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臺北高等行政法院判決 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　101年度訴字第339號 　　　　　　　　　　　　　　　　　 101年7 月26日辯論終結 原　　　告　信和有線電視股份有限公司 代　表　人　黃暉鑒（董事長） 訴訟代理人　吳姝叡　律師 被　　　告　國家通訊傳播委員會 代　表　人　蘇蘅（主任委員） 訴訟代理人　楊蟬華 　　　　　　謝明謙 上列當事人間有線廣播電視法事件，原告不服被告101 年1 月5 日通傳營字第10041080760 號裁處書，提起行政訴訟，本院判決 如下： 主 文 原處分撤銷。 訴訟費用由被告負擔。 　　事　實 一、事實概要：依日月光半導體製造股份有限公司（下簡稱日月 光公司）民國（下同）97年年報資料，該公司計有6 個政府 機關直、間接投資關係，其中已揭露之資訊，包括勞工保險 局（下簡稱勞保局）持有3.003%股份、公務人員退休撫卹基 金管理委員會（下簡稱退撫基金）持有1.509%股份，而依98 年年報資料顯示，該公司計有8 個政府機關直、間接投資關 係，其中已揭露之資訊，勞保局持有日月光公司1.743%股份 ，退撫會持有日月光公司1.435%股份。又原告上層控股渥鈞 股份有限公司（下簡稱渥鈞公司）由本國投資人宏錦光股份 有限公司（下簡稱宏錦光公司）持有23% 股份，復日月光公 司及宏璟建設股份有限公司（下簡稱宏璟建設），持有宏錦 光公司，而形成多層次間接投資原告，被告因而以勞保局及 退撫會與原告間有間接投資關係，認原告違反有線廣播電視 法第19條第4 項，依同法第24條第1 款及第68條第1 項第2 款規定，逕於99年10月4 日以通傳營字第09941063110 號裁 處書（下稱被告99年10月4 日裁處書）裁處原告罰鍰新臺幣 （下同）10萬元，並命原告應於1 年內以適當方式改正。原 告不服，提起訴願，經行政院99年12月7 日院臺訴字第0990 107490號訴願決定撤銷原處分（即前述被告99年10月4 日裁 處書），囑由被告另為適法之處理。被告嗣於100 年7 月28 日召開聽證會後，以101 年1 月5 日通傳營字第1004108076 0 號裁處書作成與被告99年10月4 日裁處書內容相同之原處 分（下稱原處分）。原告仍不服，乃依行政程序法第109 條 之規定，提起本件行政訴訟。 二、兩造聲明： （一）原告聲明： １、原處分（被告101 年1 月5 日通傳營字第10041080760 號 裁處書）撤銷。 ２、訴訟費用由被告負擔。 （二）被告聲明： １、駁回原告之訴。 ２、訴訟費用由原告負擔。 三、兩造之爭點：原處分認原告就勞保局及退撫基金間有間接投 資關係，而以原告違反有線廣播電視法第19條第4 項，依同 法第24條第1 款及第68條第1 項第2 款裁處，是否違法？ 四、兩造主張之理由： （一）原告主張之理由： １、依本件原處分所載主旨及事實觀之，尚無從認定原告有違 反有線廣播電視法第19條第4 項規定之事實，原處分適用 法律顯有錯誤，自應予以撤銷： ⑴按所謂違法行政處分，係指於作成行政處分時，即構成 違法者。而稱違法者，係指行政處分之作成，不適用法 規或適用法規不當者而言。所為適用法規錯誤，包括積 極的適用錯誤（應適用甲法規而誤用乙法規，或應引用 子條文而誤引丑條文）、消極的適用錯誤（應適用某法 規而不適用）、錯誤解釋法規以及將法規適用於不該當 之事實（即所謂涵攝錯誤）等情形。 ⑵觀本件原處分於主旨欄及事實欄之記載，然查日月光公 司為一依公司法等規定所組織、登記、成立，以營利為 目的之社團法人，並非有線廣播電視法第19條第4 項所 定之「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人 」，故其縱間接持有原告之股份，亦不在有線廣播電視 法上開規定禁止之列，至為顯然。則被告逕以原告因受 「日月光公司間接投資」，遽認原告違反有線廣播電視 法19條第4 項規定，進而要求原告應於原處分送達之日 起，1 年內排除日月光公司之間接投資涉及牴觸黨政軍 退出廣電媒體規定之部分，因日月光公司不論直接、間 接投資於原告，應皆不受有線廣電法相關規定之規範， 故原處分顯有將法規適用於不該當之事實（即所謂涵攝 錯誤）之違法，自應予以撤銷。 ２、按有線廣播電視法第19條第4 項所規範之行為主體應係「 政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」，而其 所規範之行政法上義務為「不得直接、間接投資系統經營 者」，原告僅為一私法人，並非該條所規範之行為主體， 自無被告所稱違反有線廣播電視法第19條第4 項情事之可 能。經查，有線廣播電視法第19條第4 項係規定「政府、 政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人不得直接、間接 投資系統經營者。」，其立法意旨在於黨政軍勢力徹底撤 出媒體，以維護新聞自由與民主健全發展，不以任何形式 介入媒體經營，由此足稽該條項所規範之行為主體為「政 府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」，是以， 會違反該條項之行為主體應僅有「政府、政黨、其捐助成 立之財團法人及其受託人」。然原告為一私法人，顯非有 線廣播電視法第19條第4 項所稱「政府、政黨、其捐助成 立之財團法人及其受託人」，難認原告具有被告所指違反 有線廣播電視法第19條第4 項情事，故被告以原告違反有 線廣播電視法第19條第4 項規定，依同法第24條第1 款及 第68第1 項第2 款規定為本件原處分，顯無理由而為違法 處分，應予撤銷。 ３、本件事實業經行政院為實體上審查，而於99年12月7 日為 撤銷被告99年10月4 日裁處書之訴願決定，該訴願決定因 未經當事人提起行政訴訟而告確定，被告對於已經實體審 查之決定而告確定之事實，重為一不利於原告之裁處，顯 有違一事不再理原則： ⑴按訴願法第95條前段規定，訴願決定亦為行政處分之一 種，行政處分所具有之效力包括存續力（確定力）、構 成要件效力、確認效力等在訴願決定自亦具備。質言之 ，經訴願決定作實體上判斷之事件，應有一事不再理原 則之適用，除有再審之法定原因外，原處分機關或其上 級機關（包括訴願決定機關），均不得再重開程序或任 意撤銷變更。 ⑵經查，被告前於99年10月4 日，已就與原處分相同之事 實，作成裁處書，處罰原告罰鍰10萬元，並命原告應自 被告99年10月4 日裁處書送達之日起一年內，排除日月 光公司之間接投資行為涉及牴觸黨政軍退出廣電媒體規 定之部分云云。惟前揭99年10月4 日裁處書，業經行政 院於99年12月7 日為「原處分撤銷」之訴願決定，揆諸 上開訴願法第95條規定意旨，本件既經訴願決定為實體 上之判斷，認定被告99年10月4 日裁處書係一違法行政 處分，並於主文欄表示應予以撤銷，則該訴願決定就本 件即有存續力、構成要件效力及確認效力，被告除非有 再審之法定原因（如發現新事證）外，不得就同一事實 再更為處分。惟被告於別無新事證之情況下，竟違法再 就同一事件對原告作成原處分，被告所為之原處分顯已 違反「一事不再理」原則，而應予以撤銷。 ４、就本件第三人勞保局及退撫會違規間接投資原告之行為， 原告於主觀上既無故意復無過失，亦無客歸可歸責性存在 ，依行政罰法第7 條第1 項規定，應不予處罰，是原處分 自應予以撤銷： ⑴按行政罰法第7 條第1 項規定，茲現代國家基於「有責 任始有處罰」之原則，對於違反行政法上義務之處罰， 應以行為人主觀上有可非難性及可歸責性為前提，如行 為人主觀上並非出於故意或過失情形，應無可非難性及 可歸責性，故行政罰法明定不予處罰。 ⑵次按適用行為罰規定處罰違反行政法上義務之人民時， 除法律有特別規定外，仍應按行政罰法及其相關法理所 建構之構成要件該當性、違法性（含有無阻卻違法事由 ）、有責性（含有無阻卻責任事由）三個階段分別檢驗 ，確認已具備無誤後，方得處罰。而其處罰，除法律有 特別規定外，亦應遵循行政罰法及其相關法理有關規定 ，此有林錫堯大法官提出、許宗力大法官加入之司法院 釋字第685 號解釋協同意見書可資參照。 ⑶又按行政院於100 年3 月24日第3239次會議通過、並經 被告公告於其官方網站（網址：http://www.ncc.gov.t w/）之有線廣電法部分條文修正草案（以下簡稱有線廣 電法修正草案），已明白指出自92年間實施至今之有線 廣電法第19條第4 項「政府、政黨、其捐助成立之財團 法人及其受託人不得直接、間接投資系統經營者」、第 24條第1 款及第68條第1 項第2 款等規定，包含下列問 題：（一）對於以直接投資及間接投資以外之其他方式 控制系統經營者，漏未規範。（二）在間接投資部分， 發生投資者投資時不知違反規定，系統經營者亦不知被 間接投資而違反規定之不合理情形。（三）違規投資者 為政黨、政府機關（構），被處罰者卻為系統經營者， 歸責對象不合理。 ⑷本件被告雖以行政院新聞局配合有線廣播電視法第19條 第4 項規定之修正，命原告等有線電視系統經營者，應 於每年1 、4 、7 、10月向被告申報股權結構資料，並 填具「有線廣播電視系統經營者股權結構切結書」，表 明經申報之股權結構資料，絕無違反有線廣播電視法第 19條及第20條之各項規定，如有違反，願負法律責任等 語，故原告對於有線廣電法規範政府、政黨、其捐助成 立之財團法人及其受託人不得直接、間接投資系統經營 者之規定，應已有所認識，故謂原告「平時即應審慎檢 視股權結構是否符合上開規範，並隨時注意股東及間接 投資之股東是否有上揭情形」，並以原告於99年10月間 首次遭被告就違反有線廣電法上開規定核處後，仍於 100 年4 月、7 月及10月間，於向被告申報股權結構資 料時，共3 次出具前揭切結書，主張原告顯有應注意並 能注意而不注意之過失云云。 ⑸惟查，本件勞保局及退撫會於97年及98年時，係分別經 由公開集中交易市場買賣持有日月光公司之股份，致間 接投資原告，是退萬步言，縱認本件有違反有線廣電法 第19條第4 項之規定，其違規投資之行為主體，亦應係 勞保局及退撫會，而非原告，抑且，原告對於本件勞保 局及退撫會經由公開集中交易市場買進日月光公司之股 份，致間接投資原告等之投資行為之決策及判斷，並無 任何實質影響能力，已如前述，先予敘明。 ⑹又原告就本件結果（即勞保局及退撫會等間接投資於原 告）之發生，主觀上並無預見可能性，客觀上亦無從期 待因原告克盡如何之注意義務後，該結果即得不發生， 故原告自無可歸責性可言。蓋，被告99年10月4 日裁處 書，業經行政院訴願審議委員會於99年12月7 日撤銷， 本即不足以拘束原告。且查，被告係於檢視日月光公司 所編製之97年、98年年報資料後，始察知日月光公司於 該二年間受有包括勞保局及退撫會在內之政府機關之直 、間接投資。而日月光公司97年年報係於98年2 月28日 刊印、98年年報則係於99年2 月28日刊印，上開年報並 註明股東結構表及主要股東名單，係依「股務代理公司 所提供最近期之資料」（97年年報資料係依98年1 月19 日之數據、98年年報資料則係依99年1 月25日之數據） 所製作，可知日月光公司若非經股務代理公司提供股權 相關資料，亦無法知悉勞保局、退撫會等係於何時、購 買何種數量之自家公司股票；被告身為原告等系統經營 業者之主管機關之一，若非檢視日月光公司已公開之年 報資料，亦無法得知上開資訊，又如何能要求原告應掌 握勞保局或退撫會之投資行為？況目前並無任何法規授 權原告等有線電視系統經營者，得合法取得上層公司之 股東持股狀況，並據以向被告申報；遑論以公開集中交 易市場撮合狀況之瞬息萬變，原告若需隨時每日掌握所 有上層股東之變化狀況，顯然需要付出不成比例之巨大 成本，恐立即對原告等系統經營業者之正常營運，造成 極為不良之影響，勢必與有線廣播電視法第1 條所揭櫫 「促進有線廣播電視事業之健全發展」之目的，大相扞 格。 ⑺另日月光公司及被告等，於「事後掌握」勞保局及退撫 會之違規投資行為，已有困難，業如前述，可見縱係日 月光公司或被告本身，要於「事前預見」勞保局及退撫 會等之違規投資行為，亦幾屬不可能，是被告所稱原告 「平時即應審慎檢視股權結構是否符合有線廣電法相關 規範，並隨時注意股東及間接投資之股東是否有上揭情 形」，若有違反，即有過失云云，除明顯違反比例原則 外，亦顯屬無稽。況被告亦自承行政院新聞局為掌握系 統經營業者是否違反黨政軍不得持股之規定，要求業者 按季陳報股權資料，因業者表示上層股東不願提供股東 名冊，無法陳報上層股東持股狀況，乃就是否違反有線 廣播電視法第19條及第20條相關規定，由業者簽具切結 ，保證絕無黨政軍持股情事等語，是被告既明知原告等 系統經營者，不可能得知上層股東持股狀況，卻執意要 求原告必需提出切結書，始願發給籌設或營運之許可， 則原告為取得該許可，亦僅能配合出具切結書；乃被告 現反持原告配合被告不合理之要求所提具之切結書，據 以認定原告係怠於檢視股權結構而為不實之申報，顯陷 原告為不義，倒果為因，莫此為甚。 ⑻且查，被告雖為主管機關，亦無能力阻止勞保局及退撫 會違規投資原告結果之發生，是縱原告果得因「平時即 應審慎檢視股權結構是否符合有線廣播電視法相關規範 ，並隨時注意股東及間接投資之股東是否有上揭情形」 ，而得知勞保局或退撫會經由公開市場交易購買上市櫃 公司之股份對原告之間接投資行為，惟有線廣電法等其 他相關法規，甚至是被告，難道有賦予原告任何足以否 決、排除前開任何一個政府機關或上市公司之投資決定 之能力？亦即原告對此違規間接投資之結果，並無任何 「可避免性」可言，準此，原告於本件應無有任何「過 失」，自不待言。 ⑼另參本院100 年度訴字第911 號判決理由，即有線廣電 法修正草案，業已明白指出現行有線廣播電視法第19條 第4 項、第24條第1 款及第68條第1 項第2 款等規定， 造成1.在間接投資部分，發生投資者投資時不知違反規 定，系統經營者亦不知被間接投資而違反規定之不合理 情形；及2.違規投資者為政黨、政府機關（構），被處 罰者卻為系統經營者，歸責對象不合理情形，由此可知 ，被告亦明知身為系統經營者之原告，對於其被勞保局 及退撫會等黨政軍組織間接投資之情形無法知悉，及原 告並非有線廣電法第19條第4 項之歸責對象，原告並不 具備故意或過失及無可非難性及可歸責性，卻仍執意違 背行政院99年12月7 日之訴願決定，而再為一不利於原 告之裁處，故本件原處分顯然違法，應予撤銷。 ⑽又原告於100 年4 月、7 月及10月間所出具之切結書， 應係針對當時申報之股權結構資料所為切結，而與97年 間或98年間原告之股權結構無涉，則被告執原告於100 年間所提具之切結書，欲證明原告於97年間及98年間， 就受日月光公司間接投資，致有違反有線廣電法第19條 第4 項規定之無認識過失云云，其間顯無必要因果關聯 性可言，故被告所為之主張，洵不足採。又依本院100 年度訴字第911 號判決理由、行政院99年12月7 日訴願 決定理由，亦可知原告每季申報股權切結承諾無違反黨 政軍退出媒體規定，與原告因受勞保局或退撫基金間接 投資，而是否有違反有線廣電法第19條規定之行為，並 無必然關聯，而不得恣意不當連結。 (11)綜上所述，本件原告就第三人勞保局及退撫會間接投資 行為，既無故意復無過失，亦無客歸可歸責性及可非難 性存在，依行政罰法第7 條第1 項規定，應不予處罰， 是原處分關於罰鍰部分，自應予以撤銷；另關於命原告 以適當方式排除違規投資部分，亦應一併予以撤銷。 ５、退而言之，縱認本件原告具有過失，惟本件原告就遵守有 線廣播電視法第19條第4 項規定一節，並無期待可能性， 對於原告受有勞保局及退撫會之間接投資情事，亦因原告 具有阻卻責任事由，而不應予以處罰： ⑴按適用行為罰規定處罰違反行政法上義務之人民時，除 法律有特別規定外，仍應按行政罰法及其相關法理加以 檢驗無誤後，始得加以處罰。亦即雖認定行為人有故意 或過失，亦具備責任能力，但仍容許有某種「阻卻責任 事由」之存在，無期待可能性即屬之，縱行政罰法或其 他法律未明文，亦當容許此種「超法定之阻卻責任事由 」之存在。次按，期待可能原則（Grundsatz der Zumutbarkeit）指國家行為（包括立法及行政行為）對 人民有所規制，都有一項前提，即有期待可能。故法規 課予人民義務者，依客觀情勢並參酌義務人之特殊處境 ，不能期待人民遵守時，此種義務便應消除或不予強制 實施，學者遂主張期待可能性乃是人民對公眾事務負擔 義務的界限。 ⑵準此，除非行為人在行為時有能力可以不為不法行為， 卻偏偏選擇為之，而違背了規範的期待，方可認其行為 具有可非難性。經查，本件原告因受日月光公司間接投 資，致遭被告認違反有線廣播電視法第19條第4 項、第 24條第1 款及68條第1 項第2 款等規定，除處原告罰鍰 10萬元以外，並要求原告應自原處分送達之日起，1 年 內就日月光公司之間接持股涉及牴觸黨政軍退出廣電媒 體規定之部分，以適當方式予以排除，否則將按次連續 處罰，甚至可能廢止營運許可，並註銷營運許可證。惟 查，日月光公司係一上市公司，任何人，包括勞保局及 退撫會等政府機關，皆可依證券交易法等相關規定，經 由公開集中交易市場自由買賣日月光公司之股票，並不 需經日月光公司之同意或主管機關之許可，在此情形下 ，原告於勞保局及退撫會等政府機關決定買入日月光公 司之股票時，根本沒有任何能力，可以選擇不為有線廣 播電視法第19條第4 項規定禁止之行為，選擇權根本不 在原告手上。原告既無從選擇依規範之期待而行為，則 本件縱原告確實受有勞保局及退撫會等政府機關之間接 投資，而發生有線廣播電視法第19條第4 項所禁止「黨 政軍直接或間接投資系統經營者」之情事，亦因原告並 不具有按有線廣播電視法第19條第4 項規定行為之期待 可能性，當無可非難性可言，從而原告行政罰上之責任 即受阻卻，自不應予以處罰，故本件原處分關於罰鍰之 部分，應予以撤銷；另關於命原告以適當方式排除違規 投資部分，即失所附麗，故亦應一併予以撤銷。 ６、又原處分命原告應自原處分送達之日起，1 年內就日月光 公司之間接投資涉及牴觸黨政軍退出廣電媒體規定部分， 以適當方式予以排除，此部分有違行政程序法第5 條明確 性原則及期待可能性原則，自應予以撤銷： ⑴原處分內容違反行政程序法第5 條所規定「行政行為之 內容應明確」原則，為一違法行政處分。被告依有線廣 播電視法第68條第2 項規定，命原告就日月光公司間接 投資牴觸黨政軍退出廣電媒體規定之部分，1 年內以適 當方式予以排除，惟被告僅命原告應為「以適當方式排 除」之改正措施，卻未具體指明如何改正，即所謂「適 當」方式排除係指何意及何種方式，依行政程序法第5 條規定及前揭說明，被告所為原處分之內容顯違背明確 性原則，而為一違法行政處分。 ⑵原處分內容違反期待可能性原則而為一違法行政處分。 經查，日月光公司係一上市公司，任何人，包括勞保局 及退撫會等政府機關，皆可經由公開集中交易市場自由 買賣日月光公司之股票，並不需經日月光公司之同意或 主管機關、甚至原告之許可，而現行法更未賦予被告或 原告任何足以否決、排除前開任何一個政府機關或上市 公司之投資決定之權力或能力，皆如前述，則原告僅憑 被告所為之原處分，殊難期待原告即有足夠之法律上權 源，而得以適當方式排除日月光公司之間接投資涉及牴 觸黨政軍退出廣電媒體規定之部分。原處分命原告應為 之行為，客觀上根本就無法期待原告可依處分內容改正 之可能性，是以，原處分顯有違實現期待可能性，而為 一違法行政處分，自應予以撤銷。 ⑶綜上所述，本件原處分關於命原告就日月光公司間接投 資牴觸黨政軍退出廣電媒體規定之部分，一年內以「適 當方式」予以排除，其處分內容不具明確性，且客觀上 根本就無法期待原告可依處分內容改正之可能性，是以 ，原處分內容顯有違明確性原則及實現期待可能性，而 為一違法行政處分，就此部分，自應予以撤銷。 ７、被告依有線廣播電視法第19條第4 項規定認定「間接投資 」時，應依目的性解釋予以限縮，此觀有線廣播電視法修 正草案第10條規定即明，本件勞保局及退撫會對原告所為 間接投資，尚未達實質控制原告之程度，應非屬有線廣播 電視法第19條第4 項規定所禁止規範行為，難認有違反有 線廣播電視法情事： ⑴參諸有線廣播電視法修正草案之說明，可知92年間修正 施行之廣電三法（即有線廣播電視法、廣播電視法及衛 星廣播電視法）增訂黨政軍退出媒體條款，係用以匡正 戒嚴時期黨政軍機關（構）及其相關團體「壟斷」或「 控制」電視事業之不合理現象；而上開規定施行迄今， 亦已成功促使黨政軍機關（構）全面退出有線廣播電視 系統等廣播電視事業，已達成黨政軍退出媒體條款之立 法目的。 ⑵有線廣播電視法修正草案就現行有線廣電法第19條第4 項及其相關規定，指出三大不合理處，業如上述，可認 被告亦明知該條規定立意雖屬良善，卻失於簡陋，尤其 在規範間接投資部分，因條文未明白區分間接投資之投 資主體、比例及實質上是否已達「壟斷」或「控制」電 視事業之程度等不同情形，再分別賦予不同之法律效果 ，故如對該條項所定「間接投資」採「文義解釋」之結 果，將造成系統經營者動輒得咎、無所適從之情況（如 本件）。蓋，黨政軍退出媒體之條款，自92年間增定後 ，已實施經年，其核心概念已為臺灣社會大眾所普遍接 受，而政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人 於集中交易市場買賣上市櫃公司股票時，在絕大多數情 形，所追求者僅係投資報酬率之極大化，縱因此發生間 接投資系統經營者之情事，其於投資時亦不知情，而與 意圖介入媒體經營無涉；況查，政府、政黨既不會因違 反有線廣電法第19條第4 項規定而受罰，則政府、政黨 等為投資選擇時，衡諸常情，自不會積極主動關心其所 投資之標的，是否有直接或間接持有系統經營者股權之 情況，而如此情形，恐非立法者於修法之初禁止黨政軍 「間接投資」廣電媒體時所樂見。 ⑶被告既明知有線廣播電視法第19條第4 項及相關規定之 規範目的為何，亦目瞭其立法上缺漏之處，則被告於處 罰被動受政府、政黨等間接投資之系統經營者時，自更 應加妥適運用其裁量權，毋使依法正當營業之系統經營 者，時因其無法掌握之第三人之投資行為而受裁處，致 受驚擾。具體而言，被告應由該條項規範之目的出發， 衡量個案中，政府、政黨等間接投資系統經營者之情況 ，實質上是否已達「壟斷」或「控制」電視事業之程度 ，而決定是否有依有線廣電法之相關規定予以適度之裁 罰，以除去政府、政黨等介入廣電媒體經營之不法情狀 之必要，而非不分青紅皂白，只要系統經營者一受有政 府、政黨等間接投資之情形，立即依相關規定論處。 ⑷按有線廣播電視法修正草案第10條規定修法說明，可知 被告就規範對象明確修正為政府、政黨、其捐助成立之 財團法人及其受託人；而認定「間接投資」，則訂立一 套相當明確且更為合理之標準，即除以政黨作為投資人 者應無條件予以限制外，於政府、其捐助成立之財團法 人及其受託人等部分，則改採實質控制理論，容許其於 一定範圍內間接投資媒體系統經營業者。 ⑸經查，本件原告於97年時，經勞保局及退撫會分別由公 開集中交易市場買賣持有日月光公司，而間接投資原告 之比例，僅各為0.1865% （計算式：勞保局持有日月光 公司股份比例3.303%×日月光持有宏錦光公司股份比例 27% ×宏錦光公司持有渥鈞公司股份比例23% ×渥鈞公 司持有原告股份比例1000%=0.0000000%，小數點後第五 位四捨五入）及0.0937% （計算式：退撫會持有日月光 公司股份比例1.509%×日月光持有宏錦光公司股份比例 27% ×宏錦光公司持有渥鈞公司股份比例23% ×渥鈞公 司持有原告股份比例1000%=0.0937% ），均不到1%，且 勞保局及退撫會亦皆未擔任原告之董事、監察人或經理 人等公司負責人職位。 ⑹又98年時，原告經勞保局及退撫會分別由公開集中交易 市場買賣持有日月光公司，而間接投資原告之比例，則 僅各為0.1082% （計算式：勞保局持有日月光公司股份 比例1.743%×日月光持有宏錦光公司股份比例27% ×宏 錦光公司持有渥鈞公司股份比例23% ×渥鈞公司持有原 告股份比例1000%=0.0000000%，小數點後第五位四捨五 入）及0.0891% （計算式：退撫會持有日月光公司股份 比例1.435%×日月光持有宏錦光公司股份比例27% ×宏 錦光公司持有渥鈞公司股份比例23% ×渥鈞公司持有原 告股份比例1000%=0.0000000%，小數點後第五位四捨五 入），亦均不到1%，且勞保局及退撫會仍皆未擔任原告 之董事、監察人或經理人等公司負責人職位。綜此，依 被告修正草案所認可之標準觀之，無論於97年間或98年 間，勞保局及退撫會顯咸無實質控制原告經營之可能， 依目的性限縮解釋，原告自未違反有線廣電法第19條第 4 項規定。更遑論，如前所述，原告並非有線廣播電視 法第19條第4 項規範之行為主體。 ⑺本件被告雖援引立法院第5 屆第3 會期第15次會議決議 ，主張有線廣播電視法第19條第4 項規定之立法意旨在 於使黨政軍勢力徹底退出媒體，以維議新聞自由與民主 健全發展，不以「任何形式」介入媒體經營；且依該規 定文義解釋，有關間接投資之認定未限定轉投資之層數 ，與同法施行細則第12條規定不同，顯係立法者有意為 之云云，惟查，被告一方面認定該規定如依字面而行， 有其窒礙難行之處，故提出修正草案欲以改善；另一方 面轉頭卻又依文義解釋之方式認定「間接投資」之態樣 ，並據以處罰原告等系統經營業者，則被告所為，實已 涉有違反禁反言原則之嫌。況依原告上開分析，於97年 及98年間，縱合計勞保局及退撫會間接持有原告之股份 ，亦皆不到1%，則以其比例之微，是否足以構成92年修 法時之立法意旨所指「介入媒體經營」之程度，殊值懷 疑，依法規範目的予以限縮，應認勞保局及退撫會於本 件之間接投資行為，應非屬有線廣播電視法第19條第4 項規定所禁止規範行為。詎被告逕作成原處分裁處原告 ，則其對原告所造成基本權利之侵害，和其所欲達成之 目的間，已顯失均衡，致有比例原則之違反，可知原處 分於法尚有未合，自應予以撤銷。 （二）被告主張之理由： １、原告稱其非有線廣播電視法第19條第4 項之行為主體云云 ，係屬歸責對象合理或不合理之問題，該歸責對象合不合 理係另一層次問題，無損於原告既存之違法行為。查，本 案原告受核處原因在上上層及上上上層之股東宏錦光公司 之故。日月光公司持有宏璟建設約25.38 ％之股份，宏璟 建設持有宏錦光公司約63.45 ％之股份，宏錦光公司持有 23％渥鈞公司之股份，渥鈞公司持有100 ％原告之股份， 日月光公司復經勞保局及退輔會等政府機關投資在案。另 查原告海外層最底層之母公司TBC HOLDINGS B.V（下簡稱 TBC 公司）係依外國人投資條例之規定審請投資有線廣播 電視，依外國人投資條例第7 條第2 項之規定需取得各該 目的事業主管機關之同意或許可，被告係有線廣播電視法 之主管機關，故該TBC 公司前申請投資原告時，經濟部投 審會曾函詢被告。被告於96年5 月3 日通傳營字第096001 51370 號許可處分函中，說明七已載明「本案相關投資架 構之設計已超越一般企業營運模式之常規，其以同筆資金 垂直設置多層次控股公司收購系統經營者超過60％之股份 ，復於上層控股公司商洽籌組本國特定法人持有一定比例 以求「形式」適法之運作模式，有外資百分之百實質掌控 有線廣播電視系統經營者情事，亦未符有線廣播電視法規 範外資比例之立法意旨。」該函中亦載明，不服本處分得 提起訴願。該行政處分除函知TBC 公司外，亦副知原告。 依訴願法第18條規定，TBC 公司與原告皆無對該處分提起 訴願，代表其肯認該函之說明事項。惟經查該函中所提及 之商洽籌組本國特定法人持有一定比例以求形式適法乙節 ，該特定法人即宏錦光公司。故原告海外TBC 母公司及原 告於操作該多層次控股時，即應設想相關各種可能所衍生 之法律效果，而非知法玩法後始稱其商洽籌組本國特定法 人之上層股東非有線廣播電視法規範之對象，或謂其非有 線廣播電視法第19條第4 項之行為主體。 ２、原告指陳被告前於99年10月8 日，已就與原處分相同之事 實作成裁處書，惟該裁處書經行政院於99年12月9 日以院 臺訴字第0990107490號作出「原處分撤銷」之訴願決定， 若未有再審之法定原因，不得就同一事實再為處分全係曲 解法令。經查該訴願決定係請被告就原告有無違法之故意 或過失等事項再酌後，由被告另為適法之處理。被告衡酌 相關事證後後，仍認為原告係有故意或過失，故依法另為 係爭之適法處分。 ３、原告指陳其因第三人間接投資原告之行為，原告無故意復 無過失，依行政罰法第7 條第1 項規定，應不予處罰乙節 ，又稱其具有阻卻責任事由，亦係曲解法令。依行政罰法 第10條第1 項之規定，如前所述原告其及海外TBC 母公司 於商洽籌組本國特定法人持有一定比例以求形式適法乙節 ，即應設想該形式適法可能衍生之法律效果，故其商洽宏 錦光公司作為其本國特定法人時，即應探求宏錦光公司之 相關股東，如其曾盡過探詢之責或上經濟部商業司查詢公 司登記等相關資料，應不難發現宏錦光公司之法人股東與 日月光公司有投資關係。而退輔基金規模約達5000億，該 資金之投資雖外界無法一一猜測與證實，惟正因退撫基金 等政府機關代管之基金之投資所能承受之損失風險較一般 私有資產低，故不難推測該基金所購買之標的因屬長期穩 健之標的，而MSCI台股指數成分股係相對穩健之標的，日 月光公司亦係MSCI台股指數成分股之一，故退輔基金購置 MSCI台股指數成分股亦係合理之推斷及懷疑，倘若原告及 其海外TBC 母公司稍加詳查，應可發現其商洽籌組本國特 定法人恐將致其違反有線廣播電視法第19條第4 項之規定 ，故原告及其海外TBC 母公司尚難稱其已防止該行為發生 。 ４、原告稱原處分命原告應自原處分送達之日起，1 年內就日 月光公司之間接投資涉及牴觸黨政軍退出廣電媒體規定部 分，以「適當方式」予以排除，有違行政程序法第5 條明 確性原則及期待可能性原則，亦屬辯解之詞。經查99年因 有線廣播電視系統經營者違反有線廣播電視法第19條第4 項規定遭被告裁處之系統經營者計有28家，該28家業者不 服提起訴願後，經訴願決定撤銷原處分，被告復於100 年 7 月28日就該違反黨政軍規定乙節舉行聽證，該聽證程序 中當事人之一陽明山等12家凱擘旗下系統經營者（按該12 家系統經營者之上層控股公司是盛庭及盛浩股份有限公司 ，由本國投資人宏璟新股份有限公司持有23% 股份，其上 層股東為宏璟建設，另外日月光公司透過宏璟建設間接持 有宏璟新股份有限公司股份），於聽證中表示表明已特別 徵詢原股東即宏璟新股份有限公司同意，轉售原持有集團 上層公司的股份與凱聲股份有限公司，因凱聲股份有限公 司的股東身分已經是本國籍的自然人，已經沒有涉及到任 何上市公司持股的情況股東身分已經是本國籍的自然人， 故違反黨政軍條款乙節已獲得改正。