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臺北高等行政法院判決 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　101年度訴字第335號 　　　　　　　　　　　　　　　　　 101年8 月16日辯論終結 原　　　告　北視有線電視股份有限公司 代　表　人　黃信煒（董事長） 訴訟代理人　吳姝叡　律師 被　　　告　國家通訊傳播委員會 代　表　人　石世豪(主任委員） 訴訟代理人　陳奕嘉 　　　　　　謝明謙 　　　　　　鄭聖業 上列當事人間有線廣播電視法事件，原告不服被告中華民國101 年1 月6 日通傳營字第10141000180 號裁處書，提起行政訴訟， 本院判決如下： 主 文 原處分撤銷。 訴訟費用由被告負擔。 　　事實及理由 甲、程序事項 本件原告起訴後，被告之代表人已由蘇蘅變更為石世豪，茲 由新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。 乙、實體方面 一、事實概要： ㈠原告上層控股渥鈞股份有限公司（以下分別簡稱渥鈞公司） ，由本國投資人宏錦光股份有限公司（以下簡稱宏錦光公司 ）持有23％股份，復日月光半導體製造股份有限公司（以下 簡稱日月光公司）及宏璟建設股份有限公司（以下簡稱宏璟 建設公司）持有宏錦光公司股份；依日月光公司民國97年年 報資料顯示，該公司計有6 個政府機關直接、間接投資關係 ，其中已揭露之資訊，包括行政院勞工委員會勞工保險局（ 下稱勞保局）持有3.003 ％股份、公務人員退休撫卹基金管 理委員會（下稱退撫基金）持有1.509 ％股份。復查日月光 公司98年年報資料顯示，該公司計有8 個政府機關直接、間 接投資關係，其中已揭露之資訊，包括勞保局持有1.743 ％ 股份、退撫基金持有1.435 ％股份。案經被告99年9 月1 日 第374 次委員會議決議，以日月光公司與原告有間接投資關 係，違反有線廣播電視法第19條第4 項規定，依同法第24條 第1 款及第68條第1 項第2 款規定，以99年10月15日通傳營 字第09941065400 號裁處書，處原告罰鍰新臺幣（下同）10 萬元，並自本裁處書送達之日起，1 年內就日月光公司之間 接投資涉及牴觸黨政軍退出廣電媒體規定之部分，以適當方 式予以排除，原告若無法於前揭期間內改正違法行為，將按 次連續處罰；情節重大者，得廢止營運許可，並註銷營運許 可證( 下稱前處分) 。原告不服，提起訴願，遭行政院99年 12月17日院臺訴字第0990107868號訴願決定撤銷。 ㈡嗣經被告於100 年7 月28日舉行聽證，邀集相關當事人、利 害關係人、學者專家鑑定人及相關政府機關代表等出席及陳 述意見，並經被告100 年12月7 日第457 次委員會議決議， 以原告違反有線廣播電視法第19條第4 項規定，依同法第24 條第1 款及第68條第1 項第2 款規定，以101 年1 月6 日通 傳營字第10141000180 號裁處書，處原告罰鍰10萬元，並自 原處分送達之日起，1 年內就日月光公司之間接投資涉及牴 觸黨政軍退出廣電媒體規定之部分，以適當方式予以排除， 原告若無法於前揭期間內改正違法行為，將按次連續處罰； 情節重大者，得廢止營運許可，並註銷營運許可證（下稱原 處分）。原告不服，遂向本院提起行政訴訟。 二、本件原告主張： ㈠依本件原處分所載主旨及事實觀之，尚無從認定原告有違反 有線廣播電視法第19條第4 項規定之事實，原處分適用法律 顯有錯誤，自應予以撤銷。日月光公司為一依公司法等規定 所組織、登記、成立，以營利為目的之社團法人，並非有線 廣播電視法第19條第4項所定之「政府、政黨、其捐助成立 之財團法人及其受託人」，故其縱間接持有原告之股份，亦 不在有線廣播電視法上開規定禁止之列，至為顯然。則被告 逕以原告因受「日月光公司間接投資」，遽認原告違反有線 廣播電視法19條第4 項規定，進而要求原告應於原處分送達 之日起，1年內「排除」「日月光公司之間接投資」涉及牴 觸黨政軍退出廣電媒體規定之部分，因日月光公司不論直接 、間接投資於原告，應皆不受有線廣播電視法相關規定之規 範，故原處分顯有將法規適用於不該當之事實（即所謂涵攝 錯誤）之違法，自應予以撤銷。 ㈡按有線廣播電視法第19條第4 項規定之立法意旨在於黨政軍 勢力徹底撤出媒體，以維護新聞自由與民主健全發展，不以 「任何形式」介入媒體經營，由此足稽該條項所規範之行為 主體為「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」 ，是以，會違反該條項之行為主體應僅有「政府、政黨、其 捐助成立之財團法人及其受託人」。然原告為一私法人，顯 非有線廣播電視法第19條第4 項所稱「政府、政黨、其捐助 成立之財團法人及其受託人」，難認原告具有被告所指違反 有線廣播電視法第19條第4 項情事，故原處分顯無理由而為 違法，應予撤銷。 ㈢本件事實業經行政院為實體上審查，而於99年12月17日決定 撤銷前處分確定，被告對於已經實體審查之決定而告確定之 事實，重為一不利於原告之裁處，顯有違一事不再理原則： ⒈參照訴願法第95條前段規定，茲訴願決定亦為行政處分之 一種，行政處分所具有之效力包括存續力（確定力）、構 成要件效力、確認效力等在訴願決定自亦具備。質言之， 經訴願決定作實體上判斷之事件，應有一事不再理原則之 適用，除有再審之法定原因外，原處分機關或其上級機關 （包括訴願決定機關），均不得再重開程序或任意撤銷變 更（吳庚，前揭書，頁664-665 ）。 ⒉經查，被告前於99年10月15日，已就與原處分相同之事實 ，作成前處分，處罰原告罰鍰10萬元，並命原告應自被告 99年10月15日裁處書送達之日起1 年內，排除日月光公司 之間接投資行為涉及牴觸黨政軍退出廣電媒體規定之部分 云云。惟前處分業經行政院實體審查，而於99年12月17日 為撤銷之訴願決定，揆諸訴願法第95條規定意旨，本件既 經訴願決定為實體上之判斷，認定前處分違法，被告除非 有再審之法定原因（如發現新事證）外，不得就同一事實 再更為處分。惟被告於別無新事證之情況下，竟違法再就 同一事件對原告作成原處分，顯已違反「一事不再理」原 則，而應予以撤銷。 ㈣就本件第三人勞保局及退撫基金違規間接投資原告之行為， 原告於主觀上既無故意復無過失，亦無客歸可歸責性存在， 依行政罰法第7 條第1 項規定，應不予處罰，是原處分自應 予以撤銷： 1.本件勞保局及退撫基金於97年及98年時，係分別經由公開 集中交易市場買賣持有日月光公司之股份，致間接投資原 告，退萬步言，縱認本件有違反有線廣播電視法第19條第 4 項之規定，其違規投資之行為主體，亦應係勞保局及退 撫基金，而非原告，抑且，原告對於本件勞保局及退撫基 金經由公開集中交易市場買進日月光公司之股份，致間接 投資原告等之投資行為之決策及判斷，並無任何實質影響 能力。 2.又原告就本件結果（即勞保局及退撫基金等間接投資於原 告）之發生，主觀上並無預見可能性，客觀上亦無從期待 因原告克盡如何之注意義務後，該結果即得不發生，故原 告自無可歸責性可言。被告係於檢視日月光公司所編製之 97年、98年年報資料後，始察知日月光公司於該2 年間受 有包括勞保局及退撫基金在內之政府機關之直、間接投資 。而日月光公司97年年報係於98年2 月28日刊印、98年年 報則係於99年2 月28日刊印，上開年報並註明股東結構表 及主要股東名單，係依「股務代理公司所提供最近期之資 料」（97年年報資料係依98年1 月19日之數據、98年年報 資料則係依99年1 月25日之數據）所製作，可知日月光公 司若非經股務代理公司提供股權相關資料，亦無法知悉勞 保局、退撫基金等係於何時、購買何種數量之自家公司股 票；被告身為原告等系統經營業者之主管機關之一，若非 檢視日月光公司已公開之年報資料，亦無法得知上開資訊 ，又如何能要求原告應掌握勞保局或退撫基金之投資行為 ？況目前並無任何法規授權原告等有線電視系統經營者， 得合法取得上層公司之股東持股狀況，並據以向被告申報 ；遑論以公開集中交易市場撮合狀況之瞬息萬變，原告若 需隨時每日掌握所有上層股東之變化狀況，顯然需要付出 不成比例之巨大成本，恐立即對原告等系統經營業者之正 常營運，造成極為不良之影響，勢必與有線廣播電視法第 1 條所揭櫫「促進有線廣播電視事業之健全發展」之目的 ，大相扞格。 3.另日月光公司及被告等於「事後掌握」勞保局及退撫基金 之違規投資行為，已有困難，業如前述。縱係日月光公司 或被告本身，要於「事前預見」勞保局及退撫基金等之違 規投資行為，亦幾屬不可能，是被告所稱原告「平時即應 審慎檢視股權結構是否符合有線廣播電視法相關規範，並 隨時注意股東及間接投資之股東是否有上揭情形」，若有 違反，即有過失云云，除明顯違反比例原則外，亦顯屬無 稽。況被告亦自承行政院新聞局為掌握系統經營業者是否 違反黨政軍不得持股之規定，要求業者按季陳報股權資料 ，因業者表示上層股東不願提供股東名冊，無法陳報上層 股東持股狀況，乃就是否違反有線廣播電視法第19條及第 20條相關規定，由業者簽具切結，保證絕無黨政軍持股情 事等語，是被告既明知原告等系統經營者，不可能得知上 層股東持股狀況，卻執意要求原告必需提出切結書，始願 發給籌設或營運之許可，則原告為取得該許可，亦僅能配 合出具切結書；乃被告現反持原告配合被告不合理之要求 所提具之切結書，據以認定原告係怠於檢視股權結構而為 不實之申報，顯陷原告為不義，倒果為因，莫此為甚。 4.且查，被告雖貴為主管機關，亦無能力阻止勞保局及退撫 基金違規投資原告結果之發生，是縱原告果得因「平時即 應審慎檢視股權結構是否符合有線廣播電視法相關規範， 並隨時注意股東及間接投資之股東是否有上揭情形」，而 得知勞保局或退撫基金經由公開市場交易購買上市櫃公司 之股份對原告之間接投資行為，惟有線廣播電視法等其他 相關法規，甚至是被告，難道有賦予原告任何足以否決、 排除前開任何一個政府機關或上市公司之投資決定之能力 ？