴基礎，展開具體之信 賴行為，繼續播映該節目，其信賴自應受保護，被告嗣後卻 翻異其對系爭節目所為合法之認定，違反行政程序法第8 條 所定誠實信用原則與信賴保護原則。 ㈢原告於系爭節目播出前，曾依資訊性節目自律規範第6 條規 定，送交中華民國衛星廣播電視事業商業同業公會（下稱衛 星廣播電視公會）審查，並依其審查建議刪除有違法之虞之 內容，將節目內容調整為介紹「膠原蛋白」之相關消費資訊 ，並無針對特定商品，是原告自無違反衛星廣播電視法第19 條第1 項規定之故意過失。 ㈣衛星廣播電視法第37條既針對違規行為設有按次連續處罰之 規定，被告即應將個別節目裁處前之所有播映行為均列入審 酌範圍，不得單獨對個別播映之節目進行審酌，否則將造成 原告有受不合比例連續處罰之虞。申言之，原告經營之年代 綜合台於99年1 月7 日即開始播送系爭節目，被告僅針對上 開頻道於同年3 月16日播送該節目之行為予以裁罰，未就原 告其他播映該節目之行為一併審酌，其行為數之認定，違反 最高行政法院98年11月第2 次庭長法官聯席會議決議意旨， 且未盡行政程序法第36條規定之職權調查義務。 ㈤復按「國家通訊傳播委員會裁處廣播電視事業罰鍰案件處理 要點」（下稱裁處罰鍰處理要點），經立法院決議認定其具 有實質裁罰權，不宜以行政規則作為裁罰依據，通知被告修 正，然被告不僅未依上開決議意見修正裁處罰鍰處理要點， 於本件更適用96年9 月4 日修正之舊裁處罰鍰處理要點，依 立法院職權行使法第62條第1 、3 項規定，該裁處罰鍰處理 要點應已自動失效，原處分據以裁罰，即屬違法。且原處分 書理由及法令依據第六點所載13次裁罰處分，均係被告以分 組委員會之決議所作成，違反處分時有效之國家通訊傳播委 員會組織法第8 條第2 項、第9 條第3 項規定，被告以該等 未經委員會決議之處分，作為裁量原處分所處罰鍰額度之依 據，具有違背法令之瑕疵，應予撤銷。 ㈥並聲明：撤銷訴願決定及原處分。 三、被告抗辯： ㈠被告對於電視節目內容之管理，係採事後追懲制，系爭節目 於原告經營之年代綜合台頻道申請換照期間播出時，被告未 就其違規情節予以裁處，不代表被告認定該節目內容符合規 定；且被告於年代綜合台申請換照期間，未曾審認系爭節目 為合法，原告自無信賴之基礎存在，被告於換照後之查察裁 處，係屬依法執行公權力，對系爭節目內容，並無翻異認定 為違法之情形，故被告所為原處分，並未違反誠信及信賴保 護原則。 ㈡系爭節目內容雖為膠原蛋白之介紹，然其整體節目聚焦於特 定工廠製作之魚膠原蛋白及詳細功效說明，並藉由訪問該工 廠之總經理、專家，進行推介該工廠所生產之膠原蛋白，且 節目中一再呈現萃取液態魚鱗膠原蛋白成品及飲用之畫面， 另自生產過程、製造技術至服用成效，皆有正面且詳細之描 述，並訪問該特定產品生產者，雖規避提及商品名稱，卻大 量以節目來賓述說形式，推介使用效果，包裝所宣稱之特定 物質產品，勸說或告知閱聽大眾，引發其等購買之意願，（ 於節目中段即出現諮詢電話），並增加品牌認知、或增進產 品的區別性（液態、魚鱗萃取），乃意圖藉資訊提供之手段 而推介宣傳特定商品，使不特定多數人得共聞共見所介紹特 定商品之相關訊息，已足以引起閱聽大眾消費之欲望，完全 達到廣告的目的，符合節目廣告化或廣告節目化認定原則第 15、16條規定，亦與被告一再重申節目應與廣告區分之三大 查察重點相符，且其廣告效果不因系爭節目未指出特定商品 品牌或廠商名稱而有所減損。另觀系爭節目所推介特定之「 膠原蛋白」商品，亦曾於99年5 月17日15時12分以廣告形式 於台視健康娛樂臺播送，節目中並標示「廣告」二字，益見 系爭節目係以節目化之形式推介宣傳特定商品，而未與廣告 區分。 ㈢原告經營電視事業多年，理應知悉並遵守各項法令規定，況 其前因違反衛星廣播電視法第19條第1 項規定，3 年內業經 被告核處13次在案，尤應注意其節目與廣告之區分，詎其仍 有本件違規行為之發生，顯見原告未善盡審查義務，任令其 節目違法播出，顯有應注意能注意而不注意之過失，依行政 罰法第7 條規定，自應就其違法行為負法律上責任。 ㈣頻道業者每一次公開播送節目均向不同之顧客群訴求，即每 播送一次節目與廣告未區分之違法節目，即產生單一之危害 性，故應視為單一違規行為，是以單一頻道業者每次播放違 反衛星廣播電視法第19條第1 項規定之節目，即為一次違規 行為，而違反一行政法上義務。故原告以不同時間播出之節 目，應視為不同數行為，應分別處罰，縱先前有其他播映行 為未被檢舉或查察成案，亦屬原告於其他時段播出之該節目 應否予以處罰問題，並非本案審酌之範疇。另被告處理相似 個案，舉凡新聞性、戲劇性、體育性及資訊性等各類型節目 ，皆依法調閱相關節目資料加以審視，如有違法均依行政程 序處理，且對於不同播送日期及時段之節目或廣告，均就不 同刊播事實內容，逐一認定處理，無違平等原則。 ㈤裁處罰鍰處理要點僅係被告於廣電三法罰則規範之罰鍰範圍 內，為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實或行使 裁量權而訂頒之解釋性規定及裁量基準，屬行政程序法第15 9 條第2 項第2 款之行政規則，原則上無須法律授權，而得 由被告依職權訂定，此觀司法院釋字第367 、443 號解釋理 由書即明。又立法院係於通過100 年度中央政府總預算案時 ，作成上開裁處罰鍰處理要點具有實質裁罰權，通知被告修 正之附帶決議，故上述決議並非立法院依立法院職權行使法 第60條至第63條規定進行行政命令審查之結果，僅具建議性 質，並無法律拘束力。況若立法院之任何會議紀錄均有拘束 行政機關之效力，而無須進行修法程序，將與權力分立原則 大相扞格。 ㈥原告於3 年內曾因違反衛星廣播電視法第19條第1 項節目未 與廣告區分之規定，經被告裁罰13次，該等裁罰處分雖僅由 被告之分組委員會作成，惟並無令人一望即知之重大明顯瑕 疵，且皆已歷經合法行政救濟程序而確定，依行政程序法第 110 條第3 項規定，其效力仍繼續存在，則原處分將之列為 裁量罰鍰額度之審酌依據，並無違誤。 ㈦並聲明：駁回原告之訴。 四、如事實概要欄所載之事實，有系爭節目側錄光碟與其內容譯 文、原處分書及訴願決定書，附原處分卷及本院卷可稽，且 為兩造所不爭執，堪信為真實。 五、經核本件爭點為：被告以系爭節目內容未與廣告明顯區分， 違反衛星廣播電視法第19條第1 項規定，依同法第37條第1 項第1 款規定，以原處分裁處原告罰鍰60萬元，有無違誤？ 經查： ㈠按衛星廣播電視法第19條第1 項規定：「節目應維持完整性 ，並與廣告區分。」第35條第3 款規定：「衛星廣播電視事 業或境外衛星廣播電視事業有下列情形之一者，予以警告︰ …三、違反第18條第1 項、第3 項、第19條或第20條第1 項 準用第18條第3 項、第19條第2 項規定者。…」第36條第1 款規定：「衛星廣播電視事業或境外衛星廣播電視事業有下 列情形之一者，處新臺幣10萬元以上100 萬元以下罰鍰，並 通知限期改正︰一、經依前條規定警告後，仍不改正者。… …」第37條第1 項第1 款規定：「衛星廣播電視事業或境外 衛星廣播電視事業有下列情形之一者，處新臺幣20萬元以上 2 百萬元以下罰鍰，並通知限期改正，逾期不改正者，得按 次連續處罰：一、1 年內經處罰2 次，再有前2 條各款情形 之一者。…」 ㈡原處分認定系爭節目違反衛星廣播電視法第19條第1 項規定 　　，並無違誤： ⒈經查，原告經營之年代綜合台於99年3 月16日9 時播送之系 爭節目，內容如原告提出之「台灣好骨氣節目譯文」（附本 院卷第43至51頁）所示，係由主持人至雲林縣口湖鄉訪問其 稱為「台灣最有骨氣的人」及「台灣鯛王子」之某台灣鯛魚 加工廠經理王益豐，王益豐於訪問中表示：該工廠研究讓人 能保護骨頭的保健食品，並獲得神農獎的榮譽（見上開譯文 第4 、5 段）；魚鱗裡的膠原蛋白含量非常豐富，故再生性 很強，其自行研發一種冷熱溫差法，使魚皮遇熱時自動膨脹 ，再遇到冷水時魚鱗則會自動脫落，將魚鱗中之鈣質成分除 去，可萃取出膠原蛋白，再利用酵素分解法，將大分子變成 小分子，人體吃下後，消化吸收能變得很好（見上開譯文第 6 、10、13段）；豬雞牛羊雖亦有膠原蛋白，但該等動物之 體溫比人類高，以人體體溫不易溶解，故吸收力較差，但魚 的體溫在30度以下，故自魚鱗萃取之膠原蛋白可迅速被人體 吸收（見上開譯文第11段）；又其生產的液態膠原蛋白，人 體能吸收80% 以上，較諸作成藥錠及膠囊之膠原蛋白，人體 僅能吸收50% 及30% 者，更易為人體所吸收等語（見上開譯 文第22段）。