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臺北高等行政法院判決 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　101年度訴字第336號 　　　　　　　　　　　　　　　　　　101年5月10日辯論終結 原　　　告　吉元有線電視股份有限公司 代　表　人　王宗貽（董事長）住新北市○○區○○街○○○巷27 訴訟代理人　吳姝叡律師 被　　　告　國家通訊傳播委員會 代　表　人　蘇蘅（主任委員）住臺北市○○路○段○○號9樓 訴訟代理人　陳慧慧 　　　　　　李文中 　　　　　　謝明謙 複 代理 人　鄭聖業 上列當事人間有線廣播電視法事件，原告不服被告中華民國101 年1 月16日通傳營字第10141001380 號裁處書，提起行政訴訟， 本院判決如下： 主 文 原處分撤銷。 訴訟費用由被告負擔。 　　事實及理由 一、事實概要： 被告以依日月光半導體製造股份有限公司（下稱「日月光公 司」）民國97、98年度年報顯示，該公司分別計有6 個及8 個政府機關直、間接投資關係，其中已揭露資訊，包括勞工 保險局（下稱「勞保局」）97、98年度分別持有3.003%及1. 743%股份，公務人員退休撫卹基金管理委員會（下稱「退撫 基金」）97、98年度分別持有1.509%及1.435%股份，並據經 濟部公司登記資料查詢結果，日月光公司與宏璟建設股份有 限公司（下稱「宏璟公司」），間接持有宏錦光股份有限公 司（下稱「宏錦光公司」）股份，且依原告99年3 月1 日函 陳報99年度第1 季股權結構之關係企業申報表及外國人直接 、間接持股比例申報表之附件所示，宏錦光公司持有原告之 法人股東陶倫股份有限公司（下稱「陶倫公司」）23% 股份 ，提經被告99年9 月1 日第374 次委員會議審議，認定勞保 局及退撫基金與原告間有間接投資關係（下稱「第374 次委 員會決議」），違反有線廣播電視法第19條第4 項及第24條 第1 款之規定，且原告每季申報股權切結承諾無違反黨政軍 退出媒體規定，應負違法過失責任，被告遂依同法第68條第 1 項第2 款規定，於99年10月8 日以通傳營字第0994106524 0 號裁處書裁處原告罰鍰新臺幣（下同）10萬元，並命原告 應於1 年內以適當方式改正（下稱「前處分」）。原告不服 ，提起訴願，經行政院於99年12月24日以院臺訴字第099010 8239號訴願決定將前處分撤銷，由被告另為適法之處理（下 稱「前訴願決定」）。被告乃於100 年7 月28日召開聽證會 ，復於101 年1 月16日裁處原告10萬元罰鍰，且應於1 年內 以適當方式改正，若無法於期間內改正違法行為，將按次連 續處罰，情節重大者，得廢止營運許可，並註銷營運許可（ 下稱「原處分」）。原告仍不服原處分，遂提起本件行政訴 訟。 二、本件原告主張：日月光公司為依公司法等規定所組織、登記 、成立，以營利為目的之社團法人，並非有線廣播電視法第 19條第4 項所定之「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及 其受託人」，縱其間接持有伊之股份，亦不在有線廣播電視 法規定禁止之列，且有線廣播電視法第19條第4 項所規範之 行為主體應係「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受 託人」，而其所規範之行政法上義務為「不得直接、間接投 資系統經營者」，伊僅為一私法人，並非該法條所規範之行 為主體，自無被告所稱違反有線廣播電視法第19條第4 項規 定之可能。又被告前於99年10月8 日已就與原處分相同之事 實作成前處分，惟經前訴願決定加以撤銷，是前處分業經行 政院為實體審查，然被告在無其他新事證之情況下，就同一 事件再對伊作成原處分，揆諸訴願法第95條規定，顯已違反 一事不再理原則。另日月光公司係一上市公司，任何人皆可 依證券交易法等相關規定經由公開集中交易市場自由買賣日 月光公司股票，是伊於勞保局及退撫基金等政府機關買入日 月光公司股票時，無任何能力可以選擇不為有線廣播電視法 第19條第4 項禁止之行為，縱認本件違反有線廣播電視法第 19條第4 項之規定，其違規投資之行為主體亦應係勞保局及 退撫基金，而非伊，且伊就勞保局及退撫基金間接投資伊一 事之發生，主觀上並無預見可能性，客觀上亦無法期待伊克 盡如何之注意義務後，該結果即得以不發生，是伊自無可歸 責性及非難性可言。此外，被告命伊就日月光公司間接投資 牴觸黨政軍退出廣電媒體規定之部分，要求伊一年內以「適 當方式」予以排除，其處分內容不具明確性，且客觀上根本 無法期待伊依處分內容改正之可能性，是原處分顯違反明確 性原則及實現期待可能性。再者，被告依有線廣播電視法第 19條第4 項規定認定「間接投資」時，應依目的性解釋予以 限縮，本件勞保局及退撫基金對伊所為間接投資，尚未達實 質控制伊之程度，應非屬有線廣播電視法第19條第4 項規定 所禁止規範之行為，原處分顯有違法等語。