亦即原告對此違規間接投資之結果，並無任何「可避免 性」可言，準此，原告於本件應無有任何「過失」，自不 待言。 5.又原告於100 年4 月、7 月及10月間所出具之切結書，應 係針對當時申報之股權結構資料所為切結，而與97年間或 98年間原告之股權結構無涉，則被告執原告於100 年間所 提具之切結書，欲證明原告於97年間及98年間，就受日月 光公司間接投資，致有違反有線廣播電視法第19條第4 項 規定之無認識過失云云，其間顯無必要因果關聯性可言， 故被告所為之主張，洵不足採。再者，依本院100 年度訴 字第911 號判決理由及行政院訴願審議委員會於99年12月 17日之訴願決定理由，亦可知原告每季申報股權切結承諾 無違反黨政軍退出媒體規定，與原告因受勞保局或退撫基 金間接投資，而是否有違反有線廣播電視法第19條規定之 行為，並無必然關聯，而不得恣意不當連結。 6.綜上所述，本件原告就第三人勞保局及退撫基金間接投資 行為，既無故意復無過失，亦無客歸可歸責性及可非難性 存在，依行政罰法第7 條第1 項規定，應不予處罰，是原 處分關於罰鍰部分，自應予以撤銷；另關於命原告以適當 方式排除違規投資部分，亦應一併予以撤銷。 ㈤退而言之，縱認本件原告具有過失，惟本件原告就遵守有線 廣播電視法第19條第4 項規定一節，並無期待可能性，對於 原告受有勞保局及退撫基金之間接投資情事，亦因原告具有 阻卻責任事由，而不應予以處罰。參酌司法院釋字第685 號 解釋林錫堯大法官提出、許宗力大法官加入之協同意見書意 旨及大法官吳庚之論著。可知，除非行為人在行為時有能力 可以不為不法行為，卻偏偏選擇為之，而違背了規範的期待 ，方可認其行為具有可非難性。查日月光公司係一上市公司 ，任何人，包括勞保局及退撫基金等政府機關，皆可依證券 交易法等相關規定，經由公開集中交易市場自由買賣日月光 公司之股票，並不需經日月光公司之同意或主管機關之許可 ，在此情形下，原告於勞保局及退撫基金等政府機關決定買 入日月光公司之股票時，根本沒有任何能力，可以「選擇」 「不為」有線廣播電視法第19條第4 項規定禁止之行為，選 擇權根本不在原告手上。原告既無從選擇依規範之期待而行 為，則本件縱原告確實受有勞保局及退撫基金等政府機關之 間接投資，而發生有線廣播電視法第19條第4 項所禁止「黨 政軍直接或間接投資系統經營者」之情事，亦因原告並不具 有按有線廣播電視法第19條第4 項規定行為之「期待可能性 」，當無可非難性可言，從而原告行政罰上之責任即受阻卻 ，自不應予以處罰，故本件原處分關於罰鍰之部分，應予以 撤銷；另關於命原告以適當方式排除違規投資部分，即失所 附麗，故亦應一併予以撤銷。 ㈥被告依有線廣播電視法第68條第2 項規定，命原告就日月光 公司間接投資牴觸黨政軍退出廣電媒體規定之部分，1 年內 以「適當方式」予以排除云云，惟被告僅命原告應為「以適 當方式排除」之改正措施，卻未具體指明如何改正，即所謂 「適當」方式排除係指何意及何種方式，依行政程序法第5 條規定及前揭說明，被告所為原處分之內容顯違背明確性原 則，而為一違法行政處分。如前所述，殊難期待原告即有足 夠之法律上權源，而得以「適當方式」「排除」日月光公司 之間接投資涉及牴觸黨政軍退出廣電媒體規定之部分。原處 分命原告應為之行為，客觀上根本就無法期待原告可依處分 內容改正之可能性，是以，原處分顯有違實現期待可能性， 而為一違法行政處分，自應予以撤銷。 ㈦被告依有線廣播電視法第19條第4 項規定認定「間接投資」 時，應依目的性解釋予以限縮，此觀有線廣播電視法修正草 案第10條規定即明，本件勞保局及退撫基金對原告所為間接 投資，尚未達實質控制原告之程度，應非屬有線廣播電視法 第19條第4 項規定所禁止規範行為，難認有違反有線廣播電 視法情事： ⒈參諸有線廣播電視法修正草案之說明，可知92年間修正施 行之廣電三法（即有線廣播電視法、廣播電視法及衛星廣 播電視法）增訂黨政軍退出媒體條款，係用以匡正戒嚴時 期黨政軍機關（構）及其相關團體「壟斷」或「控制」電 視事業之不合理現象；而上開規定施行迄今，亦已成功促 使黨政軍機關（構）全面退出有線廣播電視系統等廣播電 視事業，已達成黨政軍退出媒體條款之立法目的。 ⒉有線廣播電視法修正草案就現行有線廣播電視法第19條第 4 項及其相關規定，指出三大不合理處，可認被告亦明知 該條規定立意雖屬良善，卻失於簡陋，尤其在規範間接投 資部分，因條文未明白區分間接投資之投資主體、比例及 實質上是否已達「壟斷」或「控制」電視事業之程度等不 同情形，再分別賦予不同之法律效果，故如對該條項所定 「間接投資」採「文義解釋」之結果，將造成系統經營者 動輒得咎、無所適從之情況（如本件）。蓋，黨政軍退出 媒體之條款，自92年間增定後，已實施經年，其核心概念 已為臺灣社會大眾所普遍接受，而政府、政黨、其捐助成 立之財團法人及其受託人於集中交易市場買賣上市櫃公司 股票時，在絕大多數情形，所追求者僅係投資報酬率之極 大化，縱因此發生間接投資系統經營者之情事，其於投資 時亦不知情，而與意圖介入媒體經營無涉；況查，政府、 政黨既不會因違反有線廣播電視法第19條第4 項規定而受 罰，則政府、政黨等為投資選擇時，衡諸常情，自不會積 極主動關心其所投資之標的，是否有直接或間接持有系統 經營者股權之情況，而如此情形，恐非立法者於修法之初 禁止黨政軍「間接投資」廣電媒體時所樂見。 ⒊被告既明知有線廣播電視法第19條第4 項及相關規定之規 範目的為何，亦明瞭其立法上缺漏之處，則被告於處罰被 動受政府、政黨等間接投資之系統經營者時，自更應加妥 適運用其裁量權，毋使依法正當營業之系統經營者，時因 其無法掌握之第三人之投資行為而受裁處，致受驚擾。具 體而言，被告應由該條項規範之目的出發，衡量個案中， 政府、政黨等間接投資系統經營者之情況，實質上是否已 達「壟斷」或「控制」電視事業之程度，而決定是否有依 有線廣播電視法之相關規定予以適度之裁罰，以除去政府 、政黨等介入廣電媒體經營之不法情狀之必要，而非不分 青紅皂白，只要系統經營者一受有政府、政黨等間接投資 之情形，立即依相關規定論處。 ⒋參照有線廣播電視法修正草案第10條規定修法說明意旨， 可知被告就規範對象明確修正為政府、政黨、其捐助成立 之財團法人及其受託人；而認定「間接投資」，則訂立一 套相當明確且更為合理之標準，即除以政黨作為投資人者 應無條件予以限制外，於政府、其捐助成立之財團法人及 其受託人等部分，則改採實質控制理論，容許其於一定範 圍內間接投資媒體系統經營業者。 ⒌經查，本件原告於97年時，經勞保局及退撫基金分別由公 開集中交易市場買賣持有日月光公司，而間接投資原告之 比例，僅各為0.1865％（計算式：勞保局持有日月光公司 股份比例3.303 ％×日月光持有宏錦光公司股份比例27％ ×宏錦光公司持有渥鈞公司股份比例23％×渥鈞公司持有 原告股份比例1000％=0.0000000％，小數點後第五位四捨 五入）及0.0937％（計算式：退撫基金持有日月光公司股 份比例1.509 ％×日月光持有宏錦光公司股份比例27％× 宏錦光公司持有渥鈞公司股份比例23％×渥鈞公司持有原 告股份比例1000％=0.0937 ％），均不到1 ％，且勞保局 及退撫基金亦皆未擔任原告之董事、監察人或經理人等公 司負責人職位。 ⒍又98年時，原告經勞保局及退撫基金分別由公開集中交易 市場買賣持有日月光公司，而間接投資原告之比例，則僅 各為0.1082％（計算式：勞保局持有日月光公司股份比例 1.743 ％×日月光持有宏錦光公司股份比例27％×宏錦光 公司持有渥鈞公司股份比例23％×渥鈞公司持有原告股份 比例1000％=0.0000000％，小數點後第五位四捨五入）及 0.0891％（計算式：退撫基金持有日月光公司股份比例1. 435 ％×日月光持有宏錦光公司股份比例27％×宏錦光公 司持有渥鈞公司股份比例23％×渥鈞公司持有原告股份比 例1000％=0.0000000％，小數點後第五位四捨五入），亦 均不到1 ％，且勞保局及退撫基金仍皆未擔任原告之董事 、監察人或經理人等公司負責人職位。綜此，依被告修正 草案所認可之標準觀之，無論於97年間或98年間，勞保局 及退撫基金顯咸無實質控制原告經營之可能，依目的性限 縮解釋，原告自未違反有線廣播電視法第19條第4 項規定 。更遑論，如前所述，原告並非有線廣播電視法第19條第 4 項規範之行為主體。 ⒎本件被告雖援引立法院第5 屆第3 會期第15次會議決議， 主張有線廣播電視法第19條第4 項規定之立法意旨在於使 黨政軍勢力徹底退出媒體，以維議新聞自由與民主健全發 展，不以「任何形式」介入媒體經營；且依該規定文義解 釋，有關間接投資之認定未限定轉投資之層數，與同法施 行細則第12條規定不同，顯係立法者有意為之云云，惟查 ，被告一方面認定該規定如依字面而行，有其窒礙難行之 處，故提出修正草案欲以改善；另一方面轉頭卻又依文義 解釋之方式認定「間接投資」之態樣，並據以處罰原告等 系統經營業者，則被告所為，實已涉有違反禁反言原則之 嫌。況依原告上開分析，於97年及98年間，縱合計勞保局 及退撫基金間接持有原告之股份，亦皆不到1 ％，則以其 比例之微，是否足以構成92年修法時之立法意旨所指「介 入媒體經營」之程度，殊值懷疑，依法規範目的予以限縮 ，應認勞保局及退撫基金於本件之間接投資行為，應非屬 有線廣播電視法第19條第4 項規定所禁止規範行為。詎被 告逕作成原處分裁處原告，則其對原告所造成基本權利之 侵害，和其所欲達成之目的間，已顯失均衡，致有比例原 則之違反，可知原處分於法尚有未合，自應予以撤銷。 ㈧綜上所述，原處分即有違誤之處，為此，原告依據行政訴訟 法第4 條第1 項規定，提起本件撤銷訴訟，並聲明求為判決 ：原處分撤銷。訴訟費用由被告負擔。 三、被告則以： ㈠有關原告陳述日月光公司不受有線廣播電視法相關規定之規 範乙節，被告不爭執。