主持人在節目中另訪問黃康寧博士與「膠原蛋 白達人」，前者於受訪時說明：骨頭中最重要的組織就是軟 骨，軟骨中有90% 是膠原蛋白，但人在45歲以後膠原蛋白就 剩不到一半，所以30歲以後就要開始服用有膠原蛋白之保健 食品，預防關節老化（見上開譯文第8 段）；現在全世界的 膠原蛋白，在醫療級全都是強調魚類的膠原蛋白，如果吃牛 豬的膠原蛋白，有人吃後會打嗝，嗝出後味道很腥（見上開 譯文第17段）；依據一份膠原蛋白對關節炎的臨床結果顯示 ，服用膠原蛋白的人，疼痛症狀都有明顯改善，且效果非常 理想等語，其後畫面出現電話號碼0000-000-000（見上開譯 文第26、27段）；後者則說明：長時間使用膠原蛋白，會提 升皮膚的再生能力，亦有助於手術後之傷口復合，另孕婦若 補充膠原蛋白，可提高胎兒的免疫系統，增強其抵抗力，比 較不會生病感冒等語（見上開譯文第18段）。該節目另穿插 主持人與一對夫婦談話，妻於談話中表示：其因更年期到了 ，運動後會全身痠痛，故去看醫生，經醫生及護理長之建議 ，補充膠原蛋白後，已將身體調理好，可像以往一樣快樂跳 舞（見上開譯文第15段）；主持人另與一位「葉小姐」對話 ，「葉小姐」稱：其作美髮師20年，站久了腳關節跟手都會 很痠，但使用膠原蛋白後就慢慢有改善，每天工作站十幾個 小時幫人家洗頭，或者彎腰撿東西都比較不痠了（見上開譯 文第23段）；主持人又訪問一位「陳大哥」，其表示以前打 球打到骨頭很痠，吃膠原蛋白之後，骨頭都變輕鬆了，膠原 蛋白可以顧筋骨，真的有夠好等語（見上開譯文第25段）； 另於節目結束前，再次出現號碼同上之服務專線電話0000-0 00-000（見上開譯文第32段）。由上可知，系爭節目係在推 介位於雲林縣口湖鄉之某加工廠所生產液態魚鱗膠原蛋白產 品，其內容藉由主持人對該工廠總經理之訪問，強調該產品 因自魚鱗中萃取，並以液態方式保存，較諸自其他動物體內 取得之膠原蛋白，或作成藥錠、膠囊之膠原蛋白產品，更易 為人體所吸收等語，以宣傳該產品之優點與獨特性；另輔以 醫學專家及「膠原蛋白達人」說明膠原蛋白對於關節保健、 皮膚再生、傷口癒合均有助益，孕婦補充膠原蛋白更可增強 胎兒之抵抗力，與數位見證人表示服用膠原蛋白後，原本運 動或工作後身體感到痠痛不適之症狀均獲得明顯改善等語， 標榜膠原蛋白產品對促進人體健康確有良好成效，以引發收 視民眾對膠原蛋白產品之消費欲望，進而可透過節目中二度 出現之服務專線電話號碼，購買上述液態魚鱗膠原蛋白產品 ，是系爭節目明顯具有為該特定商品廣告之性質，要無疑義 。則被告101 年6 月13日第489 次委員會議決議，認定系爭 節目未與廣告區分，原告經營之年代綜合台於99年3 月16日 播送該節目，違反衛星廣播電視法第19條第1 項之規定，自 無違誤。 ⒉原告雖主張：系爭節目係介紹「膠原蛋白」之相關資訊，未 出現特定商品之名稱，亦無任何產品品名、包裝或可得辨認 特定產品之畫面，不符合被告就節目廣告化揭示之三大查察 重點（下稱三大查察重點），即：⑴節目中不得有所推介商 品之實品展示；⑵不得針對某特定商品進行成分、功能之詳 細說明；⑶節目諮詢電話僅得於節目結束時以疊印方式播送 ，不得於其他時間出現（見本院卷第26頁所附被告97年1 月 28日通傳播字第09748004620 號函說明二）；故原處分認系 爭節目係介紹特定商品即「液態魚鱗膠原蛋白」，有恣意判 斷濫用之瑕疵云云。