並聲明：原處分 撤銷。 三、被告則以：依照有線廣播電視法第19條、第24條及第68條規 定整體觀察可知，對於政府、政黨、其捐助成立之財團法人 及其受委託人直接、間接投資系統經營者時，立法者係課予 系統經營者有防止及排除之義務，原告既係經許可籌設有線 廣播電視系統經營者，其受罰之行為並非全以事前知悉並參 與勞保局及退撫基金間接投資原告為單一選項，縱係事後知 悉而放任之，亦屬前開有線廣播電視法相關規定構成要件該 當之違法行為。而前訴願決定曾將前處分予以撤銷，並要求 伊就原告有無違法之故意過失再為審酌後，另為適法之處理 ，伊衡酌相關事證後，認原告有故意過失，遂另為適法之原 處分。又原告海外層最底層之母公司Harvest Cable Holdings B.V（下稱「Harvest 公司」），係依外國人投資 條例之規定審請投資有線廣播電視，依外國人投資條例第7 條第2項 之規定需取得各該目的事業主管機關之同意或許可 ，而伊係有線廣播電視法之主管機關，故Harvest 公司申請 投資原告時，經濟部投資審議委員會曾向伊函詢，伊亦於96 年5 月3 日以通傳營字第09600151360 號函中說明：「本案 相關投資架構之設計已超越一般企業營運模式之常規，其以 同筆資金垂直設置多層次控股公司收購系統經營者超過60％ 之股份，復於上層控股公司商洽籌組本國特定法人持有一定 比例以求『形式』適法之運作模式，有外資百分之百實質掌 控有線廣播電視系統經營者情事，亦未符有線廣播電視法規 範外資比例之立法意旨。」若Harvest 公司及原告稍加詳查 ，應可發現其商洽籌組本國特定法人恐將致其違反有線廣播 電視法第19條第4 項之規定，故原告及Harvest 公司尚難稱 其已防止該行為之發生。另於伊100 年7 月28日所舉辦之聽 證會中，當事人之一陽明山等12家凱擘旗下系統經營者，於 聽證會中已提出得以適當方式排除黨政軍投資媒體之方式， 是原告亦應有其適當方式可加以排除，而具有排除可能性， 並無違反行政明確性及期待可能性原則。此外，有線廣播電 視法第19條及第20條規定之立法意旨，係在使黨政軍勢力退 出媒體，以維護新聞自由，伊前已正式函告持有黨政軍股份 之各相關廣電媒體，給予6 個月之改正期限，是各相關廣電 媒體對於黨政軍持股應從嚴解釋，殆無疑義，原處分並無違 法等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。 四、上開事實概要欄所述之事實，為兩造所不爭執，並有日月光 公司97、98年度年報影本、被告第374 次委員會決議影本、 前處分影本、前訴願決定影本及原處分影本在卷可稽（本院 卷第32至33、35至36、38至40、44至47、49至51頁、前訴願 決定卷可閱覽部分第67至69頁），堪認為真正。 五、經核本件爭點為：㈠原處分是否違反「一事不再理原則」或 訴願決定之拘束力？㈡原處分是否違法？本院判斷如下： ㈠原處分是否違反「一事不再理原則」或訴願決定之拘束力？ 1.按「訴願之決定確定後，就其事件，有拘束各關係機關之 效力；就其依第10條提起訴願之事件，對於受委託行使公 權力之團體或個人，亦有拘束力。」訴願法第95條固定有 明文。惟上開規定所指之訴願決定拘束力，係針對已確定 之終局性訴願決定而言。本件前訴願決定，雖將前處分撤 銷，並命被告另為適法之處理（即本件之程序標的即原處 分），係屬程序中之決定，而不具終局效力，是本件並無 訴願法第95條前段之適用。原告主張前訴願決定就本件有 存續力、構成要件效力及確認效力，被告除有再審之法定 原因外，不得就同一事實再更為處分，則被告於別無新事 證之情況下，竟違法再就同一事件對原告作成原處分，顯 已違反「一事不再理」原則云云，洵不足採。 2.次按「原行政處分經撤銷後，原行政處分機關須重為處分 者，應依訴願決定意旨為之，並將處理情形以書面告知受 理訴願機關。」為訴願法第96條所明定。是訴願決定撤銷 原處分，如係須由原處分機關調查事證後另為適法之處分 者，原處分機關自應依訴願決定意旨調查事證，此並無違 反訴願決定拘束力之問題，且如依調查結果認定之事實， 認前處分適用法規並無錯誤，原處分機關自仍得維持經撤 銷之前處分見解。本件前訴願決定，係以被告如何認定原 告於每季切結申報股權資料有違法之故意過失？且原告是 否切結不實，與原告因受勞保局及退撫基金間接投資致違 反有線廣播電視法第19條規定之行為，分屬不同行為態樣 ，被告僅以原告每季申報股權切結承諾書違反黨政軍退出 媒體規定，認原告應負違法過失責任，尚嫌速斷；又如黨 政軍等他人投資行為非原告所能掌握，如何認定原告有違 法之故意或過失？且有線廣播電視法第19條第4 項旨在禁 止黨政軍以任何形式投資媒體，以防止介入媒體經營，惟 因有價證券公開市場交易之不確定性，將致原告隨時可能 違反規定而受罰，是否為該法規範之本旨？