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臺北高等行政法院判決 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　101年度訴字第428號 　　　　　　　　　　　　　　　　　　101年7月19日辯論終結 原　　　告　紅樹林有線電視股份有限公司 代　表　人　郭朝男（董事長） 訴訟代理人　吳孟勳　律師 被　　　告　國家通訊傳播委員會 代　表　人　蘇蘅（主任委員） 訴訟代理人　何伯俊（兼送達代收人） 　　　　　　謝明謙 上列當事人間有線廣播電視法事件，原告提起行政訴訟，本院判 決如下： 主 文 原處分撤銷。 訴訟費用由被告負擔。 　　事實及理由 一、事實概要： ⑴被告依富邦金融控股股份有限公司（下稱富邦金控公司）97 年度年報記載，臺北市政府為富邦金控公司最大股東，持股 比率14.26%，並取得2 席董事席位；依台灣大哥大股份有限 公司（下稱台哥大公司）97年度年報記載，富邦金控公司10 0%持股之富邦綜合證券股份有限公司（下稱富邦證券公司） 持有台哥大公司股份96,525,640股及富邦人壽股份有限公司 （下稱富邦人壽公司）持有台哥大公司股份89,773,963股， 台哥大公司復透過台信電訊股份有限公司（下稱台信電訊公 司）、台灣固網股份有限公司（下稱台灣固網公司）、台固 投資股份有限公司（下稱台固投資公司）及台固媒體股份有 限公司（下稱台固媒體公司）多層次轉投資原告，提經被告 98年11月18日第327 次委員會議審議，認臺北市政府與原告 有間接投資關係，原告每季申報股權切結承諾無違反黨政軍 退出媒體規定，應負違法過失責任，違反有線廣播電視法第 19條第4 項及第24條第1 款規定，乃依同法第68條第1 項第 2 款規定，以98年12月22日通傳營字第09841083820 號裁處 書處原告罰鍰新臺幣（下同）10萬元，並自行政處分書送達 之日起1 年內就臺北市政府之間接投資涉及牴觸黨政軍退出 廣電媒體立法意旨，以適當方式予以排除。 ⑵原告不服，提起訴願，經行政院撤銷該處分。旋被告再提99 年5 月19日第359 次委員會議審議，以99年7 月1 日通傳營 字第0994104265 1號裁處書維持原裁罰處分。原告仍不服， 再提起訴願，經行政院撤銷該處分。嗣被告舉行聽證程序， 以101 年1 月16日通傳營字第10141000400 號裁處書再維持 原裁罰處分。原告仍未甘服，遂提起本件行政訴訟。 二、原告訴稱： ⑴原處分依有線廣播電視法第19條第4 項、同法第24條第1 款 及同法第68條第1 項第2 款規定，科處原告罰鍰10萬元，並 命原告自裁處書送達之日起，1 年內就臺北市政府之間接投 資涉及牴觸黨政軍退出廣電媒體規定之部分，以適當方式予 以排除，原告若無法於前揭期間內改正其違法行為，將按次 連續處罰；情節重大者，得廢止營運許可，並註銷營運許可 證。其處分之主要理由略以： ①臺北市政府對富邦金控公司有直接投資關係、富邦金控公 司對台哥大公司有間接投資關係、台哥大公司復透過台灣 固網公司、台固投資公司及台固媒體公司多層次轉投資原 告等6 家有線電視股份有限公司，臺北市政府與上開系統 經營者有間接投資關係，已該當有線廣播電視法第19條第 4 項之構成要件，應依同法第68條第1 項第2 款規定裁處 並要求限期改正。 ②有線廣播電視法第19條第4 項有關間接投資之認定未限定 轉投資之層數，與外國人間接持有股份之認定不同，應係 立法者有意為寬嚴不同之規範密度，無從比附援引。 ③有線廣播電視法為監理有線廣播電視事業之特別法，應優 先於公司法及證券交易法而適用。原告填報股權結構資料 ，並於每年1 、4 、7 、10月向被告申報，對於政府、政 黨、其捐助成立之財團法人及其受託人不得直接、間接投 資之特別規定已有所認識，平時即應審慎檢視股權結構是 否符合有線廣播電視法規範，並應隨時注意股東及間接投 資之股東是否有上揭情形。原告之法人代表董事及法人代 表監察人均為母公司台固媒體公司指派，實際上為公司執 行業務，應負善良管理人注意之義務，疏於注意政府不得 直接、間接投資之規定，怠於檢視股權結構是否符合有線 廣播電視法規範，遭被告98年12月及99年6 月間核處後， 於99年7 月、10月、100 年1 月、4 月、7 月及10月共6 次出具切結承諾無違有線廣播電視法第19條之規定，原告 顯有應注意並能注意而不注意之過失。 ④查臺北市政府為富邦金控公司主要股東，台哥大公司與富 邦金控公司、富邦證券公司及富邦人壽公司為實質關係人 ，且富邦金控公司董事長同時為原告最終母公司台哥大公 司副董事長、台灣固網公司、台固投資公司及台固媒體公 司之董事，富邦金控公司副董事長同時為富邦人壽公司、 原告最終母公司台哥大公司、台灣固網公司、台固投資公 司及台固媒體公司之董事長，原告所稱台哥大公司非屬富 邦金控公司具有控制能力之公司，故台哥大公司就他公司 （包括原告）之直接、間接持股均不列為富邦金控公司之 間接投資，自亦非屬富邦金控公司上層股東之間接投資， 非屬實情。 ⑤95年時，原告之母公司為富洋媒體科技股份有限公司，最 終母公司為台灣固網公司，96年時母公司變更為台固媒體 公司，最終母公司為台哥大公司，上述投資人行為及股權 變動，係為集團企業間有計畫之對價合併，與公開市場隨 時買賣股票情形不同，無不確定性，原告之母公司及最終 母公司對原告具高度控制力，原告對於其上層投資者之變 動情形顯可隨時知悉。 ⑥然查，被告所為原處分，應屬違法，且損害原告之權益甚 鉅，難令原告甘服，爰敘明起訴之理由如後。 ⑵關於有線廣播電視業者因黨政軍違法投資致受被告裁罰乙事 ，已有數十件類似案件提起行政訴訟並繫屬於鈞院，其中： ①聯禾有線電視股份有限公司起訴之案件（案號：101 年度 訴字第379 號），股權結構與本件相同，違法投資之行為 人同為臺北市政府，透過富邦金控公司與台哥大公司間接 投資系統經營者（即該案原告），鈞院業已於101 年6 月 12日判決撤銷該案被告所為之行政處分，該案之裁判理由 係以：違反行政法上義務者為臺北市政府，而非原告（原 告不負有上開不作為義務），基於處罰法定主義，被告僅 以原告單純因臺北市政府違反有線廣播電視法第19條第4 項規定而被間接投資為由而為裁罰，即屬無據；且有線廣 播電視法等現行相關法規，均未賦予原告任何事前或事後 防止其受臺北市政府或上市公司投資決定之作為義務，亦 不可能期待其事前或事後有防止之作為能力，原告並無可 非難性及可歸責性，於主觀上就被間接投資結果之發生無 故意或過失，自不應受罰，又原處分限期命原告以「適當 方式」排除上開結果，亦不符行政行為明確性原則而撤銷 該案違法行政處分。另觀天下有線電視事業股份有限公司 起訴之案件（案號：101 年度訴字第398 號）以及永佳樂 有線電視股份有限公司起訴之案件（案號：101 年度訴字 第433 號），股權結構亦與本件相同，鈞院亦已分別於10 1 年7 月3 日、101 年7 月12日判決撤銷該案被告所為之 行政處分。 ②另鈞院100 年度訴字第911 號（嗣經最高行政法院以101 年度判字第194 號判決駁回被告上訴確定）、101 年度簡 字第157 號、101 年度簡字第176 號、101 年度訴字第33 6 號、101 年度簡字第175 號、101 年度訴字第337 號、 101 年度訴字第338 號，以及101 年度簡字第210 號等判 決，亦已判決認定被投資之廣播電視業者無故意過失、無 可非難性及可歸責性，且處於被動狀態，既非事先知情， 亦非與黨政軍有意思聯絡，無防止發生之可能性，處於無 法拒絕黨政軍直接間接投資之地位；甚且被投資業者並無 政府機關之調查權限，依現行法制，更無任何得以防止相 關黨政軍對於廣播電視業者進行所謂間接投資之有效措施 ，因而判決撤銷被告各該違法之行政處分。 ⑶原處分違反訴願法第95條前段及第96條關於訴願決定拘束力 之規定，以及行政程序法第8 條所揭示之誠信原則，應屬違 法之行政處分： ①查被告前於98年12月22日以通傳營字第09841083820 號所 做出與本案相同之行政處分，經原告提起訴願後，業遭行 政院以院臺訴字第0990096621號決定書敘明：「他人之投 資行為如非訴願人所能掌控，如何認定訴願人有違法之故 意或過失？」等理由，認定其行政處分違法而撤銷該處分 ，嗣被告再於99年7 月1 日以通傳營字第09941042651 號 裁處書，對原告為相同之處分，原告不服該處分提起訴願 後，行政院復於院臺訴字第0990107272號決定書再次敘明 原告無可責性之理由而撤銷該處分，惟被告竟罔顧上級機 關二度撤銷其處分之訴願決定，再以同一理由接續做出裁 罰內容相同之第3 次（即本次）處分，明顯未按訴願決定 意旨為之，已違反前揭訴願決定拘束力之規定，原處分顯 屬違法，致原告權利受有損害，自不待言。 ②被告除未遵循前揭訴願決定一再對原告裁罰外，同時又於 99年2 月10日第343 次委員會議紀錄中第七案通過提出研 議修正有線廣播電視法部分條文修正草案，且於所公告之 有線廣播電視法部分條文修正草案總說明中論及「本修正 草案修正重點如下：一、將現行完全禁止直接投資及間接 投資有線廣播電視系統經營者之規範方式，修正為完全禁 止直接投資、禁止擔任董事、監察人等，及禁止以間接投 資或其他方式控制有線廣播電視系統經營者（修正條文第 20條第1 項）。二、為利本會未來在實務上便於認定，將 間接投資一定持股以上等情形擬制為「實質控制」有線廣 播電視系統經營者（修正條文第20條第2 項）。……五、 明定黨政機關（構）控制系統經營者之處罰，並修正為處 罰黨政機關（構）投資人（修正條文第68條之1 第1 項至 第4 項）。」，又該草案於前屆立法院會期曾經二讀通過 ，因立法委員於101 年1 月份改選，基於屆期不續審之原 則，行政院第3286次院會已決議重新送請立法院審議，並 經行政院列為「優先審議通過之急迫性法案」，故被告顯 然明知以系統經營者為裁罰對象，無異要求系統經營者（ 被投資者）為黨政軍（投資者）之違法行為負責，實不合 情理，且與憲法上之「有責任始有處罰」、「自己責任」 之原則相違背，而有違憲之虞。被告既已確知現行黨政軍 條款有如上之缺失、悖於公平正義之原則並有違憲之虞， 而提出修法並送行政院審議，另一方面卻又罔顧上開條文 確有違憲之虞之認知及其上級行政機關之2 次撤銷被告處 分之訴願決定，再次對原告做出內容相同之系爭裁罰處分 ，顯已違反行政程序法第8 條之規定；又被告第1 次以違 反有線廣播電視法黨政軍條款處罰之有線電視系統經營者 約20幾家，足見黨政軍間接投資有線電視系統經營者乃普 遍存在之現象，被告如認此項議題涉及重大公共利益，本 應於第1 次開罰前即舉辦聽證會，何以於其上級機關2 度 撤銷被告處分後，始舉行聽證會？