惟依前述，系爭節目對其推介之上述液 態魚鱗膠原蛋白產品之成分（即自魚鱗萃取之魚類膠原蛋白 ）及功能（即服用後有促進人體健康之成效），均有詳細之 描述與說明，另於節目中段即已出現服務專線電話，故至少 已牴觸被告自97年1 月28日起，即以上述函文請衛星廣播電 視公會轉知包括原告在內之會員，其就節目未與廣告區分所 秉持上述三大查察重點之⑵、⑶二點，原告主張系爭節目並 未牴觸三大查察重點，自非可採。次查，衛星廣播電視法之 原主管機關即行政院新聞局，為求其機關內部對於該法第19 條第1 項節目應與廣告區分之規定，有一致之認定標準，於 90年5 月30日訂頒「節目廣告化或廣告節目化認定原則」， 其性質核屬行政程序法第159 條第1 項及第2 項第2 款所定 行政機關為協助下級機關或屬官統一解釋法令及認定事實， 本於職權而頒訂之解釋性行政規則，被告自成立及接掌原屬 行政院新聞局關於衛星廣播電視法主管機關之職權後，續予 援用，作為認定節目廣告化或廣告節目化之依據，自非法所 不許。系爭節目藉由訪問特定之製造液態魚鱗膠原蛋白工廠 之總經理及專家、達人，強調液態魚鱗膠原蛋白產品之特色 ，及與其他膠原蛋白產品之區別，另由多位見證者述說服用 膠原蛋白後之良好功效，企圖引發收視民眾購買該液態魚鱗 膠原蛋白產品之意願；該節目雖未提及商品名稱，復無產品 包裝或外觀之畫面，惟閱聽大眾藉由其內容說明製作該液態 魚鱗膠原蛋白產品之工廠所在地，並刻意強調該項膠原蛋白 產品之特殊性（係自魚鱗中萃取，且以液態形式保存），復 二度出現服務專線電話等資訊，可輕易得知系爭節目係在推 介、宣傳該特定商品與提供其相關訊息，藉以引發收視民眾 消費之欲望，故符合系爭節目播出時施行之節目廣告化或廣 告節目化認定原則第15條：「節目中有推介特定商品之使用 方式、效果，不論有無提及該商品名稱者。」及第16條：「 其他節目內容及表現有涉及廣告化或與廣告相搭配情形。」 所定節目廣告化之情形，是被告認定系爭節目有未與廣告區 分之情形，洵屬有據，原告稱被告認系爭節目係在推介特定 商品，有恣意濫用判斷之瑕疵，顯非可採。 ⒊再查，原告前曾因違反衛星廣播電視法第19條第1 項規定， 遭被告以①96年12月19日通傳播字第09600413240 號、②97 年3 月28日通傳播字第09700064060 號、③97年6 月26日通 傳播字第09700132320 號、④97年6 月26日通傳播字第0970 0131940 號、⑤97年10月6 日通傳播字第09748038480 號、 ⑥98年4 月7 日通傳播字第09848011730 號、⑦98年4 月15 日通傳播字第09848011900 號、⑧98年10月12日通傳播字第 09848038050 號、⑨98年10月19日通傳播字第09848038160 號、⑩98年10月26日通傳播字第09848038140 號、⑪98年11 月22日通傳播字第09848038150 號、⑫99年1 月12日通傳播 字第09848051650 號、⑬99年1 月15日通傳播字第09800438 040 號等裁處書（下稱前13次處分）裁處罰鍰計13次，此有 上述①、④至⑬之裁處書附本院卷第163 至205 頁，及行政 處分明細表附原處分卷第74至77頁可稽，是原告對衛星廣播 電視法第19條第1 項之規定，顯然知之甚稔；另由原告熟知 被告針對該條文公布之三大查察重點一節，足見其對於節目 應與廣告區分之具體內涵，亦極為明瞭，則其對所經營之年 代綜合台於99年3 月6 日播出之系爭節目，因有與廣告無法 區分之情形，可能損害觀眾之收視權益一事，自有所預見， 詎其竟仍播出該節目，對其此舉有違衛星廣播電視法第19條 第1 項規定，至少有應注意能注意而不注意之過失。至於衛 星廣播電視公會對於廣播電視節目所為審查，係屬衛星廣播 電視媒體事業所成立職業團體之自律行為，該公會並非受被 告委託行使公權力，此觀被告對該公會草擬之「資訊性節目 自律規範」，除以97年3 月24日通傳播字第09748012150 號 函提出修正建議外，並於該函說明二強調：被告雖尊重該公 會自律規範運作，惟在相關法律規定未修訂通過前，自律規 範之施行不影響被告依法執行職務之權責等語（見本院卷第 30頁），即可證明。