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臺北高等行政法院判決 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　101年度訴字第406號 　　　　　　　　　　　　　　　　　 101年7 月 5日辯論終結 原　　　告　大豐有線電視股份有限公司 代　表　人　戴永輝（董事長） 訴訟代理人　林廷隆　律師 被　　　告　國家通訊傳播委員會 代　表　人　蘇蘅（主任委員） 訴訟代理人　劉諺霈(兼送達代收人) 　　　　　　鄭聖業 上列當事人間有線廣播電視法事件，原告不服國家通訊傳播委員 會中華民國101年1 月16日通傳營字第10141001110號裁處書，提 起行政訴訟，本院判決如下： 主 文 原處分撤銷。 訴訟費用由被告負擔。 　　事實及理由 一、事實概要： ㈠原告上層股東富邦人壽保險股份有限公司（以下簡稱富邦人 壽公司）持有原告1.61％股份，富邦人壽公司為富邦金融控 股股份有限公司（以下簡稱富邦金控公司）百分之百投資之 公司，而臺北市政府為富邦金控公司主要股東，持有14.26 ％股份，並取得2 席董事席位。案經被告民國99年10月8 日 第252 次分組委員會議決議，以臺北市政府與原告有間接投 資關係，違反有線廣播電視法第19條第4 項規定，依同法第 24條第1 款及第68條第1 項第2 款規定，以99年10月15日通 傳營字第09941065400 號裁處書，處原告罰鍰新臺幣（下同 ）10萬元，並自本裁處書送達之日起，1 年內就臺北市政府 之間接投資涉及牴觸黨政軍退出廣電媒體規定之部分，以適 當方式予以排除，原告若無法於前揭期間內改正違法行為， 將按次連續處罰；情節重大者，得廢止營運許可，並註銷營 運許可證。原告不服，提起訴願，遭行政院100 年1 月12日 院臺訴字第1000090520號訴願決定：「原處分撤銷。」 ㈡嗣經被告於100 年7 月28日舉行聽證，邀集相關當事人、利 害關係人、學者專家鑑定人及相關政府機關代表等出席及陳 述意見（原告未於聽證現場陳述意見或提出書面陳述意見） ，並經被告100 年12月7 日第457 次委員會議決議，以原告 違反有線廣播電視法第19條第4 項規定，依同法第24條第1 款及第68條第1 項第2 款規定，以101 年1 月16日通傳營字 第10141001110 號裁處書，處原告罰鍰10萬元，並自原處分 送達之日起，1 年內就臺北市政府之間接投資涉及牴觸黨政 軍退出廣電媒體規定之部分，以適當方式予以排除，原告若 無法於前揭期間內改正違法行為，將按次連續處罰；情節重 大者，得廢止營運許可，並註銷營運許可證（下稱原處分） 。原告不服，遂向本院提起行政訴訟。 二、本件原告主張： ㈠按有線廣播電視法第19條第4 項規定之立法目的應在於禁止 黨政軍投資民營廣電媒體、有線廣播電視系統事業，以確保 廣電媒體之言論、新聞自由，防止其遭黨政軍實質控制，成 為一言堂，有害人民之言論自由、甚至妨礙國家民主政治之 發展。是即使以目的解釋方法，亦可得知本項規定所規範之 行為主體對象係黨政軍之投資行為，而非有線廣播電視系統 經營者等被投資之客體標的。是於有違反之情形時，亦僅黨 政軍有義務、有能力改正違法投資有線廣播電視系統事業之 情形，豈有要求被投資之客體以具體措施改正黨政軍等行為 主體之投資行為之理？ ⒈查，有線廣播電視法第19條第4 項係規範黨政軍等行為主 體，然同法第24條第1 款及第68條第1 項第2 款卻以有線 電視系統經營業者為處罰對象，歸責對象確有不合理之處 。且原告實無法預見他人違法行為將導致自己受裁罰之結 果，條文規定已違反法律明確性原則，被告適用時理應採 取目的性限縮之解釋方式，將處罰之條件限於有線電視系 統業者與違法投資有線廣播電視系統經營者之黨政軍機構 間，有犯意聯絡、共同實施等違反行政法上義務之行為者 為限。被告稱臺北市政府為富邦金控公司股東，富邦金控 公司對於富邦人壽公司有直接持股關係，而富邦人壽公司 為原告股東，故而認臺北市政府與原告有間接投資關係， 原告除事前知情，與之有意思聯絡，或是有防止發生之可 能性外，處於被動狀態，應無預見可能性，亦無法拒絕該 等政府機關購買股份，無可非難性及可歸責性。 ⒉次查，現行法規就媒體股東身分之限制規定，於有線廣播 電視法施行細則第12條對於母法（有線廣播電視法）第19 條第2 項所稱外國人間接持有一詞作出明確定義，條文規 定僅計算至間接持股的第一層，除此外之法律條文並無其 他明示規定；由是觀之，如前開法律（有線廣播電視法） 並無其他特別規定，則關於禁止黨政軍間接投資媒體之規 定，亦應作相同解釋，即僅計算至間接持股的第一層，以 符體系之一貫性。 ⒊再查，行政院訴願會針對其他類似案件亦認為上開規定禁 止黨政軍投資媒體，若因為有價證券公開市場交易之不確 定性導致該媒體隨時處於受罰之風險，非該法規範之本旨 ，而將該案之原行政處分撤銷，要求原行政處分機關另為 適法之處分，本案原告即為適例。本案原告前經被告以99 年10月11日通傳營字第09941065410 號裁處書，原告不服 提起訴願後，業經行政院訴願會撤銷被告99年10月11日通 傳營字第09941065410 號裁處書並要求被告另為適法之處 分，按依訴願法第96條之規定：「原行政處分經撤銷後， 原行政處分機關須重為處分者，應依訴願決定意旨為之， 並將處理情形以書面告知受理訴願機關。」此為訴願決定 之拘束力之表現，準此，被告對於原告之處分既經行政院 訴願會撤銷在案，則自應依訴願決定之意旨而為適法之處 理，自無復作成與已撤銷處分相同內容之處分之理，是被 告對於原告復為相同內容之裁處，顯已嚴重違法。 ㈡原告就原處分認定違反有線廣播電視法第19條第4 項之行為 ，並無過失，原處分違反行政罰法第7 條第1 項規定： ⒈有線廣播電視法對行政罰責任要件及其他應適用法則，未 設特別規定，此等罰鍰或其他種類行政罰之裁處，仍應適 用行政罰法相關規定。行政罰法第7 條規定違反行政法上 義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰，關於故意、 過失之判斷，應以行為人就違反行政法上義務之構成要件 事實，是否明知、能否預見、是否係應注意，並能注意為 條件，且應參酌立法意旨及具體個案事實為認定，未可一 概而論。 ⒉依股份自由轉讓原則，除如廣電事業之股權移轉有法律特 別規定應申請主管機關許可外，一般上市、櫃公司股票本 係在公開市場自由交易，原告無法限制或禁止他人之買賣 。政府機關在公開市場上之投資行為非原告可得掌控，是 其於公開市場上購入上市公司股票，原告無權、更無法律 依據可加以干涉，亦難預期政府機關會透過投資公開市場 交易之股票而成為原告之多層次間接投資股東。尤其本案 原告係股票上市公司，其股票係在公開市場上開放自由交 易，若政府機關無心之投資行為，即造成原告須受裁罰之 結果，要非有線廣播電視法第19條第4 項所欲達成之規範 目的。是被告認定臺北市政府間接持股之事實，要求原告 可以事先知情、干涉甚至改正之能力與機會，均屬無期待 可能性，則原告自無故意或過失可言。 ㈢被告已就有線廣播電視法第19條第4 項規定之妥適性提出檢 討，並提出修正草案送立法院審查，益徵被告據此裁處原告 ，確有不當。