被告此舉無非係為規避 其上級機關行政院對其違法行政處分之審查，知法違法， 要無足取，原處分自應予以撤銷。 ⑷原處分違反憲法上「有責任始有處罰」、「自己責任」之原 則，以及違反司法院釋字第275 號解釋意旨、行政罰法第7 條：「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予 處罰」，應屬違憲、違法之行政處分： ①有線廣播電視法第19條第4 項之禁止規範，其受規範之對 象應為「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人 」，並非系統經營者，原告自無違反行政法上義務之行為 ，更無故意或過失可言，原處分強迫原告為他人之行為負 責，應屬違憲、違法之行政處分： ⒈按有線廣播電視法第19條第4 項規定：「政府、政黨、 其捐助成立之財團法人及其受託人不得直接、間接投資 系統經營者」。由上開條文之文義可知，其所欲規範之 對象為「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託 人」（即黨政軍），且禁止黨政軍「直接、間接『投資 』系統經營者」，因之，系統經營者依法並無「不得被 黨政軍投資」之不作為義務存在，其理甚明。 ⒉次按，行政罰法第7 條第1 項明定：「違反行政法上義 務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」，參諸該 條之立法理由謂：「現代國家基於『有責任始有處罰』 之原則，對於違反行政法上義務之處罰，應以行為人主 觀上有可非難性及可歸責性為前提，如行為人主觀上並 非出於故意或過失情形，應無可非難性及可歸責性」； 又許玉秀大法官在司法院釋字第687 號解釋所提出之部 分協同意見書中，對於憲法上之「自己責任原則（或個 人責任原則）」亦有相當精闢之闡釋：「憲法上的自主 原則，以肯認人性尊嚴為前提。人的尊嚴來自價值受到 肯定，人的價值則來自於有決定權，承認人有自我決定 生命發展的權利，也就是發展生命的自由，人才有尊嚴 ，所以人性尊嚴和人格自主是一體兩面。人性尊嚴與人 格自主，是一切基本權的基礎，開發基本權的內涵和類 型，也是為了維護人性尊嚴與人格自主這個基本價值。 為了維護以人性尊嚴與人格自主為核心所建構起來的基 本權系統，需要一套有效的法律程序，建構這一套有效 法律程序的基本原則，就構成了現代法治國原則，所以 可以說維護人性尊嚴與確保人格自主，是法治國憲法的 核心價值，自主原則也因此是法治國的第一個基本原則 。一個自主的人，才能有自己的決定，也才能為自己的 決定負責，而且也只為自己的決定負責，不能遭強迫為 別人的決定負責（自己責任原則）；決定之所以稱為錯 誤，因為會得到負面的效果，所以有了錯誤的決定，因 而要承擔負面的效果時，也只能對能決定的錯誤承擔負 面效果（過錯責任原則）。以上兩個原則，是現代法治 國家使人民因自己的錯誤決定，承擔負面效果所遵循的 基本原則，在刑法上即稱為無責任無刑罰原則，學理上 稱為罪責原則。將行政處罰納入，即稱為無責任無處罰 原則。多數意見審查無責任無處罰原則，就是在同時審 查自己責任原則及過錯責任原則。因為無責任無處罰原 則的內涵是：行為人無故意或過失不受處罰，所謂無故 意或過失不處罰，等於無故意或過失行為不處罰，沒有 行為，故意或過失是沒有意義的概念」。 ⒊經查，被告固以原告有「有線廣播電視法第24條第1 款 」（即黨政軍間接投資系統經營者）之情形，而依同法 第68條第1 項之規定科處罰鍰10萬元並要求原告限期改 正云云（按：有線廣播電視法第68條處罰系統經營者之 規定，係透過同法第24條第1 款規定，連結到第19條禁 止黨政軍投資系統經營者之禁止規範，已與憲法上之「 無責任即無處罰原則」不符，已有違憲之虞）；惟查， 原告受臺北市政府多層次間接投資之事實狀況，乃係因 臺北市政府持有富邦金控公司14.26%之股份，而富邦金 控公司旗下之富邦證券公司及富邦人壽公司又分別持有 原告之「上5 層之投資公司」（即台哥大公司）之部分 股份所造成之結果，換言之，「原告被臺北市政府多層 次間接投資」之事實，並非原告違反行政法上義務之行 為所造成，故被告科處原告罰鍰並命原告限期改正之原 處分，形同係強迫原告「為他人（臺北市政府）之行為 負責」，其處分應已違背前述憲法上之「自己責任」、 「無責任即無處罰」之原則，應屬違憲之處分。又原告 既無違反行政法上義務之「行為」，又何來故意或過失 可言？原處分顯係違反司法院釋字第275 號解釋意旨及 行政罰法第7 條之規定，而屬違法之處分，應予撤銷。 ②原告與台哥大公司、台灣固網公司、台固投資公司、台固 媒體公司、富邦人壽公司、富邦證券公司、富邦金控公司 等公司之間，並非經營權高度集中之公司，原告無從隨時 知悉上層投資者之變動情形： ⒈原處分固以：台哥大公司與富邦金控公司、富邦證券公 司及富邦人壽公司為實質關係人，且富邦金控公司董事 長同時為原告最終母公司台哥大公司副董事長、台灣固 網公司、台固投資公司及台固媒體公司之董事，富邦金 控公司副董事長同時為富邦人壽公司、原告最終母公司 台哥大公司、台灣固網公司、台固投資公司及台固媒體 公司之董事長，故認定台哥大公司為富邦金控公司具有 控制能力之公司，台哥大公司就他公司之直接、間接持 股均屬富邦金控公司之間接投資，且原告母公司之股權 變動係為集團企業間有計畫之對價合併，此與公開市場 隨時買賣股票情形有所不同，並無有價證券公開市場交 易之不確定性，原告對於其上層投資者之變動情形顯可 隨時知悉云云，推論原告主觀上有違反有線廣播電視法 第19條4 項、第24條第1 款之故意或過失。 ⒉按公司法第27條第1 項固規定：「政府或法人為股東時 ，得當選為董事或監察人。但須指定自然人代表行使職 務。」然查，公司依該規定指定自然人代表行使職務時 ，仍應由公司之最高決策機關即董事會之決議為之（公 司法第202 條參照），並非可由董事長一人獨斷獨行。 經查，台哥大公司之董事長福記投資股份有限公司（下 稱福記公司）指派之代表人蔡明興固與富邦金控公司副 董事長明東實業股份有限公司（下稱明東公司）指派之 代表人為同一人，惟富邦金控公司除蔡明興、蔡明忠等 所代表之明東公司當選6 席董事外，尚有臺北市政府當 選3 席董事，以及另有4 席獨立董事；又台哥大公司除 蔡明興所代表之福記公司當選3 席董事外，尚有台信聯 合投資股份有限公司當選2 席董事，以及另有4 席獨立 董事，足見徒憑富邦金控公司董事長或台哥大公司董事 長一人，對於台哥大公司100%持股之子公司及孫公司等 ，並不具有實質之控制力或影響力，況富邦證券公司及 富邦人壽公司僅分別持有台哥大公司2.54% 及2.362%股 份，如何能謂富邦金控公司對於台哥大公司係屬「具控 制能力之公司」，實匪夷所思。原處分徒憑台固媒體公 司與富邦金控公司有部分董事相同，即謂原告及台固媒 體公司、富邦金控公司等為經營權高度集中之公司，原 告對於上層投資者之變動情形可隨時知悉云云，顯然違 反公司法之規定，毫無根據，自無足採。