因認原處分非 無研酌之處，乃將前處分撤銷，並命被告另為適法之處理 （本院卷第49至51頁），是前訴願決定既認前處分尚須斟 酌前情，應係指明被告應重為斟酌調查後再為適法處分， 故被告基此於100 年7 月28日召開聽證會重為調查，衡酌 相關事證綜合判斷後，認為原告有違法之故意或過失，乃 重為原處分，並未違反前訴願決定之意旨，是原告主張原 處分違反訴願決定意旨，而有悖於訴願法第96條規定云云 ，亦非可採。 ㈡原處分是否違法？ 1.按適用行為罰規定處罰違反行政法上義務之人民時，除法 律有特別規定外，應按行政罰法及其相關法理所建構之構 成要件該當性、違法性（含有無阻卻違法事由）、有責性 或可非難性（含有無阻卻責任事由）三個階段分別檢驗， 確認已具備無誤後，方得處罰。而其處罰，除法律有特別 規定外，亦應遵循行政罰法及其相關法理有關規定（司法 院釋字第685 號解釋林錫堯大法官提出、許宗力大法官加 入之協同意見書參照），合先敘明。 2.次按「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人不 得直接、間接投資系統經營者。」「本法修正施行前，政 府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人有不符前項 所定情形者，應自本法修正施行之日起2 年內改正。」有 線廣播電視法第19條第4 項、第5 項分別定有明文。其立 法背景係92年間為使黨政軍勢力全面退出廣播電視媒體， 維護新聞專業自主空間，健全民主政治與公私媒體均衡多 元之良性互動，立法院於92年3 月間三讀通過廣電三法關 於黨政軍退出媒體條款修正案，以匡正戒嚴時期所形成由 黨政機關（構）及其相關團體壟斷或控制無線電視、無線 廣播媒體等之不合理現象，該條款係於92年12月24日增訂 並經總統公布施行。觀其文義，係指「政府、政黨、其捐 助成立之財團法人及其受託人」不得直接、間接持有有線 廣播電視系統經營者之股份，核其立法意旨在使黨政軍勢 力徹底退出媒體，以維護新聞自由與民主健全發展，不以 任何形式介入有線廣播電視系統之經營（立法院第5 屆第 3 會期第15次會議決議參照）。可知上開規定係課予「政 府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」不得直接 、間接投資系統經營者之不作為義務，亦即有線廣播電視 法第19條第4 項、第5 項所規範不作為義務之對象為「政 府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」，而非系 統經營者甚明。 3.又按「違反行政法上義務而受罰鍰、沒入或其他種類行政 罰之處罰時，適用本法。但其他法律有特別規定者，從其 規定。」「本法所稱行為人，係指實施違反行政法上義務 行為之自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體 、中央或地方機關或其他組織。」行政罰法第1 條、第3 條分別定有明文。明白揭示行政罰應以違反行政法上義務 為前提，且行政罰法原則上採行為責任，處罰之對象係以 實施違反行政法上義務之行為人為限。又對於違反行政法 上義務者，依法處罰，乃現代民主法治國家之基本原則（ 行政罰法第1 條立法理由參照）。為使行為人對其行為有 所認識，進而擔負其在法律上應有之責任，自應以其違反 行政法上義務行為時之法律有明文規定者為限，是以同法 第4 條明定：「違反行政法上義務之處罰，以行為時之法 律或自治條例有明文規定者為限。」揭櫫「處罰法定主義 」。是如非屬法律或自治條例課予行政法上義務之人，除 與負有行政法上義務之人間有故意共同實施違反行政法上 義務之行為，或同法第15條至第17條應予併同處罰之情形 者外，即無違反行政法上義務之可能，而非屬行政罰之處 罰對象，行政機關更不得任意以他人違反行政法上義務為 由，而對未違反行政法上義務之人加以裁罰。經查： ⑴按有線廣播電視法第24條第1 款規定：「申請籌設、營 運有線廣播電視之案件有下列情形之一者，審議委員會 應為不予許可之決議：一、違反第19條或第20條規定者 。……」且同法第68條第1 項第2 款更規定：「經許可 籌設有線廣播電視者或系統經營者，有下列情形之一時 ，處新臺幣10萬元以上1 百萬元以下罰鍰，並通知限期 改正，逾期不改正者，得按次連續處罰；情節重大者， 得撤銷籌設許可或營運許可，並註銷籌設許可證或營運 許可證：……二、有第24條第1 款、第4 款或第5 款情 形者。……」固將「違反有線廣播電視法第19條」列為 不予許可申請籌設、營運有線廣播電視以及對系統經營 者裁罰之事由之一，惟仍應以「系統經營者」確有違反 有線廣播電視法第19條各項所規定之情形為前提。