至於所辯依原處分所載主旨及事實欄 觀之，以「日月光公司之間接投資」為裁處理由屬於「涵攝 錯誤」，原告刻意忽略原處分理由及法令依據二已說明該公 司計有6 個政府直接、間接投資關係，亦即政府投資日月光 公司，日月光公司間接投資原告，故形成政府間接投資原告 之違法狀態而受罰，故被告並未涵攝錯誤。 ㈡觀諸有線廣播電視法第68條第1 項第2 款、第24條第1 款及 第19條第4 項規定規範內容及意旨，營運前如有政府間接投 資有廣電視業者之狀態，申請籌設、營運將不予許可；而營 運前申請時如無政府間接投資狀態則可予許可，但非謂獲許 可後即可豁免杜絕政府投資媒體義務，故立法再次設下第二 道防線，系統經營者如嗣後發生本不應許可其申請籌設、營 運之情形，將處罰鍰並限期改正。由此可知，同法第19條第 4 項所稱政府間接投資媒體，區分不同時點而產生「兩種法 律效果」，發生於許可營運前之效果為「不予許可申請」， 發生於許可營運後之效果為「罰鍰」，前者為「單純不利處 分」（侵益行政處分），後者方為「裁罰性不利處分」（行 政罰），足徵同法第19條第4 項所稱政府間接投資媒體本身 並非完全構成要件，而須視不同法律效果再予補足法定構成 要件，亦即如係前者（行政處分），完整的構成要件並非僅 有線廣播電視法第24條第1 款，尚有同法第19條第4 項、行 政程序法第92條至第134 條；如係後者（行政罰），完整的 構成要件非僅有線廣播電視法第68條第1 項第2 款，尚有同 法第19條第4 項、行政程序法第92條至第134 條、更無可逸 脫行政罰法之要件限制，尤其是第7 條故意過失主觀要件與 第10條不作為義務客觀要件。從而，本件被告裁處依據為有 線廣播電視法第68條第1 項第2 款，且判斷主觀要件的行為 主體亦鎖定此條所稱系統經營者，而非第19條第4 項所稱政 府，足徵本件行為主體認定有無違誤之標準應係有線廣播電 視法第68條第1 項第2 款，且認定原告為此條行為主體於法 並無不合，被告既非認定原告為同法第19條第4 項之行為主 體，原告此點主張，被告爰無意見。 ㈢訴願法第95條規定係指除有再審之法定原因外，不得再重開 「訴願」程序或任意撤銷變更「該訴願決定」，而非「不得 再為處分」，依該訴願決定書第6 頁所載：「……是否為該 法規範之本旨？均非無研酌之處。爰將原處分撤銷，由原處 分機關另為適法之處理。」係請被告就原告有無違法之故意 或過失等事項再研酌後，由被告另為適法之處理。被告遵照 指示衡酌相關事證後，認為原告係有故意或過失，故依法另 為系爭適法處分，並非重開訴願程序或撤銷變更該「撤另處 」之訴願決定，自無違反一事不再理原則。另參照司法院釋 字第368 號解釋意旨，縱行政機關遭行政法院判決撤銷原處 分，仍有維持已撤銷之前見解的權利，如依原告之見，豈非 認大法官解釋也違反一事不再理原則？ ㈣原告辯稱無故意復無過失，依行政罰法第7 條第1 項規定， 應不予處罰乙節，應無可採，理由分述如下： 1.本件裁罰依據為有線廣播電視法第68條第1 項第2 款，首 先應釐清本條違法構成要件之內容。設若系統經營者營運 過程中其經理人發生車禍成植物人而遭監護宣告成為「無 行為能力人」，公司法第30條第6 款：「有左列情形之一 者，不得充經理人……六、無行為能力……」、有線廣播 電視法第24條第5 款：「申請籌設、營運有線廣播電視之 案件有下列情形之一者，審議委員會應為不予許可之決議 ……五、申請人之……經理人有公司法第30條各款情事之 一者。」有線廣播電視法第68條第1 項第2 款：「……系 統經營者，有下列情形之一時，處……罰鍰，……二、有 第24條……第5 款情形者。」是否系統經營者將因經理人 車禍而遭行政罰？條文文義看似為一「結果責任」，亦即 系統經營者只要有經理人消極資格或例如本件政府投資媒 體之申請營運應不予許可之情形時，將受到罰鍰處分，實 則不然。因誠如原告主張，行政罰應以故意過失為要件， 要合法適用有線廣播電視法第68條第1 項第2 款，應注意 尚有文義之外的隱藏性構成要件，亦即故意過失，被告對 此並不爭執。 2.其次於判斷有線廣播電視法第68條第1 項第2 款之故意過 失內容前，應先釐清此違法構成要件之內容，方得確定注 意義務之範圍。按行政罰法第10條第1 項規定立法理由三 並明示參考刑法第15條規定，故行政罰上亦存在不作為犯 ，亦即作為義務違反之制裁。有線廣播電視法第68條第1 項第2 款固然對於積極主動促成「政府投資媒體」結果的 「作為」予以處罰，即便媒體消極被動遭到政府投資，基 於有線廣播電視法第68條第1 項第2 款存在另一「不作為 犯」隱藏性構成要件，亦即有線廣播電視法第19條第4 項 雖僅係課予黨政軍不得投資媒體之「禁止規定」，然併同 法第24條、第68條以觀，自系統經營者倘有第19條第4 項 情事將受罰規定顯可推知，第24條、第68條乃係「誡命規 定」，而系統經營者因此負有防止自身經營之媒體事業受 黨政軍介入之作為義務，如有放任，仍應負不作為犯責任 。 3.不作為犯責任的確立，有助於釐清過失與前述行為主體判 斷上的疑慮，參照本院97年度簡字第731 號判決及96年度 簡字第00662 號判決要旨，本件原告受罰之行為並非全以 事前知悉並參與勞保局及退撫基金間接投資原告為單一選 項，縱係事後知悉而放任之，亦屬構成要件該當之違法行 為。 4.參照本院99年度訴字第2537號判決要旨，原告注意範圍即 不僅事前知悉並參與而促成黨政軍間接投資媒體之作為， 尚及於事後知悉而放任違法狀態的持續。亦即，依有線廣 播電視法第19條、第24條、第68條規定，既已課予系統經 營者本身是否有盡到防止或排除政黨、政府等購買其股份 之義務，縱非故意，然按其情節應注意、能注意而不注意 而違反上開行政法上義務將受裁罰。而所謂是否有盡到上 開義務，得分為二層次：第一層次須有「知悉可能性」， 即判斷系統經營者有無可能於公開交易市場上知悉其自身 之股權結構；第二層次係「排除可能性」，此除檢視以往 是否曾有系統經營者排除黨政軍持股之先例外，更應客觀 判斷個案中持股關係於法律上或事實上有無存在排除可能 性。 5.就第一層次「知悉可能性」而言，經查，本案原告受核處 原因在上上上層及上上上上層之股東渥鈞及佳光股份有限 公司之故，該2 間公司之法人股東係有宏錦光公司，宏錦 光公司法人股東係有宏璟建設公司，宏璟建設公司之法人 股東係有日月光公司，日月光公司復經勞保局及退撫基金 等政府機關投資在案。詳言之，本案事實係勞保局及退撫 基金為日月光公司前10大主要股東（97年持股比例分別為 3.003 ％、1.509 ％，98年持股比例分別為1.743 ％、1. 435 ％），而日月光公司持有宏璟建設公司股份約25.38 ％，日月光公司亦持有宏錦光公司股份，宏錦光公司持有 渥鈞公司23％股份，渥鈞公司持有茂進股份有限公司（ 100 ％股份，茂進股份有限公司持有原告100 ％股份，股 權結構僅有六層，此一股權結構非常明顯，原告無須太費 事便可查得、知悉。 6.甚且，原告與宏璟建設公司間之投資關係並非一般被動性 轉投資關係，反而係自始即為策略性精心設計之集團性商 業操作，唯一目的在於規避有線廣播電視法第19條第2 項 對外國人投資本國媒體之持股限制。析言之，我國有線電 視晚近之併購，係由美商凱雷集團起始，該集團自95年間 申請將其持有之臺灣寬頻集團（TBC ）5 家系統股份轉讓 予麥格理集團；美商凱雷集團於出脫該持股後旋另透過荷 蘭商PX CAPITAL PARTNERSB.V.投資「盛庭股份有限公司」 多層次轉投資凱擘股份有限公司所屬12家有線電視公司。 被告前於審理前揭2宗投資案時，於96年5月3 日通傳營字 第09600151370 號許可麥格理集團投資TBC之處分函中， 說明七已載明「本案相關投資架構之設計已超越一般企業 營運模式之常規，其以同筆資金垂直設置多層次控股公司 收購系統經營者超過60％之股份，復於上層控股公司商洽 籌組本國特定法人持有一定比例以求「形式」適法之運作 模式，有外資100 ％實質掌控有線廣播電視系統經營者情 事，亦未符有線廣播電視法規範外資比例之立法意旨。」 經查，該案係經被告96年4 月17日第157次委員會議討論 ，該次委員會議經前時任副主任委員石世豪提出不同意見 書中第6 頁即載明（如證卷附件，可閱覽第49頁至第56頁 ）：「特別值得觀察者係多層次轉投資架構中，刻意安排 2 層各持有23％股份之所謂『本國投資』或『國內股東』 部分，兩案均有完全相同之『設計』，使外國人間接持有 系統股份得以維持在60％以下；在凱雷多層次轉投資案中 係由『宏璟新投資股份有限公司』持股，在麥格理多層次 轉投資案中亦大同小異，由『宏錦光股份有限公司代表國 內股東』，更『巧合』者則為兩者背後之控股公司，均係 日月光半導體製造股份有限公司持有股份之宏璟建設股份 有限公司……」原告及其彼時海外母公司TBC HOLDINGS B .V.此一集團性持股操作手法，使外資（TBC HOLDINGS B. V. ）透過77％（杰廣）乘以77％（佳光）之59.29 ％持 股，以求符合有線廣播電視法第19條第2 項60％限制，足 證其相當熟稔並有絕對能力「處理」有線電視系統經營者 之投資法令限制。 7.投資法令限制除有線廣播電視法第19條第2 項為外國人投 資限制外，第4 項則為黨政軍投資限制，兩限制不過一項 次之隔，原告殊無不知可能。是以原告及所屬之集團既已 預見並有能力處理其一限制，對違反另一限制之情事，自 難辭其咎。原告及所屬集團於熟稔法令之前提下，一方面 藉操作複雜的多層次轉投資規避外資限制，一方面卻又藉 多層次轉投資而生股權結構複雜，導致難以知悉上層股權 結構一事為黨政軍間接持股之辯詞，何足可採？ 8.原告及所屬集團為籌組規避外資持股限制的77％持股公司 ，另商洽籌組持股23％本國法人股東時，即應預見該多層 次投資可能衍生之法律效果。故其商洽宏錦光公司作為其 本國特定法人之當時，理應探詢宏錦光公司之相關股權結 構，以免顧此失彼而觸法，此項注意義務顯然於個案中相 當合理。