被告曾於98年12月14日就現行三廣法之衛星廣 播電視法關於黨政軍退出媒體條款修正草案公聽會之說明， 與本案系爭法律（有線廣播電視法）修法意旨同，可資參照 。本件系爭之「有線廣播電視法」部分條文修正草案，被告 已於99年2 月10日第343 次委員會議決議通過，並以99年3 月12日通傳法字第09946004910 號函送請行政院審議，行政 院於100 年3 月24日第3239次會議通過該修正草案並函送立 法院審議，並經立法院於第7 屆第7 會期逕付二讀，但因立 法院屆期不續審故未及審議完畢。惟今101 年2 月16日行政 院院會已再行決議將核轉立法院第8 屆會期審議。綜上所述 ，有鑒於被告早已認知現行有線廣播電視法有關黨政軍退出 媒體之處罰規定，於行為主體規範與歸責對象間有扞格之處 ，並著手修法中，其身為主管機關本有裁量空間，可依權責 適當解釋法律。惟其明知現有規範不當在前，且多件裁罰案 件已遭上級機關撤銷在後，卻不願採目的性限縮方法解釋法 律，將之限於黨政軍因間接持股而對媒體有實質控制權之情 況，以避免歸責對象失之公允，足見被告據以裁處原告之法 規，確有不當，現行黨政軍退出媒體條款對媒體裁罰之不合 理、不公平，至為灼然。 ㈣原告對裁罰事實無可歸責性，無從採取原處分所稱適當且必 要之預防措施： ⒈有鑑於原告無政府機關調查權限，難對真實正確進行查證 ，縱認持股事實無誤，該等政府機關間接持有原告股份而 構成違規行為，原因是該等政府機關於股票公開市場上投 資，或間接投資原告股東之上層股東所致。基於證券交易 市場自由流通性與公司法上股份自由轉讓原則，原告對構 成違規事實無從事先知悉亦無意使其發生。該投資情節， 原告無從預見，亦無從採取任何禁止措施。原告未能事先 預見股份轉讓，且原告不得限制原告股份由政府機關、上 市櫃公司或其他任何第三人取得，如何採行適當且必要預 防措施？反之，被告有權儘速推動修法，或經政府機關間 政策聯繫阻止各政府機關直接或間接投資原告股份，被告 捨之不為，如何歸責並裁罰人民？ ⒉行政院於他案各決定書曾指明：各受處分人係上市櫃公司 多層次轉投資關係企業，無法選擇或拒絕特定人或單位於 公開市場隨時買賣公司股票，受處分人是否可能隨時知悉 上層投資者變動情形？他人投資行為如非受處分人所能掌 握，如何認定受處分人有違法之故意或過失？有線廣播電 視第19條第4 項規定意旨在於禁止黨政軍以任何形式投資 媒體，防止介入媒體經營，但因有價證券公開市場交易之 不確定性，將致各受處分人隨時可能違反黨政軍退出媒體 規定而受罰，是否為該法規範本旨，非無研酌處，可佐證 原處分裁罰之違法不當。 ㈤原處分違反經驗法則、論理法則： ⒈原告固於每季申報股權結構時，依被告要求切結，然此係 身為主管機關之被告對各家有線電視系統業者一體要求， 縱原告切結將注意，但應注意與能防止係兩事，原告根本 無從透過章程或任何法律上請求權，要求股東或股東之股 東不得受政府機關投資，亦無任何法律上請求權直接要求 政府機關不得投資，實無防免可能。參照本案行政院訴願 會作成撤銷原處分之訴願決定書益證被告處分之違法不當 。 2.原處分一再泛稱以適當方式排除，惟無法具體指明原告應 如何排除？在公司法對股份轉讓自由規定下，原告豈有可 能隨時注意政府機關是否在自由證券市場直接或間接持有 原告各層股權股份，縱原告得知股東之股東以上有政府機 關持股（假設語氣非自認），原告根本無從禁止限制政府 機關透過公開交易市場投資股票而成為原告之多層次間接 股東，亦無從強制干涉其出脫持股之可能，原處分命原告 限期排除，係屬法律不能及事實不能，亦無法透過行政執 行法強制執行。原告就違法事實之發生，無任何故意或過 失、無防免可能，縱本件有有線廣播電視法第19條第4 項 所定違規事實外觀，因原告無可非難性及可歸責性，不得 對原告裁罰。原處分命原告1 年內以適當方式排除，亦有 違誤。 3.本院100 年度訴字第911 號判決，亦以前揭理由，肯認該 案原告九太科技股份有限公司，就政府之間接投資涉及違 反及牴觸黨政軍退出媒體條款之事實，無故意或過失應不 予處罰而撤銷被告（同本案被告）所為處分。前開判決九 太公司因受黨政軍投資而遭被告裁罰之處遇與本案原告相 同，故法院應就相同案件為相同考量。 ㈥最高行政法院93年度判字第1175號判決與本案完全不同，蓋 上揭案例係法人股東指派之代表人當選為公司董事、監察人 之情形，惟代表人可以接受法人股東之指派亦可拒絕法人股 東之指派；而且代表人當選為公司董事、監察人後，該代表 人可以隨時辭任改由法人股東指派其他人擔任，所以要求法 人股東所指派之代表人盡「預促行為義務人履行義務」之義 務還有理由。反觀本案原告是上市公司，任何人於公開市場 均可自由交易購入原告公司股票，原告根本無法限制或禁止 。更何況依公司法第165 條第1 項規定，若有人購買原告公 司股票後未向原告公司股東名簿辦理變更登記，原告如何知 悉何人已成為原告公司股東。再者依現行公開市場之交易， 原告公司股票於台灣證券交易所集中撮合交易後，股票係由 台灣集保公司保管，原告只有依公司法第165 條第2 、3 項 之規定於股東會開會日前60日或分派股息之基準日前5 日內 經由股務代理商向台灣集保公司取得股東之資料，才知悉原 告公司全體股東之姓名，惟所取得之股東資料，並不代表該 股東於股東會時就一定是原告公司股東，因為該股東有可能 在過戶登記截止日後又已將原告公司股票全部出售而非原告 股東。於原告不一定清楚自己全部股東之情形下，原告如何 「預促行為義務人履行義務」。再者有線廣播電視法第19條 第4 項規定係規範政府、政黨……等對象，無法以有線廣播 電視法第19條第4 項作為認定原告有「作為義務」之法源依 據，而通觀被告之答辯狀似未見被告指出原告「作為義務」 之法源依據。 ㈦原告係有線電視公司，並非以投資股票買賣為業，所以不可 能經常上公開資訊觀測站去搜尋資料，不可能知道富邦人壽 公司是富邦金控公司百分之百持股之子公司，被告稱富邦人 壽公司是富邦金控公司百分之百持股子公司應屬公眾周知的 事實，原告否認之。不能以公司名稱均有「富邦」兩字，即 可認為兩者有關係，例如遠東百貨公司與遠東航空公司就沒 有關係，遠東建設公司亦非屬遠東百貨公司集團。台塑王品 牛排亦非台塑公司集團成員。再者依被告於答辯狀所主張其 於95年正式函告各相關廣電媒體，給予6 個月之改正黨政軍 持股期限，則是否表示被告於95年間即已知悉富邦人壽公司 投資原告公司之事實，則被告於99年10月11日才對原告寄發 裁處書，是否已逾越行政罰法第27條第1 項之時效期間？ ㈧綜上所述，原告就訴外人臺北市政府「間接」持有原告股份 之行為，實無可非難性及可歸責性，揆諸行政罰法第7 條第 1 項規定，原告主觀上既非出於故意或過失，亦無可非難性 及可歸責性，應不予處罰，故原處分決定違反行政罰法第7 條第1 項規定，原處分即有違誤之處，為此，原告依據行政 訴訟法第4 條第1 項規定，提起本件撤銷訴訟，並聲明求為 判決：原處分撤銷。訴訟費用由被告負擔。 三、被告則以： ㈠規範行為主體與歸責對象不一致之澄清。 1.本件違法構成要件實非僅有線廣播電視法第19條第4 項， 尚包括同法第68條第1 項第2 款規定、第24條第1 款規定 。