而有 線廣播電視法第19條第4 項、第5 項之規範對象既均為 「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」， 而非「系統經營者」，已如前述，則基於處罰法定主義 ，主管機關除有相當證據足以證明被直接或間接投資之 「系統經營者」，與投資之「政府、政黨、其捐助成立 之財團法人及其受託人」間有故意共同實施投資之行為 ，或行政罰法第15條至第17條應予併同處罰等情形外， 「系統經營者」應無違反有線廣播電視法第19條第4 項 、第5 項之不作為義務之可能，而非屬有線廣播電視法 第68條第1 項第2 款之處罰對象，被告更不得以「政府 、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」違反該法 第19條第4項 所定不得直接或間接投資「系統經營者」 之義務為由，而對未違反上開義務之「系統經營者」加 以裁罰。 ⑵此由同法第68條第2 項「前項限期改正方式如下：一、 處分全部或部分股份。二、轉讓全部或部分營業。三、 免除擔任職務。四、其他必要方式。」所列舉第1 至3 款之改正方式，均無法使「系統經營者」得以有效達成 防免其受「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受 託人」直接或間接投資之目的，至於第4 款之概括規定 ，依現行法亦難認「系統經營者」有得以一己之力獨立 排除或防免「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其 受託人」直接或間接投資之有效措施，更足以證明同法 第68條第1 項第2 款針對「系統經營者」之處罰，不包 括單純因受「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其 受託人」違反有線廣播電視法第19條第4 項、第5 項規 定而直接或間接投資「系統經營者」之情形。 ⑶次按行政罰法第10條第1 項：「對於違反行政法上義務 事實之發生，『依法有防止之義務』，能防止而不防止 者，與因積極行為發生事實者同。」係規定對於行為人 以消極不作為之方式，達到發生與積極行為相同之結果 ，而科以與積極違反行政法上義務行為相同之處罰責任 。惟上開規定之適用，仍應以行為人「依法有防止之義 務」為前提，是行為人依法律、自治條例或基於現行法 令之衍生，如均無防止之義務者，即無適用該條項規定 加以裁罰之餘地。又觀諸有線廣播電視法第19條規定共 分6 項，除第2 項及第4 項、第5 項係分別限制外國人 及「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」 投資系統經營者外，其餘各項均係課予系統經營者一定 之作為或不作為義務，是同法第24條第1 項、第68條第 1 項第2 款固將「違反有線廣播電視法第19條」列為不 予許可申請籌設、營運有線廣播電視以及對系統經營者 裁罰之事由之一，惟仍應以「系統經營者」確有違反有 線廣播電視法第19條各項所定情形為限，且不包括「系 統經營者」單純因「政府、政黨、其捐助成立之財團法 人及其受託人」違反有線廣播電視法第19條第4 項、第 5 項規定而被直接或間接投資之情形，均如前述。故原 告參酌行政罰法第10條第1 項之規定，僅以有線廣播電 視法第24條第1 款、第68條第1 項第2 款針對「系統經 營者」違反同法第19條之處罰規定，即據以推論上開規 定課予「系統經營者」負有事前或事後防止自身經營之 媒體事業受黨政軍投資之作為義務（狀態責任）云云， 顯屬逾越法律規定之射程範圍，不當擴張有線廣播電視 法第19條第4 項、第5 項、第24條第1 款及第68條第1 項第2 款之規範對象，而使依法本不負有防免其接受黨 政軍投資之作為義務，且客觀上亦難以履行該作為義務 之「系統經營者」，擔負起非法定且難以期待其履行之 作為義務，洵屬無據，自不足採。 ⑷本件原告為陶倫公司100%轉投資之公司，而陶倫公司係 由宏錦光公司（23% 股份）及泰羅斯股份有限公司（下 稱「泰羅斯公司」，77% 股份）所投資，宏錦光公司則 係由宏璟公司（63% 股份）、日月光公司（27% 股份） 及馮美珍（10% 股份）所投資，而勞保局及退撫基金自 91年起迄今均有投資日月光公司等情，有原告公司股權 架構圖、陶倫公司股東名冊、泰羅斯公司股東名冊、宏 錦光公司股東名冊、持股比例表、日月光公司91年度至 98度年報內主要股東名單附卷可稽（前訴願卷第37至40 、43、46、70頁、本院卷第120 至134 頁），並為兩造 所不爭執，均堪認為真正。