豈料原告竟洽商宏錦光公司此一當時已為政府間 接持股之公司，原告及所屬集團罔顧政府退出媒體之規範 ，率將23％股份任由宏錦光公司持有，難謂對此舉將導致 違反法令之行為，不具知悉可能性。 9.原告所辯「證券市場自由交易及股份自由轉讓原則」使媒 體業者無從預見並拒絕政府間接投資一詞，適用於其他一 般黨政軍投資之通案固非無見。然此抗辯倘適用於本案中 ，恐有時序錯置之嫌。蓋本案特殊者在於前揭策略性多層 次轉投資手法，故本案行為乃原告集團主動商洽已為政府 間接投資的公司作為法人股東，而主動促成政府間接投資 媒體之狀態，實非政府事後轉投資原告所致，故原告所辯 ，應無適用於本案之餘地。 10.又其商洽宏錦光公司作為其本國法人股東時，倘曾探詢宏 錦光股權結構，自有發現宏錦光公司實為政府間接持股公 司之可能。申言之，宏錦光公司既為宏璟建設公司持股6 成以上，自可查知宏璟建設公司此法人股東。且宏璟建設 公司為上市公司，日月光公司持股達25.38 ％，已逾證券 交易法第25條第1 項規定：「公開發行股票之公司於登記 後，應即將其董事、監察人、經理人及持有股份超過股份 總額10％之股東，所持有之本公司股票種類及股數，向主 管機關申報並公告之。」之大股東申報公告門檻，自可於 公開資訊觀測站中查得此股權結構。查自宏璟建設公司歷 年年報，日月光公司91年持股25.096％、92年持股25.389 ％、93年持股25.389％、94年持股25.390％、95 年 持股 25.390％、96年持股25.39 ％、97年持股25.390％、98年 持股25.390％……，顯然輕易可知日月光公司多年來均為 宏璟建設公司持股數量最高的大股東。 11.另日月光公司亦為上市公司，勞保局及退撫基金持股雖未 達10％，而無證券交易法第25條第1 項適用，但仍不免證 券交易法第36條財報繼續公開義務。自歷年年報可知，勞 保局91年持股1.244 ％、92年持股1.245 ％、94年持股3. 481 ％、95年持股3.664 ％、96年持股3.307 ％、97年持 股3.003 ％……退撫基金91年持股1.614 ％、92年持股1. 708 ％、93年持股1.790 ％、94年持股1. 579％、95年持 股2.195 ％、97年持股1.509 ％……。依日月光公司97年 年報資料顯示，該公司計有6 個政府機關直、間接投資關 係，其中已揭露之資訊，顯然輕易可知政府投資情事甚且 已然穩定投資多時。 12.凡此，在在顯示如原告曾稍盡探詢之責或曾向經濟部商業 司查詢公司登記相關資料時，應可輕易發現宏錦光公司、 宏璟建設、日月光公司與政府間具有投資關係。倘原告及 所屬集團稍加詳查，應可發現其商洽籌組之本國法人股東 恐將致其違反有線廣播電視法第19條第4 項之規定，原告 及所屬集團應可事前加以防止以避免違反有線廣播電視法 第19條第4 項規定。但原告及所屬集團事前並未防止，事 後又無具體作為而放任違法結果繼續，則渠等尚難稱對於 政府機關間接持有原告公司股份之結果無違注意義務，而 具過失。 13.就第二層次「排除可能性」而言，上開股權結構既係自始 目的性集團性商業操作規避外資投資限制，顯然於策劃股 權結構時亦有能力輕易「規避」（或稱排除）黨政軍投資 限制而成為合法投資案。原告既知悉其上層控股公司係以 多層次方式轉投資，自應於切結相關文書時，對其上層股 東善盡查詢之義務；是以系統經營者於具備上開二層次則 得認其負有查核、排除義務，而於其證明自身有盡查核義 務而無效果，始得認為無故意或過失；然查，原告於每季 申報股權結構時均向被告切結其無違反有線廣播電視法第 19條規定情事，但並無任何查核作為，絲毫不願盡上開注 意義務，縱不構成故意，於具備知悉明顯股權結構、仍有 排除可能卻不願盡其查核、排除義務之義務違反，原告主 觀上具備應注意並能注意卻不注意之過失，足堪認定。 ㈤經查99年因有線廣播電視系統經營者違反有線廣播電視法第 19條第4 項規定遭被告裁處之系統經營者計有28家，該28家 業者不服提起訴願後，經訴願決定撤銷原處分，被告復於10 0 年7 月28日就該違反黨政軍規定乙節舉行聽證，該聽證程 序中當事人之一陽明山等12家凱擘旗下系統經營者，於聽證 中表示表明已特別徵詢原股東- 宏璟新股份有限公司同意， 轉售原持有集團上層公司的股份與凱聲股份有限公司，因凱 聲股份有限公司的股東身分已經是本國籍的自然人，已經沒 有涉及到任何上市公司持股的情況股東身分已經是本國籍的 自然人，故違反黨政軍條款乙節已獲得改正。故他案中之原 告既可以適當方式排除黨政軍投資媒體之條款，原告亦應有 其適當方式排除，並無違反行政明確性及可期待性之原則。 且原處分書實已明確記載有線廣播電視法第68條第2 項：「 前項限期改正方式如下：一、處分全部或部分股份。二、轉 讓全部或部分營業。三、免除擔任職務。四、其他必要方式 。」原告至政府間投資關係多達六層，被告並未強使原告必 須命勞保局與退撫基金出脫對日月光公司持股，而是原告不 論在任何一層股東著力，均屬切斷與政府間的間接投資關係 之作為，倘原告可舉證其已發函給上層股東請求轉讓持股， 縱使所求未果，被告仍將認定原告已盡期待可能之義務，詎 料原告完全提不出任何發函請求改正之佐證，徒空泛指陳此 為無期待可能性之義務，更刻意迴避此多層次股權結構為其 與所屬集團精心設計之事實，拖言「以適當方式排除持股」 為不明確與期待不可能之義務，藉口阻卻責任事由，顯無足 採。 ㈥另原告辯稱有線廣播電視法第19條第4 項規定認定「間接投 資」時，應依目的性解釋予以限縮，並認被告一方面提出有 線廣播電視法修正草案一方面執行現行有效法律實已違反「 禁反言原則」云云，應屬曲解法令。 1.被告確實提出有線廣播電視法修正草案經行政院審查並核 轉立法院審議，惟尚未經立法院三讀通過，總統公布，修 法程序仍未完成，法律草案並非有效法源而無從為行政機 關所引用，行政機關有依據現行有效施行法律之依法行政 義務。就現階段法律之執行，並無被告所提修正草案之適 用，唯有明確執法，始能符合92年修正廣電三法，要求黨 政軍徹底退出媒體當時之立法意旨，杜絕黨政軍介入媒體 ，俾能確保媒體自主運作、言論自由發揮，產生制衡力量 。 2.現行法既仍有效施行中，不僅行政機關有依法行政義務， 司法機關亦有依法審判義務，此乃本於權力分立所設。縱 司法機關認現行法立法不當而有違反最高指導位階之憲法 之虞，仍無從逕予排斥而不適用，而須迂迴依司法院釋字 第371 號、第572 號、第590 號解釋裁定停止訴訟程序而 聲請釋憲，遑論行政機關更無從審查現行法之適當性。縱 然現行法律獲大法官宣告違憲，仍有可能因法安定性等考 量而須定期失效，不得立即失效，例如釋字第649 號解釋 即甚至定期達3 年始失效而繼續拘束行政機關。最高司法 機關對違憲不當的立法尚須如此慎重以待，遑論行政機關 豈可擅自審查現行法適當性而排斥不適用之。被告所以提 出修正草案，正是冀望立法機關重新檢視立法適當性，此 乃憲政架構下所賦予行政機關挑戰現行法之體制內途徑。 於此之前，被告仍僅得秉持行政機關之依法行政義務兢兢 業業執行立法者所託。倘依原告所辯，不啻允許行政機關 擅自踰越現行法，引用自行所提案且未經立法機關檢視之 草案版本為處分考量，則恐嚴重侵犯立法權，而生憲政危 機，委無可採。 3.退步言之，縱如原告所稱現行法與修正草案內容不一，足 證現行法不當，但原告仍未臻詳查修正草案之意旨而生錯 誤解讀。析言之，現行有線廣播電視法行為義務主體為黨 政軍，處罰對象則為系統經營者，二者雖有落差，但修法 方向並非如原告辯稱既行為義務主體為黨政軍，處罰對象 亦僅限黨政軍，而不及系統經營者，反而係為落實黨政軍 退出媒體之目的，對二者均加以處罰。故現行法不當之處 實非在誤對媒體處罰，而係在於漏未對黨政軍處罰，此項 立法缺漏，並已為修正草案所填補。 4.被告作為行政機關，唯有依法行政，切實執行立法者所託 ，既然立法者已明示採嚴格立場（立法院第5 屆第3 會期 第15次會議決議），被告如何得於現行法之下擅自作悖於 立法意旨之「目的性限縮」？被告如何得於修正草案未獲 立法機關檢視前逕自偷渡草案作法？原告要求被告需於間 接投資達「實質控制」程度始可適用現行法，顯然逾越文 義，增加法律所無限制，應無可採。 ㈦綜上，原告違反有線廣播電視法第19條第4 項規定，違法事 實確鑿，基於國家通訊傳播委員會組織法第1 條謹守黨政軍 退出媒體之精神與對於黨政軍持股認定原則，及有線廣播電 視法一體適用於所有系統經營者，無排除適用之理由，依有 線廣播電視法第24條第1 款及同法第68條第1 項第2 款規定 ，裁處10萬元以上100 萬元以下罰鍰，並通知限期改正。故 此，被告審酌其違法情節，依法核處，認事用法尚無不合。 並聲明求為判決駁回原告之訴、訴訟費用由原告負擔。 四、上開事實概要欄所述之事實，除後列之爭點事項外，其餘為 兩造所不爭執，並有原處分書、被告100 年12月7 日第457 次委員會議紀錄、原告100 年10月14日北法字第1001014 號 函、原告100 年度第3 季股權結構資料（董事、監察人、經 理人、股東名冊、有線廣播電視系統經營者股權結構切結書 、有線廣播電視系統經營者外國人直接、間接持股比例表、 有線廣播電視系統經營者關係企業申報表）、「廣播事業違 反黨政軍不得投資媒體相關規定案」聽證會逐字稿及相關附 件、被告96年5 月3 日通傳營字第09600151370 號函、被告 95年5 月19日第56次委員會議紀錄、96年4 月17日被告第15 7 次委員會議不同意見書、被告第457 次委員會議討論案提 案單、TBC 投資架構圖、被告99年10月15日通傳營字第0994 1065400 號裁處書、行政院99年12月17日院臺訴字第099010 7868號訴願決定、衛星廣播電視法第9 條、第42條之1 修正 草案、有線廣播電視法修正草案、渥鈞公司股東名冊、持股 比例表、日月光公司97、98年年報資料等件分別附卷可稽， 為可確認之事實。 五、歸納兩造上述之主張，本件爭執之重點在於：原處分是否違 反「一事不再理原則」? 