從而，衛星廣播電視頻道播送之節目， 即使經衛星廣播電視公會審查通過，亦不表示其內容當然無 違反衛星廣播電視法第19條第1 項規定，播出該節目之衛星 廣播電視業者仍應自行檢視內容，避免節目有與廣告未予區 分之情事。是以系爭節目雖經原告送請衛星廣播電視公會審 查，且依其審查建議進行修正，然原告對系爭節目應與廣告 區分所應盡之注意義務，並不因而減免；原告未於系爭節目 播出前，將其中推介、宣傳特定工廠所生產液態魚鱗膠原蛋 白商品之優點及刺激收視民眾購買意願之內容予以修改或調 整，致該節目仍有與廣告無法區分之情形，對其因而違反衛 星廣播電視法第19條第1 項所定行政法上義務，自難辭過失 之咎，則原告主張：其於系爭節目播出前，曾送交衛星廣播 電視公會審查，並依審查建議刪除有違法之虞之內容，將節 目內容調整為介紹「膠原蛋白」之相關消費資訊，自無違反 衛星廣播電視法第19條第1 項規定之故意過失云云，實無足 取。 ⒋原告復主張：系爭節目於原告經營之年代綜合台換照審議期 間，業經被告審認為合法，原告信賴該審查結果，繼續播映 該節目，自應受保護，被告嗣後卻翻異其對系爭節目所為合 法之認定，違反誠實信用原則與信賴保護原則云云。惟按信 　　賴保護原則之適用，必須符合下列3 項條件：⑴信賴基礎： 須具有一個表示於外之國家意思；⑵信賴表現：人民因信賴 國家行政而有客觀上具體表現信賴之行為，如對其財產為一 定之處置或其他生活之安排；⑶信賴客觀上值得保護：人民 之信賴無行政程序法第119 條所定信賴在客觀上不值得保護 之情形。原告所稱系爭節目於其經營之年代綜合台換照審議 期間，業經被告審認為合法一節，為被告所否認，且原告對 被告於99年3 月16日前，究有何具體行為，足使其信賴被告 已明確認定系爭節目內容無違反衛星廣播電視法第19條第1 項規定，未提出任何說明；至於被告對原告所經營上開頻道 於該日以前播送系爭節目之行為未予裁罰，係屬消極不作為 ，而非積極肯認系爭節目並無未與廣告區分之違法情形，自 不足以構成原告之信賴基礎，原告據以主張被告已將其認定 系爭節目為合法之結果表現於外，致其因而產生信賴而繼續 播映系爭節目云云，顯與前述信賴保護原則之要件不符。而 被告既無原告所指、曾以一定行為使原告誤信系爭節目並未 違法，卻於原告在99年3 月16日播出系爭節目後始予裁罰之 情事，原告主張被告以原處分對其裁罰，有悖誠實信用原則 與信賴保護原則，自難採憑。 ⒌原告再主張：其經營之年代綜合台於99年1 月7 日即開始播 送系爭節目，被告卻僅針對該頻道於同年3 月16日播送系爭 節目之行為予以裁罰，未就原告其他播映該節目之行為一併 審酌，其行為數之認定，違反最高行政法院98年11月第2次 庭長法官聯席會議決議意旨，有使原告受不合比例之連續處 罰之虞。惟查，系爭節目既有上述未與廣告區分之違法情形 ，則原告每次播出該節目之行為，均構成一次衛星廣播電視 法第19條第1 項所定行政法上義務之違反，是被告對原告於 99年3 月16日播出系爭節目之單一違法行為予以裁處，於法 並無不合。至於上開最高行政法院庭長法官聯席會議決議所 涉案例事實，乃交通部針對Ａ公司自92年6 月起持續違反郵 政法第6 條第1 項規定之營業行為，先於93年4 月28日以第 1 次處分，對Ａ公司於92年6 至10月之違法行為，依郵政法 第40條第1 款規定處以罰鍰及通知其停止該行為，嗣於93 年12月24日，再以第2 次處分對Ａ公司於93年5 、6 月間之 違法行為予以處罰，復於94年7 月21日，以第3 次處分對Ａ 公司於93年7 月間之違法行為裁罰，該次決議則以上開第2 次處分已對Ａ公司於接獲第1 次處分書後至接獲第2 次處分 書前之違法營業行為予以處罰，第3 次處分仍就Ａ公司於該 段期間內之營業行為裁罰，有違按次連續處罰之本旨，故認 第3 次處分為違法。