依上開規範內容及意旨，營運前如有政府間接投資有廣 電視業者之狀態，申請籌設、營運將不予許可；而營運前 申請時如無政府間接投資狀態則可予許可，但非謂獲許可 後即可豁免杜絕政府投資媒體義務，故立法再次設下第二 道防線，系統經營者如嗣後發生本不應許可其申請籌設、 營運之情形，將處罰鍰並限期改正。由此可知，同法第19 條第4 項所稱政府間接投資媒體，區分不同時點而產生「 兩種法律效果」，發生於許可營運前之效果為「不予許可 申請」，發生於許可營運後之效果為「罰鍰」，前者為「 單純不利處分」（侵益行政處分），後者方為「裁罰性不 利處分」（行政罰）。 2.司法院釋字第第638 號解釋林錫堯大法官與彭鳳至大法官 協同意見書，肯認一般解釋方法下之防止或監督義務。 3.行政法院實務肯認受處罰人「預促行為義務人履行義務」 之義務。此可參最高行政法院93年度判字1175號、99年度 判字1298號、94年度判字552 號判決意旨、本院97年度訴 字第2557號、91年度訴字第2280號判決意旨及改制前行政 法院89年度判字1948號判決均同此見解。不論上訴人抗辯 被指派人（法人股東指派之代表人）實難以回頭監督或促 請指派人（法人股東）履行法定義務，最高行政法院依舊 肯認最低持股義務人雖係法人股東，但透過將法人股東指 派之代表人列為處罰對象，仍可推導出該代表人因此負有 督促法人股東持有一定成數股份之義務，倘違反該義務， 即屬有可歸責之原因。 4.行政法院實務寬認行政法上行為義務來源。參照最高行政 法院97年度判字880 號判決意旨，可推知行政罰所得形塑 出的行政法上行為義務較為彈性，並呼應司法院釋字第63 8 號解釋林錫堯大法官與彭鳳至大法官協同意見書所揭示 未規定其為義務主體，但於處罰規定中明文規定其為處罰 對象者，乃寓有課予某種防止或監督等義務之意。而所謂 防止或監督義務，不啻是一種行政法上的「作為義務」， 當有此種義務違反，如存在知悉義務已然發生的可能性卻 仍未採取任何行動，自有受到行政制裁的可能。 5.行政罰法第10條第1 項規定行政罰上亦存在不作為犯，亦 即作為義務違反之制裁。而不作為犯責任的確立，有助於 釐清過失與行為主體判斷上的疑慮，參照本院97年度簡字 第731 號判決意旨，均屬違反行政法上作為義務而受罰之 適例。 6.媒體所負「黨政軍退出媒體」之義務。 ⑴準此，有線廣播電視法第68條第1 項第2 款固然對於積 極主動促成「政府投資媒體」結果的「作為」予以處罰 ，即便媒體消極被動遭到政府投資，基於有線廣播電視 法第68條第1 項第2 款存在另一「不作為犯」隱藏性構 成要件，亦即有線廣播電視法第19條第4 項雖僅係課予 黨政軍不得投資媒體之「禁止規定」，然併同法第24條 、第68條以觀，自系統經營者倘有第19條第4 項情事將 受罰規定即可推知，第24條、第68條乃自另一角度對系 統經營者形成「誡命規定」，而系統經營者因此負有防 止或監督自身經營之媒體事業受黨政軍介入之作為義務 ，於知悉遭介入後如有放任，仍應負不作為犯責任，始 合乎立法本旨。 ⑵「黨政軍退出媒體」之相關規範修法通過後，被告並於 95年5 月19日第56次委員會議決議後，正式函告持有黨 政軍股份之各相關廣電媒體，給予6 個月之改正期限， 至此顯然已足使各相關廣電媒體均認知媒體所應承擔「 黨政軍退出媒體」之排除或監督等作為義務，並確立媒 體違法行為態樣主要即為「不作為」。爾後如有怠於監 督、排除之不作為，於主觀過失要件具備之前提下，將 形成違法。 ㈡原告辯稱有線廣播電視法第19條第4 項間接持有應依有線廣 播電視法施行細則第12條計算至第2 層持股即止，並不可採 。 1.有線廣播電視法施行細則第12條明文僅針對有線廣播電視 法第19條第2 項之外國人間接投資之計算方式，並不及於 同條第4 項本國人黨政軍之投資。依據「明示其一，排除 其他」之法理，應無類推適用於計算第19條第4 項政府、 政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人間接投資系統經 營者之情形。 2.又遍查相關法令，除同為規範外國人持股限制的電信法第 12條第4 項規定採與有線廣播電視法施行細則第12條相同 之計算方式外，其餘舉凡獎勵民間參與交通建設條例第4 條、中小企業發展條例第32條第1 項、證券商管理規則第 55條、在大陸地區從事投資或技術合作許可辦法第4 條第 2 項等規定，均無任何將間接投資限制於僅得計算至第2 層之規定，足徵原告對間接投資定義增加法律所無之限制 ，核屬其一己主觀法律見解，要無可採。 ㈢原處分做出與行政院訴願會撤銷之相同裁罰內容處分，並未 違法。 1.按訴願法第95條規定係指除有再審之法定原因外，不得再 重開「訴願」程序或任意撤銷變更「該訴願決定」，而非 「不得再為處分」。次按訴願法第96條規定僅要求依訴願 決定「意旨」，並非禁止行政機關重為與訴願決定「主文 」結論相左之處分。另參照司法院釋字第368 號解釋意旨 ，縱行政機關遭行政法院判決撤銷原處分，仍有維持已撤 銷之前見解的權利，原告所陳：「自無復作成予以撤銷處 分相同內容之處分之理」顯然與大法官見解有異。 2.查行政院院臺訴字第1000090520號訴願決定書係請被告就 原告有無違法之故意或過失等事項再酌後，由被告另為適 法之處理。因本案涉及多家有線廣播電視系統業者之權利 （含原告）且具有法律上之重要性，被告為求慎重，爰遵 照指示重啟調查程序，依行政程序法第2 章第10節（第54 條至第66條）及第107 條、108 條規定辦理聽證程序，使 原告充分表示意見，再行衡酌相關新事證後，認為原告係 有過失，故依法另為系爭適法處分，自無違法。 3.原告確有過失，且非以切結書為唯一過失來源。 ⑴本件原告於85年3 月核准設立、91年5 月上櫃掛牌買賣 （代號：6184）、94年2 月：上市掛牌買賣（股票代號 ：6184）、上開資料經於原告網站http://www.dafeng. tv/ 均已載明，向公開資訊觀測站及經濟部商工登記資 料公示查詢系統查核亦無誤，原告既為上市公司，歷年 年報均有揭露前十大股東資訊，其每季申報股權時，更 申報將近40家法人股東持股狀況，且均已申報富邦人壽 公司（原處分卷可閱覽附件頁32、35），顯現其早已掌 握受富邦人壽公司間接投資之事實，而富邦人壽公司為 富邦金控公司百分百持股子公司應屬公眾周知無庸舉證 之事實，且據報載：「91年間，台北市政府標售其持有 之台北銀行股票共9 億7,236 萬餘股（股權比例約45％ ），由富邦金控公司標下。91年12月23日，富邦金控公 司與台北市政府完成股份轉換作業，富邦金控公司持有 台北銀行百分之百股權，使其成為富邦金控公司旗下之 子公司，並終止股票之公開發行；台北市政府則轉為持 有富邦金控公司11億5,900 萬餘股，佔其股權比例約15 ％。94年1 月1 日台北銀行股份有限公司與富邦商業銀 行股份有限公司合併，台北銀行為存續公司，富邦銀行 為消滅公司。經台北市政府同意，台北銀行更名為台北 富邦商業銀行。」從而富邦金控公司受臺北市政府間接 投資亦堪為明確事實，原告對於受政府間接投資一時早 已有知悉可能性。