可知性質上屬於「政府及其 捐助成立之財團法人」之勞保局及退撫基金，經因投資 日月光公司，而間接輾轉投資原告，雖已違反有線廣播 電視法第19條第4 項所定「政府、政黨、其捐助成立之 財團法人及其受託人」不得直接或間接投資「系統經營 者」之不作為義務，惟因違反行政法上義務者為勞保局 及退撫基金，而非不負有上開不作為義務之原告，且原 告與勞保局、退撫基金間並無關係企業或直接、間接控 制等類似之監督關係，況日月光公司為公開發行股票之 公司，勞保局及退撫基金均係於股票集中交易市場買入 日月光公司之股票，亦為被告所自承（本院卷第177 頁 ），衡情原告應不可能與勞保局、退撫基金故意共同實 施違反有線廣播電視法第19條第4 項規定之投資行為， 或有行政罰法第15條至第17條應予併同處罰等情形，則 揆諸前揭規定及說明，被告僅以原告單純因勞保局、退 撫基金違反有線廣播電視法第19條第4 項規定而被間接 投資為由，而以原處分予以裁罰，即屬無據。 4.縱由有線廣播電視法第24條第1 款、第68條第1 項第2 款 針對「系統經營者」違反同法第19條之處罰規定，得以推 論上開規定課予「系統經營者」負有事前或事後防止自身 經營之媒體事業受黨政軍投資之作為義務，如「系統經營 者」未善盡防止之義務，即應依行政罰法第10條第1 項規 定，與因積極行為發生事實者相同，而受處罰。惟按「（ 第1 項）違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者， 不予處罰。（第2 項）法人、設有代表人或管理人之非法 人團體、中央或地方機關或其他組織違反行政法上義務者 ，其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職 員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為該等組織之 故意、過失。」行政罰法第7 條定有明文。可知，自95年 2 月5 日行政罰法施行後，基於「有責任始有處罰」之原 則，對於違反行政法上義務之處罰，應以行為人主觀上有 可非難性及可歸責性為前提，如行為人主觀上並非出於故 意或過失之情形，應無可非難性及可歸責性，自不予處罰 ；且為提昇人權之保障，國家對於行為人違反行政法上義 務欲加以處罰時，除就法人、設有代表人或管理人之非法 人團體、中央或地方機關或其他組織之故意與過失認定為 擬制規定（第7 條至第9 條及第11條至第13條）之外，均 應由行政機關就行為人之故意、過失負舉證責任，而不採 「推定過失責任」之立法（立法理由參照）。經查： ⑴徵諸前揭92年12月24日修正公布所增訂之有線廣播電視 法第19條第4 項、第5 項規定之立法目的，可知解釋上 ，有線廣播電視法第68條第1 項第2 款規定所謂有線廣 播電視者或系統經營者有同法第24條第1 款之違反同法 第19條第4 項規定之處罰，需以「系統經營者」受處罰 人有「故意」或「過失」之行為，致使「政府、政黨、 其捐助成立之財團法人及其受託人」「直接、間接投資 系統經營者」，致有「黨政軍勢力影響廣播電視媒體」 之可能性，而有違「維護『新聞自由』與民主健全發展 ，黨政軍不以任何形式介入有線廣播電視系統之『經營 』」之行為，始足當之。 ⑵被告所提日月光公司輾轉間接投資原告之97年度及98年 度年報及原告股權結構圖相關內容，係被告從相關公司 97年度及98年度年報、經濟部公司登記資料調查整理所 得，惟原告並無政府機關之調查權限，且依現行法制， 並無任何法令限制日月光公司在公開交易市場買受股票 投資公司，為被告所自承（本院卷第177 頁），更無任 何得以防止勞保局、退撫基金對於原告進行類似本件間 接投資之有效措施，亦為被告於本院另案（101 年度簡 字第157 號）準備程序中所自承（本院卷第141 頁）。 足徵原處分卷所記載之勞保局、退撫基金如何透過其他 公司輾轉成為原告之投資人乙節，實難以期待原告應事 先知情並防止其發生。況勞保局、退撫基金自91年間起 即經由證券商，基於證券市場自由流通及公司股份自由 轉讓原則投資買入日月光公司股票（本院卷第120 至13 4 頁），日月光公司又為宏錦光公司之股東，宏錦光公 司復與泰羅斯公司合資成立陶倫公司，陶倫公司再轉投 資原告，已如前述，惟因原告早於86年6 月21日即經核 准設立登記（本院卷第181 頁），泰羅斯公司及陶倫公 司則係分別於95年2 月14日及95年2 月21日經核准設立 登記（本院卷第179 至180 頁），而Harvest 公司則係 於96年5 月3 日間經被告許可投資泰羅斯公司，並多層 次轉投資原告（答辯卷第45至47頁），可知原告設立時 並無受勞保局、退撫基金間接投資之情事，而係於96年 5 月3 日以後因陶倫公司以收購全部股權之方式100%轉 投資原告，而被動成為勞保局、退撫基金第5 層次間接 投資之對象，除有違規內線交易之情形，原則上原告對 於上開間接轉投資之情形，均處於被動狀態，根本無預 見可能性，更無法拒絕勞保局、退撫基金間接購買原告 之股份，可證原告在本件所謂「間接投資」之一連串過 程中，毫無可非難性及可歸責性。 ⑶行政院於100 年3 月24日第3239次會議通過、並經被告 公告於其官方網站（網址：http://www.ncc.gov.tw/） 之有線廣播電視法部分條文修正草案，已明白指出自92 年間實施至今之有線廣播電視法第19條第4 項「政府、 政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人不得直接、間 接投資系統經營者」、第24條第1 款及第68條第1 項第 2 款等規定，包含下列問題：㈠對於以直接投資及間接 投資以外之其他方式控制系統經營者，漏未規範。㈡在 間接投資部分，發生投資者投資時不知違反規定，系統 經營者亦不知被間接投資而違反規定之不合理情形。㈢ 違規投資者為政黨、政府機關（構），被處罰者卻為系 統經營者，歸責對象不合理等語（本院卷第65至68頁） 。顯見有線廣播電視法之中央主管機關即被告及其上級 機關行政院亦均認同有線廣播電視法第19條第4 項規定 ，除有違規投資者為政黨、政府機關（構），被處罰者 卻為系統經營者，而造成歸責對象之不合理外，且在政 黨、政府機關（構）經由多層次間接投資系統經營者之 情形，發生投資者投資時不知違反規定，系統經營者亦 不知被間接投資而違反規定之不合理現象。此際，系統 經營者實已欠缺可歸責性及可非難性甚明。是以，被告 針對勞保局、退撫基金經由4 個層次間接投資原告而違 反有線廣播電視法第19條第4 項規定之情形，卻對主觀 上欠缺可歸責性及可非難性之原告加以裁罰，顯有悖於 行政罰法第7 條第1 項之規範意旨。 ⑷勞保局及退撫基金早於91年間即已在股票公開交易市場 買入日月光公司公開發行之股票，衡情原告於受勞保局 、退撫基金「間接投資」之過程中，應不可能與勞保局 、退撫基金故意共同實施違反有線廣播電視法第19條第 4 項規定之投資行為，或有行政罰法第15條至第17條應 予併同處罰等情形；此外，被告亦未舉證證明原告就其 受勞保局、退撫基金間接投資之事實發生，有能防止（ 例如對勞保局、退撫基金有關係企業或直接、間接控制 等類似之監督關係，得以防免受其等間接投資）而不防 止之情事，足徵原告主觀上並無故意或過失違反有線廣 播電視法第19條第4 項規定之情形，應欠缺可非難性及 可歸責性。 ⑸按凡行政法律關係之相對人因行政法規、行政處分或行 政契約等公權力行為而負有公法上之作為或不作為義務 者，均須以有期待可能性為前提。是公權力行為課予人 民義務者，依客觀情勢並參酌義務人之特殊處境，在事 實上或法律上無法期待人民遵守時，上開行政法上義務 即應受到限制或歸於消滅，否則不啻強令人民於無法期 待其遵守義務之情況下，為其不得已違背義務之行為， 背負行政上之處罰或不利益，此即所謂行政法上之「期 待可能性原則」，乃是人民對公眾事務負擔義務之界限 （參閱吳庚，《行政法之理論與實用》，第64至65頁， 2010年9 月11版；陳清秀，行政法的法源，收錄於翁岳 生主編《行政法》，第136 至137 頁，2000年7 月2 版 ；葉慶元，期待可能性於行政法上之適用，收錄於城仲 模主編《行政法之一般法律原則》，第326 至342 頁， 86年7 月初版）。次按過失責任之構成，首應確認違反 行政法上義務之行為主體，以及該行為主體對於違反義 務結果之發生，主觀上有預見可能性，且客觀上具有防 止之可能性存在，始能以行政罰相繩。本件被告雖以原 告於每年逐季向其申報股權結構資料，並填具「有線廣 播電視系統經營者股權結構切結書」，表明絕無違反有 線廣播電視法第19條及第20條之各項規定，顯見原告平 時即應審慎檢視股權結構是否符合上開規範，並隨時注 意股東及間接投資之股東是否有上揭情形，且以原告於 99年10 月 間首次遭被告核處後，仍於100 年4 月、7 月及10月間向被告申報股權結構資料及出具前揭切結書 ，因認原告顯有應注意並能注意而不注意之過失云云。 惟查： ①本件勞保局及退撫基金，係分別經由公開集中交易市 場買入日月光公司之股票，致輾轉第5 層間接投資原 告，縱有違反有線廣播電視法第19條第4 項之規定， 其違規之行為主體應係勞保局及退撫基金，而非原告 。況原告對於勞保局及退撫基金經由公開集中交易市 場買進日月光公司之股票，致間接投資原告之投資行 為的決策及判斷，並無任何實質影響能力。且被告雖 為主管機關，亦無力阻止勞保局及退撫基金違規投資 原告結果之發生，是原告縱得知勞保局或退撫基金經 由公開市場交易購買上市櫃公司之股票而有間接投資 原告之行為，惟有線廣播電視法等現行相關法規，均 未賦予原告任何足以否決或排除勞保局、退撫基金或 上市公司投資決定之權利或有效措施，亦即原告對此 種間接投資之結果，並無任何「防止之可能性」。可 知原告就本件結果（即勞保局及退撫基金間接投資原 告）之發生，主觀上並無預見可能性，客觀上亦無從 期待因原告克盡如何之注意義務後，即可避免結果之 發生，故原告自無可歸責性及可非難性，更無何過失 責任可言。 ②被告係於檢視日月光公司所編製之97年度及98年度年 報資料後，始察知日月光公司於該2 年間受有勞保局 及退撫基金之間接投資。