故他案中之原告既可 以適當方式排除黨政軍投資媒體之條款，原告亦應有其適 當方式排除，並無違反行政明確性及可期待性之原則。 ５、原告稱被告依有線廣播電視法第19條第4 項規定認定「間 接投資」時，應依目的性解釋予以限縮，亦屬曲解法令云 云。按有線廣播電視法第19條及同法第20條規定，係於92 年12月24日增訂並經總統公布施行，核其立法意旨在於使 黨政軍勢力徹底退出媒體，以維護新聞自由與民主健全發 展，不以「任何形式」介入媒體經營（詳參立法院第5 屆 第3 會期第15次會議決議）。此外，92年12月24日公布、 同年12月26日施行之廣播電視法、有線廣播電視法及衛星 廣播電視法亦均分別訂有黨政軍退出媒體條款。被告就其 中涉及之個案，經95年5 月19日第56次委員會議決議，考 量整體產業現況、歷史因素及法規遵守，認為應予一致處 理。被告前經調查程序並依前揭會議決議已正式函告持有 黨政軍股份之各相關廣電媒體，給予6 個月之改正期限， 是以，各相關廣電媒體對於被告處理黨政軍持股採取從嚴 （直、間接均不得持有）已然明確，殆無疑義。 ６、說明本案原告違規行為態樣，及違規行為之時點，是否以 罹於裁處權消滅時效？ ⑴原告與宏璟建設間之投資關係並非一般被動性轉投資關 係，反而係自始即為策略性精心設計之集團性商業操作 ，唯一目的在於規避有線廣播電視法第19條第2 項對外 國人投資本國媒體之持股限制。析言之，我國有線電視 晚近之併購，係由美商凱雷集團起始，該集團自95年間 申請將其持有之臺灣寬頻集團（TBC ）5 家系統股份轉 讓予麥格理集團；美商凱雷集團於出脫該持股後旋另透 過荷蘭商PX CAPITAL PARTNERS B.V.投資「盛庭股份有 限公司」多層次轉投資凱擘股份有限公司所屬12家有線 電視公司。被告於審理前揭二宗投資案時，於96年5 月 3 日通傳營字第09600151370 號函許可麥格理集團投資 TBC 之處分函中已載明「本案相關投資架構之設計已超 越一般企業營運模式之常規，其以同筆資金垂直設置多 層次控股公司收購系統經營者超過60% 之股份，復於上 層控股公司商洽籌組本國特定法人持有一定比例以求『 形式』適法之運作模式，有外資百分之百實質掌控有線 廣播電視系統經營者情事，亦未符有線廣播電視法規範 外資比例之立法意旨。」經查，該案係經被告96年4 月 17日第157 次委員會議討論，該次委員會議經前時任副 主任委員石世豪提出不同意見書中即載明：「特別值得 觀察者係多層次轉投資架構中，刻意安排2 層各持有23 % 股份之所謂『本國投資』或『國內股東』部分，兩案 均有完全相同之『設計』，使外國人間接持有系統股份 得以維持在60% 以下；在凱雷多層次轉投資案中係由『 宏璟新投資股份有限公司』持股，在麥格理多層次轉投 資案中亦大同小異，由『宏錦光股份有限公司代表國內 股東』，更『巧合』者則為兩者背後之控股公司均係日 月光半導體製造股份有限公司持有股份之宏璟建設股份 有限公司……」原告及其彼時海外母公司TBC HOLDINGS B.V.此一集團性持股操作手法，使外資（TBC HOLDINGS B.V.）透過77% ( 杰廣) 乘以77% ( 佳光) 之59.29%持 股，以求符合有線廣播電視法第19條第2 項60% 限制。 此種策略性精心設計之集團性商業操作所肇生之情形與 有線廣播電視系統經營者，因其自身或其上層持股公司 股票公開發行，於一般證券交易市場自由買賣，致使有 線廣播電視系統經營者違反有線廣播電視法有關政黨軍 不得直接、間接投資媒體規定之狀況不同。 ⑵次按行政罰法第10條第1 項之立法理由明示參考刑法第 15條之規定，故行政法法上亦存在不作為犯，亦即作為 義務違反之制裁。有線廣播電視法第68條第1 項第2 款 固然對於積極主動促成「政府投資媒體」結果的「作為 」予以處罰，即便媒體消極被動遭到政府投資，基於有 線廣播電視法第68條第1 項第2 款存在另一「不作為犯 」隱藏性構成要件，亦即有廣法第19條第4 項雖僅係課 予黨政軍不得投資媒體之「禁止規定」，然併同法第24 條、第68條以觀，自系統經營者倘有第19條第4 項情事 將受罰規定顯可推知，第24條、第68條乃係「誡命規定 」，而系統經營者因此負有防止自身經營之媒體事業受 黨政軍介入之作為義務，如有放任，仍應負不作為犯之 責任。而不作為犯責任的確立，有助於釐清過失與行為 主體判斷的疑慮，參照本院97年度簡字第731 號判決及 96年度簡字第662 號判決要旨，本件原告受罰之行為並 非全以事前知悉並參與勞保局及退撫會間接投資原告為 單一選項，包含事後知悉而放任之，亦屬構成要件該當 之違法行為。 ⑶行為人以不作為繼續違反行政法上之義務，於其履行該 義務前，該不作為係繼續地違反行政法上作為義務，所 以此一不作為義務之違反俟義務人履行登記義務時開始 起算。本案原告負有排除此種違反有線廣播電視法規定 之義務卻不作為，其裁處權時效應認依行政罰法第27條 第1 、2 項規定計算。此種不作為繼續地違反行政法上 之作為義務，行為尚未終了，故裁處權時效仍未起算， 被告之裁處權並未因時效而消滅。 ７、被告為何於訴願決定撤銷原裁處書後，辦理聽證程序使本 案逕行進入行政訴訟程序？ ⑴因本案關於有線廣播電視法第19條第4 項、第24條第1 款及第68條第1 項第2 款規定之適用，涉及多家有線廣 播電視系統業者之權利( 含原告) 且具有法律上之重要 性，被告為求慎重，依行政程序法第2 章第10節( 第54 條至第66條) 及第107 條、108 條規定辦理聽證程序， 使原告充分表示意見。 ⑵次依行政程序法第109 條規定及依法務部99年12月17日 法律決字第0999055068號函釋，亦並未要求受處分人於 此種情形須先踐行訴願程序始得提起行政訴訟。 ８、本件原告每年每季所填報之「有線廣播電視系統經營者股 權結構切結書」之性質為何？ ⑴有線電視系統經營者每年每季定期檢附股權結構情形， 最初係依前主管機關行政院新聞局88年11月11日(88 ) 建廣五字第18601 號函，請有線廣播電視系統定期於每 年3 、6 、9 及12月向新聞局申報股權結構，其係因原 82年8 月11日訂定公布之有線電視法第30條規定「系統 經營者對於原核定之營運計劃有變更時，應申請中央主 管機關為變更之許可。系統經營者之董事、監察人、經 理人或代表人有變更時，應報請中央主管機關核定；其 是股權轉讓時亦同。」後於88年2 月3 日全文修正公布 之有線廣播電視法中已刪除股權轉讓時須經中央主管機 關核定之規定，當時新聞局為持續瞭解有線廣播電視系 統經營者之股權結構，因此函請有線廣播電視系統定期 於每年3 、6 、9 及12月向新聞局申報。其後新聞局為 配合92年12月24日修訂施行之有線廣播電視法第19條及 第20條有關有線電視系統經營者董事、監察人、經理人 及股東資格之限制，故於94年l 月7 日以新廣五字第00 00000000A 號函請各有線廣播電視系統業者填報「有線 廣播電視系統經營者股權結構切結書」，被告後於97年 5 月9 日以通傳營字第09741031000 號函局部修正該切 結書格式，將該切結書之格式微幅調整。 ⑵從上述可知，該「有線廣播電視系統經營者股權結構切 結書」僅屬行政指導，目的僅在於提醒有線廣播電視系 統業者定期檢視其股權結構有無違反有線廣播電視法第 19條及第20條之規定，並使主管機關便於辦理股權結構 之審核事宜，惟該切結書並無發生其他法律效力，若有 線廣播電視系統業者確有違反有線廣播電視法第19條及 第20條規定時，係依有線廣播電視法相關規定予以裁處 ，另若有線廣播電視系統經營者如未定期查報，亦無相 關處罰之規定。 ⑶惟原告確有過失，且非以切結書為唯一過失來源。 ①參本院99年度訴字第2537號判決意旨，有線廣播電視 法第19條、第20條、第68條規定，既然課予有線廣播 電視系統經營者本身是否有盡到防止或排除政黨、政 府等購買其股份之義務，已如前述，如按其情節應注 意、能注意卻不注意而違反上開行政法上義務將受裁 罰。 ②原告與宏錦光股份有限公司間之投資關係並非一般被 動性轉投資關係，反而係自始即為策略性精心設計之 集團性商業操作，唯一目的在於規避有線廣播電視法 第19條第2 項對外國人投資本國媒體之持股限制。此 種策略性精心設計之集團惡性商業操作所肇生之情形 與有線廣播電視系統經營者，因其自身或其上層持股 公司股票公開發行，於一般證券交易市場自由買賣， 致使有線廣播電視系統經營者違反有線廣播電視法有 關黨政軍不得直接、間接投資媒體規定之狀況不同。 ③原告及所屬集團為籌組規避外資持股限制的77% 持股 公司，另商洽籌組持股23% 本國法人股東時，即應預 見該多層次投資可能衍生之法律效果。故其商洽宏錦 光公司作為其本國特定法人之當時，理應探詢宏錦光 公司之相關股權結構，以免顧此失彼而觸法，此項注 意義務顯然於個案中相當合理。豈料原告竟洽商宏錦 光公司此一當時已為政府間接持股「多時」之公司， 原告及所屬集團罔顧政府退出媒體之規範，率將23% 股份任由宏錦光公司持有，難謂對此舉將導致違反法 令之行為，不具知悉可能性。 　　理　由 一、本件應適用之法律及本院見解： （一）按「（第4 項）政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其 受委託人不得直接、間接投資系統經營者。（第5 項）本 法修正施行前，政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其 受委託人有不符前項所定情形者，應自本法修正施行之日 起2 年內改正。」「申請籌設、營運有線廣播電視之案件 有下列情形之一者，審議委員會應為不予許可之決議：一 、違反第19條或第20條規定者。……」「（第1 項）經許 可籌設有線廣播電視者或系統經營者，有下列情形之一時 ，處新臺幣10萬元以上100 萬元以下罰鍰，並通知限期改 正，逾期不改正者，得按次連續處罰；情節重大者，得撤 銷籌設許可或營運許可，並註銷籌設許可證或營運許可證 ：……二、有第24條第1 款、第4 款或第5 款情形者。