又富邦金控公司97年度年報第16頁及 第51頁所載，臺北市政府為富邦金控公司之最大股東， 持股數為1,159,009 千股，持股比率14.26 ％，並取得 2席董事席位；富邦金控公司旗下百分之百持股之富邦 人壽公司持有原告1.61％股數，蓋此一股權結構非常明 顯，原告無須太費事便可查得、知悉。原告辯稱資訊取 得困難，無從掌握上層公司之投資狀況，純屬推諉之詞 。 ⑵「黨政軍退出媒體」之相關規範修法通過後，被告於95 年正式函告各相關廣電媒體，給予6 個月之改正黨政軍 持股期限，至此顯然已足使各相關廣電媒體均認知所應 承擔「黨政軍退出媒體」之排除或監督等作為義務。本 件中，原告於知悉形成黨政軍介入媒體後，但並無任何 查核作為，原告甚至於每季申報股權結構時均向被告切 結其絕無違反有線廣播電視法第19條規定情事，絲毫不 願盡其上開注意義務，縱不構成故意，於具備知悉明顯 股權結構、仍有排除可能卻不願盡其查核、排除義務之 義務違反，原告主觀上具備應注意並能注意卻不注意之 過失，應可確定。 ⑶又原告切結不實，與原告因受臺北市政府多層次間接投 資，致違反有線廣播電視法第19條規定之行為，看似分 屬不同行為態樣，原告於受臺北市政府間接投資後，即 已發生立法者所要求之作為義務，不僅實際上未履行查 核監督排除義務，反而以不實的切結向被告宣示已盡此 義務。於不作為角度下，二者關係實為客觀義務違反下 主觀過失的間接證據。 ⑷又原告所負查核、排除義務亦有其合理界線，行政罰須 以可歸責性為要件，倘其證明自身有盡查核義務而無效 ，即得認為並無過失，本件原告受罰前並未發函請政府 退出媒體，故仍屬過失未履行義務無疑。 ㈣被告提出修正草案且具現行法裁處原告，並未違法。 1.被告確實提出有線廣播電視法修正草案經行政院審查並核 轉立法院審議，惟尚未經立法院三讀通過，總統公布，修 法程序仍未完成，法律草案並非有效法源而無從為行政機 關所引用，行政機關有依據現行有效施行法律之依法行政 義務。就現階段法律之執行，並無被告所提修正草案之適 用，唯有明確執法，始能符合92年修正廣電三法，要求黨 政軍徹底退出媒體當時之立法意旨，杜絕黨政軍介入媒體 ，俾能確保媒體自主運作、言論自由發揮，產生制衡力量 。 2.現行法既仍有效施行中，不僅行政機關有依法行政義務， 司法機關亦有依法審判義務，此乃本於權力分立所設。縱 司法機關認現行法立法不當而有違反最高指導位階之憲法 之虞，仍無從逕予排斥而不適用，而須迂迴依司法院釋字 第371 號、第572 號、第590 號解釋裁定停止訴訟程序而 聲請釋憲，遑論行政機關更無從審查現行法之適當性。縱 然現行法律獲大法官宣告違憲，仍有可能因法安定性等考 量而須定期失效，不得立即失效，例如釋字第649 號解釋 即甚至定期達3 年始失效而繼續拘束行政機關。最高司法 機關對違憲不當的立法尚須如此慎重以待，遑論行政機關 豈可擅自審查現行法適當性而排斥不適用之。被告所以提 出修正草案，正是冀望立法機關重新檢視立法適當性，此 乃憲政架構下所賦予行政機關挑戰現行法之體制內途徑。 於此之前，被告仍僅得秉持行政機關之依法行政義務兢兢 業業執行立法者所託。倘依原告所辯，不啻允許行政機關 擅自踰越現行法，引用自行所提案且未經立法機關檢視之 草案版本為處分考量，則恐嚴重侵犯立法權，而生憲政危 機，委無可採。 3.退步言之，縱如原告所稱現行法與修正草案內容不一，足 證現行法不當，但原告仍未臻詳查修正草案之意旨而生錯 誤解讀。析言之，現行有線廣播電視法行為義務主體為黨 政軍，處罰對象則為系統經營者，二者雖有落差，但修法 方向並非如原告辯稱既行為義務主體為黨政軍，處罰對象 亦僅限黨政軍，而不及系統經營者，反而係為落實黨政軍 退出媒體之目的，對二者均加以處罰。故現行法不當之處 實非在誤對媒體處罰，而係在於漏未對黨政軍處罰，此項 立法缺漏，並已為修正草案所填補。 4.被告作為行政機關，唯有依法行政，切實執行立法者所託 ，既然立法者已明示採嚴格立場（立法院第5 屆第3 會期 第15次會議決議），被告如何得於現行法之下擅自作悖於 立法意旨之「目的性限縮」？被告如何得於修正草案未獲 立法機關檢視前逕自偷渡草案作法？原告要求被告需於間 接投資達「實質控制」程度始可適用現行法，顯然逾越文 義，增加法律所無限制，應無可採。 ㈤原處分未違反經驗法則及論理法則。 1.黨政軍退出媒體非無排除可能性。 99年因有線廣播電視系統經營者違反有線廣播電視法第19 條第4 項規定遭被告裁處之系統經營者計有28家，該28家 業者不服提起訴願後，經訴願決定撤銷原處分，被告復於 100 年7 月28日就該違反黨政軍規定乙節舉行聽證，該聽 證程序中當事人之一陽明山等12家凱擘旗下系統經營者（ 註該12家系統經營者之上層控股公司是盛庭及盛浩股份有 限公司，由本國投資人宏璟新股份有限公司持有23％股份 ，其上層股東為宏璟建設股份有限公司，另外日月光半導 體透過宏璟建設股份有限公司間接持有宏璟新股份有限公 司股份。於聽證中表示（原處分卷可閱覽頁51）表明已特 別徵詢原股東- 宏璟新股份有限公司同意，轉售原持有集 團上層公司的股份與凱聲股份有限公司，因凱聲股份有限 公司的股東身分已經是本國籍的自然人，已經沒有涉及到 任何上市公司持股的情況股東身分已經是本國籍的自然人 ，故違反黨政軍條款乙節已獲得改正。故他案中之原告既 可以適當方式排除黨政軍投資媒體之條款，原告亦應有其 適當方式排除，並無違法。以往既有系統經營者排除黨政 軍持股之先例，並非全無排除之可能性。 2.限期改正本身不以可歸責性為要件。 原處分可分為罰鍰及限期改正兩部分，前者為行政罰，後 者因處分內容與義務內容高度重疊而不具裁罰性，僅為單 純不利處分，因此前者著眼過去義務違反之制裁，後者著 重將來義務履行之督促，立法意旨既為嚴格之黨政軍退出 媒體誡命，倘此項規範正當性得到確認，則媒體經營者即 負有貫徹之義務，即便是有線廣播電視法修正草案仍然堅 持此項立場。既然「限期改正」並非行政罰，而是單純不 利處分，則原告一再對此爭執處分為事實上不能履行，而 無「可非難性即可歸責性」，即有誤會。 3.限期改正而逾期不改正之撤銷許可始有可歸責性問題。 未踐行限期改正義務之後續之撤銷營運許可亦非必然為行 政罰，而未必以可歸責性為要件。退步言之，倘認係行政 罰，始有前階段義務違反為無可歸責性之問題，亦即違法 之處分應是對限期改正義務的違反所為之廢止處分，而被 告並未為此處分，故原告爭執限期改正本身為一無法履行 之義務，進而指摘此處分違反可歸責性，仍屬失焦。 ㈥綜上論述，原告違反有線廣播電視法第19條第4 項規定，事 證明確，被告審酌其違法情節，依法核處，認事用法尚無不 合，原處分並無違誤等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回 原告之訴、訴訟費用由原告負擔。 四、上開事實概要欄所述之事實，除後列之爭點事項外，其餘為 兩造所不爭執，並有原處分書、被告99年10月11日通傳營字 第09941065410號裁處書、行政院100年1 月12日院臺訴字第 1000090520號訴願決定、被告第457 次委員會議紀錄、富邦 金控公司97年度年報、經濟部商業司公司資料查詢（富邦金 控公司、富邦人壽公司）、申報股權結構資料、被告99年4 月30日通傳營字第09941025480 號函、有線廣播電視系統經 營者股權結構切結書、本季與上一季董事、監察人、經理人 變更前後對照表、有線廣播電視系統經營者關係企業申報表 、本季與上一季關係企業變更前後對照表、有線廣播電視系 統經營者關係企業申報表、有線廣播電視系統經營者外國人 直接、間接持股比例申報表、本季與上一季外國人直接、間 接持股比例變更前後對照表、原告及台灣數位寬頻有線電視 公司受臺北市政府間接投資架構圖等件分別附卷可稽，為可 確認之事實。 