原處分是否違反訴願決定之拘束力 ？原告有無違反有線廣播電視法第19條第4 項規定? 原告有 無故意或過失? 被告依同法第24條第1 款及第68條第1 項第 2 款規定，以原處分處原告罰鍰10萬元，並自原處分送達之 日起，1 年內就臺北市政府之間接投資涉及牴觸黨政軍退出 廣電媒體規定之部分，以適當方式予以排除，原告若無法於 前揭期間內改正違法行為，將按次連續處罰；情節重大者， 得廢止營運許可，並註銷營運許可證，是否適法? 本院判斷 如下： ㈠關於原處分是否違反「一事不再理原則」之爭點: 按「訴願之決定確定後，就其事件，有拘束各關係機關之效 力；就其依第10條提起訴願之事件，對於受委託行使公權力 之團體或個人，亦有拘束力。」訴願法第95條固有明文規定 。惟上開規定所指之訴願決定拘束力，係針對已確定之終局 性訴願決定而言。本件前訴願決定，將前處分撤銷，並命被 告另為適法之處理（即本件之程序標的即原處分），係屬程 序中之決定，並不具終局效力，是本件並無訴願法第95條前 段之適用。原告主張前訴願決定就本件有存續力、構成要件 效力及確認效力，被告除有再審之法定原因外，不得就同一 事實再更為處分，則被告於別無新事證之情況下，竟違法再 就同一事件對原告作成原處分，顯已違反「一事不再理」原 則云云，洵不足採。 ㈡關於原處分是否違反訴願決定之拘束力之爭點: 按「原行政處分經撤銷後，原行政處分機關須重為處分者， 應依訴願決定意旨為之，並將處理情形以書面告知受理訴願 機關。」為訴願法第96條所明定。是訴願決定撤銷原處分， 如係須由原處分機關調查事證後另為適法之處分者，原處分 機關自應依訴願決定意旨調查事證，此並無違反訴願決定拘 束力之問題，且如依調查結果認定之事實，認前處分適用法 規並無錯誤，原處分機關自仍得維持經撤銷之前處分見解。 本件前訴願決定，係以被告如何認定原告於每季切結申報股 權資料有違法之故意過失？且原告是否切結不實，與原告因 受臺北市政府間接投資致違反有線廣播電視法第19條規定之 行為，分屬不同行為態樣，被告僅以原告每季申報股權切結 承諾書違反黨政軍退出媒體規定，認原告應負違法過失責任 ，尚嫌速斷；又如黨政軍等他人投資行為非原告所能掌握， 如何認定原告有違法之故意或過失？且有線廣播電視法第19 條第4 項旨在禁止黨政軍以任何形式投資媒體，以防止介入 媒體經營，惟因有價證券公開市場交易之不確定性，將致原 告隨時可能違反規定而受罰，是否為該法規範之本旨？因認 原處分非無研酌之處，乃將前處分撤銷，並命被告另為適法 之處理（本院卷第25頁），是前訴願決定既認前處分尚須斟 酌前情，應係指明被告應重為斟酌調查後再為適法處分，故 被告基此於100 年7 月28日召開聽證會重為調查，衡酌相關 事證綜合判斷後，認為原告有違法之故意或過失，乃重為原 處分，並未違反前訴願決定之意旨，是原告主張原處分違反 訴願決定意旨，而有悖於訴願法第96條規定云云，亦非可採 。 ㈢關於原處分是否適法之爭點: 1.按「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人不得 直接、間接投資系統經營者。」、「申請籌設、營運有線 廣播電視之案件有下列情形之一者，審議委員會應為不予 許可之決議：一、違反第19條或第20條規定者。……」、 「經許可籌設有線廣播電視者或系統經營者，有下列情形 之一時，處新臺幣10萬元以上100 萬元以下罰鍰，並通知 限期改正，逾期不改正者，得按次連續處罰；情節重大者 ，得撤銷籌設許可或營運許可，並註銷籌設許可證或營運 許可證：……二、有第24條第1 款、第4 款或第5 款情形 。……」有線廣播電視法第19條第4項 、第24條第1 款及 第68條第1 項第2 款分別定有明文。被告依據國家通訊傳 播委員會組織法第2 條、第3 條第1 款及第13款規定：「 自本會成立之日起，通訊傳播相關法規，包括電信法、廣 播電視法、有線廣播電視法及衛星廣播電視法，涉及本會 職掌，其職權原屬交通部、行政院新聞局、交通部電信總 局者，主關機關均變更為本會。其他法規涉及本會職掌者 ，亦同。」「本會掌理下列事項：（第1 款）一、通訊傳 播監理政策之訂定、法令之訂定、擬訂、修正、廢止及執 行。… …。（第13款）十三、違反通訊傳播相關法令事 件之取締及處分。」自被告95年2 月22日成立之日起，通 訊傳播相關法規，包括電信法、廣播電視法、有線廣播電 視法及衛星廣播電視法，涉及被告職掌，其職權原屬交通 部、行政院新聞局、交通部電信總局者，主管機關均變更 為被告，故被告有權作成原處分，合先敘明。 2.次按有線廣播電視法第19條及第20條規定，係於92年12月 24日增訂並經總統公布施行，核其立法意旨在於使黨政軍 勢力徹底退出媒體，以維護新聞自由與民主健全發展，不 以「任何形式」介入媒體經營（立法院第5 屆第3 會期第 15次會議決議）。此外，92年12月24日公布、同年12月26 日施行之廣播電視法、有線廣播電視法及衛星廣播電視法 亦均分別訂有黨政軍退出媒體條款。準此，籌設有線廣播 電視者，申請籌設、營運有線廣播電視時，如有政府間接 投資有線廣播電視業者之情形，申請籌設、營運將不予許 可，但非謂獲許可後即可豁免杜絕政府投資媒體義務，故 立法者設下第二道防線，系統經營者，如嗣後發生政府間 接投資有線廣播電視業者之情形，得處罰鍰並限期改正， 逾期不改正者，得按次連續處罰；情節重大者，得撤銷籌 設許可或營運許可，並註銷籌設許可證或營運許可證。 3.再按行政罰法立法總說明：「對於違法者之處罰，應依法 為之，乃現代民主法治國家之基本原則。……四、基於有 責任始有處罰之原則，就違反行政法上義務行為者之責任 條件及責任能力加以明定。行為非出於故意或過失者，… …此外，為提昇人權之保障，國家欲處罰行為人者，應由 行政機關就行為人之故意、過失負舉證責任，本法不採『 推定過失責任』之立法，並就法人、設有代表人或管理人 之非法人團體、中央或地方機關或其他組織之故意與過失 認定為擬制規定。( 第7 條至第9 條及第11條至第13條) 」。行政罰法第7 條規定：「（第1 項）違反行政法上義 務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。（第2 項）法 人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關 或其他組織違反行政法上義務者，其代表人、管理人、其 他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之 故意、過失，推定為該等組織之故意、過失。」參考該條 之立法理由：「一、現代國家基於『有責任始有處罰』之 原則，對於違反行政法上義務之處罰，應以行為人主觀上 有可非難性及可歸責性為前提，如行為人主觀上並非出於 故意或過失情形，應無可非難性及可歸責性，故第1 項明 定不予處罰。二、現行法律規定或實務上常有以法人、設 有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他 組織作為處罰對象者，為明其故意、過失責任，爰於第二 項規定以其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行 為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定該等組 織之故意、過失。三、現代民主法治國家對於行為人違反 行政法上義務欲加以處罰時，應由國家負證明行為人有故 意或過失之舉證責任，方為保障人權之進步立法。……」 可知，基於「有責任始有處罰」之原則，人民違反法律上 之義務而應受行政罰之行為，依據行政罰法第7 條第1項 規定，非出於故意或過失者，不予處罰。對於違反行政法 上義務之處罰，應以行為人主觀上有可非難性及可歸責性 為前提，如行為人主觀上並非出於故意或過失情形，應無 可非難性及可歸責性，自不予處罰。 4.又按行政罰法第14條第1 項規定：「故意共同實施違反行 政法上義務之行為者，依其行為情節之輕重，分別處罰之 。」準此，「系統經營者」與「政府、政黨、其捐助成立 之財團法人及其受託人」故意共同使政府、政黨、其捐助 成立之財團法人及其受託人直接、間接投資系統經營者， 自可依據行政罰法第14條第1 項規定，予以處罰。 5.復按行政罰法第10條第1 項：「對於違反行政法上義務事 實之發生，依法有防止之義務，能防止而不防止者，與因 積極行為發生事實者同。」係規定對於行為人以消極不作 為之方式，達到發生與積極行為相同之結果，而科以與積 極違反行政法上義務行為相同之處罰責任。關於應如何判 斷行政罰法第10條所定之不純正不作為犯的成立與否，考 量到此一規定原即參考德國違反秩序罰法第8 條的立法， 德國學者下述簡潔的說明，應可參照: 一、「對於違反行 政法上義務事實之發生」，行為人「依法有防止之義務」 ，質言之，其對違法結果之不發生居於保證人之地位。至 於保證人地位之發生，除了行政罰法第10條第2 項已經明 定的「因自己行為致有發生違反行政法上義務事實之危險 」的情況外，尚得因法規範的明定、其實際承擔責任、其 對發生違法結果之危險源具有支配權限以及其居於更緊密 的社會關係而發生。二、此外，因法律不能強人所難，行 為人必須實際上可得採取防止措施而未為，且此等措施限 於( 在該當個案中) 可期待其取採取者。三、最後並應審 查，假使行為人採取必要的措施是否極有可能防止違法結 果的發生( 假定的因果關係) 。按只有居於保證人地位而 未阻止違反行政法義務之結果發生，法律上才能被評價為 與積極違反行政法義務之行為相當，質言之，具有相同的 違法性；而是否實際上可得採取，且可期待其採取防止措 施而未為，則牽涉義務人之可歸責性。（詳參廖義男主編 行政罰法，2007年初版，第112-113 頁）。故「系統經營 者」能防止「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受 託人不得直接、間接投資系統經營者。」