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臺北高等行政法院判決 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　101年度訴字第407號 　　　　　　　　　　　　　　　　　 101年8 月9 日辯論終結 原　　　告　台灣數位寬頻有線電視股份有限公司 代　表　人　郭調和（董事長） 訴訟代理人　杜英達　律師 複代理人　　黃義偉　律師 被　　　告　國家通訊傳播委員會 代　表　人　石世豪（主任委員） 訴訟代理人　蔡信誼 　　　　　　劉諺霈 上列當事人間有線廣播電視法事件，原告不服被告101年01月16 日通傳營字第10141001120號裁處書，提起行政訴訟，本院判決 如下： 主 文 原處分撤銷。 訴訟費用由被告負擔。 　　事　實 一、事實概要：因富邦金融控股股份有限公司（下簡稱富邦金控 ）97年度年報中所載，臺北市政府為富邦金控之最大股東， 持股數為1,159,009 千股，持股比率14.26 ％，並取得2 席 董事席位；又富邦金控旗下百分之百持股之富邦人壽保險股 份有限公司（下簡稱富邦人壽）持有大豐有線電視股份有限 公司（下簡稱大豐公司）1.61％股份，大豐公司又持有原告 21.07 ％股份，被告因而認臺北市政府與原告間有間接投資 關係，故而違反有線廣播電視法第19條第4 項之規定，依同 法第24條第1 款及第68條第1 項第2 款之規定，以民國（下 同）99年10月11日通傳營字第09941065420 號裁處書處原告 罰鍰新台幣（下同）10萬元，並自裁處書送達之日起1 年內 就政府之間接投資涉及牴觸政黨、政府退出廣電媒體立法意 旨，以適當方式予以排除，若無法於前揭期間內改正違法行 為，將按次連續處罰，情節重大者得廢止營運許可並註銷營 運許可證。原告不服，提起訴願，經行政院100 年3 月2 日 院臺訴字第1000093274號訴願決定，撤銷原處分（即被告前 揭99年10月11日裁處書）並要求被告另為適法之處分。嗣被 告經依行政程序法規定舉行聽證程序後，以101 年01月16日 通傳營字第101410 01120號裁處書，仍作成與經撤銷之被告 前揭99年10月11 日 裁處書相同內容之處分（下稱原處分） 。 二、兩造聲明： （一）原告聲明： １、原處分撤銷。 ２、訴訟費用由被告負擔。 （二）被告聲明： １、駁回原告之訴。 ２、訴訟費用由原告負擔。 三、兩造之爭點：被告認臺北市政府對原告有間接投資關係，違 反有線廣播電視法第19條第4 項及第24條第1 款，乃依同法 第68條第1 項第2 款所為之原處分，是否違法？ 四、兩造主張之理由： （一）原告主張之理由： １、按有線廣播電視法第19條第4 項規定之立法目的應在於禁 止黨政軍投資民營廣電媒體、有線廣播電視系統事業，以 確保廣電媒體之言論、新聞自由，防止其遭黨政軍實質控 制，成為一言堂，有害人民之言論自由、甚至妨礙國家民 主政治之發展。是即使以目的解釋方法，亦可得知本項規 定所規範之行為主體對象係黨政軍之投資行為，而非有線 廣播電視系統經營者等被投資之客體標的。是於有違反之 情形時，亦僅黨政軍有義務、有能力改正違法投資有線廣 播電視系統事業之情形，豈有要求被投資之客體以具體措 施改正黨政軍等行為主體之投資行為之理？ ⑴查，有線廣播電視法第19條第4 項係規範黨政軍等行為 主體，然同法第24條第1 款及第68條第1 項第2 款卻以 有線電視系統經營業者為處罰對象，歸責對象確有不合 理之處。且原告實無法預見他人違法行為將導致自己受 裁罰之結果，條文規定已違反法律明確性原則，被告適 用時理應採取目的性限縮之解釋方式，將處罰之條件限 於有線電視系統業者與違法投資有線廣播電視系統經營 者之黨政軍機構間，有犯意聯絡、共同實施等違反行政 法上義務之行為者為限。被告稱原告之第一層股東大豐 公司，其股東富邦人壽( 第二層) 受富邦金控( 第三層 ) 投資，而訴外人臺北市政府對富邦金控( 第四層以上 ) 持有股份等情，認定原告之行為違反有線廣播電視法 第19條第4 項規定黨政軍退出媒體之規定云云，原告除 事前知情，與之有意思聯絡，或是有防止發生之可能性 外，處於被動狀態，應無預見可能性，亦無法拒絕該等 政府機關購買股份，無可非難性及可歸責性。 ⑵次查，現行法規就媒體股東身分之限制規定，於有線廣 播電視法施行細則第12條對於母法( 有線廣播電視法) 第19條第2 項所稱外國人間接持有一詞作出明確定義， 條文規定僅計算至間接持股的第一層，除此外之法律條 文並無其他明示規定；由是觀之，如前開法律( 有線廣 播電視法) 並無其他特別規定，則關於禁止黨政軍間接 投資媒體之規定，亦應作相同解釋，即僅計算至間接持 股的第一層，以符體系之一貫性。 ⑶再查，行政院訴願會針對其他類似案件亦認為上開規定 禁止黨政軍投資媒體，若因為有價證券公開市場交易之 不確定性導致該媒體隨時處於受罰之風險，非該法規範 之本旨，而將該案之原行政處分撤銷，要求原行政處分 機關另為適法之處分，本案原告即為適例。本案原告前 經被告以99年10月11日通傳營字第09941065420 號裁處 書，原告不服提起訴願後，業經訴願決定撤銷該裁處書 並要求被告另為適法之處分，按依訴願法第96條之規定 ，此為訴願決定之拘束力之表現，準此，被告對於原告 之裁處書既經訴願決定撤銷在案，則自應依訴願決定之 意旨而為適法之處理，自無復作成與已撤銷處分相同內 容之處分之理，是被告對於原告復為相同內容之裁處（ 即原處分），顯已嚴重違法。 ２、原告就原處分認定違反有線廣播電視法第19條第4 項之行 為，並無過失，原處分違反行政罰法第7 條第1 項規定： ⑴按行政罰法第7 條第1 項之規定，及立法理由明確揭櫫 ：「現代國家基於『有責任始有處罰』之原則，對於違 反行政法上義務之處罰，應以行為人主觀上有可非難性 及可歸責性為前提，如行為人主觀上非出於故意或過失 情形，應無可非難性及可歸責性，故第一項明定不予處 罰。」有線廣播電視法對行政罰責任要件及其他應適用 法則，未設特別規定，此等罰鍰或其他種類行政罰之裁 處，仍應適用行政罰法相關規定。行政罰法第7 條規定 違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處 罰，關於故意、過失之判斷，應以行為人就違反行政法 上義務之構成要件事實，是否明知、能否預見、是否係 應注意，並能注意為條件，且應參酌立法意旨及具體個 案事實為認定，未可一概而論。 ⑵被告稱原告因臺北市政府為富邦金控股東，富邦金控對 富邦人壽有直接持股關係，富邦人壽持有原告股東大豐 公司之股份，因而認臺北市政府與原告有間接投資關係 ，故原告違反有線廣播電視法第19條第4 項黨政軍退出 媒體之規定云云。惟，依股份自由轉讓原則，除如廣電 事業之股權移轉有法律特別規定應申請主管機關許可外 ，一般上市上櫃等公開發行公司之股票本係在公開市場 自由交易，原告無法限制或禁止他人之買賣。政府機關 在公開市場上之投資行為非原告可得掌控，是其於公開 市場上購入公開發行公司股票，原告無權、更無法律依 據可加以干涉，亦難預期政府機關會透過投資公開市場 交易之股票而成為原告之多層次間接投資股東。尤其本 案原告係公開發行股票公司，其股票係在公開市場上開 放自由交易，若政府機關無心之投資行為，即造成原告 須受裁罰之結果，要非有線廣播電視法第19條第4 項所 欲達成之規範目的。是被告認定臺北市政府間接持股之 事實，要求原告可以事先知情、干涉甚至改正之能力與 機會，均屬無期待可能性，則原告自無故意或過失可言 。 ３、被告已就有線廣播電視法第19條第4 項規定之妥適性提出 檢討，並提出修正草案送立法院審查，益徵被告據此裁處 原告，確有不當：依被告曾於98年12月14日就現行三廣法 之衛星廣播電視法關於黨政軍退出媒體條款修正草案公聽 會之說明，與本案系爭法律( 有線廣播電視法) 修法意旨 同，可資參照，摘錄如後：「現行三廣法黨政軍退出媒體 條款之規範方式，包括完全禁止直接投資及間接投資廣播 電視媒體（即無論直接持股及間接持股方式，一股股份均 不得持有），及違規時係以非投資者之廣播電視媒體為處 罰對象等，在施行數年後經檢討，除對於以直接投資及間 接投資以外之其他方式控制廣播電視媒體者，現行規定似 未有規範而成為漏洞外，對於諸多黨政軍機關其本意僅在 於單純理財而於集中交易市場購買非廣播電視媒體之上市 公司股票，購買時亦不知該上市公司已直接或間接持有、 或事後直接或間接持有廣播電視媒體之股份，卻因現行無 論直接持股及間接持股、一股股份均不得持有之規範方式 ，而造成廣播電視媒體於不知情下構成違反黨政軍退出媒 體條款，面臨被主管機關處罰甚至廢止執照之結果。另， 諸如國安基金或其他由政府代管之退休基金，基於政府穩 定股市之目的或為單純理財而於集中交易市場購買非廣播 電視媒體之績優上市公司股票，亦有可能該上市公司已直 接或間接持有、或事後直接或間接持有廣播電視媒體之股 份，而致使廣播電視媒體於不知情下構成違反黨政軍退出 媒體條款。上述情形顯示，現行三廣法黨政軍退出媒體條 款之規範方式，已造成不知情、無主觀犯意之廣播電視媒 體，隨時可能面臨違反黨政軍退出媒體條款之不合理情事 。此外，現行三廣法黨政軍退出媒體條款之規範方式，亦 有可能被黨政軍機關據為構陷或整肅異己之工具，黨政軍 機關如擬打擊特定廣播電視媒體，只要在集中交易市場購 買間接持有該廣播電視媒體股份之上市公司，就可達成目 的。黨政軍退出媒體條款在我國確有其正面之社會功能， 國家通訊傳播委員會（以下簡稱本會）組織法第一條亦明 定，謹守黨政軍退出媒體之精神，為設置本會之宗旨之一 ，因此，黨政軍退出媒體條款仍應予存續及貫徹。但，促 進通訊傳播產業之健全發展、確保通訊傳播市場公平有效 競爭、保障消費者權益、促進多元文化均衡發展，以提升 國家競爭力，同樣也是本會成立之宗旨。尤其在通訊傳播 產業因數位科技之快速發展，而持續發生匯流之際，如何 因應通訊傳播服務匯流之需要，檢討修正現行三廣法黨政 軍退出媒體條款之不合理、不公平部分，以避免阻礙通訊 傳播產業之發展，亦屬本會不能推辭之務。」等語，本件 系爭之「有線廣播電視法」部分條文修正草案，被告已於 99年2 月10日第343 次委員會議決議通過，並以99年3 月 12日通傳法字第09946004910 號函送請行政院審議，行政 院於100 年3 月24日第3239次會議通過該修正草案並函送 立法院審議，並經立法院於第7 屆第7 會期逕付二讀，但 因立法院屆期不續審故未及審議完畢。惟今101 年2 月16 日行政院院會已再行決議將核轉立法院第8 屆會期審議。 綜上所述，有鑒於被告早已認知現行有線廣播電視法有關 黨政軍退出媒體之處罰規定，於行為主體規範與歸責對象 間有扞格之處，並著手修法中，其身為主管機關本有裁量 空間，可依權責適當解釋法律。惟其明知現有規範不當在 前，且多件裁罰案件已遭上級機關撤銷在後，卻不願採目 的性限縮方法解釋法律，將之限於黨政軍因間接持股而對 媒體有實質控制權之情況，以避免歸責對象失之公允，足 見被告據以裁處原告之法規，確有不當，現行黨政軍退出 媒體條款對媒體裁罰之不合理、不公平，至為灼然。 ４、原告對裁罰事實無可歸責性，無從採取原處分所稱適當且 必要之預防措施： ⑴依被告所稱，原告因臺北市政府為富邦金控股東，富邦 金控對於富邦人壽有直接持股關係，富邦人壽對原告股 東大豐公司持有股份，而大豐公司為原告股東，被告因 而遽認臺北市政府與原告有間接投資關係乙節，有鑑於 原告無政府機關調查權限，難對真實正確進行查證，縱 認持股事實無誤，該等政府機關間接持有原告股份而構 成違規行為，原因是該等政府機關於股票公開市場上投 資，或間接投資原告之上層股東所致。基於證券交易市 場自由流通性與公司法上股份自由轉讓原則，原告對構 成違規事實無從事先知悉亦無意使其發生。該投資情節 ，原告無從預見，亦無從採取任何禁止措施。原告未能 事先預見股份轉讓，且原告不得限制原告股份由政府機 關、上市櫃公司、股票公開發行市場或其他任何第三人 取得，如何採行適當且必要預防措施？反之，被告有權 儘速推動修法，或經政府機關間政策聯繫阻止各政府機 關直接或間接投資原告股份，被告捨之不為，如何歸責 並裁罰人民？ ⑵行政院於他案各決定書曾指明：各受處分人係上市櫃公 司多層次轉投資關係企業，無法選擇或拒絕特定人或單 位於公開市場隨時買賣公司股票，受處分人是否可能隨 時知悉上層投資者變動情形？他人投資行為如非受處分 人所能掌握，如何認定受處分人有違法之故意或過失？ 