… …」「（第2 項）前項限期改正之方式如下：一、處分全 部或部分股份。二、轉讓全部或部分營業。三、免除擔任 職務。四、其他必要方式。」92年12月24日修正施行之有 線廣播電視法第19條第4 項、第5 項、第24條第1 款、第 68條第1 項第2 款第2 款、同法第68條第2 項定有明文。 （二）有線廣播電視法第19條第4 項、第5 項立法背景係92年間 為使黨政軍勢力全面退出廣播電視媒體，維護新聞專業自 主空間，健全民主政治與公私媒體均衡多元之良性互動， 立法院於92年3 月間三讀通過廣電三法關於黨政軍退出媒 體條款修正案，以匡正戒嚴時期所形成由黨政機關（構） 及其相關團體壟斷或控制無線電視、無線廣播媒體等之不 合理現象，該條款係於92年12月24日增訂並經總統公布施 行。觀其文義，係指「政府、政黨、其捐助成立之財團法 人及其受託人」不得直接、間接持有有線廣播電視系統經 營者之股份，核其立法意旨在使黨政軍勢力徹底退出媒體 ，以維護新聞自由與民主健全發展，不以任何形式介入有 線廣播電視系統之經營（立法院第5 屆第3 會期第15次會 議決議參照）。可知上開規定係課予「政府、政黨、其捐 助成立之財團法人及其受託人」不得直接、間接投資系統 經營者之不作為義務，亦即有線廣播電視法第19條第4項 、第5 項所規範之「不作為義」務之對象為「政府、政黨 、其捐助成立之財團法人及其受託人」，而非上開黨政軍 以外之「系統經營者」甚明。 （三）次按「違反行政法上義務而受罰鍰、沒入或其他種類行政 罰之處罰時，適用本法。但其他法律有特別規定者，從其 規定。」「本法所稱行為人，係指實施違反行政法上義務 行為之自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體 、中央或地方機關或其他組織。」行政罰法第1 條、第3 條分別定有明文。上開規定明白揭示行政罰應以違反行政 法上義務為前提，且行政罰法原則上採行為責任，處罰之 對象係以實施違反行政法上義務之行為人為限。又對於違 反行政法上義務者，依法處罰，乃現代民主法治國家之基 本原則（行政罰法第1 條立法理由參照）。為使行為人對 其行為有所認識，進而擔負其在法律上應有之責任，自應 以其違反行政法上義務行為時之法律有明文規定者為限， 是以同法第4 條乃明定：「違反行政法上義務之處罰，以 行為時之法律或自治條例有明文規定者為限。」揭櫫「處 罰法定主義」。是如非屬法律或自治條例課予行政法上義 務之人，除與負有行政法上義務之人間有故意共同實施違 反行政法上義務之行為，或同法第15條至第17條應予併同 處罰之情形者外，即無違反行政法上義務之可能，而非屬 行政罰之處罰對象。換言之，行政機關不得任意以他人違 反行政法上義務為由，而對未違反行政法上義務之人或有 法定併同處罰以外之人加以裁罰。 （四）再按適用行為罰規定處罰違反行政法上義務之人民時，除 法律有特別規定外，應按行政罰法及其相關法理所建構之 構成要件該當性、違法性（含有無阻卻違法事由）、有責 性或可非難性（含有無阻卻責任事由）三個階段分別檢驗 ，確認已具備無誤後，方得處罰。而其處罰，除法律有特 別規定外，亦應遵循行政罰法及其相關法理有關規定（司 法院釋字第685 號解釋林錫堯大法官提出、許宗力大法官 加入之協同意見書參照）。 （五）行政程序法第108 條規定：「政機關作成經聽證之行政處 分時，除依第四十三條之規定外，並應斟酌全部聽證之結 　　　果。但法規明定應依聽證紀錄作成處分者，從其規定。前 　　　項行政處分應以書面為之，並通知當事人。」第109 條規 定：「不服依前條作成之行政處分者，其行政救濟程序， 免除訴願及其先行程序。」而有關行政程序法第109條規 定，係針對經聽證程序作成之行政處分不服者，明定免除 訴願或其先行程序，逕行提起行政訴訟，以符程序經濟原 　　　則及提高行政效能之立法目的，故該條文所稱之「免除」 　　　，係為「應」免除，而非「得」免除；法務部90年5 月8 　　　日（90）法律字第015874號函、司法院秘書長89年10月5 　　　日（八九）秘台廳行一字第21502 號函意旨，均採相同見 　　　解。因此，本件原處分於踐行聽證程序後，不經訴願，形 　　　式上其程序並未違法，亦應先敘明。 二、兩造間對事實概要欄記載及下列事實均不爭執，並有原告提 出之日月光公司97年年報節錄、日月光公司98年年報節錄、 原處分書、被告99年10月4 日通傳營字第0994106310號裁處 書、行政院99年2 月7 日院臺訴字第0990107490號訴願決定 書、有線廣播電視法修正草案總說明、原告94年2 月4 日至 101 年4 月19日有線廣播電視系統經營者股權結構切結書； 被告提出之82年6 月4 日立法院議案關係文書、立法院第5 屆第3 會期第15次會議議案關係文書、立法院公報第92卷第 57期院會紀錄、被告第157 次委員會議討論案一、二不同意 見書、行政院新聞局88年11月11日(88)建廣五字第18601 號 函、行政院新聞局94年1 月7 日新廣五字第0000000000A 號 函、被告97年5 月9 日通傳營字第097410 31000號函、原處 分書、被告100 年12月7 日第457 次委員會議紀錄、被告裁 處廣播電視事業罰鍰案件違法行為評量表( 表二：電視事業 適用) 、原告99年3 月1 日(99)信法字第990301號函、被告 98年12月4 日通傳營字第09841083190 號函、原告98年度第 4 季申報股權結構資料、原告99年3 月1 日有線廣播電視系 統經營者股權結構切結書、有線廣播電視系統經營者關係企 業申報表( 本季) 、本季與上一季關係企業變更前後對照表 、有線廣播電視系統經營者外國人直接、間接持股比例申報 表、本季與上一季外國人直接、間接持股比例變更前後對照 表、原告公司基本資料、渥鈞公司基本資料、陶倫股份有限 公司基本資料、宏錦光公司基本資料、日月光公司基本資料 、宏璟建設基本資料、佳光股份有限公司基本資料、杰廣股 份有限公司基本資料、泰羅斯股份有限公司基本資料、荷蘭 TBC 公司與Harvest Cable Holding B.V.國內投資架構關係 與董事監察人圖、日月光97、98年度年報節錄、中華郵政股 份有限公司99年5 月31日資字第0990061567號函、國家金融 安定基金管理委員會99年5 月28日台金安字第09903800670 號函、勞工退休基金監理會99年5 月27日勞退監投字第0990 004443號函、勞工保險局99年5 月31日保財基字第09910189 520 號函、公務人員退休撫卹基金管理委員會99年6 月1 日 台管財一字第0990802564號函、被告96年5 月3 日通傳營字 第09600151370 號函、經濟部投審會96年函請被告表示意見 之TBC 投資架構圖、96年底TBC 投資架構圖、97年底TBC 投 資架構圖、100 年7 月28日聽證會紀錄（均為影本）附本院 卷及原處分卷可查，自足認為真實。 （一）本案被告認原告應受裁處之原因，乃原告之上層控股公司 　　　渥鈞公司（即渥鈞公司持有100 ％原告之股份），及上上 　　　層控股公司佳光股份有限公司（下簡佳光公司，持有渥鈞 　　　公司77％股份）、宏錦光公司（持有渥鈞公司23％股份） 　　　，及上上上層控股公司宏錦光公司（持有佳光公司23％股 　　　份）。因上市公司日月光股份有限公司持有訴外人宏璟建 　　　設股份有限公司（下稱宏璟公司）約25.38 ％之股份，宏 　　　璟公司則持有原告之上上層或上上上層控股公司宏錦光股 　　　份有限公司約63.45 ％之股份。而日月光股份有限公司97 年度、98年度復經勞工保險局及公務人員退休撫卹基金管 理委員會（下簡稱退撫會）等６個、８個政府機關投資在 案；因而違反有線廣播電視法第19條第4 項、而依同法第 24 條 第1 款、第68條第1 項第2 款為原處分。 （二）有關政府機關於公司市場上購買股票情事： 　１、97年間，政府機關勞保局及退撫基金分別由公開集中交易 市場買賣持有日月光公司，『間接』依前開說明『投資』 （持股）原告之比例，僅各為0.1865% （計算式：勞保局 持有日月光公司股份比例3.303%×日月光持有宏錦光公司 股份比例27% ×宏錦光公司持有渥鈞公司股份比例23% × 渥鈞公司持有原告股份比例1000%=0.0000000%，小數點後 第五位四捨五入）及0.0937% （計算式：退撫會持有日月 光公司股份比例1.509%×日月光持有宏錦光公司股份比例 27 %×宏錦光公司持有渥鈞公司股份比例23% ×渥鈞公司 持有原告股份比例1000%=0.0937% ）% ，且勞保局及退撫 會亦皆未擔任原告之董事、監察人或經理人等公司負責人 職位。 　２、98年時，政府機關勞保局及退撫基金分別由公開集中交易 市場買賣持有日月光公司，『間接』依前開說明『投資』 （持股）原告之比例，則僅各為0.1082% （計算式：勞保 局持有日月光公司股份比例1.743%×日月光持有宏錦光公 司股份比例27% ×宏錦光公司持有渥鈞公司股份比例23% ×渥鈞公司持有原告股份比例1000%=0.0000000%，小數點 後第五位四捨五入）及0.0891% （計算式：退撫會持有日 月光公司股份比例1.435%×日月光持有宏錦光公司股份比 例27% ×宏錦光公司持有渥鈞公司股份比例23% ×渥鈞公 司持有原告股份比例1000%=0.0000000%，小數點後第五位 四捨五入），且勞保局及退撫會仍皆未擔任原告之董事、 監察人或經理人等公司負責人職位。 （三）被告前曾以日月光公司97年及98年年報資料，認為勞保局 、退撫會等機關直接投資日月光公司，而日月光公司透過 投資宏錦光公司間接持有原告之法人股東渥鈞公司股份， 而形成多層次間接投資原告，而認為原告違反有線廣播電 視法第19條第4 項，依同法第24條第1 款及第68條第1項 第2 款規定，及96年1 月15日發布之國家通訊傳播委員會 裁處廣播電視事業罰鍰案件處理要點第2 點第2 款及罰鍰 案件額度參考表規定檢核，並認原告違法等級列為「普通 」等級，依前揭處理要點規定，按違法情節、事業3 年內 受裁處次數及其他判斷因素等考量事項，採計10分，合計 積分為10分，對照違法等級及罰鍰額度參考表，係屬第1 級，對應有線廣播電視法第68條第1 項第2 款之罰鍰額度 ，於99年10月4 日以通傳營字第09941063110 號裁處書裁 處原告罰鍰10萬元，並命原告應於1 年內以適當方式改正 （本院卷第45-4 7頁，下簡稱前處分）。