之發生，而不防 止者，始應負責。 6.從而，有線廣播電視法第68條第1 項第2 款規定，係以「 系統經營者」為處罰之主體，對於「政府、政黨、其捐助 成立之財團法人及其受託人不得直接、間接投資衛星廣播 電視事業」之違反行政法義務之行為，如有共同實施之故 意，自應受罰；如非共同實施，「系統經營者」對於「政 府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人不得直接、 間接投資系統經營者。」之違反行政法義務之行為，端視 其對於「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人 不得直接、間接投資系統經營者。」之事實發生，有能防 止而不防止之「故意」或「過失」之情事，始得處罰。且 行政罰責任之成立須具備故意或過失之主觀歸責要件，違 反行政法上之義務人是否涉及「違反適用法令之構成要件 」，其事實包括違反該行政法上義務構成要件事實之故意 或過失，此部分尚須由處分機關舉證證明後，始得依法予 以處罰。 7.「期待可能性原則」是人民對公眾事務負擔義務之界限， 凡行政法律關係之相對人因行政法規、行政處分或行政契 約等公權力行為而負有公法上之作為或不作為義務者，均 須以有期待可能性為前提。是公權力行為課予人民義務者 ，依客觀情勢並參酌義務人之特殊處境，在事實上或法律 上無法期待人民遵守時，上開行政法上義務即應受到限制 或歸於消滅，否則不啻強令人民於無法期待其遵守義務之 情況下，為其不得已違背義務之行為，背負行政上之處罰 或不利益，此即所謂行政法上之「期待可能性原則」（參 閱吳庚，《行政法之理論與實用》，第64至65頁，2010年 9 月11版；陳清秀，行政法的法源，收錄於翁岳生主編《 行政法》，第136 至137 頁，2000年7 月2 版；葉慶元， 期待可能性於行政法上之適用，收錄於城仲模主編《行政 法之一般法律原則》，第326 至342 頁，86年7 月初版） 。次按過失責任之構成，首應確認違反行政法上義務之行 為主體，以及該行為主體對於違反義務結果之發生，主觀 上有預見可能性，且客觀上具有防止之可能性存在，始能 以行政罰相繩。 8.經查，原告上層控股渥鈞公司，由本國投資人宏錦光公司 持有23％股份，日月光公司及宏璟建設公司持有宏錦光公 司股份；勞保局97年度及98年度分別持有日月光公司3.00 3 ％及1.743 ％股份、退撫基金97年度及98年度分別持有 日月光公司1.509 ％及1.435 ％股份。有日月光公司91至 98年度年報、宏璟建設公司91至98年度年報及宏錦光公司 基本資料等件在卷可稽( 見本院卷第231-247 頁) ，並為 兩造所不爭執( 見本院卷第115-116 頁筆錄) ，堪以憑認 。本件投資架構圖示如下: 　　　┌─────────┐ 　　　│勞工保險局 ├┐3.003％(97年) 　　　└─────────┘│1.743％(98年) 　　　┌─────────┐│ 　　　│公務人員退休撫卹基││ 　　　│金管理委員會 ├┤1.509％(97年) 　　　└─────────┘↓1.435％(98年) 　　　　　　　　　　┌───┴───┐ 　　　　　　 25.38％│日月光半導體製│27.31％ 　　　　　　　　┌─┤造股份有限公司├─┐ 　　　　　　　　↓ └───────┘ ↓ 　　　　　　┌─┴──┐ ┌──┴─┐ 　　　　　　│宏璟建設│ │宏錦光股│ 　　　　　　│股份有限│ 63.46％ │份有限公│23％ 　　　　　　│公司 ├──→──┤司 ├┐ 　　　　　　└────┘ └────┘↓ 　　　　　　　　　　　　　　┌────────┴┐ 　　　　　　　　　　　　　　│渥鈞股份有限公司 ├┐100％ 　　　　　　　　　　　　　　└─────────┘↓ 　　　　　　　　　　　　　　　　┌────────┴┐ 　　　　　　　　　　　　　　　　│北視有線電視股份有│ 　　　　　　　　　　　　　　　　│限公司 │ 　　　　　　　　　　　　　　　　└─────────┘ 可知，退撫基金及勞保局經因投資日月光公司，而間接輾 轉投資原告，違反有線廣播電視法第19條第4 項所定「政 府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」不得直接 或間接投資「系統經營者」之規定。原告對於退撫基金及 勞保局持有日月光公司股份之行為及宏錦光公司、宏璟建 設公司、渥鈞公司等投資之行為，除事前知情，與之有意 思聯絡，或是有防止發生之可能性外，處於被動狀態，應 無預見可能性，亦無法拒絕退撫基金及勞保局取得日月光 公司之股份及宏錦光公司等投資之行為，並無可非難性及 可歸責性。 9.次查，原告係於85年7 月5 日核准設立，日月光公司係於 73年3 月23日核准設立，78年上市，宏璟建設公司係於75 年12月19日核准設立，84年3月6日上市，宏璟光公司係於 81年6 月9 日核准設立，渥鈞公司係於94年12月20日核准 設立，凱廣股份有限公司( 下稱凱廣公司) 係於94年12月 26日核准設立等情，有公司及分公司基本資料查詢表在卷 可稽( 見本院卷第196-201 頁) 。又退撫基金截至101 年 6 月25日止，持有日月光公司普通股股份計有103,888,96 7 股，係於88年7 月22日起陸續買進、獲配股票股利及賣 出後之庫存股數。另於87年8 月1 日至88年3 月16日間亦 曾持有日月光公司普通股股份，總計買進及賣出各5,628, 000 股。前開所有持股均係經由臺灣證券交易所股份有限 公司有價證券集中交易市場及日月光配發股票股利而取得 ，有公務人員退休撫卹基金管理委員會101 年7 月3 日台 管財一字第1010958868號函附卷可按( 見本院卷第178 頁 ) 。勞保局於89年間自公開資本市場投資日月光公司股份 ，截至目前勞保基金庫存張數約59,000餘張，有該局101 年6 月22日保財基字第10110202700 號函附卷可按( 見本 院卷第174 頁) 。日月光公司於84年間自臺灣證券交易所 交易取得宏璟建設公司股份，於81年間取得宏錦光公司股 份，有該公司101 年7 月6 日明財字第101-76號函附卷可 按( 見本院卷第187 頁) 。宏錦光公司係於94年12月及95 年5 月現金出資以面額10元取得渥鈞公司股份23,000股及 1,380,000 股，有該公司101 年7 月5 日說明書附卷可按 (見本院卷第191 頁) 。凱廣公司係由渥鈞公司投資設立 ，於94年12月26日向台灣寬頻公司購買原告股份，渥鈞公 司遂透過凱廣公司持有原告股份。嗣原告合併凱廣公司， 渥鈞公司自95年11月1 日起直接持有原告100%股份，有凱 廣公司設立登記資料及財政部臺北市國稅局年度證券交易 稅一般代繳稅額繳款書等件附卷可按( 見本院卷第209-21 3 頁) 。上開投資過程詳如以下附表: ┌──┬────┬──────┬───────┬────┐ │編號│時間 │投資情形 │方式 │頁數 │ ├──┼────┼──────┼───────┼────┤ │1 │81年 │日月光公司取│出資發起設立 │本院卷 │ │ │ │得宏錦光公司│ │第187頁 │ │ │ │股份 │ │ │ ├──┼────┼──────┼───────┼────┤ │2 │84年 │日月光公司取│自臺灣證券交易│本院卷 │ │ │ │得宏璟建設公│所交易取得 │第187頁 │ │ │ │司股份 │ │ │ ├──┼────┼──────┼───────┼────┤ │3 │87-88 年│退撫基金取得│自臺灣證券交易│本院卷 │ │ │ │日月光公司股│所交易取得、獲│第178頁 │ │ │ │份 │配股利 │ │ ├──┼────┼──────┼───────┼────┤ │4 │89年 │勞保局取得日│自臺灣證券交易│本院卷 │ │ │ │月光公司股份│所交易取得 │第174頁 │ ├──┼────┼──────┼───────┼────┤ │5 │94年12月│宏錦光公司取│現金出資 │本院卷 │ │ │ │得渥鈞公司股│ │第191頁 │ │ │ │份23,000股 │ │ │ ├──┼────┼──────┼───────┼────┤ │6 │95年5月 │宏錦光公司取│同上 │本院卷 │ │ │ │得渥鈞公司股│ │第191頁 │ │ │ │份1,380,000 │ │ │ │ │ │股 │ │ │ ├──┼────┼──────┼───────┼────┤ │7 │94年12月│渥鈞公司取得│投資設立 │本院卷 │ │ │23日 │凱廣公司股分│ │第211頁 │ ├──┼────┼──────┼───────┼────┤ │8 │94年12月│凱廣公司取得│向台灣寬頻公司│本院卷 │ │ │26日 │原告股份 │購買 │第213頁 │ └──┴────┴──────┴───────┴────┘ 10.自以上投資過程綜合觀察可知，本件係於94年12月26日， 凱廣公司向台灣寬頻公司購買原告股份，渥鈞公司透過凱 廣公司持有原告股份時，始發生勞保局及退撫基金間接投 資原告之違規狀態。而退撫基金及勞保局分別自87年至89 年即持有日月光公司普通股股份，斯時並未發生間接投資 原告之違規狀態。日月光公司於84年持有宏璟建設公司股 份，於81年間持有宏錦光公司股份，均早在退撫基金及勞 保局持有日月光公司股份之前，亦難認原告有何刻意安排 投資之行為。宏錦光公司於94年12月間持有渥鈞公司股份 。可知，退撫基金及勞保局及原告均係因第三人即凱廣公 司購入原告股份之行為，而非自己之行為，導致政府間接 投資原告之違規狀態，發生退撫基金及勞保局投資時並未 違反規定，系統經營者亦不知被間接投資而違反規定之不 合理情形。衡情原告應不可能與勞保局、退撫基金故意共 同實施違反有線廣播電視法第19條第4 項規定之投資行為 ，或有行政罰法第15條至第17條應予併同處罰等情形。