有線廣播電視第19條第4 項規定意旨在於禁止黨政軍以 任何形式投資媒體，防止介入媒體經營，但因有價證券 公開市場交易之不確定性，將致各受處分人隨時可能違 反黨政軍退出媒體規定而受罰，是否為該法規範本旨， 非無研酌處，可佐證原處分裁罰之違法不當。 ５、原處分違反經驗法則、論理法則： ⑴被告於99年10月11日通傳營字第09941065420 號裁處書 陳稱以：原告每季均向被告機關申報股權結構資料並依 被告切結，故對於有線廣播電視法規範政府、政黨、其 捐助成立之財團法人及其受託人不得直接、間接投資之 特別規定已有所認識平時即應審慎檢視股權結構等語。 原告固於每季申報股權結構時，依被告要求切結，然此 係身為主管機關之被告對各家有線電視系統業者一體要 求，縱原告切結將注意，但應注意與能防止係兩事，原 告根本無從透過章程或任何法律上請求權，要求股東或 股東之股東不得受政府機關投資，亦無任何法律上請求 權直接要求政府機關不得投資，實無防免可能。 ⑵另依據行政院100 年3 月2 日院臺訴字第1000093274號 訴願決定略以：「據另案原處分機關代表列席本院訴願 審議委員會99年11月17日99年度第44次會議時說明…… …該公司僅於上市、上櫃公司召集股東會或決定分派股 息、紅利時提供該等公司股東名冊，不含非上市、櫃公 司之其他公開發行公司，因現行規定未賦予母子公司得 申請上層公司股東名冊之規定，且涉及公司業務秘密及 個人資料保護，無法提供第三人所保管股票之上市、櫃 公司之股東名冊等語。是富邦金控公司( 原告之第三層 股東) 、大豐有線電視公司( 原告之第一層股東) 為上 市公司，無法選擇或拒絕特定之人或單位等於公開市場 隨時買、賣該公司股票，或因企業間購併等經營行為， 而導致第三人投資關係，且訴願人( 即原告) 亦無法輕 易自集保公司取得該公司股東名冊，難期訴願人( 即原 告) 知悉該公司股東持股狀態；至訴願人之上層公司( 即原告第二層股東富邦人壽公司) 為公開發行公司者， 股票非屬集保公司保管範圍，訴願人( 即原告) 更無從 知悉該等公司股東持股狀態。訴願人( 即原告) 既因資 訊取得困難，無從掌握上層公司之投資狀況，如何認定 訴願人於每季切結申報股權資料有違法之故意或過失？ 非無疑義，況訴願人( 即原告) 是否切結不實，與訴願 人( 即原告) 因受臺北市政府間接投資，致違反有線廣 播電視法第19條規定之行為，分屬不同行為態樣，原處 分機關(即 被告) 僅一再以訴願人( 即原告) 每季申報 股權切結承諾無違反黨政軍退出媒體規定，認訴願人( 即原告) 應負違法過失責任，尚嫌速斷。」足可益證被 告原處分之違法不當。 ⑶原處分一再泛稱以適當方式排除，惟無法具體指明原告 應如何排除？在公司法對股份轉讓自由規定下，原告豈 有可能隨時注意政府機關是否在自由證券市場直接或間 接持有原告各層股權股份，縱原告得知股東之股東以上 有政府機關持股( 假設語氣非自認) ，原告根本無從禁 止限制政府機關透過公開交易市場投資股票而成為原告 之多層次間接股東，亦無從強制干涉其出脫持股之可能 ，原處分命原告限期排除，係屬法律不能及事實不能， 亦無法透過行政執行法強制執行。原告就違法事實之發 生，無任何故意或過失、無防免可能，縱本件有有線廣 播電視法第19條第4 項所定違規事實外觀，因原告無可 非難性及可歸責性，不得對原告裁罰。原處分命原告1 年內以適當方式排除，亦有違誤。 ⑷本院100 年度訴字第911 號判決，亦以前揭理由，肯認 該案原告九太科技股份有限公司，就政府之間接投資涉 及違反及牴觸黨政軍退出媒體條款之事實，無故意或過 失應不予處罰而撤銷被告( 同本案被告) 所為處分。前 開判決九太公司因受黨政軍投資而遭被告裁罰之處遇與 本案原告相同，故本院應就相同案件為相同考量。 ６、被告稱原告之第一層股東大豐公司，其股東富邦人壽(第 二層) 受富邦金控( 第三層) 投資，且訴外人臺北市政府 對富邦金控( 第四層以上) 持有股份，故而認定原告之行 為違反有線廣播電視法第19條第4 項黨政軍應退出媒體云 云。惟查： ⑴有線廣播電視法第19條第4 項係規範黨政軍等行為主體 ，然同法第24條第1 款及第68條第1 項第2 款卻以有線 廣播電視者或系統經營業者為處罰對象，歸責對象已確 有不合理之處。 ⑵原告實無法預見他人違法行為將導致自己受裁罰之結果 ，條文規定已違反法律明確性原則，被告適用時理應採 取目的性限縮之解釋方式，將處罰之條件限於有線電視 系統業者與違法投資有線廣播電視系統經營者之黨政軍 機構間，有犯意聯絡、共同實施等違反行政法上義務之 行為者為限。 ⑶依被告所稱，原告係臺北市政府機關『間接』持有原告 之股份而構成違規行為，原因是該等政府機關於股票公 開市場上投資，或間接投資富邦金控，而富邦金控轉投 資富邦人壽，富邦人壽對原告上層股東( 大豐公司) 持 有1.61% 股份所致。原告乃公開發行股票之公司，基於 證券交易市場自由流通性與公司法上股份自由轉讓原則 ，原告對構成違規事實之投資情節，原告無從預見，亦 無從採取任何禁止措施。既然原告未能事先預見股份轉 讓，亦不得限制原告股份由政府機關、上市櫃公司、股 票公開發行市場或其他任何第三人取得及轉讓，試問， 該如何採行適當且必要預防措施？反之，被告身為主管 機關本有裁量空間，可依權責適當解釋法律，且有權儘 速推動修法，或經政府機關間政策聯繫阻止各政府機關 直接或間接投資原告股份，被告捨之不為，如何歸責並 裁罰人民。 ⑷茲為避免現行規定不合理及窒礙之處，被告爰擬具「有 線廣播電視法」部分條文修正草案，其修正要點如下︰ (1) 為維護媒體中立，除去現行規定之不合理情形，爰 將規範對象修正為政府、政黨、其捐助成立之財團法人 及其受託人。(2) 明定政府、政黨、其捐助成立之財團 法人及其受託人等控制有線廣播電視系統經營者之處罰 ，並將處罰對象由現行規定之被投資之有線廣播電視系 統經營者，修正為投資者。 ⑸有鑒於被告早已認知現行有線廣播電視法有關黨政軍退 出媒體之處罰規定，於行為主體規範與歸責對象間有扞 格不合理之處，並著手修法中，其身為主管機關本有裁 量空間，可依權責適當解釋法律，惟其明知現有規範不 當在前，且多件裁罰案件已遭上級機關撤銷在後，本案 亦為其中之一，卻不願採目的性限縮方法解釋法律，將 之限於黨政軍因間接持股而對媒體有實質控制權之情況 ，以避免歸責對象失之公允。 ⑹蓋縱使原告股東之上層股東( 即第二層富邦人壽) 背後 受臺北市政府直接或間接投資，然而本案原告股東大豐 公司受富邦人壽投資僅只有甚微之1.61% ，以如此少量 之股份數，何來能夠介入原告公司治理及達到實質控制 之效? 任何政府、政黨或其投資之財團法人於公開之證 券集中交易市場所為之投資或財務操作行為，在層層轉 投資之下，以甚微比例之股權，均構成間接投資系統經 營者( 如本案原告) ，而得以違反有線廣播電視法第19 條第4 項規定相繩，與該規定之立法目的，顯不相符。 政府或政黨對於媒體之控制，如欲以單純之股權結構作 為判斷基準，至少應規定可達實質控制之比例，此亦為 目前修法之方向。被告不思箇中原故，不依職權適當解 釋法律，僅一再辯解其有服膺現行有效法律之義務、其 有依法行政之義務等語搪塞而據之速斷原告受政府機關 臺北市政府「間接」投資而即屬違反有廣法等語，被告 之裁處實難令原告甘服。 ７、大豐公司及富邦人壽均為上市上櫃公司，本件原告有無違 章之「故意或過失」？並請敘明有無「期待可能性」等主 觀要件？ ⑴按行政罰法第7 條第1 項之規定，是行政罰之對象應係 實際實施違反行政法上義務行為且有故意或過失之人， 至理甚明。復按行政罰法第7 條所謂「過失」係指「依 法有注意義務者，應注意而不注意」，而所謂注意義務 之範圍亦需就各種法規之立法目的與可行性，並依個案 認定其注意義務之範圍，不可課與義務人事實上、法律 上所不能之注意義務。 ⑵原告之股東大豐公司乃上市公司，係於台灣證券交易所 之有價證券集中交易市場為公開交易之股份有限公司， 任何自然人或法人甚至不論本國人或外國人，只要於法 令之限制範圍內得參與集中市場之交易者，均得於公開 市場購得該公司之股票，而富邦人壽即係於公開之有價 證券集中交易市場購買該公司( 原告股東大豐公司) 之 股票，集中交易市場既係一開放之狀態，則因其複雜性 及變動性，持有上市公司股票之股東可謂每日均在變動 ，從而任一上市公司在實務上實無可能掌握其股東構成 結構之現實狀態。更遑論原告能查知其股東( 大豐公司 ) 之股東及其上層股東之結構為何。原告無從透過章程 或任何法律上請求權，要求股東或股東之股東不得受政 府機關投資，亦無法律上請求權直接要求政府機關不得 投資，既無防免之可能，是被告認定臺北市政府間接持 股之事實，要求原告可以事先知情、干涉甚至改正之能 力與機會，均屬無期待可能性，原告自無故意或過失可 言。 ⑶原處分命原告限期於一年內改正違法行為，並泛稱以適 當方式予以排除，然而卻無法具體指明原告應如何排除 ？在公司法對股份轉讓自由規定下，原告豈有可能隨時 注意政府機關是否在自由證券市場直接或間接持有原告 各層股權股份？蓋原告完全處於被動且被牽連之狀態， 上層股東間輾轉之轉投資，與原告無任何實質上關係， 原告因他人的行為而遭受裁罰，且此一他人之行為係原 告無從阻止或改變者，被告之裁罰，係違反經驗法則及 論理法則。退萬步言，縱原告得知股東之股東以上有政 府機關持股，原告亦根本無從禁止限制政府機關透過公 開交易市場投資股票而成為原告之多層次間接股東，亦 無從強制干涉其出脫持股之可能，原處分命原告限期排 除，係屬法律不能及事實不能，亦無法透過行政執行法 強制執行。原告就違法事實之發生，無任何故意或過失 、無防免可能，縱本案有有線廣播電視法第19條第4 項 所定違規事實之形式外觀，因原告無可非難性及可歸責 性，被告所稱命原告改正並以適當方式排除乙節，實無 期待可能性可言。 ⑷此觀行政院100 年3 月2 日以院臺訴字第1000093274號 之訴願決定撤銷被告99年10月11日通傳營字第09941065 420 號裁處書之理由，其理自明。 ８、法律欲課欲人民特定行為或不行為義務，應符合法律明確 性原則。本件被告欲以有線廣播電視法之相關規定作為系 統經營業者避免黨政軍直接、間接投資之防止、監督義務 之法規依據，並以系統經營業者違反法律上之義務而加以 處罰，均應符合明確性原則，始為適法。 ９、有線廣播電視法第19條第4項、第24條第1項及第68條第1 項第2款等規範，並未課予系統經營者於申請籌設、營運 後，負有避免黨政軍介入之防止或監督義務。 ⑴有線廣播電視法第19條第4項規範之處體僅為「政府、 政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」： ①查有線廣播電視法第19條第4項之立法意旨在使黨政 軍勢力徹底退出媒體，不以任何形式介入有線廣播電 視系統之經營，可知該條規定係課予「政府、政黨、 其捐助成立之財團法人及其受託人」不得為直接、間 接投資系統經營者之不作為義務，亦即該條規定所規 範不作為義務之對象係「政府、政黨、其捐助成立之 財團法人及其受託人」，而非系統經營者（即原告） 甚明，本院101年度訴字第336號判決、101年度簡字 第176號判決，亦採相同見解。 ②另查，有線廣播電視法第19條第5項僅課予「政府、 政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」於違反有 線廣播電視法第19條第4項規定時，有改正之義務。 ③觀有線廣播電視法第19條第4項及第5項規定，均未針 對「系統經營者」課予不為一定行為之「不作為義務 」或限期改正之「作為義務」，依法律明確性原則， 原告無法預見其負有防止黨政軍直接、間接投資之義 務，足證禁止政府、政黨、其捐助成立之財團法人及 其受託人直接、間接投資系統經營者之規範主體，並 不包含系統經營者。 ⑵有線廣播電視法第24條並未課予系統經營者(原告)於申 請籌設、營運後，負有避免黨政軍介入之防止或監督義 務： ①查有線廣播電視法第24條係規定經政府、政黨、其捐 助成立之財團法人及其受託人直接、間接投資之系統 經營者向審議委員會為「申請籌設、申請營運」時， 審議委員會應為不予許可之決議，換言之，法條文字 僅係規範「審議委員會」應駁回系統經營者之申請， 並未明文課予系統經營者有避免黨政軍介入之防止或 監督義務，依法律明確性原則，既然原告無法自該條 規定預見其負有避免黨政軍直接、間接投資之防止或 監督義務，自不能透過解釋增加法所無之限制。 ②特別強調者，有線廣播電視法第24條之適用前提僅限 於「申請籌設」或「申請營運」時，換言之，倘已完 成籌設或營運之申請後，黨政軍始直接或間接投資系 統經營者，此即非屬有線廣播電視法第24條所規範之 範圍。 ⑶有線廣播電視法第68條並未課予系統經營者(原告)負有 避免黨政軍介入之防止或監督義務： ①查有線廣播電視法第68條係規定於「第八章罰則」， 且該條僅規範違反有線廣播電視法之法律效果，並未 明文課予系統經營者負有避免黨政軍介入之防止或監 督義務，故無從依有線廣播電視法第68條規定得出原 告負有避免黨政軍介入之防止或監督義務。 ②再者，從立法體系觀之，倘欲依有線廣播電視法第68 條第1項第2款作為裁罰或限期改正之依據，亦應「整 體適用」有線廣播電視法第24條本文及第1款規定為 前提，而依前述，有線廣播電視法第24條第1款係針 對系統經營者於「申請籌設或申請營運」時已受黨政 軍直接、間接投資者，所為之規範，換言之，當系統 經營者於「申請籌設或申請營運」時已受黨政軍直接 、間接投資者，除審議委員會應依有線廣播電視法第 24條第1項為不予許可之決議外，被告另依有線廣播 電視法第68條第1項第2款規定，處以罰鍰並通知限期 改正。 ③從立法技術觀之，倘不將有線廣播電視法第68條第1 項第2款之適用情形限縮於「申請籌設或申請營運」 時，則有線廣播電視法第68條第1項可直接規定針對 「違反有線廣播電視法第19條、第20條者」加以處罰 ，而無須規定為針對「違反有線廣播電視法第24條第 1款規定者」，以免徒增法學解釋之困擾。 ④因此，有線廣播電視法第68條第1項第2款規定裁罰之 構成要件，顯與原告係於申請籌設完成並開始營運後 ，始在不知情之情況下受臺北市政府間接投資之情形 有別，故被告對原告所為之裁罰，顯無理由。 ⑷綜上所述，因有線廣播電視法第19條第4項、第5項之規 範主體並不包含系統經營者，而同法第24條、第68條亦 未明文規定系統經營者負有防止黨政軍直接、間接投資 之義務，依法律明確性原則，原告即非屬被告所稱負有 避免黨政軍直接、間接投資之防止或監督義務，故被告 之答辯，顯無理由。 10、被告答辯稱原告排除黨政軍介入之作為義務，有無期待可 能性部分： ⑴遍查現行法規，並無任何法規課予受黨政軍直接、間接 投資之系統經營者（原告）有發函請該黨政軍撤回投資 之義務，故被告答辯稱原告過失未履行義務，自屬無據 。 ⑵系統經營者（原告）事前無權調查有無黨政軍對其為間 接投資、事後亦無權排除此一間接投資之情況： ①查臺灣集中保管結算所股份有限公司（下簡稱集保公 司）代表列席行政院訴願審議委員會99年11月17日99 年度第44次會議時曾說明，該公司僅於上市、上櫃公 司召集股東會或決定分派紅利時提供該等公司之股東 名冊，不含非上市、上櫃之其他公開發行公司，因現 行法規未賦予母子公司得申請上層公司股東名冊之規 定，且涉及公司業務秘密及個人資料保護，無法提供 第三人所保管股票之上市、上櫃公司之股東名冊等語 （參本院101年度簡字第175號判決），足證系統經營 者（原告）並無政府機關之調查權限，更無任何得以 防止相關「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其 受託人」對於有線廣播電視者或系統經營者進行類似 本件間接投資之有效措施。 ②本件原告公司（第1層公司）或可以得知其股東成員 之名單（即上層公司-大豐公司，第2層公司），惟大 豐公司為公開上市公司，故原告對於大豐公司受富邦 人壽（第3層公司）投資之情事、富邦人壽受富邦金 控（第4層公司）投資之情事、富邦金控受臺北市政 府投資之情事，原告均處於被動狀態，並無主動調查 之權限，故原告對此一間接投資之情事，毫無遇見可 能性，更無法拒絕該等「政府、政黨、其捐助成立之 財團法人及其受託人」間接投資原告公司，足證原告 在本件「間接投資」之一連串過程中，完全不具可非 難性及可歸責性。被告要求原告負有避免黨政軍直接 、間接投資之防止、監督義務，顯係課予原告「期待 不可能之注意義務」。 ③查有線廣播電視法等現行法規，均未賦予原告任何足 以否決或排除臺北市政府或上市公司投資決定之權利 或有效措施，意即原告對此種間接投資之結果，主觀 上並無預見可能性，客觀上易無從期待因原告克盡如 何之注意義務後，即可避免結果之發生，故原告字無 可歸責性及可非難性，更無何過失責任可言。 11、按訴願法第96條之規定，被告所為之原處分經撤銷後，原 則上應依訴願決定意旨為之。惟查，本件被告雖於前處分 經訴願決定撤銷後曾依行政程序法之相關規定舉辦聽證程 序，被告重為處分之內容並未說明其查得有何新事證，倘 行政處分所認定之基礎事實均未變更，被告豈能於訴願決 定撤銷前處分後，再為相同內容之行政處分？足證被告藉 由舉行聽證程序之名，行規避訴願機關之判決及監督之實 ，此舉顯非適法。 12、被告於準備程序中，重申原告之違規行為態樣係「以不作 為方式違反作為義務」，惟查原處分書主旨欄記載「受處 分人因受臺北市政府間接投資，違反有線廣播電視法第19 條第4項規定，依同法第24條第1款及第68條第1項第2款規 定，處罰鍰新台幣10萬元」云云，然而，有線廣播電視法 第19條第4項係規範禁止政府、政黨等不得直接、間接投 資係蓊經營者之「不作為義務」，故違反有線廣播電視法 第19條第4項規定之行為態樣應係「以作為方式違反不作 為義務」，因此被告之答辯顯與原處分書內容兩相矛盾。 13、被告之裁罰權消滅時效？ ⑴被告以原告受臺北市政府間接投資作為違規事實之認定 ：查被告原處分書之裁罰理由，顯見被告係以原告受臺 北市政府間接投資作為違規事實之認定。 ⑵被告答辯稱91年12月23日富邦金控與臺北市政府完成股 份轉換作業……臺北市政府持有富邦金控之股權比例月 15%云云，足證被告認定臺北市政府間接投資原告之事 實發生在91年12月23日。 ⑶查有線廣播電視法第19條第4項規定禁止黨政軍投資系 統經營者之黨政軍條款，係於00年00月00日生效，而本 件被告所認定之臺北市政府間接投資原告之事實發生在 91年12月23日，姑不論原告對於受臺北市政府投資之事 實是否具有可歸責事由，被告溯及對原告處罰之行為， 與行政罰法第4條規定相悖。 ⑷退萬步言，縱認原告應依有線廣播電視法第19條第4項 規定受罰，為被告於99年10月11日處分書所認定之違規 事實係發生於00年00月00日，依行政罰法第27條規定之 三年裁罰權時效，本件業早已消滅時效完成，故被告據 此對原告課處裁罰，明顯於法不合。 （二）被告主張之理由： １、查有線廣播電視法第19條第4 項、第5 項、第24條第1 款 、第68條第1 項第2 款、第2 項規定，及被告99年4 月16 日修正發布之國家通訊傳播委員會裁處廣播電視事業罰鍰 案件處理要點（以下簡稱處理要點）第2 點第2 款及罰鍰 案件額度參考表規定檢核，本案原告違法等級列為「普通 」等級，依前揭處理要點規定，按違法情節、事業3 年內 受裁處次數及其他判斷因素等考量事項，採計10分，合計 積分為10分，對照違法等級及罰鍰額度參考表，係屬第1 級，對應有線廣播電視法第68條第1 項第2 款之罰鍰額度 ，裁處罰鍰10萬元，並自原處分書送達之日起，1 年內就 臺北市政府之間接投資涉及牴觸黨政軍退出廣電媒體規定 之部分，以適當方式予以排除，受處分人若無法於前揭期 間內改正違法行為，將按次連續處罰；情節重大者，得廢 止營運許可，並註銷營運許可證，合先敘明。 ２、規範行為主體與歸責對象不一致之澄清。 ⑴本件違法構成要件與行為義務：原處分是否違法與原處 分所依據而作成之法律是否違憲為不同層次問題。應先 釐清本件違法構成要件為何，始可釐清有無違法或違憲 。本件違法構成要件實非僅有廣法第19條第4 項，而是 同法第68條第1 項第2 款，而依同法第24條第1 款、第 19條第4 項之規範內容及意旨，營運前如有政府間接投 資有廣電視業者之狀態，申請籌設、營運將不予許可； 而營運前申請時如無政府間接投資狀態則可予許可，但 非謂獲許可後即可豁免杜絕政府投資媒體義務，故立法 再次設下第二道防線，系統經營者如嗣後發生本不應許 可其申請籌設、營運之情形，將處罰緩並限期改正。由 此可知，同法第19條第4 項所稱政府間接投資媒體，區 分不同時點而產生「兩種法律效果」，發生於許可營運 前之效果為「不予許可申請」，發生於許可營運後之效 果為「罰緩」，前者為「單純不利處分」（侵益行政處 分），後者方為「裁罰性不利處分」（行政罰）。 ⑵司法院大法官肯認一般解釋方法下之防止或監督義務： 關於原告所陳前開法律規範之行為人為黨政軍，處罰對 象卻係有線電視業者，核此等規定實已嚴重悖離「無責 任即無行政罰」之有責主義云云。參見司法院釋字第63 8 號解釋林錫堯大法官與彭鳳至大法官協同意見書。 ⑶行政法院實務肯認受處罰人「預促行為義務人履行義務 」之義務：參最高行政法院93年度判字1175號判決、最 高行政法院99年度判字1298號判決、本院97年度訴字第 2557號判決、本院91年度訴字第2280號判決、最高行政 法院94年度判字552 號判決、本院91年度訴字第5006號 判決、改制前行政法院89年度判字1948號判決均同此解 ，可謂實務穩定見解。從由觀之，不論上訴人抗辯被指 派人（法人股東指派之代表人）實難以回頭監督或促請 指派人（法人股東）履行法定義務，最高行政法院依舊 肯認最低持股義務人雖係法人股東，但透過將法人股東 指派之代表人列為處罰對象，仍可推導出該代表人因此 負有督促法人股東持有一定成數股份之義務，倘違反該 義務，即屬有可歸責之原因。 ⑷行政法院實務寬認行政法上行為義務來源：再查最高行 政法院97年度判字880 號判決可知，可推知行政罰所得 形塑出的行政法上行為義務較為彈性，並呼應司法院釋 字第638 號解釋林錫堯大法官與彭鳳至大法官協同意見 書所揭示未規定其為義務主體，但於處罰規定中明文規 定其為處罰對象者，乃寓有課予某種防止或監督等義務 之意。而所謂防止或監督義務，不啻是一種行政法上的 「作為義務」，當有此種義務違反，如存在知悉義務已 然發生的可能性卻仍未採取任何行動，自有受到行政制 裁的可能。 ⑸是以，行政罰法第10條第1 項立法理由三並明示參考刑 法第15條之規定，故行政罰上亦存在不作為犯，亦即作 為義務違反之制裁。而不作為犯責任的確立，有助於釐 清過失與行為主體判斷上的疑慮，參照本院97年度簡字 第731 號判決要旨及本院96年度簡字第662 號判決要旨 ，均屬違反行政法上作為義務而受罰之適例。 ⑹媒體所負「黨政軍退出媒體」之義務：準此，有線電視 廣播法第68條第1 項第2 款固然對於積極主動促成「政 府投資媒體」結果的「作為」予以處罰，即便媒體消極 被動遭到政府投資，基於同法第68條第1 項第2 款存在 另一「不作為犯」隱藏性構成要件，亦即同法第19條第 4 項雖僅係課予黨政軍不得投資媒體之「禁止規定」， 然併同法第24條、第68條以觀，自系統經營者倘有第19 條第4 項情事將受罰規定即可推知，第24條、第68條乃 自另一角度對系統經營者形成「誡命規定」，而系統經 營者因此負有防止或監督自身經營之媒體事業受黨政軍 介入之作為義務，於知悉遭介入後如有放任，仍應負不 作為犯責任，始合乎立法本旨。「黨政軍退出媒體」之 相關規範修法通過後，被告並於95年5 月19日第56次委 員會議決議後，正式函告持有黨政軍股份之各相關廣電 媒體，給予6 個月之改正期限，至此顯然已足使各相關 廣電媒體均認知媒體所應承擔「黨政軍退出媒體」之排 除或監督等作為義務，並確立媒體違法行為態樣主要即 為「不作為」。爾後如有怠於監督、排除之不作為，於 主觀過失要件具備之前提下，將形成違法。 ⑺原處分合法且合憲： ①釐清本件違法構成要件後，即可發現原告以本件相關 法律規範行為人與處罰對象不一致，逕論斷為悖離有 責主義而違憲云云，似嫌跳躍。蓋於確認立法者透過 處罰而冀望受處罰人所負義務內容後，進一步問題方 為此種義務之加諸受處罰人，可否能通過所謂「有責 主義」的檢驗。 ②有線電視廣播法第19條第4 項所稱政府間接投資媒體 本身並非完全構成要件，而須視不同法律效果再予補 足法定構成要件，亦即如係行政處分效果，完整的構 成要件並非僅如廣法第24條第1 款，尚有行政程序法 第92 條 至第134 條；如係行政罰效果，完整的構成 要件非僅有線電視廣播法第68條第1 項第2 款，尚有 行政程序法第92條至第134 條、更無可逸脫行政罰法 之要件限制，尤其是第7 條故意過失主觀要件與第10 條不作為義務客觀要件。 ③從而，倘處分係「不分青紅皂白，只要系統經營者一 受有政府、政黨間接投資之情形，立即依相關規定論 處。」