原告不服，提起 訴願，經行政院訴願審議委員會於99年12月7 日，略以下 開理由將前處分撤銷，並於理由內敘明由被告另為適法之 處理：１、難期原告知悉上層公司股東持股狀態、難認原 告切結申報股權資料有違法之故意或過失；２、黨政軍等 他人投資行為，非原告能掌握，無法依此認定原告有違法 之故意或過失；３、有線廣電法第19條第4 項規定旨在禁 止黨政軍以任何形式投資媒體，以防止介入媒體經營，但 黨政軍經由公開市場交易因而間接投資原告，原告若因此 受罰，是否為有線廣電法第19條第4 項規範本旨，均非無 研酌之處等語。又被告為前處分前，於99年5 月1 日函請 原告就涉及違反黨政軍退出媒體條款之情事陳述意見，原 告嗣於99年6 月4 日提出陳述意見。 （四）100 年7 月28日，被告邀集相關業者，召開「廣播事業違 反黨政軍不得投資媒體相關規定案」聽證會（會議紀錄詳 原處分卷第69-85 頁）後。嗣被告再與前處分內容相同之 本件原處分，裁處原告罰鍰10萬元，並命原告應於1 年內 以適當方式改正（即本件原處分）。原告仍不服，依行政 程序法第109 條之規定，提起行政訴訟。 （五）被告96年5 月3 日通傳營字第09600151370 號函，依外國 人投資條例第7 條第2 項規定，認可外國人TVB Holdings B.V 等外國公司，多層次轉投資原告等4 有線電視股份有 限公司案之股東結構及投資架構變更。而本件被告主張勞 保局、退輔基金於91年開始就持有原告股票到現在，但原 告違規時間是上開准認可外國人投資函後。 （六）原告自94年2 月4 日起至101 年4 月19日歷次申報股權結 構資料所附之「有線廣播電視系統經營者股權結構切結書 」，內容略以：茲切結本公司……申報之股權結構資料， 絕無違反有線廣播電視法第19條及第20條之各項規定，如 有違反，本公司願負法律責任。（本院卷第107-117 頁） 三、程序上事項：即原處分並未違反「一事不再理原則」或訴願 決定之拘束力，因此原告主張原處分有違反訴願法第95條、 96條等規定之違法及違反誠信原則云云，並不足採。 （一）按「訴願之決定確定後，就其事件，有拘束各關係機關之 效力；就其依第10條提起訴願之事件，對於受委託行使公 權力之團體或個人，亦有拘束力。」訴願法第95條固定有 明文。惟上開規定所指之訴願決定拘束力，係針對已確定 之終局性訴願決定而言。本件前訴願決定，雖將「前處分 」撤銷，並命被告另為適法之處理，而被告亦依據訴願決 定之理由，於經過聽證程序後為本件程序標的即原處分； 而，係屬程序中之決定，而不具終局效力，是本件並無訴 願法第95條前段之適用。原告主張前訴願決定就本件有存 續力、構成要件效力及確認效力，被告於別無新事證之情 況下，對已經實體審查之決定告確定之事實，重為一不利 原告之原處分，顯有違一事不再理原則云云，洵不足採。 （二）次按「原行政處分經撤銷後，原行政處分機關須重為處分 者，應依訴願決定意旨為之，並將處理情形以書面告知受 理訴願機關。」為訴願法第96條所明定。是訴願決定撤銷 原處分，如係須由原處分機關調查事證後另為適法之處分 者，原處分機關自應依訴願決定意旨調查事證，此並無違 反訴願決定拘束力之問題，且如依調查結果認定之事實， 認前處分適用法規並無錯誤，原處分機關自仍得維持經撤 銷之前處分見解。本件前訴願決定，係以被告如何認定原 告於每季切結申報股權資料有違法之故意過失？且原告是 否切結不實，與原告因受勞保局、退撫會等政府間接投資 致違反有線廣播電視法第19條規定之行為，分屬不同行為 態樣，被告僅以原告每季申報股權切結承諾書違反黨政軍 退出媒體規定，認原告應負違法過失責任，尚嫌速斷；又 如黨政軍等他人投資行為非原告所能掌握，如何認定原告 有違法之故意或過失？且有線廣播電視法第19條第4 項旨 在禁止黨政軍以任何形式投資媒體，以防止介入媒體經營 ，惟因有價證券公開市場交易之不確定性，將致原告隨時 可能違反規定而受罰，是否為該法規範之本旨？因認原處 分非無研酌之處，乃將前處分撤銷，並命被告另為適法之 處理見本院卷第50頁至51頁），是前訴願決定既認前處分 尚須斟酌前情，應係指明被告應重為斟酌調查後再為適法 處分，故被告基此召開聽證會重為調查，衡酌相關事證綜 合判斷後，認為原告有違法之故意或過失，乃重為原處分 ，並未違反前訴願決定之意旨，是原告主張原處分違反訴 願決定意旨，而有悖於訴願法第96條規定云云，亦非可採 。 四、原處分以原告為「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其 受託人」，而違反有線廣播電視法第19條第4 項所定「不得 直接或間接投資系統經營者之義務」云云，亦有適用法規錯 誤之違法： （一）如前述本院法律見解，有線廣播電視法第19條第4 項、第 5 項所規範不作為義務之對象為「政府、政黨、其捐助成 立之財團法人及其受託人」，而非本件原告等系統經營者 。 （二）經查本院認定之事實詳如上述（理由二）；即性質上屬於 「政府及其捐助成立之財團法人」之勞保局及退撫基金， 經因投資日月光公司，而間接輾轉投資原告，雖已違反有 線廣播電視法第19條第4 項所定「政府、政黨、其捐助成 立之財團法人及其受託人」不得直接或間接投資「系統經 營者」之不作為義務，惟因違反行政法上義務者為勞保局 及退撫基金，而非不負有上開不作為義務之原告，且原告 與勞保局、退撫基金間並無關係企業或直接、間接控制等 類似之監督關係；另查日月光公司為公開發行股票之公司 ，勞保局及退撫基金均係在股票集中交易市場買入日月光 公司之股票，為兩造所不爭執，因此原告不可能與勞保局 、退撫基金故意共同實施違反有線廣播電視法第19條第4 項規定之投資行為，又被告又未提出證據證明原告或有行 政罰法第15條至第17條應予併同處罰等情形，因此參照本 院前述法律見解，被告原處分僅以原告單純因勞保局、退 撫基金違反有線廣播電視法第19條第4 項規定而被間接投 資為由，而以原處分予以裁罰，即屬違法。 （三）再按有線廣播電視法第24條第1 款、第68條第1 項第2款 規定詳如上述；即有線廣播電視法固將「違反有線廣播電 視法第19條」列為不予許可申請籌設、營運有線廣播電視 以及對系統經營者裁罰之事由之一；然參照本院前述「處 罰法定主義」之說明，惟仍應以「系統經營者」確有違反 有線廣播電視法第19條各項所規定之情形為前提。然查有 線廣播電視法第19條第4 項、第5 項之規範對象既均為「 政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」，而非 原告「系統經營者」，而本件被告並未舉證證明（被告並 未認本件勞保局、退撫基金等有違反有線廣播電視法第19 條第4 項、第5 項之不作為義務）勞保局、退撫基金等「 政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」，與被 間接投資之原告「系統經營者」，有故意共同實施投資之 行為，或行政罰法第15條至第17條應予併同處罰等情形外 ，因此原告等「系統經營者」應無違反有線廣播電視法第 19 條 第4 項、第5 項之不作為義務之可能，而非屬有線 廣播電視法第68條第1 項第2 款之處罰對象，因此原處分 以原告為裁罰對象，自有適用法規之違法。 （四）再按關於「系統經營者」如何防免受到「政府、政黨、其 捐助成立之財團法人及其受託人」直接或間接投資？有線 廣播電視法第68條第2 項規定「前項限期改正方式如下： 一、處分全部或部分股份。二、轉讓全部或部分營業。三 、免除擔任職務。四、其他必要方式。」所列舉第1 至3 款之改正方式，均無法使「系統經營者」得以有效達成防 免其受「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人 」直接或間接投資之目的，至於第4 款之概括規定，依現 行法亦難認「系統經營者」有得以一己之力獨立排除或防 免「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」直 接或間接投資之有效措施，足證明同法第68條第1 項第2 款針對「系統經營者」之處罰，不包括單純因受「政府、 政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」違反有線廣播 　　　電視法第19條第4 項、第5 項規定而直接或間接投資「系 　　　統經營者」之情形。 （五）又按行政罰法第10條第1 項：「對於違反行政法上義務事 實之發生，『依法有防止之義務』，能防止而不防止者， 與因積極行為發生事實者同。」係規定對於行為人以消極 不作為之方式，達到發生與積極行為相同之結果，而科以 與積極違反行政法上義務行為相同之處罰責任。又上開規 定之適用，應以行為人「依法有防止之義務」為前提，因 此行為人若依法律、自治條例或基於現行法令之衍生，如 均無防止之義務者，即無適用該條項規定加以裁罰之餘地 。經查： 　１、有線廣播電視法第19條規定共分6 項，除第2 項及第4項 、第5 項係分別限制外國人及「政府、政黨、其捐助成立 之財團法人及其受託人」投資系統經營者外，其餘各項均 係課予系統經營者一定之作為或不作為義務。 ２、同法第24條第1 項、第68條第1 項第2 款固將「違反有線 廣播電視法第19條」列為不予許可申請籌設、營運有線廣 播電視以及對系統經營者裁罰之事由之一，惟仍應以「系 統經營者」確有違反有線廣播電視法第19條各項所定情形 為限，詳如上述。自不應包括「系統經營者」單純因「政 府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」違反有線 廣播電視法第19條第4 項、第5 項規定而被直接或間接投 資之情形。 ３、依上開條文規定之意旨可知，被告原處分主張有線廣播電 視法第24條第1 款、第68條第1 項第2 款係針對「系統經 營者」違反同法第19條之處罰規定，並據以推論上開規定 課予「系統經營者」負有事前或事後防止自身經營之媒體 事業受黨政軍投資之作為義務（狀態責任）云云，顯然超 逾越有線廣播電視法第24條第1 款、第68條第1 項第2款 法律規範範圍，而違法擴張解釋適用有線廣播電視法第19 條第4 項、第5 項、第24條第1 款及第68條第1 項第2款 規定，而有使本不負有防免其接受黨政軍投資之作為義務 ，且客觀上亦難以履行該作為義務原告等之「系統經營者 」，擔負起非法定且難以期待其履行之作為義務，核自有 違法。 五、退步言，縱認有線廣播電視法第24條第1 款、第68條第1項 第2 款，乃針對「系統經營者」違反同法第19條之處罰規定 ，即認「系統經營者」負有事前或事後防止自身經營之媒體 事業受黨政軍投資之「作為義務」，然本件原告在主觀上並 不具「可非難性」及又不具故意及過失之「可歸責性」，參 照前述本院法律見解【理由一（四）】，本件原處分亦屬違 法。 （一）按「（第1 項）違反行政法上義務之行為非出於故意或過 失者，不予處罰。（第2 項）法人、設有代表人或管理人 之非法人團體、中央或地方機關或其他組織違反行政法上 義務者，其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行 為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為該等 組織之故意、過失。」行政罰法第7 條定有明文。因此自 95年2 月5 日行政罰法施行後，基於「有責任始有處罰」 之原則，對於違反行政法上義務之處罰，應以行為人主觀 上有可非難性及可歸責性為前提，如行為人主觀上並非出 於故意或過失之情形，應無可非難性及可歸責性，自不予 處罰；且為提昇人權之保障，國家對於行為人違反行政法 上義務欲加以處罰時，除就法人、設有代表人或管理人之 非法人團體、中央或地方機關或其他組織之故意與過失認 定為擬制規定（第7 條至第9 條及第11條至第13條）之外 ，均應由行政機關就行為人之故意、過失負舉證責任，而 不採「推定過失責任」之立法。 （二）經查： 　１、如前述有線廣播電視法第19條第4 項、第5 項規定之立法 目的可知，有線廣播電視法第68條第1 項第2 款規定所謂 有線廣播電視者或系統經營者有同法第24條第1 款之違反 同法第19條第4 項規定之處罰，需以「系統經營者」受處 罰人有「故意」或「過失」之行為，致使「政府、政黨、 其捐助成立之財團法人及其受託人」「直接、間接投資系 統經營者」，致有「黨政軍勢力影響廣播電視媒體」之可 能性，而有違「維護『新聞自由』與民主健全發展，黨政 軍不以任何形式介入有線廣播電視系統之『經營』」之行 為，始足當之。 ２、原處分所指日月光公司輾轉間接投資原告之97年度及98年 度年報及原告股權結構圖相關內容，係被告從相關公司97 年度及98年度年報、經濟部公司登記資料調查整理所得， 然原告並無政府機關之調查權限，且依現行法制，並無任 何法令限制日月光公司在公開交易市場買受股票投資公司 ，更無任何得以防止勞保局、退撫基金對於原告進行類似 本件間接投資之有效措施。因此原處分認勞保局、退撫基 金間接投資輾轉成為原告之投資人等情，並不能期待原告 勞保局、退撫基金在公開市場買賣日月光公司股票時，可 以事先知情並防止其發生。 　３、況查本件原告於86年2 月間核准設立時，原處分卷第66至 68頁之多層次轉投資架構尚未成形，而依原處分卷第64頁 被告96年5 月3 日通傳營字第09600151370 號函TVBHold- ings B.V等外國公司始獲被告核准多層次轉投資原告，足 證原告設立時並本件原處分所指無受勞保局、退撫基金間 接投資違反有線廣播電視法第19條第4 項、第5 項等規定 情事（按當時有線廣播電視法第19條有關黨政軍退出媒體 規定，尚未立法訂定），而係於96年5 月3 日以後因TVB Holdings B.V等外國公司以收購全部股權之方式100% 多 層次轉投資原告，而被動成為勞保局、退撫基金第5 層次 間接投資之對象；因此除上開投資有違規內線交易之情形 ，原則上原告對於上開間接轉投資之情形，均處於被動狀 態，根本無預見可能性，更無法拒絕勞保局、退撫基金間 接購買原告之股份（購買日月光公司股票，及日月光持有 原告上上層宏錦公司股票），亦足證原告在本件所謂「間 接投資」之一連串過程中，毫無可非難性及可歸責性。 　４、又現行法令並未賦予本件原告任何足以否決或排除黨政軍 投資之權利或有效措施，詳如前述，被告雖舉另案之系統 經營者經通知後改正等情，然該案乃是系統業者情商間接 投資股東轉讓持股之方式改正，核係建立於間接投資股東 自願配合之基礎上，並非系統經營者依法令得排除黨政軍 投資，因此被告前開主張，仍不足證明原告在本件所謂「 間接投資」之一連串過程中，有可非難性及可歸責性。 （三）再查依行政院於100 年3 月24日第3239次會議通過、並經 被告公告於其官方網站（網址：http://www.ncc.gov.tw/ ）之有線廣播電視法部分條文修正草案（原告提出附件八 即本院卷第65頁以下），已明白指出自92年間實施至今之 有線廣播電視法第19條第4 項「政府、政黨、其捐助成立 之財團法人及其受託人不得直接、間接投資系統經營者」 、第24條第1 款及第68條第1 項第2 款等規定，包含下列 問題：㈠對於以直接投資及間接投資以外之其他方式控制 系統經營者，漏未規範。㈡在間接投資部分，發生投資者 投資時不知違反規定，系統經營者亦不知被間接投資而違 反規定之不合理情形。㈢違規投資者為政黨、政府機關（ 構），被處罰者卻為系統經營者，歸責對象不合理等語（ 本院卷第65至68頁）。足證有線廣播電視法之中央主管機 關即被告及其上級機關行政院亦均認同有線廣播電視法第 19條第4 項規定，除有違規投資者為政黨、政府機關（構 ），被處罰者卻為系統經營者，而造成歸責對象之不合理 外，且在政黨、政府機關（構）經由多層次間接投資系統 經營者之情形，發生投資者投資時不知違反規定，系統經 營者亦不知被間接投資而違反規定之不合理現象。因此， 原告等系統經營者實已欠缺可歸責性及可非難性亦足證明 。從而，被告原處分針對勞保局、退撫基金經由4 個層次 間接投資原告而違反有線廣播電視法第19條第4 項規定之 情形，卻對主觀上欠缺可歸責性及可非難性之原告加以裁 罰，亦有違反行政罰法第7 條第1 項之規範意旨之違法。 （四）被告雖告主張有線廣播電視法係行政罰之特別法，應優先 適用云云。然按行政罰法第1 條之立法理由為：「一、對 於違反行政法上義務者，依法處罰，乃現代民主法治國家 之基本原則。……二、本法之立法目的，乃在於制定共通 適用於各類行政罰之統一性、綜合性法典，期使行政罰之 解釋與適用有一定之原則與準繩。……三、又本法乃為各 種行政法律中有關行政罰之一般總則性規定，故於其他各 該法律中如就行政罰之責任要件、裁處程序及其他適用法 則另有特別規定者，自應優先適用各該法律之規定，為期 明確，爰於本條但書明定本法與其他法律之適用關係。… …」，即行政罰法第1 條立法意旨已明示行政罰法為各種 行政法律中有關行政罰之「一般總則性規定」，如行政罰 之責任要件、裁處程序及其他適用法則等程序之規定於其 他各該法律另有特別規定者，應優先適用各該法律之規定 ，非謂「程序法」與「實體法（或是作用法）」有特別關 係。次按行政罰法第4 條規定：「違反行政法上義務之處 罰，以行為時之法律或自治條例有明文規定者為限。」其 立法理由為：「一、依法始得處罰，為民主法治國家基本 原則之一，……。三、依司法院釋字第三一三號、第三九 四號及第四○二號等解釋意旨，對於違反行政法上義務之 行為，法律得就其處罰之構成要件或法律效果授權以法規 命令訂之。故本條所指之『法律』，解釋上包含經法律就 處罰之構成要件或法律效果為具體明確授權訂定之法規命 令。」即就處罰之構成要件或法律效果為具體訂定之法律 ，為「實體法或是作用法」，其與行政罰法之程序法間並 不構成特別法與普通法之關係，因此被告認有線廣播電視 法係行政罰之特別法云云，顯然對行政罰法及有線廣播電 視法有誤解，核不足採，亦應敘明。 （五）被告又主張原告於每年逐季向其申報股權結構資料，並填 具「有線廣播電視系統經營者股權結構切結書」，表明絕 無違反有線廣播電視法第19條及第20條之各項規定，顯見 原告平時即應審慎檢視股權結構是否符合上開規範，並隨 時注意股東及間接投資之股東是否有上揭情形，且原告陸 續於原處分前後持續向被告申報股權結構資料及出具前揭 切結書，因認原告顯有應注意並能注意而不注意之過失云 云。 　１、承首開行政罰法故意過失等說明可知，凡行政法律關係之 　　　相對人因行政法規、行政處分或行政契約等公權力行為而 負有公法上之作為或不作為義務者，亦須以有「期待可能 性」為前提。因此是公權力行為課予人民義務者，依客觀 情勢並參酌義務人之特殊處境，在事實上或法律上無法期 待人民遵守時，上開行政法上義務即應受到限制或歸於消 滅，否則不啻強令人民於無法期待其遵守義務之情況下， 為其不得已違背義務之行為，背負行政上之處罰或不利益 ，此即所謂行政法上之「期待可能性原則」，乃是人民對 公眾事務負擔義務之界限（吳庚，行政法之理論與實用， 第11版，第64至65頁）。而行政法上行為人過失責任之構 成，首應確認違反行政法上義務之行為主體，以及該行為 主體對於違反義務結果之發生，主觀上有預見可能性，且 客觀上具有防止之可能性存在，始能以行政罰相繩。 　２、經查： ⑴本件原告提出交付被告訟爭「有線電視系統經營者股權結 　　　構切結書」，被告於準備程序時亦自承「沒有法令依據要 　　　求原告提出股權結構切結書，被告是以行政指導方式，指 　　　導原告提出切結書」（見本院卷第104 頁筆錄）。因此本 　　　件原告是否負有如被告原處分所指之「原告平時即應審慎 　　　檢視股權結構是否符合上開規範」之法定義務本非無疑。 ⑵又原告依被告「行政指導」而不得不提出之「有線電視系 統經營者股權結構切結書」，亦僅載明「切結原告公司申 報之股權結構資料，絕無違反有線廣播電視法第19條及第 20條之各項規定，如有違反，原告願負法律責任。」