然本件原告自承其經營之年代綜合台於 99年1 月7 日起即數度播出系爭節目，惟被告僅就該頻道於 99年3 月16日播送該節目之行為，依衛星廣播電視法第19條 第1 項及第37條第1 項第1 款等規定，以原處分予以處罰， 未對原告其他日期播送系爭節目之行為裁罰，由此可見，被 告並非以原處分針對原告業經裁罰之違法行為，重複予以處 罰，故本件與前引最高行政法院庭長法官聯席會議決議所涉 案例事實之情節迥異，自無從比賦援引；至於原告其他播出 系爭節目之行為，如日後經被告另予裁罰，是否符合衛星廣 播電視法第37條按次連續處罰之規定，或有無使原告受過重 處罰，均係該嗣後之處分合法與否之問題，而與原處分無關 。故原告主張：原處分僅就其於99年3 月16日播送系爭節目 之違法行為予以裁罰，有違上開最高行政法院庭長法官聯席 會議決議意旨，並使其有受不合比例之連續處罰之虞云云， 殊無足取。 ㈢被告以原處分裁處原告罰鍰60萬元，其裁量權之行使核屬適 法： ⒈再按被告於96年9 月4 日修正發布之裁處罰鍰處理要點第1 點規定：「一、國家通訊傳播委員會（以下簡稱本會），核 處廣播電視事業、有線廣播電視系統經營者（有線電視節目 播送系統）、衛星廣播電視事業及其他違法經營廣播電視事 業、有線廣播電視系統經營者（有線電視節目播送系統）、 衛星廣播電視事業者（含各該事業負責人及行為人），適用 本要點。」第2 點第3 款規定：「二、本會處理裁處廣播電 視事業罰鍰案件違法行為評量表（以下簡稱評量表，表一： 廣播事業適用、表二：電視事業適用）及違法等級及罰鍰額 度參考表（表三），適用於下列裁處罰鍰之案件：…㈢依衛 星廣播電視法第36條至第38條或第40條裁處者。」第4 點第 2 款規定：「四、…㈡廣播電視法第44條、有線廣播電視法 第67條及衛星廣播電視法第37條所稱『1 年內經處罰2 次， 再有前2 條情形者。』，指自本次行為發生日起，追溯至前 2 次受裁罰日止，未逾365 日，再有具備相同違法構成要件 之行為者。」第5 點規定：「主管業務單位於適用違法行為 評量表時，應審酌違法案件相關情狀，勾選表內考量事項並 加計積分後，對照違法等級及罰鍰額度參考表（表三），擬 具適當之罰鍰建議，提請委員會議審議。」第7 點規定：「 七、本要點適用於違法行為日發生於中華民國96年2 月1 日 後之案件。」上開裁處罰鍰處理要點係被告為行使法律所授 與之裁量權，及為使個案處理法律適用一致、符合平等對待 原則等目的所制定，核其內容係屬解釋法令及裁量基準性質 之行政規則，依行政程序法第159 條第2 項第2 款規定，自 為法之所許。承前所述，原告於本件違法時間（99年3 月6 日）前2 年內，曾因違反衛星廣播電視法第19條第1 項規定 ，經被告以前13次處分裁處罰鍰，且距其最近2 次因違反同 條項規定，致遭被告裁罰之日期（即99年1 月12日及同年月 15日），未逾365 日，則被告依此認定原告應受該法第37條 第1 項第1 款規定處罰，並參酌原告播出之系爭節目未與廣 告區分之違法時間為5 分20秒，占該節目實際播出長度60分 鐘之比例為1/4 以下，列為「普通」等級，且原告於3 年內 曾經被告依衛星廣播電視法第37條規定共裁處13次在案等情 （見原處分卷第73頁所附被告裁處廣播電視事業罰鍰案件違 法行為評量表所載），依前揭裁處罰鍰處理要點規定，按違 法情節、事業3 年內受裁處次數等考量事項，分別採計10分 、20分，合計總積分30分，對照違法等級及罰鍰額度參考表 ，係屬第3 級，對應衛星廣播電視法第37條之罰鍰額度，以 原處分裁處原告罰鍰60萬元，經核尚無違誤。 ⒉原告固主張：上開裁處罰鍰處理要點業經立法院100 年度中 央政府總預算案審查總報告第22項決議，認定其具有實質裁 罰權，宜以法律定之，通知被告應於6 個月內提出法律修正 ，將該裁處罰鍰處理要點重新廣納意見暨檢討修正，並於修 正前先以行政手段暫緩相關裁處罰鍰處分，被告卻未依上開 立法院決議修正裁處罰鍰處理要點，依立法院職權行使法第 62條第1 、3 項規定，該裁處罰鍰處理要點應已自動失效， 原處分據以裁罰，即屬違法云云。惟按立法院職權行使法第 62條：「（第1 項）行政命令經審查後，發現有違反、變更 或牴觸法律者，或應以法律規定事項而以命令定之者，應提 報院會，經議決後，通知原訂頒之機關更正或廢止之。