則此類單純立基於有線電視廣播法第68條第1 項第2 款而欠缺行政罰第7 條過失主觀要件的法律適 用自然違反「有責主義」，但既本件效果為行政罰， 被告亦明瞭主觀要件仍屬不可或缺，被告爰於適用有 線電視廣播法第68條第1 項第2 款時，均不忘於個案 中搭配行政罰法第7 條過失要件為具體判斷，因此本 件所適用之法律並無違憲，所為之處分更未違法。 ④查行政院訴願審議委員會所為之行政院100 年1 月12 日院臺訴字第1000090553號訴願決定書、行政院100 年3 月23日院臺訴字第1000091229號訴願決定書、行 政院100 年3 月31日院臺訴字第1000094569號訴願決 定書……等過去維持被告類似之黨政軍介入媒體之裁 處案件，同基於個案中受處分人確實可被認定為過失 所致，足徵此類案件並非抽象法律必然違憲，而是違 反義務行為的主觀歸責要件於個案中是否具備之違法 問題，亦即倘對毫無過失之人處罰，始構成違法處分 。 ⑤茲有附言者，被告深諳現行有線電視廣播法第68條第 1 項第2 款倘未搭配行政罰法第7 條適用，必然有高 度歸責對象不合理之違憲疑慮，然作為行政機關，有 服膺現行有效法律之義務，為掙脫高度違憲法律之枷 鎖，除聲請大法官檢視系爭條文合憲性外，僅得嘗試 自行提出較合理之修正草案，對現行法唯一的限縮適 用途徑，只剩下適用行政罰法第7 條故意過失，具體 認定個案中政府間接投資媒體緣由的可歸責性。原告 不解被告作為行政機關的憲法忠誠義務，徒執被告依 現行法行政與提出修正草案立場不一，指摘違反誠信 原則或有責主義而違法、違憲，應屬誤會。 ３、原告辯稱有廣法第19條第4 項間接持有應依有線電視廣播 法施行細則第12條計算至第二層持股即止，並不可採。 ⑴有線電視廣播法施行細則第12條明文僅針對同法第19條 第2 項之外國人間接投資之計算方式，並不及於同條第 4 項本國人黨政軍之投資。依據「明示其一，排除其他 」之法理，應無類推適用於計算第19條第4 項政府、政 黨、其捐助成立之財團法人及其受託人間接投資系統經 營者之情形。 ⑵又遍查相關法令，除同為規範外國人持股限制的電信法 第12條第4 項，採與有線電視廣播法施行細則第12條相 同之計算方式外，其餘舉凡獎勵民間參與交通建設條例 第4 條、中小企業發展條例第32條第1 項、證券商管理 規則第55條、期貨商管理規則第56條之7 、在大陸地區 從事投資或技術合作許可辦法第4 條第2 項等，均無任 何將間接投資限制於僅得計算至第二層之規定，足徵原 告對間接投資定義增加法律所無之限制，核屬其一己主 觀法律見解，要無可採。 ４、原處分做出與行政院訴願會撤銷之相同裁罰內容處分，並 未違法。 ⑴按訴願法第95條係指除有再審之法定原因外，不得再重 開「訴願」程序或任意撤銷變更「該訴願決定」，而非 「不得再為處分」。 ⑵次按訴願法第96條僅要求依訴願決定「意旨」，並非禁 止行政機關重為與訴願決定「主文」結論相左之處分。 另參照司法院釋字第368 號解釋意旨，縱行政機關遭行 政法院判決撤銷原處分，仍有維持已撤銷之前見解的權 利，原告所陳：「自無復作成予以撤銷處分相同內容之 處分之理」顯然與大法官見解有異。 ⑶查行政院院臺訴字第1000090520號訴願決定書「……爰 將原處分撤銷，由原處分機關另為適法之處理。」既然 訴願決定係請被告就原告有無違法之故意或過失等事項 再酌後，由被告另為適法之處理。因本案涉及多家有線 廣播電視系統業者之權利（含原告）且具有法律上之重 要性，被告為求慎重，爰遵照指示重啟調查程序，依行 政程序法第2 章第10節（第54條至第66條）及第107 條 、108 條規定辦理聽證程序，使原告充分表示意見，再 行衡酌相關新事證後，認為原告係有過失，故依法另為 系爭適法處分，自無違法。 ５、被告非無過失，原處分不違反行政罰法第7 條第1項： ⑴原告確有過失，且非以切結書為唯一過失來源。參本院 99年度訴字第2537號判決可稽。依現行有線廣播電視法 第19條、第24條、第68條規定，既然課予有線廣播電視 系統經營者本身是否有盡到防止或排除政黨、政府等購 買其股份之義務，已如前述，如按其情節應注意、能注 意卻不注意而違反上開行政法上義務將受裁罰。 ⑵本件原告上層股東大豐公司於85年3 月核准設立、91年 5 月上櫃掛牌買賣( 代號：6184) 、94年2 月：上市掛 牌買賣( 股票代號：6184) 、上開資料經於大豐公司網 站http://www.dafeng.tv/ 均已載明，向公開資訊觀測 站及經濟部商工登記資料公示查詢系統查核亦無誤，原 告上層大豐公司既為上市公司，歷年年報均有揭露前十 大股東資訊，其每季申報股權時，更申報將近40家法人 股東持股狀況，且均已申報富邦人壽公司，原告自可得 知上層股東受富邦人壽間接投資之事實，而富邦人壽為 富邦金控百分百持股子公司應屬公眾周知無庸舉證之事 實，且據報載：「91年間，台北市政府標售其持有之台 北銀行股票共9 億7,236 萬餘股（股權比例約45％）， 由富邦金控標下。91年12月23日，富邦金控與台北市政 府完成股份轉換作業，富邦金控持有台北銀行百分之百 股權，使其成為富邦金控旗下之子公司，並終止股票之 公開發行；台北市政府則轉為持有富邦金控11億5,90 0 萬餘股，佔其股權比例約15％。94年1 月1 日台北銀行 股份有限公司與富邦商業銀行股份有限公司合併，台北 銀行為存續公司，富邦銀行為消滅公司。經台北市政府 同意，台北銀行更名為台北富邦商業銀行。」從而富邦 金控受臺北市政府間接投資亦堪為明確事實，原告對於 受政府間接投資一時早已有知悉可能性。又富邦金融控 股股份有限公司97年度年報第16頁及第51頁所載，臺北 市政府為富邦金控之最大股東，持股數為1,159,009 千 股，持股比率14.26 ％，並取得2 席董事席位；富邦金 控旗下百分之百持股之富邦人壽股份有限公司持有大豐 公司1.61％股數，蓋此一股權結構非常明顯，原告無須 太費事便可查得、知悉。原告辯稱資訊取得困難，無從 掌握上層公司之投資狀況，純屬推諉之詞。 ⑶「黨政軍退出媒體」之相關規範修法通過後，被告於95 年正式函告各相關廣電媒體，給予6 個月之改正黨政軍 持股期限，至此顯然已足使各相關廣電媒體均認知所應 承擔「黨政軍退出媒體」之排除或監督等作為義務。本 件中，原告於知悉形成黨政軍介入媒體後，但並無任何 查核作為，原告甚至於每季申報股權結構時均向被告切 結其絕無違反有線廣播電視法第19條規定情事，絲毫不 願盡其上開注意義務，縱不構成故意，於具備知悉明顯 股權結構、仍有排除可能卻不願盡其查核、排除義務之 義務違反，原告主觀上具備應注意並能注意卻不注意之 過失，應可確定。 ⑷又原告切結不實，與原告因受臺北市政府多層次間接投 資，致違反有廣法第19條規定之行為，看似分屬不同行 為態樣，原告於受臺北市政府間接投資後，即已發生立 法者所要求之作為義務，不僅實際上未履行查核監督排 除義務，反而以不實的切結向被告宣示已盡此義務。於 不作為角度下，二者關係實為客觀義務違反下主觀過失 的間接證據。 ⑸又原告所負查核、排除義務亦有其合理界線，行政罰須 以可歸責性為要件，倘其證明自身有盡查核義務而無效 果，即得認為並無過失，本件原告受罰前並未發函請政 府退出媒體，故仍屬過失未履行義務無疑。 ６、被告提出修正草案且具現行法裁處原告，並未違法。 ⑴被告確實提出有線廣播電視法修正草案經行政院審查並 核轉立法院審議，惟尚未經立法院三讀通過，總統公布 ，修法程序仍未完成，法律草案並非有效法源而無從為 行政機關所引用，行政機關有依據現行有效施行法律之 依法行政義務。就現階段法律之執行，並無被告所提修 正草案之適用，唯有明確執法，始能符合92年修正廣電 三法，要求黨政軍徹底退出媒體當時之立法意旨，杜絕 黨政軍介入媒體，俾能確保媒體自主運作、言論自由發 揮，產生制衡力量。 ⑵現行法既仍有效施行中，不僅行政機關有依法行政義務 ，司法機關亦有依法審判義務，此乃本於權力分立所設 。縱司法機關認現行法立法不當而有違反最高指導位階 之憲法之虞，仍無從逕予排斥而不適用，而須迂迴依司 法院釋字第371 號、第572 號、第590 號解釋裁定停止 訴訟程序而聲請釋憲，遑論行政機關更無從審查現行法 之適當性。縱然現行法律獲大法官宣告違憲，仍有可能 因法安定性等考量而須定期失效，不得立即失效，例如 釋字第649 號解釋即甚至定期達3 年始失效而繼續拘束 行政機關。最高司法機關對違憲不當的立法尚須如此慎 重以待，遑論行政機關豈可擅自審查現行法適當性而排 斥不適用之。被告所以提出修正草案，正是冀望立法機 關重新檢視立法適當性，此乃憲政架構下所賦予行政機 關挑戰現行法之體制內途徑。於此之前，被告仍僅得秉 持行政機關之依法行政義務兢兢業業執行立法者所託。 倘依原告所辯，不啻允許行政機關擅自踰越現行法，引 用自行所提案且未經立法機關檢視之草案版本為處分考 量，則恐嚴重侵犯立法權，而生憲政危機，委無可採。 ⑶退步言之，縱如原告所稱現行法與修正草案內容不一， 足證現行法不當，但原告仍未臻詳查修正草案之意旨而 生錯誤解讀。析言之，現行有廣法行為義務主體為黨政 軍，處罰對象則為系統經營者，二者雖有落差，但修法 方向並非如原告辯稱既行為義務主體為黨政軍，處罰對 象亦僅限黨政軍，而不及系統經營者，反而係為落實黨 政軍退出媒體之目的，對二者均加以處罰。故現行法不 當之處實非在誤對媒體處罰，而係在於漏未對黨政軍處 罰，此項立法缺漏，並已為修正草案所填補。此有修正 草案第10條第1 項、第61條第1 項第1 款、第10條第8 項、第58條第4 款可稽。原告所辯，如同將司法院釋字 第666 號解釋所稱社會秩序維護法「罰娼不罰嫖」違憲 ，逕予見獵心喜地解釋為娼嫖皆應不罰，邏輯跳躍，灼 然自明。 ⑷按有線廣播電視法第19條及同法第20條規定，係於92年 12月24日增訂並經總統公布施行，核其立法意旨在於使 黨政軍勢力徹底退出媒體，以維護新聞自由與民主健全 發展，不以「任何形式」介入媒體經營（立法院第5 屆 第3 會期第15次會議決議）。此外，92年12月24日公布 、同年12 月26 日施行之廣播電視法、有線廣播電視法 及衛星廣播電視法亦均分別訂有黨政軍退出媒體條款。 被告就其中涉及之個案，經95年5 月19日第56次委員會 議決議，考量整體產業現況、歷史因素及法規遵守，認 為應予一致處理。被告前經調查程序並依前揭會議決議 已正式函告持有黨政軍股份之各相關廣電媒體，給予6 個月之改正期限，是以，各相關廣電媒體對於原處分機 關處理黨政軍持股採取從嚴（直、間接均不得持有）已 然明確，殆無疑義。 ⑸被告修正衛星廣播電視法第9 條及第42條之1 有關黨政 軍條款，明訂黨政軍不得直接投資廣電事業，但開放間 接持股10% 以下，且不得以間接投資或其他方式達到實 質控制廣電人事、財務或業務的程度……等修法建議事 項，僅係針對現行廣電三法禁止黨政軍直接和間接投資 廣電事業，不得持股之規定予以修正，係因時空環境之 變遷，社會對於不同意見接受程度提升及表達管道之多 元化，對往昔限制黨政軍投資媒體，是擔憂黨政軍控制 媒體報導及少數控制或影響言論之疑慮已獲改善，爰此 期能建構公平競爭機會的立場，建議以漸進方式開放黨 政軍投資，對於黨政軍投資媒體朝「實質控制」方向監 理。惟該修正草案尚須送交行政院審查，修法程序未完 成前，行政機關執法不容有轉圜之空間。 ⑹被告作為行政機關，唯有依法行政，切實執行立法者所 託，既然立法者已明示採嚴格立場（立法院第5 屆第3 會期第15次會議決議），被告如何得於現行法之下擅自 作悖於立法意旨之「目的性限縮」？被告如何得於修正 草案未獲立法機關檢視前逕自偷渡草案作法？原告要求 被告需於間接投資達「實質控制」程度始可適用現行法 ，顯然逾越文義，增加法律所無限制，應無可採。 ７、原處分未違反經驗法則及論理法則。 ⑴黨政軍退出媒體非無排除可能性：經查99年因有線廣播 電視系統經營者違反有線廣播電視法第19條第4 項規定 遭被告裁處之系統經營者計有28家，該28家業者不服提 起訴願後，經訴願決定撤銷原處分，被告復於100 年7 月28日就該違反黨政軍規定乙節舉行聽證，該聽證程序 中當事人之一陽明山等12家凱擘旗下系統經營者（註該 12家系統經營者之上層控股公司是盛庭及盛浩股份有限 公司，由本國投資人宏璟新股份有限公司持有23% 股份 ，其上層股東為宏璟建設股份有限公司，另外日月光半 導體透過宏璟建設股份有限公司間接持有宏璟新股份有 限公司股份。）於聽證中表示表明已特別徵詢原股東- 宏璟新股份有限公司同意，轉售原持有集團上層公司的 股份與凱聲股份有限公司，因凱聲股份有限公司的股東 身分已經是本國籍的自然人，已經沒有涉及到任何上市 公司持股的情況股東身分已經是本國籍的自然人，故違 反黨政軍條款乙節已獲得改正。