而日月光公司97年度年報係 於98年2 月28日刊印（本院卷第32至33頁）、98年度 年報則係於99年2 月28日刊印（本院卷第35至36頁） ，上開年報並註明股東結構表及主要股東名單，係依 「股務代理公司所提供最近期之資料」（97年年報資 料係依98年1 月19日之數據、98年年報資料則係依99 年1 月25日之數據）所製作，可知日月光公司若非經 股務代理公司提供股權相關資料，亦無法知悉勞保局 、退撫基金係於何時、購買何種、數量多少之自家公 司股票；被告身為原告等系統經營業者之主管機關， 若非檢視日月光公司已公開之年報資料，亦無法得知 上開資訊，卻苛求原告應隨時掌握勞保局、退撫基金 或其他「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受 託人」之直接及間接投資行為，顯係課予原告「期待 不可能」之注意義務。況目前並無任何法規授權原告 等有線電視系統經營者，得合法取得上層公司之股東 持股狀況，並據以向被告申報；遑論以公開集中交易 市場撮合狀況之瞬息萬變，原告若欲隨時每日掌握直 接或間接持有原告所有上層股東股權之變化狀況，顯 需付出不成比例之巨大成本，勢必影響原告之正常營 運，而有悖於有線廣播電視法第1 條所揭櫫「促進有 線廣播電視事業之健全發展」之立法目的。 ③日月光公司及被告於「事後掌握」勞保局及退撫基金 之違規投資行為，已有困難，業如前述，可見縱係日 月光公司或被告本身，要於「事前預見」勞保局及退 撫基金之違規投資行為，亦幾屬不可能，是被告所稱 原告「平時即應審慎檢視股權結構是否符合有線廣電 法相關規範，並隨時注意股東及間接投資之股東是否 有上揭情形」，若有違反，即有過失云云，顯係課予 原告顯不相當且欠缺期待可能性之注意義務。 ④被告自承行政院新聞局為掌握系統經營者是否違反黨 政軍不得投資之規定，要求業者按季申報股權資料， 因業者表示上層股東不願提供股東名冊，無法陳報上 層股東持股狀況，乃就是否違反有線廣播電視法第19 條、第20條規定，由業者簽具切結書，保證絕無黨政 軍投資情事等語，可見被告明知原告等系統經營者， 難以得知上層股東持股狀況，卻執意要求原告必須提 出切結書，始願發給籌設或營運許可，則原告為取得 許可而配合出具之切結書，卻遭被告據以認定原告係 怠於檢視股權結構而有過失之佐證，顯係將其身為主 管機關怠於審查之責任，轉嫁由「政府、政黨、其捐 助成立「有線廣播電視系統經營者」負擔，洵不足取 。況稽諸被告要求原告按季填具之制式切結書內容： 「茲切結本公司……申報之股權結構資料，絕無違反 有線廣播電視法第19條第20條之各項規定，如有違反 ，本公司願負法律責任」（答辯卷第20頁）。可知此 切結書僅能作為原告提出時就其所切結之事實有無虛 假而應負一定法律責任之證明，尚不足以作為原告就 其受勞保局、退撫基金間接投資之事實，應負故意或 過失責任之佐證。 ⑤被告雖執其96年5 月3 日通傳營字第09600151360 號 許可陶倫公司最上層之母公司Harvest 公司投資原告 之處分函（答辯卷可閱覽部分第45至47頁），辯稱原 告為使外國人投資比例符合有線廣播電視法第19條第 2 項之規定，找了本國法人股東宏錦光公司來稀釋外 資股權，而宏錦光公司之股東日月光公司具有黨政軍 投資之背景，原告與Harvest 母公司於操作該多層次 控股時，即應設想該形式適法所可能衍生之法律效果 ，故其商洽宏錦光公司作為其本國特定法人股東時， 即應探求宏錦光公司之相關股東，如其曾盡過探詢之 責或上經濟部商業司查詢公司登記等相關資料，應不 難發現宏錦光之法人股東與日月光公司有投資關係， 故原告違反有線廣播電視法第19條第4 項規定云云， 則係混淆有線廣播電視法第19條第2 項與第4 項之行 政法上義務種類及規範對象，並課予原告依法所無之 防止義務，亦不足採。 ⑥被告又辯稱退撫基金規模約達5 千億元，且因退撫基 金投資所能承受之損失風險較一般私有資產低，故不 難推測該基金所購買之標的屬長期穩健之標的，而MS CI台股指數成分股係相對穩健之標的，日月光公司亦 係MSCI台股指數成分股之一，故退撫基金購置MSCI台 股指數成分股亦係合理之推斷及懷疑，倘若原告及其 海外母公司Harvest 公司稍加詳查，應可發現其商洽 籌組之本國特定法人股東恐將致其違反有線廣播電視 法第19條第4 項之規定，故原告及其海外母公司 Harvest 公司尚難稱其已防止該行為發生云云，則係 倒果為因，並以臆測之詞，課予原告依法所無且如「 大海撈針」般之注意及防止義務，欠缺期待可能性， 尤不足採。 ⑦被告另辯稱陽明山等12家凱擘旗下系統經營者，經伊 通知改善後，已商得間接投資之股東轉讓持股，違反 黨政軍條款乙節已獲得改正云云，縱或屬實，惟亦係 建立於該間接投資之股東自願配合之基礎上，而非系 統經營者得以自行獨立排除「政府、政黨、其捐助成 立之財團法人及其受託人」之間接投資，是被告以此 為由，辯稱原告應有得以排除黨政軍投資媒體之適當 方式，而具有期待可能性云云，尚難憑採 5.復按有線廣播電視法第68條第2 項規定：「前項限期改正 方式如下：一、處分全部或部分股份。