五、歸納兩造上述之主張，本件爭執之重點在於：原處分是否違 反「一事不再理原則」? 原處分是否違反訴願決定之拘束力 ？原告有無違反有線廣播電視法第19條第4 項規定? 原告有 無故意或過失? 被告依同法第24條第1 款及第68條第1 項第 2 款規定，以原處分處原告罰鍰10萬元，並自原處分送達之 日起，1 年內就臺北市政府之間接投資涉及牴觸黨政軍退出 廣電媒體規定之部分，以適當方式予以排除，原告若無法於 前揭期間內改正違法行為，將按次連續處罰；情節重大者， 得廢止營運許可，並註銷營運許可證，是否適法? 本院判斷 如下： ㈠關於原處分是否違反「一事不再理原則」之爭點: 按「訴願之決定確定後，就其事件，有拘束各關係機關之效 力；就其依第10條提起訴願之事件，對於受委託行使公權力 之團體或個人，亦有拘束力。」訴願法第95條固定有明文。 惟上開規定所指之訴願決定拘束力，係針對已確定之終局性 訴願決定而言。本件前訴願決定，雖將前處分撤銷，並命被 告另為適法之處理（即本件之程序標的即原處分），係屬程 序中之決定，而不具終局效力，是本件並無訴願法第95條前 段之適用。原告主張前訴願決定就本件有存續力、構成要件 效力及確認效力，被告除有再審之法定原因外，不得就同一 事實再更為處分，則被告於別無新事證之情況下，竟違法再 就同一事件對原告作成原處分，顯已違反「一事不再理」原 則云云，洵不足採。 ㈡關於原處分是否違反訴願決定之拘束力之爭點: 按「原行政處分經撤銷後，原行政處分機關須重為處分者， 應依訴願決定意旨為之，並將處理情形以書面告知受理訴願 機關。」為訴願法第96條所明定。是訴願決定撤銷原處分， 如係須由原處分機關調查事證後另為適法之處分者，原處分 機關自應依訴願決定意旨調查事證，此並無違反訴願決定拘 束力之問題，且如依調查結果認定之事實，認前處分適用法 規並無錯誤，原處分機關自仍得維持經撤銷之前處分見解。 本件前訴願決定，係以被告如何認定原告於每季切結申報股 權資料有違法之故意過失？且原告是否切結不實，與原告因 受臺北市政府間接投資致違反有線廣播電視法第19條規定之 行為，分屬不同行為態樣，被告僅以原告每季申報股權切結 承諾書違反黨政軍退出媒體規定，認原告應負違法過失責任 ，尚嫌速斷；又如黨政軍等他人投資行為非原告所能掌握， 如何認定原告有違法之故意或過失？且有線廣播電視法第19 條第4 項旨在禁止黨政軍以任何形式投資媒體，以防止介入 媒體經營，惟因有價證券公開市場交易之不確定性，將致原 告隨時可能違反規定而受罰，是否為該法規範之本旨？因認 原處分非無研酌之處，乃將前處分撤銷，並命被告另為適法 之處理（本院卷第25頁），是前訴願決定既認前處分尚須斟 酌前情，應係指明被告應重為斟酌調查後再為適法處分，故 被告基此於100 年7 月28日召開聽證會重為調查，衡酌相關 事證綜合判斷後，認為原告有違法之故意或過失，乃重為原 處分，並未違反前訴願決定之意旨，是原告主張原處分違反 訴願決定意旨，而有悖於訴願法第96條規定云云，亦非可採 。 ㈢關於原處分是否適法之爭點: 1.按「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人不得 直接、間接投資系統經營者。」、「申請籌設、營運有線 廣播電視之案件有下列情形之一者，審議委員會應為不予 許可之決議：一、違反第19條或第20條規定者。……」、 「經許可籌設有線廣播電視者或系統經營者，有下列情形 之一時，處新臺幣10萬元以上100 萬元以下罰鍰，並通知 限期改正，逾期不改正者，得按次連續處罰；情節重大者 ，得撤銷籌設許可或營運許可，並註銷籌設許可證或營運 許可證：……二、有第24條第1 款、第4 款或第5 款情形 。……」有線廣播電視法第19條第4項 、第24條第1 款及 第68條第1 項第2 款分別定有明文。被告依據國家通訊傳 播委員會組織法第2 條、第3 條第1 款及第13款規定：「 自本會成立之日起，通訊傳播相關法規，包括電信法、廣 播電視法、有線廣播電視法及衛星廣播電視法，涉及本會 職掌，其職權原屬交通部、行政院新聞局、交通部電信總 局者，主關機關均變更為本會。其他法規涉及本會職掌者 ，亦同。」「本會掌理下列事項：（第1 款）一、通訊傳 播監理政策之訂定、法令之訂定、擬訂、修正、廢止及執 行。… …。（第13款）十三、違反通訊傳播相關法令事 件之取締及處分。」自被告95年2 月22日成立之日起，通 訊傳播相關法規，包括電信法、廣播電視法、有線廣播電 視法及衛星廣播電視法，涉及被告職掌，其職權原屬交通 部、行政院新聞局、交通部電信總局者，主管機關均變更 為被告，故被告有權作成原處分，合先敘明。 2.次按有線廣播電視法第19條及第20條規定，係於92年12月 24日增訂並經總統公布施行，核其立法意旨在於使黨政軍 勢力徹底退出媒體，以維護新聞自由與民主健全發展，不 以「任何形式」介入媒體經營（立法院第5 屆第3 會期第 15次會議決議）。此外，92年12月24日公布、同年12月26 日施行之廣播電視法、有線廣播電視法及衛星廣播電視法 亦均分別訂有黨政軍退出媒體條款。準此，籌設有線廣播 電視者，申請籌設、營運有線廣播電視時，如有政府間接 投資有線廣播電視業者之情形，申請籌設、營運將不予許 可，但非謂獲許可後即可豁免杜絕政府投資媒體義務，故 立法者設下第二道防線，系統經營者，如嗣後發生政府間 接投資有線廣播電視業者之情形，得處罰鍰並限期改正， 逾期不改正者，得按次連續處罰；情節重大者，得撤銷籌 設許可或營運許可，並註銷籌設許可證或營運許可證。 3.再按行政罰法立法總說明：「對於違法者之處罰，應依法 為之，乃現代民主法治國家之基本原則。……四、基於有 責任始有處罰之原則，就違反行政法上義務行為者之責任 條件及責任能力加以明定。行為非出於故意或過失者，… …此外，為提昇人權之保障，國家欲處罰行為人者，應由 行政機關就行為人之故意、過失負舉證責任，本法不採『 推定過失責任』之立法，並就法人、設有代表人或管理人 之非法人團體、中央或地方機關或其他組織之故意與過失 認定為擬制規定。( 第7 條至第9 條及第11條至第13條) 」。再按行政罰法第7 條規定：「（第1 項）違反行政法 上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。（第2 項 ）法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方 機關或其他組織違反行政法上義務者，其代表人、管理人 、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人 員之故意、過失，推定為該等組織之故意、過失。」參考 該條之立法理由：「一、現代國家基於『有責任始有處罰 』之原則，對於違反行政法上義務之處罰，應以行為人主 觀上有可非難性及可歸責性為前提，如行為人主觀上並非 出於故意或過失情形，應無可非難性及可歸責性，故第1 項明定不予處罰。