本 院質之被告本件是否為原告與勞保局、退撫基金共同故意 違規? 答稱: 「不是共同」等語( 見本院卷第122 頁筆錄 ) ，陳稱原告本件違規行為之態樣是從97年98年的年報可 以看出有這樣的投資關係，沒有排除( 見本院卷第122 頁 筆錄) ，故原告並未與勞保局、退撫基金故意共同實施違 反有線廣播電視法第19條第4 項規定之投資行為，堪以憑 認。 ⒒再查，退撫基金於87年至88年間，經由臺灣證券交易所股 份有限公司有價證券集中交易市場及日月光配發股票股利 而取得日月光公司股份。勞保局於89年間自公開資本市場 投資日月光公司股份。日月光公司及宏璟建設公司為上市 公司，無法選擇或拒絕特定之人或單位等於公開市場隨時 買、賣該公司股票。而公開集中交易市場撮合狀況瞬息萬 變，退撫基金及勞保局何時於股票集中交易市場買入日月 光公司之股票，毋須經由原告同意，亦毋須通知原告，為 被告所不爭( 見本院卷第122 頁筆錄) 。本院依職權函詢 勞保局及退撫基金投資日月光公司股份是否須經原告同意 ? 有無通知原告? 勞保局覆稱略以: 「依據勞工保險基金 管理及運用作業要點之規定，國內權益證券之投資應提出 投資分析報告，經投資運用審議小組審議通過並陳報總經 理核准後，在授權範圍內擬定買賣計畫表以進行投資。爰 此，本局投資任一標的均無須經第三方之同意，亦不負通 知之義務」等語，退撫基金覆稱略以: 「有關本會投資日 月光並未通知原告，因日月光係非廣電事業之上市公司股 票，本會於集中交易市場正常投資，並不知情日月光有轉 投資原告」等語，有公務人員退休撫卹基金管理委員會10 1 年7 月3 日台管財一字第1010958868號函及該局101 年 6 月22日保財基字第10110202700 號函附卷可按( 見本院 卷第174 、178 頁) 。本院依職權函詢日月光公司投資宏 璟建設公司股份是否須經原告同意? 有無通知原告? 日月 光公司覆稱略以: 「本公司於上開說明二所述時間取得宏 璟建設公司股份，並毋須取得原告之同意，亦未就取得宏 璟建設公司股份一事，向原告為任何通知」等語，有該公 司101 年7 月16日明財字第101-081 號函在卷可按( 見本 院卷第275-276 頁) 。另原告對退撫基金及勞保局投資日 月光公司之行為，對日月光公司投資宏璟建設公司之決策 及判斷，並無任何實質影響力，實無從苛求原告事前預見 退撫基金、勞保局及日月光公司之投資行為。退步言之， 縱令原告事前知悉，亦無力阻止退撫基金及勞保局購買日 月光公司股份、日月光公司購買宏璟建設公司股份及間接 投資原告之結果發生。更何況，本件係於退撫基金及勞保 局購買日月光公司股份以後，因第三人即凱廣公司購入原 告股份之行為，而非自己之行為，導致政府間接投資原告 之違規狀態。第三人凱廣公司具有獨立之法人格，凱廣公 司向台灣寬頻公司購入原告股份，原告無權限制或拒絕上 開股份買賣交易之成立，此為被告所不爭( 見本院卷第28 1 頁筆錄) 。故原告就本件結果( 退撫基金及勞保局間接 投資原告之結果) 主觀上並無預見可能性，客觀上亦無從 期待因原告克盡如何之注意義務後，即可避免結果之發生 ，揆諸前揭說明，原告自無可歸責性。 12.本院請被告確認本件違規行為之時間及態樣? 並舉證證明 。答稱:「不是共同違規。法條規範的是排除的義務，違 規行為是沒有排除，從有知悉可能性時就有排除的義務， 從97年98年的年報可以看出有這樣的投資關係。( 問: 原 處分有無記載違規行為及時間？原告到底是何時做何違規 行為？96年5 月3 日被告有發函許可，請參補充答辯狀第 1 頁第三點，本件原告到目前為止都還沒有排除。原告應 在找來國內投資法人時，就應該注意有廣法第68條的規定 ，宏璟光公司的董事就是宏璟建設，不論是公開資訊觀測 站或是工商登記去查日月光和宏璟建設，都可以查到股東 有勞保局和退撫基金管委會。」等語( 見本院卷第122 頁 筆錄) 。可知，被告認定原告早於96年5 月3 日，即可查 得退撫基金及勞保局間接投資原告之情形，原告有排除政 府及媒體之間中間任何一層的持股之作為義務。而原告知 悉後，未排除原告上層之持股，遂構成本件違規行為。 13.惟依前述說明可知，本件原告與退撫其金及勞保局如有共 同實施之故意，自應受罰；如非共同實施，原告對於退撫 其金及勞保局間接投資原告經營之違反行政法義務之行為 ，端視其對於「退撫其金及勞保局間接投資原告」之事實 發生，有能防止而不防止之「故意」或「過失」之情事， 始得處罰，故原告違反之作為義務係「防止退撫其金及勞 保局間接投資原告之事實發生」。本件投資結構係原告上 層控股渥鈞公司，由本國投資人宏錦光公司持有23％股份 ，日月光公司及宏璟建設公司持有宏錦光公司股份；勞保 局97年度及98年度分別持有日月光公司3.003 ％及1.743 ％股份、退撫基金97年度及98年度分別持有日月光公司1. 509 ％及1.435 ％股份。惟查，原告公司之上層投資公司 中，宏璟建設公司及日月光公司為上市公司，基於證券市 場自由流通及股份自由轉讓原則，無法選擇或拒絕特定人 買賣其公司股票，且股東之組成亦因股份自由轉讓而隨時 變動，姑且不論原告公司不易自集保公司取得完整股東名 冊等資訊，原告需逐層檢視始得掌握該公司股東持股狀態 ，若要求原告隨時逐層掌握各上層投資公司之股東持股狀 態，顯係課以原告公司不合理之注意義務。再查，原告與 退撫基金、勞保局、宏錦光公司、宏璟建設公司、凱廣公 司及渥鈞公司間並無關係企業或直接、間接控制等類似之 監督關係，退撫基金及勞保局投資日月光公司股份毋須經 過原告同意，亦未通知原告，有公務人員退休撫卹基金管 理委員會101 年7 月3 日台管財一字第1010958868號函及 該局101 年6 月22日保財基字第10110202700 號函附卷可 按( 見本院卷第174 、178 頁) 。日月光公司係一上市公 司，任何人皆可經由公開集中交易市場自由買賣日月光公 司之股票，毋需經原告之同意或主管機關之許可。而現行 法並未賦予被告或原告任何足以否決或排除退撫基金或勞 保局投資決定之權力或有效措施。第三人日月光公司、宏 錦光公司、宏璟建設公司、凱廣公司及渥鈞公司均具有獨 立之法人格，可自由決定投資之標的及時間，不受原告之 指揮或監督，此為被告所不爭，並陳稱: 「( 問: 上開各 公司之投資行為，是否受原告之指揮或監督? 原告可否阻 止、拒絕或排除?)投資架構形成原告是無法指揮監督，阻 止拒絕沒有辦法，但成立後原告應可事後排除。」等語( 見本院卷第281 頁筆錄) 。申言之，原告對此種間接投資 之結果，並無任何「防止」或「排除」之可能性。可知， 原告並無任何法律上權源，得本於一己之力獨立以「適當 方式」，「防止」或「排除」，退撫基金及勞保局間接投 資原告之結果，而有違行政法上之期待可能性原則。 ⒕末按有線廣播電視法第68條第2 項規定：「前項限期改正 方式如下：一、處分全部或部分股份。二、轉讓全部或部 分營業。三、免除擔任職務。四、其他必要方式。」是原 處分命原告應自原處分送達之日起，1 年內就臺北市政府 之間接投資涉及牴觸有線廣播電視法第19條第4 項規定部 分，以「適當方式」予以排除，固非無據，惟按，行政行 為之內容應明確，行政程序法第5 條定有明文。可知行政 處分之內容應具備明確性，此係自行政處分之具體化抽象 法規範的功能衍生而來，要求行政處分之內容必須清楚、 明白，俾相對人得以知悉國家所課予義務或給予權利之內 容，進而知所應對進退。如命相對人應為「必要之改正措 施」，而未指明如何改正，即有違背明確性要求之嫌。德 國實務上甚至對單純命相對人應「回復適法之狀態」的行 政處分，亦以其未指明何種狀態始為適法為由，而認定違 反明確性原則之要求（詳參許宗力，行政處分，收錄於翁 岳生編《行政法》，2000年2 版，第597 頁）。被告僅命 原告應為「以適當方式排除」之改正措施，卻未具體指明 如何改正，即所謂「適當」方式排除係指何意及何種方式 ，揆諸前揭規定及說明，被告所為原處分此部分之內容， 顯已違背明確性原則。 ⒖被告抗辯原告只要發函上層股東排除違法的持股狀態即可 云云( 見本院卷第117-118 頁筆錄) 。惟查，設若退撫基 金、勞保局、日月光公司、宏璟光公司及渥鈞公司接獲信 函後，未處分持股，仍不能達到有線廣播電視法第19條規 定黨政軍退出媒體之立法目的及結果，即被告亦自承: 「 (問: 原告要如何讓投資斷掉？) 另案因為上層股東是自 己找來的，請參答辯狀第17頁( 五) 。( 問: 宏璟新公司 同意才有辦法斷掉投資架構，本件任何一層公司不同意， 如何斷掉投資架構？) 被告要求原告盡的義務不是完全改 正成功，只是要原告發函請上層股東排除違法的持股狀態 。在另案中宏璟新公司有做排除的動作，但本案中宏璟光 公司沒有。因此可見本案有排除的可能性，即使發函後宏 璟光公司沒有同意，也算是已經到排除義務。( 問: 被告 有線廣播電視法第19條第4 項規定之立法目的何在?)黨政 軍退出媒體。( 問: 只有發函，相關公司不配合，可以達 到黨政軍退出媒體的目的嗎？) 沒有辦法，但這個問題出 在立法者，行政機關只能依法行政。如果要裁罰，要有過 失。」等語( 見本院卷第118 頁筆錄) ，足見，被告亦不 否認發函要求原告上層股東即退撫基金、勞保局、日月光 公司、宏璟光公司及渥鈞公司處分持股後，未獲置理，實 際上仍無法排除政府違規投資原告之狀態。 ⒗被告另辯稱陽明山等12家凱擘旗下系統經營者，經伊通知 改善後，已商得間接投資之股東轉讓持股，違反黨政軍條 款乙節已獲得改正云云，縱或屬實，惟亦係建立於該間接 投資之股東自願配合之基礎上，而非系統經營者得以自行 獨立排除「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託 人」之間接投資，是被告以此為由，辯稱原告應有得以排 除黨政軍投資媒體之適當方式，而具有期待可能性云云， 尚難憑採。 ⒘被告又辯稱: 依公司法第369 條之4 第1 項的規定，從屬 公司可以向上層公司請求損害賠償，其中一個方法是民法 213 條回復損害發生前的狀態云云。按「控制公司直接或 間接使從屬公司為不合營業常規或其他不利益之經營，而 未於會計年度終了時為適當補償，致從屬公司受有損害者 ，應負賠償責任。」公司法第369 條之4 第1 項固有明文 規定，惟查，本件係因第三人即凱廣公司購入原告股份之 行為，導致政府間接投資原告之違規狀態已如前述，第三 人凱廣公司與台灣寬頻公司均具有獨立之法人格，基於股 份自由轉讓原則，凱廣公司與台灣寬頻公司間成立股份買 賣契約，原告無權限制或拒絕上開股份買賣交易之成立， 已如前述，而凱廣公司與台灣寬頻公司之股份買賣交易行 為，非屬原告之上層公司使從屬公司為不合營業常規或其 他不利益之經營，核與公司法第369 條之4 第1 項之規定 ，尚有未合。故被告此部分之抗辯，並不可採。 ⒙被告又辯稱: 原告於接受退撫基金及勞保局間接投資後， 即已發生立法者所要求之作為義務，卻以不實的切結向被 告宣示已盡此義務。於不作為角度下，二者關係實為客觀 義務違反下主觀過失的間接證據云云。惟查，被告自承行 政院新聞局為掌握系統經營者是否違反黨政軍不得投資之 規定，要求業者按季申報股權資料，因業者表示上層股東 不願提供股東名冊，無法陳報上層股東持股狀況，乃就是 否違反有線廣播電視法第19條、第20條規定，由業者簽具 切結書，保證絕無黨政軍投資情事等語( 見本院卷第50頁 ) 。可見，被告明知原告等系統經營者，難以得知上層股 東持股狀況，卻執意要求原告必須提出切結書，始願發給 籌設或營運許可，則原告為取得許可而配合出具之切結書 ，僅能作為原告提出時就其所切結之事實有無虛假而應負 一定法律責任之證明，尚不足以作為原告就其受退撫基金 及勞保局間接投資之事實，應負故意或過失責任之佐證。 況原告是否切結不實，與原告因受退撫基金及勞保局間接 投資，致違反有線廣播電視法第19條規定之行為，分屬不 同行為態樣，被告僅一再以原告每季申報股權切結承諾無 違反黨政軍退出媒體規定，認原告應負違法過失責任，尚 嫌無據。 ⒚被告又辯稱: 原告及所屬集團罔顧政府退出媒體之規範， 率將23％股份任由宏錦光公司持有，原告集團主動商洽已 為政府間接投資的公司作為法人股東，而主動促成政府間 接投資媒體之狀態云云。惟查，渥鈞公司百分之百持有原 告股分，宏錦光公司並未持有原告股份，亦非原告之法人 股東，有公司及分公司基本資料查詢表在卷可稽( 見本院 卷第6-7 頁) 。而本件係凱廣公司於94年12月26日，向台 灣寬頻公司購買原告股份，渥鈞公司透過凱廣公司持有原 告股份，而發生勞保局及退撫基金間接投資原告之違規狀 態，退撫基金、勞保局及原告均係因第三人即凱廣公司購 入原告股份之行為，而非自己之行為，導致政府間接投資 原告之違規狀態，已如前述，顯非原告主動商洽已為政府 間接投資的公司即宏錦光公司作為法人股東，故被告此部 分之抗辯，並不可採。 ⒛被告又辯稱: 原告與宏錦光公司間之投資關係並非一般被 動性轉投資關係，反而係自始即為策略性精心設計之集團 性商業操作。原告及其彼時海外母公司TBC HOLDINGSB.V . 此一集團性持股操作手法，使外資（TBC HOLDINGS B. V. ）透過77％（杰廣）乘以77％（佳光）之59.29 ％持 股，以求符合有線廣播電視法第19條第2 項60％限制，足 證其相當熟稔並有絕對能力「處理」有線電視系統經營者 之投資法令限制云云。本院質之被告海外母公司何時投資 原告? 答稱: 「96年5 月3 日」等語( 見本院卷第122 頁 筆錄) 。再質之被告原處分有無記載違規行為及時間？原 告到底是何時做何違規行為？答稱: 「96年5 月3 日被告 有發函許可，請參補充答辯狀第1 頁第三點，本件原告到 目前為止都還沒有排除。原告應在找來國內投資法人時， 就應該注意有廣法第68條的規定，宏璟光公司的董事就是 宏璟建設，不論是公開資訊觀測站或是工商登記去查日月 光和宏璟建設，都可以查到股東有勞保局和退撫基金管委 會。」云云( 見本院卷第122 頁筆錄) 。惟查，本件勞保 局及退撫基金間接投資原告之違規狀態，係於94年12月26 日發生，已如前述，早在海外母公司TBC HOLDINGS B.V. 96年5 月3 日投資原告之前，二者之間並無因果關係，換 言之，海外母公司TBC HOLDINGS B.V縱未於96年5 月3 日 投資原告，仍發生勞保局及退撫基金間接投資原告之違規 狀態，被告如何能以海外母公司TBC HOLDINGS B.V. 事後 投資原告之行為，推論原告精心設計之前即已發生之勞保 局及退撫基金間接投資原告之違規狀態? 況且本院質之被 告TBC HOLDING 如何籌組，原告可以指揮、監督、阻止、 拒絕嗎？答稱: 「在籌組階段無法阻止。在被投資之後原 告可以事後排除。」等語( 見本院卷第282 頁筆錄)。 可 知，原告僅係處於被動之狀態，無法阻止或拒絕海外母公 司TBC HOLD INGS B.V.之投資，又如何推論此係原告及其 海外母公司TBC HOLDINGSB.V.持股操作之手法? 況有線廣 播電視法第19條第2 項與第4 項規定，在行政法上義務種 類及規範對象，均不相同，不容混為一談，被告以原告及 其海外母公司TBC HOLDINGSB.V.持股操作手法，可以符合 有線廣播電視法第19條第2 項規定，即有絕對能力「處理 」有線電視系統經營者之投資法令限制云云，顯有誤解。 故被告此部分之抗辯，委無可採。 六、末查，行政院於100 年3 月24日第3239次會議通過、並經被 告公告於其官方網站（ 網址：http://www.ncc.gov.tw/ ） 之有線廣播電視法部分條文修正草案，已明白指出自92年間 實施至今之有線廣播電視法第19條第4 項「政府、政黨、其 捐助成立之財團法人及其受託人不得直接、間接投資系統經 營者」、第24條第1 款及第68條第1 項第2 款等規定，包含 下列問題：㈠對於以直接投資及間接投資以外之其他方式控 制系統經營者，漏未規範。㈡在間接投資部分，發生投資者 投資時不知違反規定，系統經營者亦不知被間接投資而違反 規定之不合理情形。㈢違規投資者為政黨、政府機關（構） ，被處罰者卻為系統經營者，歸責對象不合理等語( 見本院 卷第65-68 頁) 。顯見有線廣播電視法之中央主管機關即被 告及其上級機關行政院亦均認同有線廣播電視法第19條第4 項規定，除有違規投資者為政黨、政府機關（構），被處罰 者卻為系統經營者，而造成歸責對象之不合理外，且在政黨 、政府機關（構）經由多層次間接投資系統經營者之情形， 發生投資者投資時不知違反規定，系統經營者亦不知被間接 投資而違反規定之不合理現象。此際，系統經營者實已欠缺 可歸責性及可非難性甚明。就此，被告辯稱: 「作為行政機 關，唯有依法行政」云云，惟查，被告對退撫基金及勞保局 間接投資原告違反有線廣播電視法第19條第4 項規定之情形 ，仍應舉證證明原告有何故意或過失。本院質之被告本件投 資結構，原告於何層次有故意或過失? 答稱: 「就被投資這 一點，原告是沒有故意或過失。」等語( 見本院卷第279-28 0 頁筆錄) 。此外，被告不能舉證證明原告有何故意或過失 ，已如前述，卻對主觀上欠缺可歸責性及可非難性之原告加 以裁罰，顯有悖於行政罰法第7 條第1 項之規範意旨。 七、綜上，退撫基金及勞保局分別自87年至89年即持有日月光公 司普通股股份，日月光公司於84年持有宏璟建設公司股份， 於81年間持有宏錦光公司股份，宏錦光公司於94年12月20日 持有渥鈞公司股份。迨94年12月26日，凱廣公司向台灣寬頻 公司購買原告股份，渥鈞公司透過凱廣公司持有原告股份時 ，始發生勞保局及退撫基金間接投資原告之違規狀態。可知 ，退撫基金及勞保局及原告均係因第三人即凱廣公司購入原 告股份之行為，而非自己之行為，導致政府間接投資原告之 違規狀態，發生退撫基金及勞保局投資時並未違反規定，系 統經營者亦不知被間接投資而違反規定之不合理情形。衡情 原告應不可能與退撫基金及勞保局故意共同實施違反有線廣 播電視法第19條第4 項規定之投資行為，被告亦無法舉證證 明原告有與退撫基金及勞保局故意共同實施上開投資行為。 另原告無從事前預見上開退撫基金、勞保局、日月光公司、 宏錦光公司、宏璟建設公司、凱廣公司及渥鈞公司之投資行 為，亦無力阻止投資原告之結果發生。原告並無「能防止退 撫基金及勞保局間接投資原告」之發生，而不防止之情形， 無可非難性及可歸責性，自不應受罰。原告亦無從以一己之 力排除退撫基金及勞保局間接投資原告之結果，欠缺期待可 能性。又原處分關於限期命原告以「適當方式」排除上開結 果，亦不符行政行為明確性原則及行政法上之期待可能性原 則。從而，被告以原告違反有線廣播電視法第19條第4 項規 定，而依同法第68條第1 項第2 款、第2 項之規定，以原處 分裁處原告10萬元罰鍰，且應於1 年內以適當方式改正，若 無法於期間內改正違法行為，將按次連續處罰，情節重大者 ，得廢止營運許可，並註銷營運許可，自有違誤。原告訴請 撤銷，為有理由，應予准許。 八、本件事證已臻明確，兩造其餘主張陳述，於判決結果不生影 響，無庸一一論列，併予敘明。 據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。 中　　華　　民　　國　　101　 年　　8　　 月　　23　　日 臺北高等行政法院第七庭 審判長法 官 黃秋鴻 法 官 陳心弘 法 官　林惠瑜 上為正本係照原本作成。 如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上 訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後 20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。 中　　華　　民　　國　　101　 年　　8　　 月　　23　　日 書記官 劉道文