二、轉讓全部或部 分營業。三、免除擔任職務。四、其他必要方式。」是原 處分命原告應自原處分送達之日起，1 年內就日月光公司 之間接投資涉及牴觸有線廣播電視法第19條第4 項規定部 分，以「適當方式」予以排除，固非無據，惟查： ⑴按行政行為之內容應明確，行政程序法第5 條定有明文 。可知行政處分之內容應具備明確性，此係自行政處分 之具體化抽象法規範的功能衍生而來，要求行政處分之 內容必須清楚、明白，俾相對人得以知悉國家所課予義 務或給予權利之內容，進而知所應對進退。如命相對人 應為「必要之改正措施」，而未指明如何改正，即有違 背明確性要求之嫌。德國實務上甚至對單純命相對人應 「回復適法之狀態」的行政處分，亦以其未指明何種狀 態始為適法為由，而認定違反明確性原則之要求（詳參 許宗力，行政處分，收錄於翁岳生編《行政法》，2000 年2 版，第597 頁）。本件違反有線廣播電視法第19條 第4 項規定間接投資原告者為勞保局及退撫基金，則被 告依有線廣播電視法第68條第2 項規定，命原告就「日 月光公司」間接投資牴觸黨政軍退出廣電媒體規定之部 分，1 年內以「適當方式」予以排除，已有違誤（應係 勞保局、退撫基金之誤），且被告僅命原告應為「以適 當方式排除」之改正措施，卻未具體指明如何改正，即 所謂「適當」方式排除係指何意及何種方式，揆諸前揭 規定及說明，被告所為原處分此部分之內容，顯已違背 明確性原則。 ⑵有線廣播電視法第68條第2 項所列舉第1 至3 款之改正 方式，均無法使「系統經營者」得以有效達成防免其受 「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」直 接或間接投資之目的，至於第4 款之概括規定，依現行 法亦難認「系統經營者」有得以一己之力獨立排除或防 免「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」 直接或間接投資之有效措施，況日月光公司係一上市公 司，任何人，包括勞保局及退撫基金等政府機關，皆可 經由公開集中交易市場自由買賣該公司之股票，並無需 經日月光公司之同意或主管機關、甚至原告之許可，而 現行法更未賦予被告或原告任何足以否決或排除勞保局 、退撫基金或上市公司投資決定之權力或有效措施，亦 即原告對此種間接投資之結果，並無任何「防止之可能 性」，均如前述，可知徒憑被告所為之原處分，殊難期 待原告即有法律上權源，而得本於一己之力獨立以「適 當方式」「排除」勞保局、退撫基金或日月光公司間接 投資原告之結果。是以原處分限期命原告應為一定之作 為義務，客觀上實欠缺期待原告得依處分內容改正之可 能性，而有違行政法上之期待可能性原則。 ㈢綜上所述，原告並非有線廣播電視法第19條第4 項之規範對 象，勞保局、退撫基金經由公開集中交易市場買受日月光公 司股票，並輾轉間接投資原告，縱有違反上開規定之情形， 惟因被告無法舉證證明原告有與勞保局、退撫基金故意共同 實施上開投資行為，或有行政罰法第15條至第17條應予併同 處罰等情形，況原告依法並不負有事前或事後防止其受黨政 軍投資之作為義務，且其主觀上就上開結果之發生亦無故意 或過失，而無可非難性及可歸責性，自不應受罰；又原處分 關於限期命原告以「適當方式」排除上開結果，亦不符行政 行為明確性原則及行政法上之期待可能性原則，從而，被告 以原告違反有線廣播電視法第19條第4 項規定，而依同法第 68條第1 項第2 款、第2 項之規定，以原處分裁處原告10萬 元罰鍰，且應於1 年內以適當方式改正，若無法於期間內改 正違法行為，將按次連續處罰，情節重大者，得廢止營運許 可，並註銷營運許可，自有違誤。原告訴請撤銷原處分，為 有理由，應予准許。 六、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資 料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要， 併予敘明。 據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1 項 前段，判決如主文。 中　　華　　民　　國　 101　　年　　5 　　月　　24　　日 　　臺北高等行政法院第六庭 　審判長法 官 闕銘富 　　 法 官　黃桂興 　　 法 官　張國勳 上為正本係照原本作成。 如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上 訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後 20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。 中　　華　　民　　國　 101　　年　　5 　　月　　24　　日 　　　　　　　　　　　　　　　　　書記官 陳可欣