二、現行法律規定或實務上常有以法人 、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或 其他組織作為處罰對象者，為明其故意、過失責任，爰於 第二項規定以其代表人、管理人、其他有代表權之人或實 際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定該 等組織之故意、過失。三、現代民主法治國家對於行為人 違反行政法上義務欲加以處罰時，應由國家負證明行為人 有故意或過失之舉證責任，方為保障人權之進步立法。… …」可知，基於「有責任始有處罰」之原則，人民違反法 律上之義務而應受行政罰之行為，依據行政罰法第7 條第 1 項規定，非出於故意或過失者，不予處罰。對於違反行 政法上義務之處罰，應以行為人主觀上有可非難性及可歸 責性為前提，如行為人主觀上並非出於故意或過失情形， 應無可非難性及可歸責性，自不予處罰。 4.又按行政罰法第14條第1 項規定：「故意共同實施違反行 政法上義務之行為者，依其行為情節之輕重，分別處罰之 。」準此，「系統經營者」與「政府、政黨、其捐助成立 之財團法人及其受託人」故意共同使政府、政黨、其捐助 成立之財團法人及其受託人直接、間接投資系統經營者， 自可依據行政罰法第14條第1 項規定，予以處罰。 5.復按行政罰法第10條第1 項：「對於違反行政法上義務事 實之發生，依法有防止之義務，能防止而不防止者，與因 積極行為發生事實者同。」係規定對於行為人以消極不作 為之方式，達到發生與積極行為相同之結果，而科以與積 極違反行政法上義務行為相同之處罰責任。關於應如何判 斷行政罰法第10條所定之不純正不作為犯的成立與否，考 量到此一規定原即參考德國違反秩序罰法第8 條的立法， 德國學者下述簡潔的說明，應可參照: 一、「對於違反行 政法上義務事實之發生」，行為人「依法有防止之義務」 ，質言之，其對違法結果之不發生居於保證人之地位。至 於保證人地位之發生，除了行政罰法第10條第2 項已經明 定的「因自己行為致有發生違反行政法上義務事實之危險 」的情況外，尚得因法規範的明定、其實際承擔責任、其 對發生違法結果之危險源具有支配權限以及其居於更緊密 的社會關係而發生。二、此外，因法律不能強人所難，行 為人必須實際上可得採取防止措施而未為，且此等措施限 於( 在該當個案中) 可期待其採取者。三、最後並應審查 ，假使行為人採取必要的措施是否極有可能防止違法結果 的發生( 假定的因果關係) 。按只有居於保證人地位而未 阻止違反行政法義務之結果發生，法律上才能被評價為與 積極違反行政法義務之行為相當，質言之，具有相同的違 法性；而是否實際上可得採取，且可期待其採取防止措施 而未為，則牽涉義務人之可歸責性。（詳參廖義男主編行 政罰法，2007年初版，第112-113 頁）。故「系統經營者 」能防止「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託 人不得直接、間接投資系統經營者。」之發生，而不防止 者，始應負責。 6.從而，有線廣播電視法第68條第1 項第2 款規定，係以「 系統經營者」為處罰之主體，對於「政府、政黨、其捐助 成立之財團法人及其受託人不得直接、間接投資衛星廣播 電視事業」之違反行政法義務之行為，如有共同實施之故 意，自應受罰；如非共同實施，「系統經營者」對於「政 府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人不得直接、 間接投資系統經營者。」之違反行政法義務之行為，端視 其對於「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人 不得直接、間接投資系統經營者。」之事實發生，有能防 止而不防止之「故意」或「過失」之情事，始得處罰。且 為處罰之「行政機關」欲處罰行為人者，應由行政機關就 行為人之故意、過失負舉證責任。 7.「期待可能性原則」是人民對公眾事務負擔義務之界限， 凡行政法律關係之相對人因行政法規、行政處分或行政契 約等公權力行為而負有公法上之作為或不作為義務者，均 須以有期待可能性為前提。是公權力行為課予人民義務者 ，依客觀情勢並參酌義務人之特殊處境，在事實上或法律 上無法期待人民遵守時，上開行政法上義務即應受到限制 或歸於消滅，否則不啻強令人民於無法期待其遵守義務之 情況下，為其不得已違背義務之行為，背負行政上之處罰 或不利益，此即所謂行政法上之「期待可能性原則」（參 閱吳庚，《行政法之理論與實用》，第64至65頁，2010年 9 月11版；陳清秀，行政法的法源，收錄於翁岳生主編《 行政法》，第136 至137 頁，2000年7 月2 版；葉慶元， 期待可能性於行政法上之適用，收錄於城仲模主編《行政 法之一般法律原則》，第326 至342 頁，86年7 月初版） 。次按過失責任之構成，首應確認違反行政法上義務之行 為主體，以及該行為主體對於違反義務結果之發生，主觀 上有預見可能性，且客觀上具有防止之可能性存在，始能 以行政罰相繩。 8.經查，原告上層股東富邦人壽公司持有原告1.61％股份， 富邦人壽公司為富邦金控公司百分之百投資之公司，而臺 北市政府為富邦金控公司主要股東，持有14.26 ％股份， 並取得2 席董事席位。有富邦金控公司97年度年報等件在 卷可稽( 見原處分卷第35頁、第10頁) ，並為兩造所不爭 執( 見本院卷第71頁筆錄) ，堪以憑認。本件投資架構圖 示如下: ┌─────────┐ │臺北市政府 ├┐14.26％、2席董事 └─────────┘↓ ┌────────┴┐ │富邦金融控股股份有│ │限公司 ├┐100％ └─────────┘↓ ┌────────┴┐ │富邦人壽保險股份有│ │限公司 ├┐1.61％ └─────────┘↓ 　　　　　 　┌────────┴┐ │大豐有限電視股份有│ │限公司 │ └─────────┘ 可知，臺北市政府經因投資富邦金控公司，而間接輾轉投 資原告，違反有線廣播電視法第19條第4 項所定「政府、 政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」不得直接或間 接投資「系統經營者」之規定。原告對於臺北市政府持有 富邦金控公司股份之行為及富邦人壽公司投資原告之行為 ，除事前知情，與之有意思聯絡，或是有防止發生之可能 性外，處於被動狀態，應無預見可能性，亦無法拒絕臺北 市政府取得富邦金控之股份及富邦人壽公司取得原告之股 份，並無可非難性及可歸責性。 9.次查，本件原告係於85年3 月核准設立、91年5 月上櫃掛 牌買賣（代號：6184）、94年2 月上市掛牌買賣（股票代 號：6184），有原告網站http://www.dafeng.tv/ 、公開 資訊觀測站及經濟部商工登記資料公示查詢系統可供查詢 。另臺北市政府於58年間為應市庫調度需要百分之百出資 設立台北銀行，嗣於90年7 月9 日金融控股公司法公布後 ，金融業透過控股公司予以整合已為大勢所趨，為強化台 北銀行之競爭力，該行董事會組成專案小組，經評估後認 為台北銀行與大型金控公司進行結盟對該公司未來發展最 為有利。