故他案中之原告既可以 適當方式排除黨政軍投資媒體之條款，原告亦應有其適 當方式排除，並無違法。以往既有系統經營者排除黨政 軍持股之先例，並非全無排除之可能性。 ⑵限期改正本身不以可歸責性為要件：原處分可分為罰緩 及限期改正兩部分，前者為行政罰，後者因處分內容與 義務內容高度重疊而不具裁罰性，僅為單純不利處分， 因此前者著眼過去義務違反之制裁，後者著重將來義務 履行之督促，立法意旨既為嚴格之黨政軍退出媒體誡命 ，倘此項規範正當性得到確認，則媒體經營者即負有貫 徹之義務，即便是有廣法修正草案仍然堅持此項立場。 此觀修正草案第10條第8 項、第58條第4 款自明。原告 所陳無法直接令上層股東釋股，非謂「黨政軍退出媒體 」為一客觀上並非無法執行之規範內容，如此因噎廢食 ，本末倒置的論證，不啻根本地推翻此項規範之執行可 能性。既然「限期改正」並非行政罰，而是單純不利處 分，則原告一再對此爭執處分為事實上不能履行，而無 「可非難性即可歸責性」，即有誤會，蓋行政罰法第2 條立法理由：「本法所稱「其他種類行政罰」，僅限於 本條各款所定『裁罰性之不利處分』，並以『違反行政 法上之義務』而應受『裁罰性』之『不利處分』為要件 ，如其處分係命除去違法狀態或停止違法行為者，因與 行政罰之裁罰性不符，非屬裁罰性之不利處分，無本法 之適用。」 ⑶限期改正而逾期不改正之撤銷許可始有可歸責性問題。 按行政罰法第2 條立法理由：「行政機關對違法授益行 政處分之撤銷及合法授益行政處分之廢止，是否屬本法 所規範之「裁罰性之不利處分」，而有本法規定之適用 ，應視其撤銷或廢止之原因及適用之法規而定，未可一 概而論。例如證券交易法第59條第1 項規定，未踐行限 期改正義務之後續之撤銷營運許可亦非必然為行政罰， 而未必以可歸責性為要件。退步言之，倘認係行政罰， 始有前階段義務違反為無可歸責性之問題，亦即違法之 處分應是對限期改正義務的違反所為之廢止處分，而被 告並未為此處分，故原告爭執限期改正本身為一無法履 行之義務，進而指摘此處分違反可歸責性，仍屬失焦。 ⑷限期改正之處分並無違法：按行政訴訟法第4 條第1 項 、訴願法第1 條第1 項規定，行政訴訟有別於訴願程序 ，僅得審查原處分之適法性，尚不及於適當性，先予敘 明。原告辯稱限期改正之處分違法，惟被告依法行政， 洵依有廣法第68條文義加以適用，既然立法指示黨政軍 退出媒體，被告面對黨政軍介入媒體之個案，作出單純 不利處分，以期將來違法狀態獲得改善，原處分核無違 法。 ８、有線廣播電視法第19條第4 項、第24項第1 項及第68條第 1 項第2 條等規範之行為主體及其關連性？為何可一併解 釋？ ⑴本件違法構成要件實非僅有線廣播電視法第19條第4 項 ，而是同法第68條第1 項第2 款、第24條第1 款、第19 條第4 項，細酌上開規範內容及意旨，營運前如有政府 間接投資有廣電視業者之狀態，申請籌設、營運將不予 許可；而營運前申請時如無政府間接投資狀態則可予許 可，但非謂獲許可後即可豁免杜絕政府投資媒體義務， 故立法再次設下第二道防線，系統經營者如嗣後發生本 不應許可其申請籌設、營運之情形，將處罰鍰並限期改 正。由此可知，同法第19條第4 項所稱政府間接投資媒 體，區分不同時點而產生「兩種法律效果」，發生於許 可營運前之效果為「不予許可申請」，發生於許可營運 後之效果為「罰鍰」，前者為「單純不利處分」（侵益 行政處分），後者方為「裁罰性不利處分」（行政罰） 。 ⑵復查司法院釋字第638 號解釋林錫堯大法官與彭鳳至大 法官協同意見書，且行政法院實務肯認受處罰人「預促 行為義務人履行義務」之義務，又行政罰法第10條第1 項立法理由三並明示參考刑法第15條之規定，故行政罰 上亦存在不作為犯，亦即作為義務違反之制裁。 ⑶有線廣播電視法第68條第1 項第2 款固然對於積極主動 促成「政府投資媒體」結果的「作為」予以處罰，即便 媒體消極被動遭到政府投資，基於有廣法第68條第1 項 第2 款存在另一「不作為犯」隱藏性構成要件，亦即有 廣法第19條第4 項雖僅係課予黨政軍不得投資媒體之「 禁止規定」，然併同法第24條、第68條以觀，自系統經 營者倘有第19條第4 項情事將受罰規定即可推知，第24 條、第68 條 乃自另一角度對系統經營者形成「誡命規 定」，而系統經營者因此負有防止或監督自身經營之媒 體事業受黨政軍介入之作為義務，於知悉遭介入後如有 放任，仍應負不作為犯責任，始合乎立法本旨。 ９、原告為公開上市上櫃公司，被告說明原告該如何盡到排除 及防止自身經營之媒體事業受黨政軍介入之作為義務？有 無「期待可能性」之要件？ ⑴原告非公開上市上櫃公司，所以較能確實掌握股東變動 情形。況且大豐公司、富邦金控、富邦人壽及臺北市政 府間之投資關係（如前述）、股權結構非常明顯，原告 無須太費事便可查得、知悉。原告辯稱資訊取得困難， 無從掌握上層公司之投資狀況，純屬推諉之詞。 ⑵又原告所負查核、排除義務亦有其合理界線，行政罰須 以可歸責性為要件，倘其證明自身有盡查核義務而無效 果，即得認為並無過失，本件原告受罰前並未發函請政 府退出媒體，故仍屬過失未履行義務無疑。他案中（如 前所述及之陽明山等12家凱擘旗下系統經營者）之原告 既可以適當方式排除黨政軍投資媒體之條款，原告亦應 有其適當方式排除，並無違法。以往既有系統經營者排 除黨政軍持股之先例，並非全無排除之可能性。 10、本案件為第二次裁罰原告，且裁罰原因與前次裁罰之理由 相同，而前次裁罰已於100 年3 月2 日以院臺訴字第1000 093274號決定書撤銷被告之處分，被告說明本次裁罰是否 有規避上層機關之判決及監督？ ⑴因本案關於有線廣播電視法第19條第4 項、第24條第1 款及第68條第1 項第2 款規定之適用，涉及多家有線廣 播電視系統業者之權利（含原告）且具有法律上之重要 性，被告為求慎重，依行政程序法第2 章第10節（第54 條至第66條）及第107 條、108 條規定辦理聽證程序， 使原告充分表示意見。 ⑵次依行政程序法第109 條規定及依法務部99年12月17日 法律決字第0999055068號函釋，並未區別行政處分是否 為訴願決定撤銷前或後所為，且查訴願法中關於訴願決 定撤銷原行政處分，原處分機關如須重為行政處分之規 定，僅於第96條規定，原行政處分經撤銷後，原行政處 分機關須重為處分者，應依訴願決定意旨為之，並將處 理情形以書面告知受理訴願機關，亦並未要求受處分人 於此種情形須先踐行訴願程序始得提起行政訴訟。 11、本案原告違規行為態樣為何，及違規行為之時點，是否已 罹於裁處權消滅時效？ ⑴有線廣播電視法第68條第1 項第2 款固然對於積極主動 促成「政府投資媒體」結果的「作為」予以處罰，即便 媒體消極被動遭到政府投資，基於同法第68條第1 項第 2 款存在另一「不作為犯」隱藏性構成要件，亦即同法 第19條第4 項雖僅係課予黨政軍不得投資媒體之「禁止 規定」，然併同法第24條、第68條以觀，自系統經營者 倘有第19條第4 項情事將受罰規定顯可推知，第24條、 第68條乃係「誡命規定」，而系統經營者因此負有防止 自身經營之媒體事業受黨政軍介入之作為義務，如有放 任，仍應負不作為犯責任。而不作為犯責任的確立，有 助於釐清過失與行為主體判斷上的疑慮，參照本院97年 度簡字第731 號判決、96年度簡字第00662 號判決要旨 ，本件原告受罰之行為並非全以事前知悉並參與台北市 政府投資原告為單一選項，包含事後知悉而放任之，亦 屬構成要件該當之違法行為。 ⑵行為人以不作為繼續違反行政法上之義務，於其履行該 義務前，該不作為係繼續地違反行政法上作為義務，例 如戶籍變動（遷移、結婚、出生等事由）應於事件發生 後30日內申請登記，違者依戶籍法第53條處予罰鍰，時 效並非以30日法定期間經過起算，因申請登記之義務不 是30日後即免除，所以此一不作為義務之違反俟義務人 履行登記義務時開始起算（參吳庚，行政法之理論與實 用，第11版；廖義男主編，行政罰法；陳敏，行政法總 論，第5 版），本案原告負有排除此種違反有廣法規定 之義務卻不作為，其裁處權時效應認依行政罰法第27條 第1 、2 項規定，此種不作為繼續地違反行政法上之作 為義務，行為尚未終了，故裁處權時效仍未起算，被告 之裁處權並未因時效而消滅。 　　理　由 一、本件應適用之法律及本院見解： （一）按「（第4 項）政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其 受委託人不得直接、間接投資系統經營者。（第5 項）本 法修正施行前，政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其 受委託人有不符前項所定情形者，應自本法修正施行之日 起2 年內改正。」「申請籌設、營運有線廣播電視之案件 有下列情形之一者，審議委員會應為不予許可之決議：一 、違反第19條或第20條規定者。……」「（第1 項）經許 可籌設有線廣播電視者或系統經營者，有下列情形之一時 ，處新臺幣10萬元以上100 萬元以下罰鍰，並通知限期改 正，逾期不改正者，得按次連續處罰；情節重大者，得撤 銷籌設許可或營運許可，並註銷籌設許可證或營運許可證 ：……二、有第24條第1 款、第4 款或第5 款情形者。… …」「（第2 項）前項限期改正之方式如下：一、處分全 部或部分股份。二、轉讓全部或部分營業。三、免除擔任 職務。四、其他必要方式。」92年12月24日修正施行之有 線廣播電視法第19條第4 項、第5 項、第24條第1 款、第 68條第1 項第2 款第2 款、同法第68條第2 項定有明文。 （二）有線廣播電視法第19條第4 項、第5 項立法背景係92年間 為使黨政軍勢力全面退出廣播電視媒體，維護新聞專業自 主空間，健全民主政治與公私媒體均衡多元之良性互動， 立法院於92年3 月間三讀通過廣電三法關於黨政軍退出媒 體條款修正案，以匡正戒嚴時期所形成由黨政機關（構） 及其相關團體壟斷或控制無線電視、無線廣播媒體等之不 合理現象，該條款係於92年12月24日增訂並經總統公布施 行。觀其文義，係指「政府、政黨、其捐助成立之財團法 人及其受託人」不得直接、間接持有有線廣播電視系統經 營者之股份，核其立法意旨在使黨政軍勢力徹底退出媒體 ，以維護新聞自由與民主健全發展，不以任何形式介入有 線廣播電視系統之經營（立法院第5 屆第3 會期第15次會 議決議參照）。可知上開規定係課予「政府、政黨、其捐 助成立之財團法人及其受託人」不得直接、間接投資系統 經營者之不作為義務，亦即有線廣播電視法第19條第4項 、第5 項所規範之「不作為」義務（即不得投資系統業者 之義務）之對象為「政府、政黨、其捐助成立之財團法人 及其受託人」，而非上開黨政軍以外之系統經營者甚明。 （三）次按「違反行政法上義務而受罰鍰、沒入或其他種類行政 罰之處罰時，適用本法。但其他法律有特別規定者，從其 規定。」「本法所稱行為人，係指實施違反行政法上義務 行為之自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體 、中央或地方機關或其他組織。」行政罰法第1 條、第3 條分別定有明文。上開規定明白揭示行政罰應以違反行政 法上義務為前提，且行政罰法原則上採行為責任，處罰之 對象係以實施違反行政法上義務之行為人為限。又對於違 反行政法上義務者，依法處罰，乃現代民主法治國家之基 本原則（行政罰法第1 條立法理由參照）。為使行為人對 其行為有所認識，進而擔負其在法律上應有之責任，自應 以其違反行政法上義務行為時之法律有明文規定者為限， 是以同法第4 條乃明定：「違反行政法上義務之處罰，以 行為時之法律或自治條例有明文規定者為限。」揭櫫「處 罰法定主義」。是如非屬法律或自治條例課予行政法上義 務之人，除與負有行政法上義務之人間有故意共同實施違 反行政法上義務之行為，或同法第15條至第17條應予併同 處罰之情形者外，即無違反行政法上義務之可能，而非屬 行政罰之處罰對象。換言之，行政機關不得任意以他人違 反行政法上義務為由，而對未違反行政法上義務之人或有 法定併同處罰以外之人加以裁罰。 （四）再按適用行為罰規定處罰違反行政法上義務之人民時，除 法律有特別規定外，應按行政罰法及其相關法理所建構之 構成要件該當性、違法性（含有無阻卻違法事由）、有責 性或可非難性（含有無阻卻責任事由）三個階段分別檢驗 ，確認已具備無誤後，方得處罰。而其處罰，除法律有特 別規定外，亦應遵循行政罰法及其相關法理有關規定（司 法院釋字第685 號解釋林錫堯大法官提出、許宗力大法官 加入之協同意見書參照）。 （五）行政程序法第108 條規定：「政機關作成經聽證之行政處 分時，除依第四十三條之規定外，並應斟酌全部聽證之結 　　　果。但法規明定應依聽證紀錄作成處分者，從其規定。前 　　　項行政處分應以書面為之，並通知當事人。」第109 條規 定：「不服依前條作成之行政處分者，其行政救濟程序， 免除訴願及其先行程序。」而有關行政程序法第109條規 定，係針對經聽證程序作成之行政處分不服者，明定免除 訴願或其先行程序，逕行提起行政訴訟，以符程序經濟原 　　　則及提高行政效能之立法目的，故該條文所稱之「免除」 　　　，係為「應」免除，而非「得」免除；法務部90年5 月8 　　　日（90）法律字第015874號函、司法院秘書長89年10月5 　　　日（八九）秘台廳行一字第21502 號函意旨，均採相同見 　　　解。因此，本件原處分於踐行聽證程序後，不經訴願，形 　　　式上其程序並未違法，亦應先敘明。 二、兩造間對事實概要欄記載及下列事實均不爭執，並有原告提 出之被告99年10月11日通傳營字第09941065420 號裁處書、 行政院100 年3 月2 日院臺訴字第1000093274號訴願決定書 、原處分書、被告網頁「法律制訂或修訂」資料、有線廣播 電視法部分條文修正草案總說明及修正草案條文對照表；被 告提出之原處分書及送達證書、被告100 年12月7 日第457 次委員會議紀錄、富邦金控97年度年報節錄、富邦金控基本 資料查詢、富邦人壽基本資料查詢、原告申報股權結構資料 、被告99年4 月30日通傳營字第09941025500 號函、原告99 年7 月5 日有線廣播電視系統經營者外國人直接、間接持股 比例申報表、本季與上一季外國人直接、間接持股比例變更 前後對照表、原告有線廣播電視系統經營者股權結構切結書 、有線廣播電視系統經營者關係企業申報表、原告本季與上 一季關係企業變更前後對照表、有線廣播電視系統經營者關 係企業申報表（上一季）、原告申報股權結構資料、「廣播 事業違反黨政軍不得投資媒體相關規定案」聽證會逐字稿、 「廣播事業違反黨政軍不得投資媒體相關規定案」意見書、 被告95年5 月19日第56次委員會議紀錄、行政院100 年3 月 11日院臺訴字第1000094569號訴願決定書、行政院100 年1 月12日院臺訴字第1000090553號訴願決定書、行政院100 年 3 月23日院臺訴字第1000091229號訴願決定書、大豐及原告 受臺北市政府間接投資架構圖、富邦金控董事監察人經理人 及大股東持股餘額明細資料(92 年2 月) 、大豐公司97年度 年報節錄、大豐公司97年7 月16日97大豐字第129 號函、大 豐公司有線廣播電視系統經營者外國人直接、間接持股比例 申報表（本季及上一季）、立法院92年6 月4 日第5 屆第三 會期第15次會議議案關係文書、原告97年度年報節錄、原告 97年7 月23日有線廣播電視系統經營者關係企業申報表（以 上於可閱卷）、大安文山等28家違反有線法第19條第4 項提 案單、被告營運管理處100 年9 月21日簽、被告99年12月22 日第392 次委員會議紀錄、大安文山有線電視股份有限公司 99年4 月1 日大管字第99013 號函、本院100 年訴字第911 號判決（以上於不可閱卷）（均為影本）附本院卷及原處分 卷可查，自足認為真實。 （一）依大豐公司97年7 月11日申報「有線廣播電視系統經營者 外國人直接、間接持股比例申報表」所示，富邦人壽持有 大豐公司1.61% 股數（原處分卷二第12頁）。而富邦人壽 係富邦金控於82年成立之百分之百控股子公司。另91年12 月23日，富邦金控與臺北市政府完成股份轉換作業，富邦 金控持有臺北銀行百分之百股權，使其成為富邦金控旗下 之子公司，臺北市政府原為臺北銀行之股東因而轉為持有 富邦金控11億5,900 萬餘股，佔其股權比例約15% ；嗣於 94年1 月1 日臺北銀行與富邦商業銀行合併，更名為臺北 富邦商業銀行。依富邦金控97年度年報第16頁及第51 頁 所載，臺北市政府係富邦金控之最大股東，持股數為1,15 9,009 千股，持股比率14.26 % ，並取得富邦金控2 席董 事席位（原處分卷一第8 -10 頁）。 （二）有關政府機關於公司市場上購買股票情事： １、依上述91年12月23日，富邦金控與臺北市政府完成股份轉 換作業後，臺北市政府則持有富邦金控11億5, 900萬餘股 ，佔其股權比例約15% 。依被告提出富邦金控97年度年報 第16頁及第51頁所載，臺北市政府係持有富邦金控股數為 1,159,009 千股，持股比率14.26 % 。 ２、依原告97年度年報所載原告主要股東名單所示，大豐公司 持有原告21.07%股份，又依大豐公司97年7月11日申報「 有線廣播電視系統經營者外國人直接、間接持股比例申報 表」所示，富邦人壽持有大豐公司1.61% 股份。 ３、依上開股份計算，臺北市政府「間接」持有原告股份之比 例為0.0484% （計算式：大豐公司持有原告公司股份比例 21.07%×富邦人壽持有大豐公司股份比例1.61% ×富邦金 控持有富邦人壽股份比例100 % ×臺北市政府持有富邦金 控股份比例為14.26 % ＝0.0484% ，小數點後第五位四捨 五入）。又臺北市政府未擔任原告或大豐公司之董事、監 察人或經理人等公司負責人職位。 （三）被告以99年8月3日通傳營字第0994105252號函請原告就涉 及違反黨政軍退出媒體條款之情事陳述意見，原告嗣於99 年8月12日提出陳述意見。被告認原告因受臺北市政府間 接投資，違反有線廣播電視法第19條第4項規定，依同法 第24條第1款及第68條第1項第2款規定，以99年10月11 日 通傳營字第09941065420 號裁處書處原告罰鍰10萬元，並 自裁處書送達之日起，1 年內就臺北市政府之間接投資涉 及牴觸黨政軍退出廣電媒體規定之部分，以適當方式予以 排除，若無法於前揭期間內改正違法行為，將按次連續處 罰，情節重大者得廢止營運許可並註銷營運許可證（本院 卷第17-21 頁）。原告不服該裁處書，提起訴願，經行政 院100 年3 月2 日院臺訴字第1000 093274 號訴願決定撤 銷原處分（即被告99年10月11日通傳營字第09941065 420 號裁處書），理由略以：富邦金控公司、大豐有線電視公 司為上市公司，無法選擇或拒絕特定之人或單位等於公開 市場隨時買、賣該等公司股票，或因企業間購併等經營行 為，而導致第三人投資關係，且原告無法輕易自集保公司 取得該等公司股東名冊，難期原告知悉該等公司股東持股 狀態；至原告之上層公司（按大豐公司）為公開發行公司 者，股票非屬集保公司保管範圍，原告更無從知悉該等公 司股東持股狀態。原告既因資訊取得困難，無從掌握上層 公司之投資狀況，如何認定原告於每季切結申報股權資料 有違法之故意或過失？……原告是否切結不實，與原告因 受臺北市政府間接投資，致違反有線廣播電視法第19 條 規定之行為，分屬不同行為態樣，原處分機關僅一再以訴 願人每季申報股權切結承諾無違反黨政軍退出媒體規定， 認訴願人應負違法過失責任，尚嫌速斷。……原告因臺北 市政府間接投資行為，致違反黨政軍投資規定，如黨政軍 等他人投資行為非原告所能掌握，如何認定原告有違法之 故意或過失？且有線廣播電視法第19條第4 項規定旨在禁 止黨政軍以任何形式投資媒體，以防止介入媒體經營，但 因有價證券公開市場交易之不確定性，將致原告隨時可能 違反黨政軍退出媒體之規定而受罰，是否為該法規範之本 旨？均非無研酌之處等語（本院卷第25-31 頁）。 （四）100年7月28日，被告邀集相關業者，召開「廣播事業違反 黨政軍不得投資媒體相關規定案」聽證會（會議紀錄逐字 稿詳原處分卷一第125- 137頁）後，經被告第457次委員 會議審議（原處分卷一第5-7頁），以101年1月16日通傳 營字第1014100 1120號裁處作成與上揭業經訴願決定撤銷 之99年10月11日通傳營字第09941065420號裁處書內容相 同之裁處書（本院卷第33-35頁，即本件原處分）。原告 仍不服原處分，遂提起本件行政訴訟。 （五）原告於出具「有線廣播電視系統經營者股權結構切結書」 （以99年7 月5 日為例示，歷年切結書略同），內容略以 ：茲切結本公司99年7 月5 日99台數字第108 號函申報之 股權資料，絕無違反有線廣播電視法第19條及第20條之各 項規定，如有違反，本公司願負法律責任。（原處分卷一 第32頁） （六）被告稱依據報載「91年間，臺北市政府標售其持有之台北 銀行股票共9億7,236萬餘股（股權比例約45％），由富邦 金控標下。91年12月23日，富邦金控與臺北市政府完成股 份轉換作業，富邦金控持有台北銀行百分之百股權，使其 成為富邦金控旗下之子公司，並終止股票之公開發行；臺 北市政府則轉為持有富邦金控11億5,900萬餘股，佔其股 權比例約15％。94年1月1日臺北銀行股份有限公司與富邦 商業銀行股份有限公司合併，臺北銀行為存續公司，富邦 銀行為消滅公司。經臺北市政府同意，臺北銀行更名為臺 北富邦商業銀行。」 （七）原告原名海山有線電視股份有限公司於95年間始更名。 １、依據被告提出之資料原告上層股東大豐公司大事紀所載， 大豐公司於93年11月提出上櫃轉上市申請後上市（101 年 8 月9 日被告庭提書狀外放證物附件3 ）。 　２、據富邦金控大事紀所載於82年間成立百分之百持股之富邦 　　　人壽公司，原告上層股東大豐公司於公開資訊觀測站公告 　　　之各年度年報資料僅提供前十位股東資料，並未將富邦人 　　　壽公司投資之情況記載於年報資料中；另原告上層股東大 　　　豐公司送至被告結算至97年6 月30日之股權結構申報表所 　　　載，富邦人壽公司持有原告上層股東大豐公司1.61％股份 　　　（101 年8 月9 日被告庭提書狀外放證物附件2 ）。 　３、又據被告提出之原告於公開資訊觀測站公告統計：至91年 　　　12月31日之91年報資料得知，原告上層股東大豐公司於91 年間始持有原告15.50%之股份，又自92年迄今大豐公司持 有原告股份均超逾20% 以上，為原告公司之大股東。 三、程序上事項： （一）本件被告代表人蘇蘅於訴訟進行中變更為石世豪，茲據被 告現任代表人依法具狀向本院聲明承受訴訟，核無不合， 應予准許。 （二）本件原處分並未違反「一事不再理原則」或訴願決定之拘 束力，因此原告主張原處分有違反訴願法第95條、96條等 規定之違法及違反誠信原則云云，並不足採。 　１、按「訴願之決定確定後，就其事件，有拘束各關係機關之 效力；就其依第10條提起訴願之事件，對於受委託行使公 權力之團體或個人，亦有拘束力。」訴願法第95條固定有 明文。惟上開規定所指之訴願決定拘束力，係針對已確定 之終局性訴願決定而言。本件前訴願決定，雖將「前處分 」撤銷，並命被告另為適法之處理，而被告亦依據訴願決 定之理由，於經過聽證程序後為本件程序標的即原處分； 而，係屬程序中之決定，而不具終局效力，是本件並無訴 願法第95條前段之適用。原告主張前訴願決定就本件有存 續力、構成要件效力及確認效力，被告於別無新事證之情 況下，對已經實體審查之決定且確定之事實，重為一不利 原告之原處分，顯有違一事不再理原則云云，洵不足採。 　２、次按「原行政處分經撤銷後，原行政處分機關須重為處分 者，應依訴願決定意旨為之，並將處理情形以書面告知受 理訴願機關。」為訴願法第96條所明定。是訴願決定撤銷 原處分，如係須由原處分機關調查事證後另為適法之處分 者，原處分機關自應依訴願決定意旨調查事證，此並無違 反訴願決定拘束力之問題，且如依調查結果認定之事實， 認前處分適用法規並無錯誤，原處分機關自仍得維持經撤 銷之前處分見解。本件前訴願決定，係以被告如何認定原 告於每季切結申報股權資料有違法之故意過失？且原告是 否切結不實，與原告因受臺北市政府等政府間接投資致違 反有線廣播電視法第19條規定之行為，分屬不同行為態樣 ，被告僅以原告每季申報股權切結承諾書違反黨政軍退出 媒體規定，認原告應負違法過失責任，尚嫌速斷；又如黨 政軍等他人投資行為非原告所能掌握，如何認定原告有違 法之故意或過失？且有線廣播電視法第19條第4 項旨在禁 止黨政軍以任何形式投資媒體，以防止介入媒體經營，惟 因有價證券公開市場交易之不確定性，將致原告隨時可能 違反規定而受罰，是否為該法規範之本旨？因認原處分非 無研酌之處，乃將前處分撤銷，並命被告另為適法之處理 見本院卷第50頁至51頁），是前訴願決定既認前處分尚須 斟酌前情，應係指明被告應重為斟酌調查後再為適法處分 ，故被告基此召開聽證會重為調查，衡酌相關事證綜合判 斷後，認為原告有違法之故意或過失，乃重為原處分，並 未違反前訴願決定之意旨，是原告主張原處分違反訴願決 定意旨，而有悖於訴願法第96條規定云云，亦非可採。 