等語 ；且查原告依上開結書內所附之申報股權結構資料中，不 論是董監事股東名冊及資料、關係企業申報、外國人直接 或間接持股比例之申報等均無何不實，是原告之切結書亦 無何不實。 ３、又上開切結書附件，已經明確記載關係企業、公司法人股 東（外國人間接持股）部分為渥鈞公司、佳光公司、杰廣 公司等；因此不論原告有否提出上開切結書，核均與有無 違反有線廣播電視法第19條第20條之各項規定無涉，換言 之，但無論原告切結與否，均無礙於勞保局、退撫基金等 已購買日月光公司股票而「間接」投資原告之事實（即縱 使於切結書上已告知被告，原告被勞保局等政府機關間接 投資，該間接投資之狀態亦未改變），亦即上開該切結書 充其量只能認定原告知情不報，但知情不報並非有線廣播 電視法第19條第4 項、第24條第1 款之「直接、間接投資 」行為，而同法68條第1 項第2 款規定是處罰直接、間接 投資行為，不是科予原告報告義務，故原告按季填具切結 書之行為，顯與應罰之他人「直接、間接投資」行為之故 意過失無涉，尚不足以作為原告就其受勞保局、退撫基金 間接投資之狀態，應負故意或過失責任之佐證。 ４、再查被告亦主張行政院新聞局為持瞭解有線電視箹統經營 者之股權結構，函請有線廣播電視系經營者，定期於每年 3 、6 、9 、12月向新聞局申請上開「切結書」，嗣新聞 局配合92年12月24日修訂施行之有線廣播電視系法第19條 、第20條有關黨政軍退出媒體及系統經營者監、監事及經 理人、股東資料，乃再於94年1 月7 日以新廣五字第0000 000000A號函請各有線廣播電視系統業者填報「有線廣播 電視系統經營者股權結構切結書」，被告後於97年5 月9 日以通傳營字第09741031000 號函局部修正該切結書格式 ，將該切結書之格式微幅調整等事實經過，亦據被告陳述 明確（本院卷第184 頁）。足證被告明知原告等系統經營 者，難以得知多層次持股之原告公司上層股東持股狀況， 卻執意要求原告必須提出切結書，始願發給籌設或繼續營 運許可，則原告為取得許可而配合出具之切結書，卻遭被 告據以認定原告係怠於檢視股權結構而有過失之佐證，顯 係將其身為主管機關怠於審查之責任，轉嫁由「政府、政 黨、其捐助成立有線廣播電視系統經營者」負擔，自顯不 不足取。況如前述被告要求原告按季填具之制式切結書內 容，能作為原告提出時就其所切結之事實有無虛假而應負 一定法律責任之證明，尚不足以作為原告就其受勞保局、 退撫基金間接投資之事實，應負故意或過失責任之證明， 更難敘明原告有何期待可能性。 （六）被告雖主張原告與宏錦光股份有限公司間之投資關係並非 一般被動性轉投資關係，反而係自始即為策略性精心設計 之集團性商業操作，唯一目的在於規避有線廣播電視法第 19 條 第2 項對外國人投資本國媒體之持股限制。此種策 略性精心設計之集團惡性商業操作所肇生之情形與有線廣 播電視系統經營者，因其自身或其上層持股公司股票公開 發行，於一般證券交易市場自由買賣，致使有線廣播電視 系統經營者違反有線廣播電視法有關黨政軍不得直接、間 接投資媒體規定之狀況不同云云。然查： 　１、本件原處分乃以原告違反有線廣播電視法第19條第4 項， 　　　依同法第24條第1 款，依同法第68條第1 項第2 款裁處； 　　　並未論原告有違反有線廣播電視法第19條第2 項對外國人 投資本國媒體之持股限制之事實。因此被告上開主張縱認 屬實，核亦與本件原處分是否違法無涉，乃另一事實，且 該事實是否違法，應否裁處問題。 　２、被告又主張原告竟洽商宏錦光公司為本件法人股東時，應 探詢宏錦光公司之相關股權結構，以免顧此失彼而觸法， 故原告負有注意義務，即負有對宏錦光公司之股東中，日 月光公司早持有宏錦光公司之股分，而勞工保險局、退撫 基金等政府，間接持有日月光公司「多年」之事實，因認 原告有違反有線廣播電視法第19條第4 項黨政軍退出媒體 之過失，且有知悉可能及避免之能力云云。惟查： 　　⑴如前述，本件原告公司多層次轉投資架構申請案，業據申 報被告，經被告審核後，以96年5 月3 日通傳營字第0960 0151370 號函TVB Holdings B.V等外國公司核准在案，因 此依被告邏輯，被告在核准上開申請案時，即應知悉原告 有違反有線廣播電視法第19條第4 項黨政軍退出媒體之規 定，本不應核准，乃被告仍逕予核准，於本件審理時，再 主張原告知悉且有能力避免云云，顯又將其身為主管機關 怠於審查之責任，再度轉嫁由原告等「有線廣播電視系統 經營者」負擔之另一明證，因此被告一再行政怠惰，並將 其責任轉由原告等系統業者負擔，核難認有理由。 ⑵被告雖主張退撫基金規模約達5 千億元，且因退撫基金投 資所能承受之損失風險較一般私有資產低，故不難推測該 基金所購買之標的屬長期穩健之標的，而MSCI台股指數成 分股係相對穩健之標的，日月光公司亦係MSCI台股指數成 分股之一，故退撫基金購置MSCI台股指數成分股亦係合理 之推斷及懷疑，倘若原告及其多層次轉投資架構之海外母 公司麥格理媒體基金等稍加詳查，應可發現其商洽籌組之 本國特定法人股東恐將致其違反有線廣播電視法第19條第 4 項之規定，故原告不能認對其過失行為有不能防止，即 無防止可能性或預見可能性云云；然有關日月光公司乃上 市上櫃公司等，勞保局、退撫基金早於91年間即持有該公 司股票，自非原告可控制等理由，詳如上述，因此足證被 告上開推論乃倒果為因，除被告怠於審查外，亦屬以臆測 之詞，課予原告依法所無且如「大海撈針」般之注意及防 止義務，欠缺期待可能性，尤不足採。 （七）綜上可知，原處分認本件原告違反有線廣播電視法第19條 第4 項、第24條第1 款及第68條第1 項第2 款規定云云， 自有違法。 六、原處分違反明確性原則： （一）按行政行為之內容應明確，行政程序法第5 條定有明文。 亦行政處分之內容應具備明確性，此係自行政處分之具體 化抽象法規範的功能衍生而來，要求行政處分之內容必須 清楚、明白，俾相對人得以知悉國家所課予義務或給予權 利之內容，進而知所應對進退。如命相對人應為「必要之 改正措施」，而未指明如何改正，即有違背明確性要求之 嫌。德國實務上甚至對單純命相對人應「回復適法之狀態 」的行政處分，亦以其未指明何種狀態始為適法為由，而 認定違反明確性原則之要求。 （二）查本件原處分除裁罰鍰外，另命原告應自原處分「送達之 日起，1 年內就日月光半導體製造股份有公司之間接投資 涉及牴觸黨政軍退出廣電媒體（按有線廣播電視法第19條 第4 項）規定部分，以『適當方式』予以排除」，然查本 件被告原處分認定之事實，乃勞保局、退撫基金投資日月 光公司造成黨政軍「間接」投資原告，故似應就勞保局、 退撫基金投資日月光公司之間接投資以『適當方式』予以 排除」方符合按有線廣播電視法第19條第4 項規範意旨， 乃原處分就「日月光公司」部分為說明，本難認合法。且 查被告僅命原告應為「以適當方式排除」之改正措施，卻 未具體指明如何改正，即所謂「適當」方式排除係指何意 及何種方式，揆諸前揭規定及說明，被告所為原處分此部 分之內容，顯已違背明確性原則。 （三）又查有線廣播電視法第68條第2 項所列舉第1 至3 款之改 正方式，均無法使「系統經營者」得以有效達成防免其受 「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」直接 或間接投資之目的，至於第4 款之概括規定，依現行法亦 難認「系統經營者」有得以一己之力獨立排除或防免「政 府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」直接或間 接投資之有效措施，況日月光公司等係一上市公司，任何 人，包括勞保局、退撫基金等政府機關，皆可經由公開集 中交易市場自由買賣該公司之股票，並無需經日月光公司 之同意或主管機關、甚至原告之許可，而現行法更未賦予 被告或原告任何足以否決或排除勞保局、退撫基金或上市 公司投資決定之權力或有效措施，亦即原告對此種間接投 資之結果，客觀上並無任何方法可以排除，原處分要求之 「以適當方式排除」，揆諸前揭規定及說明，顯已違背明 確性原則。因此原處分，殊難期待原告有法律上權源，而 得本於一己之力獨立以「適當方式」「排除」勞保局、退 撫基金或日月光公司間接投資原告之結果。是以原處分限 期命原告應為一定之作為義務，客觀上實欠缺期待原告得 依處分內容改正之可能性，而有違行政法上之期待可能性 原則。 七、又本件原處分有如上述之違法，至兩造爭執原處分有無罹於 裁處權之三年等時效爭點，即與判斷結果無涉，爰不再一一 敘明。 八、綜上，本件原告並非有線廣播電視法第19條第4 項之規範對 象，勞保局、退撫基金等在公開市場上購買、持有日月光公 司股票，而輾轉「間接」投資原告，然被告並未能舉證證明 原告有與勞保局、退撫基金故意共同實施上開投資行為，或 有行政罰法第15條至第17條應予併同處罰等情形，且原告未 因法律規定，而負有事前或事後防止其受黨政軍投資之作為 義務，亦不可能期待其事前或事後有防止之黨政軍投資作為 能力，原告並無可非難性及可歸責性，於主觀上就被間接投 資結果之發生無故意或過失，自不應受罰；又原處分限期命 原告以「適當方式」排除上開結果，亦不符行政行為明確性 原則，從而原處分自有違法。原告訴請撤銷原處分，為有理 由，應予准許。又本件事證已明，兩造間其餘攻擊防禦方法 ，提出未經斟酌證據，核與判斷結果無涉，爰不一一敘明。 據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1 項 前段，判決如主文。 中　　華　　民　　國　　101　 年　　8　　 月　　9　　 日 臺北高等行政法院第三庭 審 判 長 法 官　 洪遠亮 　 法 官　 程怡怡 法 官　 李維心 上為正本係照原本作成。 如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上 訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後 20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。 中　　華　　民　　國　　101　 年　　8　　 月　　9　　 日 書記官 陳德銘