爰台北銀行於公開透明之程序下，於多家欲合作 夥伴中爭取最高轉換價格，經競標後以出價最高之富邦金 控公司得標，故以臺北市政府原持有台北銀行股票972,36 8 千股於91年12月23日以「股份轉換」方式，取得富邦金 控公司股票1,159,009 千股，有臺北市政府101 年6 月28 日府授財金字第10102031100 號函附卷可按( 見本院卷第 78頁) 。可知，臺北市政府於91年間，依金融控股公司法 及以公開競標方式，標售其持有之台北銀行股票共9 億7, 23 6萬餘股（股權比例約45％），於91年12月23日，完成 股份轉換作業，富邦金控持有台北銀行百分之百股權，使 其成為富邦金控旗下之子公司，並終止股票之公開發行； 臺北市政府則轉為持有富邦金控11億5,900 萬餘股，佔其 股權比例約15％。94年1 月1 日台北銀行股份有限公司與 富邦商業銀行股份有限公司合併，台北銀行為存續公司， 富邦銀行為消滅公司。經臺北市政府同意，台北銀行更名 為台北富邦商業銀行。另富邦人壽公司係於95年12月間， 始購入原告股份。則臺北市政府於91年12月23日，取得富 邦金控公司股份時，富邦人壽公司尚未持有原告股份，並 未發生臺北市政府違規間接投資原告之狀態。本件係於富 邦人壽公司嗣後於95年間，經由股票交易公開市場購入原 告股份時，始發生臺北市政府間接投資原告之違規狀態。 可知，臺北市政府及原告均係因第三人即富邦人壽公司購 入原告股份之行為，而非自己之行為，導致政府間接投資 原告之違規狀態，發生投資者投資時不知違反規定，系統 經營者亦不知被間接投資而違反規定之不合理情形。衡情 原告應不可能與臺北市政府故意共同實施違反有線廣播電 視法第19條第4 項規定之投資行為，或有行政罰法第15條 至第17條應予併同處罰等情形。本院質之被告本件是否為 原告與臺北市政府共同故意違規? 答稱: 「不是」等語( 見本院卷第83頁筆錄) ，陳稱原告本件違規行為之態樣是 事後知悉而放任( 見本院卷第73頁筆錄) ，故原告並未與 臺北市政府故意共同實施違反有線廣播電視法第19條第4 項規定之投資行為，堪以憑認。 ⒑再查，本件係臺北市政府於91年12月23日取得富邦金控公 司股份後，富邦人壽公司於95年間經由股票交易公開市場 購入原告股份時，始發生臺北市政府間接投資原告之狀態 。惟原告為上市公司，無法選擇或拒絕特定之人或單位等 於公開市場隨時買、賣該公司股票，或因企業間購併等經 營行為，致第三人投資關係。而公開集中交易市場撮合狀 況瞬息萬變，富邦人壽公司何時於股票集中交易市場買入 原告之股票，毋須經由原告同意，亦毋須通知原告，為被 告所不爭( 見本院卷第82頁筆錄) 。另原告對富邦人壽公 司投資原告之行為決策及判斷，並無任何實質影響力，實 無從苛求原告事前預見富邦人壽公司之投資行為。退步言 之，縱令原告事前知悉，亦無力阻止富邦人壽公司投資原 告之結果發生。故原告就本件結果( 臺北市政府間接投資 原告之結果) 主觀上並無預見可能性，客觀上亦無從期待 因原告克盡如何之注意義務後，即可避免結果之發生，揆 諸前揭說明，原告自無可歸責性。 ⒒本院請被告說明原告違規行為之態樣及時間，答稱: 「原 告知悉有被台北市政府投資之時起，持續到原告盡到排除 義務之時止。91年就有被投資的情形，但97年年報就有被 投資記載。原處分是處分原告被投資之時起就沒有盡到排 除義務。依原處分記載是97年。從原告知悉時，義務就發 生了。原告至少從97年年報就可知悉其最上層是台北市政 府，即有黨政軍投資情形產生。( 問: 何時能知悉97年年 報？) 98年4 月30日。( 請問被告本件違規行為之態樣是 事前知悉? 還是事後知悉而放任?)事後知悉而放任。( 問 : 原告違反不作為義務，以有作為義務為前提，原告的作 為義務為何?)排除政府及媒體之間中間任何一層的持股。 即限期改正。( 問: 被告是指排除富邦金投資原告?)應該 是排除台北市政府間接投資原告。或是富邦人壽不投資原 告也可以。或是富邦金沒有持股富邦人壽也可以。( 問: 這如何能達成？) 如果沒有辦法排除就是過失。( 問: 原 告有無辦法排除富邦金投資富邦人壽百分之百？) 這一層 可能沒辦法。被告要求原告只是發函上層股東即台北市政 及富邦金及富邦人壽請求排除。再查報。」等語( 見本院 卷第72-74 頁筆錄) 。另於補充答辯㈠狀陳稱: 「原告於 97年第2 季送至本會備查之股權結構表中所載，富邦人壽 公司已持有原告1.61% 股份」等語( 見本院卷第87頁)。 可知，被告認定原告早於97年4 月11日，即可知悉臺北市 政府間接投資原告之情形，原告有限期改正即排除政府及 媒體之間中間任何一層的持股之作為義務。而原告知悉後 ，未排除原告上層之持股，遂構成本件違規行為。 ⒓惟依前述第6 點說明可知，本件原告與臺北市政府如有共 同實施之故意，自應受罰；如非共同實施，原告對於臺北 市政府間接投資原告經營之違反行政法義務之行為，端視 其對於「臺北市政府間接投資原告」之事實發生，有能防 止而不防止之「故意」或「過失」之情事，始得處罰，故 原告違反之作為義務係「防止臺北市政府間接投資原告之 事實發生」。而有線廣播電視法第68條第1 項第2 款規定 之「限期改正」義務，係於被告依該款規定通知原告「限 期改正」後，始行發生，在被告依該款規定通知原告「限 期改正」前，原告並無「限期改正」之義務。則被告在未 依該款規定通知原告「限期改正」前，竟以原告於97年4 月11日知悉臺北市政府間接投資原告之情形時，即有「限 期改正」之義務，而未改正，致有本件違規行為，作成裁 罰性處分，顯有違誤。再查，本件投資結構係原告上層股 東富邦人壽公司持有原告1.61％股份，富邦人壽公司為富 邦金控公司百分之百投資之公司，臺北市政府持有富邦金 控公司14.26 ％股份。原告與臺北市政府間並無關係企業 或直接、間接控制等類似之監督關係，臺北市政府與富邦 金控公司間股份轉換作業，毋須經由原告同意，亦毋須通 知原告，有臺北市政府101 年6 月28日府授財金字第1010 2031100 號函附卷可按( 見本院卷第78頁) 。原告係一上 市公司，任何人皆可經由公開集中交易市場自由買賣原告 之股票，毋需經原告之同意或主管機關之許可。而現行法 並未賦予被告或原告任何足以否決或排除臺北市政府或富 邦人壽公司投資決定之權力或有效措施，亦即原告對此種 間接投資之結果，並無任何「防止」或「排除」之可能性 」。即被告亦自承原告無法排除富邦金控公司百分之百持 有富邦人壽公司股份( 見本院卷第74頁筆錄) 。可知，原 告並無任何法律上權源，得本於一己之力獨立以「適當方 式」，「防止」或「排除」，臺北市政府間接投資原告之 結果，而有違行政法上之期待可能性原則。 ⒔末按有線廣播電視法第68條第2 項規定：「前項限期改正 方式如下：一、處分全部或部分股份。二、轉讓全部或部 分營業。三、免除擔任職務。四、其他必要方式。」是原 處分命原告應自原處分送達之日起，1 年內就臺北市政府 之間接投資涉及牴觸有線廣播電視法第19條第4 項規定部 分，以「適當方式」予以排除，固非無據，惟按，行政行 為之內容應明確，行政程序法第5 條定有明文。