四、原處分以原告為「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其 受託人」，而違反有線廣播電視法第19條第4 項所定「不得 直接或間接投資系統經營者之義務」云云，有適用法規錯誤 之違法，違法理由詳如下述： （一）如前述本院法律見解，有線廣播電視法第19條第4 項、第 5 項所規範不作為義務之對象為「政府、政黨、其捐助成 立之財團法人及其受託人」，而非本件原告等系統經營者 。 （二）經查本院認定之事實詳如上述（理由三）；即性質上屬於 「政府及其捐助成立之財團法人」之台北市政府，經因為 富邦金控之股東，而「間接輾轉」投資原告，雖已違反有 線廣播電視法第19條第4 項所定「政府、政黨、其捐助成 立之財團法人及其受託人」不得直接或間接投資「系統經 營者」之不作為義務，惟因違反行政法上義務者為台北市 政府，而非不負有上開不作為義務之原告，且原告與台北 市政府間並無關係企業或直接、間接控制等類似之監督關 係；另查大豐公司及富邦金控均為公開發行股票之公司， 臺北市政府因標售其持有之台北銀行股票，經由富邦金控 得標，成為富邦金控之股東，並因富邦人壽為富邦金控百 分之百控股子公司，而富邦人壽又因在股票集中交易市場 買入大豐公司之股票，而輾轉間接持有原告公司之股票。 因此原告不可能台北市政府故意共同實施違反有線廣播電 視法第19條第4 項規定之投資行為，又被告未提出證據證 明原告另或有行政罰法第15條至第17條應予併同處罰等情 形，因此參照本院前述法律見解，被告原處分僅以原告單 純因台北市政府違反有線廣播電視法第19條第4 項規定而 被「間接投資」為由，而以原處分予以裁罰，即屬違法。 （三）且按有線廣播電視法第24條第1 款、第68條第1 項第2款 規定詳如上述；即有線廣播電視法固將「違反有線廣播電 視法第19條」列為不予許可申請籌設、營運有線廣播電視 以及對系統經營者裁罰之事由之一；然參照本院前述「處 罰法定主義」之說明，惟仍應以「系統經營者」確有違反 有線廣播電視法第19條各項所規定之情形為前提。然查有 線廣播電視法第19條第4 項、第5 項之規範對象既均為「 政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」，而非 原告「系統經營者」，而本件被告並未舉證證明（被告並 未認本件台北市政府有違反有線廣播電視法第19條第4項 、第5 項之不作為義務）「政府、政黨、其捐助成立之財 團法人及其受託人」行為，更未舉證證明台北市政府與被 間接投資之原告「系統經營者」間，有故意共同實施投資 之行為，或行政罰法第15條至第17條應予併同處罰等情形 。因此原告等「系統經營者」應無違反有線廣播電視法第 19條第4 項、第5 項之不作為義務之可能，而非屬有線廣 播電視法第68條第1 項第2 款之處罰對象，因此原處分以 原告為裁罰對象，自有適用法規之違法。 （四）再按關於「系統經營者」如何防免受到「政府、政黨、其 捐助成立之財團法人及其受託人」直接或間接投資？有線 廣播電視法第68條第2 項規定「前項限期改正方式如下： 一、處分全部或部分股份。二、轉讓全部或部分營業。三 、免除擔任職務。四、其他必要方式。」所列舉第1 至3 款之改正方式，均無法使「系統經營者」得以有效達成防 免其受「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人 」直接或間接投資之目的，至於第4 款之概括規定，依現 行法亦難認「系統經營者」有得以一己之力獨立排除或防 免「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」直 接或間接投資之有效措施，足證明同法第68條第1 項第2 款針對「系統經營者」之處罰，不包括單純因受「政府、 政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」違反有線廣播 　　　電視法第19條第4 項、第5 項規定而直接或間接投資「系 　　　統經營者」之情形。 （五）又按行政罰法第10條第1 項：「對於違反行政法上義務事 實之發生，『依法有防止之義務』，能防止而不防止者， 與因積極行為發生事實者同。」係規定對於行為人以消極 不作為之方式，達到發生與積極行為相同之結果，而科以 與積極違反行政法上義務行為相同之處罰責任。又上開規 定之適用，應以行為人「依法有防止之義務」為前提，因 此行為人若依法律、自治條例或基於現行法令之衍生，如 均無防止之義務者，即無適用該條項規定加以裁罰之餘地 。經查： 　１、有線廣播電視法第19條規定共分6 項，除第2 項及第4項 、第5 項係分別限制外國人及「政府、政黨、其捐助成立 之財團法人及其受託人」投資系統經營者外，其餘各項均 係課予系統經營者一定之作為或不作為義務。 ２、同法第24條第1 項、第68條第1 項第2 款固將「違反有線 廣播電視法第19條」列為不予許可申請籌設、營運有線廣 播電視以及對系統經營者裁罰之事由之一，惟仍應以「系 統經營者」確有違反有線廣播電視法第19條各項所定情形 為限，詳如上述。自不應包括「系統經營者」單純因「政 府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」違反有線 廣播電視法第19條第4 項、第5 項規定而被直接或間接投 資之情形。 ３、依上開條文規定之意旨可知，被告原處分主張有線廣播電 視法第24條第1 款、第68條第1 項第2 款係針對「系統經 營者」違反同法第19條之處罰規定，並據以推論上開規定 課予「系統經營者」負有事前或事後防止自身經營之媒體 事業受黨政軍投資之作為義務（狀態責任）云云，顯然逾 越有線廣播電視法第24條第1 款、第68條第1 項第2 款法 律規範範圍，而違法擴張解釋適用有線廣播電視法第19條 第4 項、第5 項、第24條第1 款及第68條第1 項第2 款規 定，致使本不負有防免其接受黨政軍投資之作為義務，且 客觀上亦難以履行該作為義務原告等之「系統經營者」， 擔負起非法定且難以期待其履行之作為義務，核自有違法 。 五、退步言，縱認有線廣播電視法第24條第1 款、第68條第1項 第2 款，乃針對「系統經營者」違反同法第19條之處罰規定 ，即認「系統經營者」負有事前或事後防止自身經營之媒體 事業受黨政軍投資之「作為義務」，然本件原告在主觀上並 不具「可非難性」又不具故意及過失之「可歸責性」，參照 前述本院法律見解【理由一（四）】，本件原處分亦屬違法 。 （一）按「（第1 項）違反行政法上義務之行為非出於故意或過 失者，不予處罰。（第2 項）法人、設有代表人或管理人 之非法人團體、中央或地方機關或其他組織違反行政法上 義務者，其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行 為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為該等 組織之故意、過失。」行政罰法第7 條定有明文。因此自 95年2 月5 日行政罰法施行後，基於「有責任始有處罰」 之原則，對於違反行政法上義務之處罰，應以行為人主觀 上有可非難性及可歸責性為前提，如行為人主觀上並非出 於故意或過失之情形，應無可非難性及可歸責性，自不予 處罰；且為提昇人權之保障，國家對於行為人違反行政法 上義務欲加以處罰時，除就法人、設有代表人或管理人之 非法人團體、中央或地方機關或其他組織之故意與過失認 定為擬制規定（第7 條至第9 條及第11條至第13條）之外 ，均應由行政機關就行為人之故意、過失負舉證責任，而 不採「推定過失責任」之立法。 （二）經查： 　１、如前述有線廣播電視法第19條第4 項、第5 項規定之立法 目的可知，有線廣播電視法第68條第1 項第2 款規定所謂 有線廣播電視者或系統經營者有同法第24條第1 款之違反 同法第19條第4 項規定之處罰，需以「系統經營者」受處 罰人有「故意」或「過失」之行為，致使「政府、政黨、 其捐助成立之財團法人及其受託人」「直接、間接投資系 統經營者」，使有「黨政軍勢力影響廣播電視媒體」之可 能性，而有違「維護『新聞自由』與民主健全發展，黨政 軍不以任何形式介入有線廣播電視系統之『經營』」之行 為，始足當之。 ２、原處分所指臺北市政府輾轉間接投資原告，係以富邦金控 公司97年度年報及原告股權結構圖相關內容為據，然上開 證據資料，乃被告從相關富邦公控、富邦人壽、大豐公司 等相關股票上市公司97年度年報、經濟部公司登記資料調 查整理所得。惟本件原告無政府機關之調查權限，且依現 行法制，亦無任何法令限制臺北市政府公開交易市場買受 富邦金控公司之股票，而臺北市政府更無權利要求富邦金 控及其子公司，不對大豐等股票上市公司為任何購買持有 股票之投資，更無任何得以防止臺北市政府對於原告進行 類似本件間接投資之有效措施。因此原處分認臺北市政府 「間接」投資輾轉成為原告之投資人等情，並不能期待原 告對臺北市政府在持有公開市場買賣之富邦金控公司股票 （份）時，可以事先知情並防止其發生。 　３、況查本件原告85年設立登記；而原告上層公司即大豐公司 　　　於91年間大豐公司始持有原告股份，至上市公司富邦公司 　　　（上上層公司）於97年間始持有同為上市公司大豐公司股 份等事實詳如上述。次查本件被告經本院一再詢問，始明 確陳稱本件原告違規時間為97年6 月30日等語明確；因此 原告大豐公司自91年間起至97年6 月31日止，縱持續持有 原告公司之股份；亦不會發生原處分所指稱之違法（即原 告不會被動成為臺北市政府持有富邦金控等公司第五層次 轉投資對象）。而被告主張97年6 月30日以後，股票上市 之富邦金控公司之百分之百轉投資之股票上市之富邦人壽 公司，於公開市場上購買持有原告上層股票上市之大豐公 司之股份所發生之「間接」投資情形，原告均屬被動、無 排除可能、無從預見上開公司股票在公開市場上買賣，更 無法拒絕臺北市政府因此「間接」持有原告之股份，亦足 證原告在本件所謂「間接投資」之一連串過程中，毫無可 非難性及可歸責性。 　４、又現行法令並未賦予本件原告任何足以否決或排除黨政軍 投資之權利或有效措施，詳如前述，被告雖舉另案之系統 經營者經通知後改正等情，然該案乃是系統業者情商間接 投資股東轉讓持股之方式改正，核係建立於間接投資股東 自願配合之基礎上，並非系統經營者依法令得排除黨政軍 投資，因此被告前開主張，仍不足證明原告在本件所謂「 間接投資」之一連串過程中，有可非難性及可歸責性。 （三）再查依行政院於100 年3 月24日第3239次會議通過、並經 被告公告於其官方網站（網址：http://www.ncc.gov.tw/ ）之有線廣播電視法部分條文修正草案（原告提出附件八 即本院卷第65頁以下），已明白指出自92年間實施至今之 有線廣播電視法第19條第4 項「政府、政黨、其捐助成立 之財團法人及其受託人不得直接、間接投資系統經營者」 、第24條第1 款及第68條第1 項第2 款等規定，包含下列 問題：㈠對於以直接投資及間接投資以外之其他方式控制 系統經營者，漏未規範。㈡在間接投資部分，發生投資者 投資時不知違反規定，系統經營者亦不知被間接投資而違 反規定之不合理情形。㈢違規投資者為政黨、政府機關（ 構），被處罰者卻為系統經營者，歸責對象不合理等語（ 本院卷第65至68頁）。足證有線廣播電視法之中央主管機 關即被告及其上級機關行政院亦均認同有線廣播電視法第 19條第4 項規定，除有違規投資者為政黨、政府機關（構 ），被處罰者卻為系統經營者，而造成歸責對象之不合理 外，且在政黨、政府機關（構）經由多層次間接投資系統 經營者之情形，發生投資者投資時不知違反規定，系統經 營者亦不知被間接投資而違反規定之不合理現象。因此， 原告等系統經營者實已欠缺可歸責性及可非難性亦足證明 。從而，被告原處分針對臺北市政府經由4 個層次間接投 資原告而違反有線廣播電視法第19條第4 項規定之情形， 卻對主觀上欠缺可歸責性及可非難性之原告加以裁罰，亦 有違反行政罰法第7 條第1 項之規範意旨之違法。 （四）被告雖主張有線廣播電視法係行政罰之特別法，應優先適 用云云。然按行政罰法第1 條之立法理由為：「一、對於 違反行政法上義務者，依法處罰，乃現代民主法治國家之 基本原則。……二、本法之立法目的，乃在於制定共通適 用於各類行政罰之統一性、綜合性法典，期使行政罰之解 釋與適用有一定之原則與準繩。