（第 2 項）前條第一項視為已經審查或經審查無前項情形之行政 命令，由委員會報請院會存查。（第3 項）第一項經通知更 正或廢止之命令，原訂頒機關應於二個月內更正或廢止；逾 期未為更正或廢止者，該命令失效。」係規定於該法第10章 「行政命令之審查」部分，另依同章之該法第60條規定：「 （第1 項）各機關依其法定職權或基於法律授權訂定之命令 送達立法院後，應提報立法院會議。（第2 項）出席委員對 於前項命令，認為有違反、變更或牴觸法律者，或應以法律 規定事項而以命令定之者，如有十五人以上連署或附議，即 交付有關委員會審查。」可知行政機關依職權訂定之命令， 須先經15位以上之立法委員連署或附議，交付有關委員會審 查，認為有違反、變更或牴觸法律，或應以法律規定事項而 以命令定之等情形，經提報立法院院會議決，通知原訂頒機 關應予更正或廢止，惟原訂頒機關未於受通知後2 個月內更 正或廢止時，始失其效力。觀諸原告所提中華民國100 年度 中央政府總預算案審查總報告（修正本）關於被告預算部分 之內容（附本院卷第135 至139 頁），可知其引用之上述立 法院決議，乃立法院在審查100 年度中央政府總預算案時所 通過，並非立法院依據前引立法院職權行使法第60條及第62 條第1 項等規定，由15位以上立法委員連署或附議，將裁處 罰鍰處理要點交付有關委員會審查後，認與法律保留原則有 違，經提報院會而作成應予變更或廢止之決議，是以該項決 議認為裁處罰鍰處理要點具有實質裁罰權，不宜以行政規則 作為裁罰依據，要求被告應檢討修正之意見，應僅具建議性 質，不生立法院職權行使法第62條第3 項規定之效力。則原 告主張：裁處罰鍰處理要點因被告未於上述立法院決議後2 個月內修正而失效，被告於原處分中仍援引裁處罰鍰處理要 點作為對其裁罰之依據，係屬違法云云，尚難採取。 ⒊原告雖另主張：被告對原告所為前13次處分，均係被告以分 組委員會之決議所作成，違反處分時有效之國家通訊傳播委 員會組織法第8 條第2 項及第9 條第3 項等規定，被告以該 13次未經委員會決議之裁罰處分，作為裁量原處分所處罰鍰 額度之依據，係屬違法云云。然按「違反程序或方式規定之 行政處分，除依第一百十一條規定而無效者外，因下列情形 而補正︰…四、應參與行政處分作成之委員會已於事後作成 決議者。」「（第1 項）書面之行政處分自送達相對人及已 知之利害關係人起；書面以外之行政處分自以其他適當方法 通知或使其知悉時起，依送達、通知或使知悉之內容對其發 生效力。…（第3 項）行政處分未經撤銷、廢止，或未因其 他事由而失效者，其效力繼續存在。」行政程序法第114 條 第1 項第4 款及第110 條第1 、3 項分別規定甚明。原告所 稱前13次處分僅經被告機關分組委員會決議作成一節，為被 告所不爭執，復有其中11件裁處書附本院卷足憑，故該13次 裁罰處分，固有行政程序法第114 條第1 項第4 款所定違反 程序規定之瑕疵；惟該13次處分既無同法第111 條第1 項第 1 至6 款所定令人一望即知之重大明顯瑕疵，即非無效之行 政處分，且被告所陳前13次處分皆經行政救濟程序而確定， 未被撤銷一節，未為原告所爭執，堪信屬實，則依前引行政 程序法第110 條第3 項規定，該13次處分之效力仍繼續存在 ，不因有上述違反程序規定之瑕疵而受影響。則原處分將原 告於99年3 月6 日播送系爭節目前之3 年內，另因違反衛星 廣播電視法第19條第1 項規定，遭被告以前13次處分裁罰之 事，列為罰鍰數額之裁量因素，尚難謂為違誤，原告此部分 主張，仍無足採。 六、綜上所述，原處分之認事用法，並無違誤，訴願決定予以維 持，亦無不合，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。 七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及舉證，經核於 判決結果無影響，爰不分別斟酌論述，併此敘明。 據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項 前段，判決如主文。 中　　華　　民　　國　　102 　年　　4 　　月　　24　　日 　　　　　　　　　　臺北高等行政法院第五庭 　　審判長法 官　徐瑞晃 　　　 法 官　陳姿岑 　 　　 法 官　鍾啟煒 一、上為正本係照原本作成。 二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表 明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判 決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。 三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段） 四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項） ┌─────────┬────────────────┐ │得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │ │代理人之情形 │ │ ├─────────┼────────────────┤ │㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│ │ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│ │ 為訴訟代理人　 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │ │ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│ │ │ 理人具備會計師資格者。 │ │ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│ │ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│ │ │ 利代理人者。 │ ├─────────┼────────────────┤ │㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│ │ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│ │ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│ │ ，亦得為上訴審訴│ 。 │ │ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│ │ │ 依法得為專利代理人者。 │ │ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│ │ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│ │ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│ │ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │ ├─────────┴────────────────┤ │是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│ │人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│ │文書影本及委任書。 │ └──────────────────────────┘ 中　　華　　民　　國　　102 　年　　4 　　月　　24　　日 　　　　　　　　　　　　　　　　　　書記官　李建德