可知行政 處分之內容應具備明確性，此係自行政處分之具體化抽象 法規範的功能衍生而來，要求行政處分之內容必須清楚、 明白，俾相對人得以知悉國家所課予義務或給予權利之內 容，進而知所應對進退。如命相對人應為「必要之改正措 施」，而未指明如何改正，即有違背明確性要求之嫌。德 國實務上甚至對單純命相對人應「回復適法之狀態」的行 政處分，亦以其未指明何種狀態始為適法為由，而認定違 反明確性原則之要求（詳參許宗力，行政處分，收錄於翁 岳生編《行政法》，2000年2 版，第597 頁）。被告僅命 原告應為「以適當方式排除」之改正措施，卻未具體指明 如何改正，即所謂「適當」方式排除係指何意及何種方式 ，揆諸前揭規定及說明，被告所為原處分此部分之內容， 顯已違背明確性原則。 ⒕被告抗辯原告只要發函上層股東即臺北市政府、富邦金控 公司及富邦人壽公司請求排除即可云云( 見本院卷第74頁 筆錄) 。惟查，設若臺北市政府、富邦金控公司及富邦人 壽公司接獲信函後，未處分持股，仍不能達到有線廣播電 視法第19條規定黨政軍退出媒體之立法目的及結果，即被 告亦自承: 「( 問: 被告要求原告發函上層股東即台北市 政及富邦金及富邦人壽請求排除。如果台北市政及富邦金 及富邦人壽置之不理，這樣可以達到黨政軍退出媒體的效 果嗎?)置之不理的話就沒辦法達到效果。但這個義務是法 律的規定，但能否達到法律要求的效果，被告也只能去做 到法律規定而已。」等語( 見本院卷第82頁筆錄) ，足見 ，被告亦不否認發函要求原告上層股東即台北市政府、富 邦金控公司及富邦人壽公司處分持股後，未獲置理，實際 上仍無法達到臺北市政府違規投資原告狀態之排除。 ⒖被告另辯稱陽明山等12家凱擘旗下系統經營者，經伊通知 改善後，已商得間接投資之股東轉讓持股，違反黨政軍條 款乙節已獲得改正云云，縱或屬實，惟亦係建立於該間接 投資之股東自願配合之基礎上，而非系統經營者得以自行 獨立排除「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託 人」之間接投資，是被告以此為由，辯稱原告應有得以排 除黨政軍投資媒體之適當方式，而具有期待可能性云云， 尚難憑採。 ⒗被告又辯稱: 原告於接受臺北市政府間接投資後，即已發 生立法者所要求之作為義務，卻以不實的切結向被告宣示 已盡此義務。於不作為角度下，二者關係實為客觀義務違 反下主觀過失的間接證據云云。惟查，被告自承行政院新 聞局為掌握系統經營者是否違反黨政軍不得投資之規定， 要求業者按季申報股權資料，因業者表示上層股東不願提 供股東名冊，無法陳報上層股東持股狀況，乃就是否違反 有線廣播電視法第19條、第20條規定，由業者簽具切結書 ，保證絕無黨政軍投資情事等語( 見本院卷第25頁) 。可 見被告明知原告等系統經營者，難以得知上層股東持股狀 況，卻執意要求原告必須提出切結書，始願發給籌設或營 運許可，則原告為取得許可而配合出具之切結書，僅能作 為原告提出時就其所切結之事實有無虛假而應負一定法律 責任之證明，尚不足以作為原告就其受台北市政府間接投 資之事實，應負故意或過失責任之佐證。況原告是否切結 不實，與原告因受臺北市政府間接投資，致違反有線廣播 電視法第19條規定之行為，分屬不同行為態樣，被告僅一 再以原告每季申報股權切結承諾無違反黨政軍退出媒體規 定，認原告應負違法過失責任，尚嫌無據。 六、末查，行政院於100 年3 月24日第3239次會議通過、並經被 告公告於其官方網站（網址：http://www.ncc.gov.tw/）之 有線廣播電視法部分條文修正草案，已明白指出自92年間實 施至今之有線廣播電視法第19條第4 項「政府、政黨、其捐 助成立之財團法人及其受託人不得直接、間接投資系統經營 者」、第24條第1 款及第68條第1 項第2 款等規定，包含下 列問題：㈠對於以直接投資及間接投資以外之其他方式控制 系統經營者，漏未規範。㈡在間接投資部分，發生投資者投 資時不知違反規定，系統經營者亦不知被間接投資而違反規 定之不合理情形。㈢違規投資者為政黨、政府機關（構）， 被處罰者卻為系統經營者，歸責對象不合理等語( 見本院卷 第113-116 頁) 。顯見有線廣播電視法之中央主管機關即被 告及其上級機關行政院亦均認同有線廣播電視法第19條第4 項規定，除有違規投資者為政黨、政府機關（構），被處罰 者卻為系統經營者，而造成歸責對象之不合理外，且在政黨 、政府機關（構）經由多層次間接投資系統經營者之情形， 發生投資者投資時不知違反規定，系統經營者亦不知被間接 投資而違反規定之不合理現象。此際，系統經營者實已欠缺 可歸責性及可非難性甚明。就此，被告辯稱: 「作為行政機 關，唯有依法行政」云云，惟查，被告對臺北市政府間接投 資原告違反有線廣播電視法第19條第4 項規定之情形，仍應 舉證證明原告有何故意或過失，而被告不能舉證證明原告有 何故意或過失，已如前述，卻對主觀上欠缺可歸責性及可非 難性之原告加以裁罰，顯有悖於行政罰法第7 條第1 項之規 範意旨。 七、綜上，臺北市政府與富邦金控公司於91年間完成股份轉換作 業，富邦金控公司持有台北銀行百分之百股權，使其成為富 邦金控旗下之子公司，並終止股票之公開發行；臺北市政府 則轉為持有富邦金控11億5,900 萬餘股，佔其股權比例約15 ％。本件係富邦人壽公司嗣後於95年間，經由股票交易公開 市場購入原告股份時，始發生臺北市政府間接投資原告之違 規狀態。衡情原告應不可能與臺北市政府故意共同實施違反 有線廣播電視法第19條第4 項規定之投資行為，被告亦無法 舉證證明原告有與臺北市政府故意共同實施上開投資行為。 原告無從事前預見富邦人壽公司之投資行為，亦無力阻止富 邦人壽公司投資原告之結果發生。原告並無「能防止臺北市 政府間接投資原告」之發生，而不防止之情形，無可非難性 及可歸責性，自不應受罰。原告亦無從以一己之力排除臺北 市政府間接投資原告之結果，欠缺期待可能性。又原處分關 於限期命原告以「適當方式」排除上開結果，亦不符行政行 為明確性原則及行政法上之期待可能性原則。從而，被告以 原告違反有線廣播電視法第19條第4 項規定，而依同法第68 條第1 項第2 款、第2 項之規定，以原處分裁處原告10萬元 罰鍰，且應於1 年內以適當方式改正，若無法於期間內改正 違法行為，將按次連續處罰，情節重大者，得廢止營運許可 ，並註銷營運許可，自有違誤。原告訴請撤銷，為有理由， 應予准許。 八、本件事證已臻明確，兩造其餘主張陳述，於判決結果不生影 響，無庸一一論列，併予敘明。 據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。 中　　華　　民　　國　　101　 年　　7　　 月　　19　　日 臺北高等行政法院第七庭 審判長法 官 黃秋鴻 法 官 陳心弘 法 官　林惠瑜 上為正本係照原本作成。 如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上 訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後 20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。 中　　華　　民　　國　　101　 年　　7　　 月　　19　　日 書記官 劉道文