……三、又本法乃為各種 行政法律中有關行政罰之一般總則性規定，故於其他各該 法律中如就行政罰之責任要件、裁處程序及其他適用法則 另有特別規定者，自應優先適用各該法律之規定，為期明 確，爰於本條但書明定本法與其他法律之適用關係。…… 」，即行政罰法第1 條立法意旨已明示行政罰法為各種行 政法律中有關行政罰之「一般總則性規定」，如行政罰之 責任要件、裁處程序及其他適用法則等程序之規定於其他 各該法律另有特別規定者，應優先適用各該法律之規定， 非謂「程序法」與「實體法（或是作用法）」有特別關係 。次按行政罰法第4 條規定：「違反行政法上義務之處罰 ，以行為時之法律或自治條例有明文規定者為限。」其立 法理由為：「一、依法始得處罰，為民主法治國家基本原 則之一，……。三、依司法院釋字第三一三號、第三九四 號及第四○二號等解釋意旨，對於違反行政法上義務之行 為，法律得就其處罰之構成要件或法律效果授權以法規命 令訂之。故本條所指之『法律』，解釋上包含經法律就處 罰之構成要件或法律效果為具體明確授權訂定之法規命令 。」即就處罰之構成要件或法律效果為具體訂定之法律， 為「實體法或是作用法」，其與行政罰法之程序法間並不 構成特別法與普通法之關係，因此被告認有線廣播電視法 係行政罰之特別法云云，顯然對行政罰法及有線廣播電視 法有誤解，核不足採，亦應敘明。 （五）被告又主張原告於每年逐季向其申報股權結構資料，並填 具「有線廣播電視系統經營者股權結構切結書」，表明絕 無違反有線廣播電視法第19條及第20條之各項規定，顯見 原告平時即應審慎檢視股權結構是否符合上開規範，並隨 時注意股東及間接投資之股東是否有上揭情形，且原告陸 續於原處分前後持續向被告申報股權結構資料及出具前揭 切結書，因認原告顯有應注意並能注意而不注意之過失云 云。 　１、承首開行政罰法故意過失等說明可知，凡行政法律關係之 　　　相對人因行政法規、行政處分或行政契約等公權力行為而 負有公法上之作為或不作為義務者，亦須以有「期待可能 性」為前提。因此是公權力行為課予人民義務者，依客觀 情勢並參酌義務人之特殊處境，在事實上或法律上無法期 待人民遵守時，上開行政法上義務即應受到限制或歸於消 滅，否則不啻強令人民於無法期待其遵守義務之情況下， 為其不得已違背義務之行為，背負行政上之處罰或不利益 ，此即所謂行政法上之「期待可能性原則」，乃是人民對 公眾事務負擔義務之界限（吳庚，行政法之理論與實用， 第11版，第64至65頁）。而行政法上行為人過失責任之構 成，首應確認違反行政法上義務之行為主體，以及該行為 主體對於違反義務結果之發生，主觀上有預見可能性，且 客觀上具有防止之可能性存在，始能以行政罰相繩。 　２、經查： ⑴本件原告提出交付被告訟爭「有線電視系統經營者股權結 　　　構切結書」，被告於本院審理時亦自承「沒有法令依據要 　　　求原告提出股權結構切結書，被告是以行政指導方式，指 　　　導原告提出切結書」。因此本件原告是否負有如被告原處 　　　分所指之「原告平時即應審慎檢視股權結構是否符合上開 　　　規範」之法定義務本非無疑。 ⑵又原告依被告「行政指導」而不得不提出之「有線電視系 統經營者股權結構切結書」，亦僅載明「切結原告公司申 報之股權結構資料，絕無違反有線廣播電視法第19條及第 20條之各項規定，如有違反，原告願負法律責任。」等語 ；然查本件有關有線廣播電視法第19條第4 項、第5 項規 範之對象，並非系統業者，詳如上述；另查原告依上開結 書內所附之申報股權結構資料中，不論是董監事股東名冊 及資料、關係企業申報、外國人直接或間接持股比例之申 報等均無何不實，是原告之切結書亦無何不實。 ３、又上開切結書附件，已經明確記載關係企業、公司法人股 東；因此不論原告有否提出上開切結書，核均與有無違反 有線廣播電視法第19條（特別是本件原處分所指之第4 項 、5 項）第20條之各項規定無涉。換言之，但無論原告切 結與否，均無礙於臺北市政府等已持有富邦金控公司股票 而「間接」投資原告之事實（即縱使於切結書上已告知被 告，原告遭臺北市政府「間接」投資），況本件原告不知 亦不能妨阻臺北市政府間接持有原告公司股票，更不可能 在切結書所附之股權結構書上申報，自不能認原告有何故 意或過失。退步言上開該切結書至多或充其量只能認定原 告知情不報，但知情不報並非有線廣播電視法第19條第4 項、第24條第1 款之「直接、間接投資」行為，而同法68 條第1 項第2 款規定是處罰直接、間接投資行為，不是科 予原告報告義務，故原告按季填具切結書之行為，顯與應 罰之他人「直接、間接投資」行為之故意過失無涉，尚不 足以作為原告就其臺北市政府間接投資之狀態，應負故意 或過失責任之佐證。 ４、再查被告亦主張行政院新聞局為持瞭解有線電視系統經營 者之股權結構，函請有線廣播電視系經營者，定期於每年 3 、6 、9 、12月向新聞局申請上開「切結書」，嗣新聞 局配合92年12月24日修訂施行之有線廣播電視系法第19條 、第20條有關黨政軍退出媒體及系統經營者監、監事及經 理人、股東資料，乃再於94年1 月7 日以新廣五字第0000 000000A 號函請各有線廣播電視系統業者填報「有線廣播 電視系統經營者股權結構切結書」，被告後於97年5 月9 日以通傳營字第09741031000 號函局部修正該切結書格式 ，將該切結書之格式微幅調整等事實經過，亦據被告於另 案，即本院101 年訴字第339 號陳述明確。足證被告明知 原告等系統經營者，無查詢權限，難以得知多層次持股之 原告公司上層股東持股狀況，卻執意要求原告必須提出切 結書，始願發給籌設或繼續營運許可，則原告為取得許可 而配合出具之切結書，卻遭被告據以認定原告係怠於檢視 股權結構而有過失之佐證，顯係將其身為主管機關怠於審 查之責任，轉嫁由「政府、政黨、其捐助成立有線廣播電 視系統經營者」負擔，自顯不足取。況如前述被告要求原 告按季填具之制式切結書內容，能作為原告提出時就其所 切結之事實有無虛假而應負一定法律責任之證明，尚不足 以作為原告就其受臺北市政府間接投資之事實應負故意或 過失責任之證明，更難敘明原告有何期待可能性。 （六）被告雖主張原告與臺北市政府間之間接投資關係並非一般 被動性轉投資關係，反而係自始即為策略性精心設計之集 團性商業操作，其目的在於規避有線廣播電視法第19條規 定云云。然查： 　１、本件原處分乃以原告違反有線廣播電視法第19條第4 項， 　　　依同法第24條第1 款，依同法第68條第1 項第2 款裁處； 被告並未提出證據主張原告所為之是規避有線廣播電視法 第19條規定，是其主張本非可採。 　２、次查大豐公司持有原告股份多年為原告之大股東，而大豐 公司為上市公司，其股票於97年間始再由上市公司幸福人 壽公司購買，而臺北市政府則早於91年間因銀行合併而持 有富邦金控之股份，亦詳如上述，因此被告於97年6 月30 日知悉本件原告遭臺北市政府「間接違規」持有股票之事 實，即應於當年度原告提出「切結書」時，即予指正，並 加裁罰，乃被告不予指正及裁罰，遲至101 年1 月始為本 件原處分，顯有將其身為主管機關之審查責任，以切結書 方式轉嫁由原告等系統業者負擔，因此被告將怠於審查之 責任，一再轉嫁由原告等「有線廣播電視系統經營者」負 擔，再認原告未盡其作為義務而違法，核難認有理由。 ３、又原告之上層、上上層、上上上層等上層公司，如大豐公 司、富邦人壽公司、富邦金控公司等均為股票上市公司， 而臺北市政府因台北銀行合併而持有富邦金控股分為大股 東等均為兩造所不採。因此臺北市政府間接持有原告公司 股票，本非原告可控制等理由，詳如上述，亦足證被告上 開辯解及推論乃倒果為因，除被告怠於審查外，亦屬以臆 測之詞，課予原告依法所無且如「大海撈針」般之注意及 防止義務，欠缺期待可能性，尤不足採。 （七）綜上可知，原處分認本件原告違反有線廣播電視法第19條 第4 項、第24條第1 款及第68條第1 項第2 款規定云云， 自有違法。 六、原處分違反明確性原則之違法，理由如下： （一）按行政行為之內容應明確，行政程序法第5 條定有明文。 亦行政處分之內容應具備明確性，此係自行政處分之具體 化抽象法規範的功能衍生而來，要求行政處分之內容必須 清楚、明白，俾相對人得以知悉國家所課予義務或給予權 利之內容，進而知所應對進退。如命相對人應為「必要之 改正措施」，而未指明如何改正，即有違背明確性要求之 嫌。德國實務上甚至對單純命相對人應「回復適法之狀態 」的行政處分，亦以其未指明何種狀態始為適法為由，而 認定違反明確性原則之要求。 （二）查本件原處分除裁處罰鍰外，另命原告應自原處分「送達 之日起，1 年內就臺北市政府之間接投資涉及牴觸黨政軍 退出廣電媒體（按有線廣播電視法第19條第4 項）規定部 分，以『適當方式』予以排除」等語。然查本件被告原處 分認定之事實，乃臺北市政府「間接」投資原告，故似應 就臺北市政府間接投資原告以『適當方式』予以排除」方 符合有線廣播電視法第19條第4 項規範意旨，乃原處分就 原告應踐行有線廣播電視法第19條第4 項規範意旨，本難 認合法。且查被告僅命原告應為「以適當方式排除」之改 正措施，卻未具體指明如何改正，即所謂「適當」方式排 除係指何意及何種方式，揆諸前揭規定及說明，被告所為 原處分此部分之內容，顯已違背明確性原則。 （三）又查有線廣播電視法第68條第2 項所列舉第1 至3 款之改 正方式，均無法使「系統經營者」得以有效達成防免其受 「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」直接 或間接投資之目的，至於第4 款之概括規定，依現行法亦 難認「系統經營者」有得以一己之力獨立排除或防免「政 府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」直接或間 接投資之有效措施，況富邦金控、富邦人壽、大豐公司等 均係一上市公司，任何人，包括臺北市政府等政府機關， 皆可經由公開集中交易市場自由買賣各該公司之股票，並 無需經富邦金控等公司之同意或主管機關、甚至原告之許 可，而現行法更未賦予被告或原告任何足以否決或排除其 上上上層之間接投資者臺北市政府投資決定之權力或有效 措施，亦即原告對此種間接投資之結果，客觀上並無任何 方法可以排除，原處分要求之「以適當方式排除」，揆諸 前揭規定及說明，又顯已違背明確性原則。因此原處分， 殊難期待原告有法律上權源，而得本於一己之力獨立以「 適當方式」「排除」臺北市政府本件間接投資原告之結果 。是以原處分限期命原告應為一定之作為義務，客觀上實 欠缺期待原告得依處分內容改正之可能性，而有違行政法 上之期待可能性原則。 七、又本件原處分本如上述違法，至兩造爭執原處分有無罹於裁 處權之三年時效爭點，即與判斷結果無涉，爰不再一一敘明 。 八、綜上，本件原告並非有線廣播電視法第19條第4 項之規範對 象，又臺北市政府因持有富邦金控股份，而輾轉「間接」投 資原告，然被告並未能舉證證明原告有與臺北市政府有故意 共同實施上開投資行為，或有行政罰法第15條至第17條應予 併同處罰等情形，且原告未因法律規定，而負有事前或事後 防止其受黨政軍（臺北市政府）投資之作為義務，亦不可能 期待其事前或事後有防止之臺北市政府等黨政軍投資作為能 力，原告並無可非難性及可歸責性，於主觀上就被間接投資 結果之發生無故意或過失，自不應受罰；又原處分限期命原 告以「適當方式」排除上開結果，亦不符行政行為明確性原 則，從而原處分自有違法。原告訴請撤銷原處分，為有理由 ，應予准許（行政訴訟法第4 條第1 項、第195 條第1 項前 段規定）。又本件事證已明，兩造間其餘攻擊防禦方法，提 出未經斟酌證據，核與判斷結果無涉，爰不一一敘明。 據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1 項 前段，判決如主文。 中　　華　　民　　國　　101　 年　　8　　 月　　20　　日 臺北高等行政法院第三庭 審 判 長 法 官　 洪遠亮 　 法 官　 程怡怡 法 官　 李維心 上為正本係照原本作成。 如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上 訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後 20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。 中　　華　　民　　國　　101　 年　　8　　 月　　20　　日 書記官 陳德銘