又原告之股東 為台固媒體公司、大佧有限公司（下稱大佧公司），持 股比例分別為29.53%及70.47%，原告非屬台固媒體之從 屬公司，自不能謂台哥大公司即為原告之「最終母公司 」，原處分前開理由所述，顯與事實不符。 ⒊次查，有線電視系統經營者與其關係企業及直接、間接 控制之系統經營者比例規範，係明定於有線廣播電視法 第21條：「系統經營者與其關係企業及直接、間接控制 之系統經營者不得有下列情形之一：……」，其中「關 係企業」之認定，則明定於同法施行細則第11條：「本 法第21條第1 項及第42條第3 項所稱關係企業，依公司 法有關關係企業之規定」。據此，該法對於「關係企業 」之認定，仍以公司法為準據至明。按公司法第369 條 之1 規定「本法所稱關係企業，指獨立存在而相互間具 有下列關係之企業：一、有控制與從屬關係之公司。二 、相互投資之公司。」，前者依公司法第369 條之2 及 第369 條之3 等規定；後者則依公司法第369 條之9 規 定認定之。經查，依台哥大公司97年年報所載，富邦證 券公司及富邦人壽公司分別持有台哥大公司2.54% 及2. 362%股份，核諸公司法第369 條之11規定，富邦金控公 司係間接持有台哥大公司4.902%股份，其持股比例遠低 於50% ，未符公司法第369 條之2 第1 項「公司持有他 公司有表決權之股份或出資額，超過他公司已發行有表 決權之股份總數或資本總額半數者為控制公司，該他公 司為從屬公司」之規定；再者，富邦金控公司與台哥大 公司亦不存在公司法第369 條之2 所稱「直接或間接控 制他公司之人事、財務或業務經營者」之情形；2 家公 司亦無公司法第369 條之3 「執行業務股東或董事有半 數以上相同者」或「已發行有表決權之股份總數或資本 總額有半數以上為相同之股東持有或出資者」之情事， 更無公司法第369 條之9 「相互投資各達對方有表決權 之股份總數或資本總額3 分之1 以上者」之情形，綜上 可證富邦金控公司與台哥大公司間並無控制、從屬關係 ，且亦無直接、間接控制關係之存在，非屬關係企業。 ⒋至於被告所謂之台哥大公司97年度財務報表第125 頁（ 即台哥大公司97年年報）所揭露之關係人交易等語，亦 有誤會。蓋依據當時有效之證券發行人財務報告編製準 則（下稱財報編製準則）第16條規定：「發行人應依財 務會計準則公報第6 號規定，充分揭露關係人交易資訊 ……」，台哥大公司97年度財務報表有關「關係人」之 認定，係適用財務會計準則公報第6 號（下稱第6 號公 報）之規定，並非公司法關係企業章。又因台哥大公司 乃係因富邦金控公司之董事長與台哥大公司之董事長有 二等親以內之關係，故依據第6 號公報中第2 項「具有 下列情形之一者，通常即為企業關係人……：(3) 公司 董事長或總經理與他公司之董事長或總經理為同一人， 或具有配偶或二等親以內關係之他公司。……」規定於 年報中申報為關係人，惟台哥大公司與富邦金控公司確 非公司法上之關係企業，此亦可由台哥大公司該年度之 年報中「關係企業相關資料」並無富邦金控公司之資料 （反之亦然）可見一斑。 ⒌綜上，基於財報編製準則及第6 號公報所申報之關係人 實與公司法規範之關係企業不同，斷不得因台哥大公司 年報中之財務報告附註說明部分有標示富邦金控公司為 「實質關係人」即逕為認定台哥大公司受富邦金控公司 之控制。況且，被告既謂有線廣播電視法為特別法，則 依有線廣播電視法之規定，關於關係企業之認定當以公 司法關係企業章之規範為準據，惟被告竟復以前揭財報 編製準則及第6 號公報之「關係人」，即謬而推論台哥 大公司受富邦金控公司之控制，而無視於台哥大公司與 富邦金控公司間不屬於公司法規範之關係企業，顯有前 後理由矛盾之違誤。 ⒍此外，本案係肇因於臺北市政府之違法投資行為（臺北 市政府投資富邦金控公司），而原告之法人代表董事係 由大佧公司所指派，並非由臺北市政府指派，且台固媒 體公司之最終母公司台哥大公司與富邦金控公司甚或與 臺北市政府均非屬有線廣播電視法所規範之關係企業， 已如前述，則大佧公司指派之法人代表實無須對非關係 企業之富邦金控公司暨非屬關係企業之臺北市政府投資 事務負有善良管理人之注意義務甚明。 ③原告無從得知上層股東之持股狀況，自不得以原告曾簽具 由被告提供且不得擅自更改之制式切結書，保證絕無黨政 軍持股等情，即謂原告主觀上有何故意或過失： ⒈查各有線電視系統經營者均應於每年每季依規定之表格 向中央主管機關申報股權結構資料，而依被告之規定， 須包括(1) 董事名冊(2) 監察人名冊(3) 股東名冊(4) 經理人名冊(5) 股權結構切結書(6) 關係企業申報表(7 ) 外國人直接間接持股比例申報表，且每一份名冊、每 一份申報表以及切結書均須依照被告前述規定之制式表 格填報，不得擅自更動內容，合先敘明。 ⒉原告於99年7 月、10月、100 年1 月、4 月、7 月及10 月間按前揭規定申報之切結內容，均係依照被告提供之 制式且不得擅自更改之表格填載，以99年7 月15日紅99 發字第0078號函文所附切結書為例，其中「股東名冊」 及「有線廣播電視系統經營者關係企業申報表」資料， 原告均係依被告要求，依公司法規定就股東及關係企業 據以瞭解並填報，即「股東名冊」填載之法人股東為台 固媒體公司及大佧公司；「關係企業」則填載大佧公司 ；此外就台固媒體公司及大佧公司之股權結構，亦依被 告制定之制式「有線廣播電視系統經營者外國人直接、 間接持股比例申報表」表格進行瞭解並填報原告之法人 股東為台固媒體公司、大佧公司，持股比例分別為29.5 3%及70.47%；另台固媒體公司及大佧公司之外國人股東 均為無。據此可知，依被告規制表格，原告對投資股東 是否有黨政軍持股所應負之注意義務範圍，僅限直接股 東及其上層股東（若上層股東有外國人者）。是以，以 原告前揭函文所附切結書而言，原告所填報之法人股東 及關係企業為台固媒體公司及大佧公司，因此原告所負 之注意義務為應注意台固媒體公司、大佧公司之股東成 員是否存有黨政軍投資情事（註：台固媒體公司及大佧 公司之上層股東無外國人）。而經原告進一步遍查台固 媒體公司及大佧公司之股東成員，均確無黨政軍投資情 事，故而，原告乃依被告提供之制式切結書切結「本公 司99年7 月15日紅99發字第0078號函申報之股權結構資 料申報之股權結構資料，絕無違反有線廣播電視法第19 條及第20條之各項規定……。」則原告以被告所要求之 內容據實申報，並無故意過失可言。更何況，原告是否 切結不實，與原告受臺北市政府多層次間接投資，致違 反有線廣播電視法第19條規定之行為，應屬不同行為態 樣，自不得據此推論原告主觀上有故意或過失。 ⒊又按證券交易法第43條第5 項規定：「……證券集中保 管事業於股票、公司債發行公司召開股東會、債權人會 議，或決定分派股息及紅利或其他利益，或還本付息前 ，將所保管股票及公司債所有人之本名或名稱、住所或 居所及所持有數額通知該股票及公司債之發行公司時… …」，故當公開發行公司擬召集股東會或決定分派股息 、紅利等法定情事時，臺灣集中保管結算所股份有限公 司（下稱集保公司）始提供股東所有人名冊給公開發行 公司，除有法定情事外，集保公司並不會應公開發行公 司之要求，隨時提供股東所有人名冊。另觀集保公司代 表於前次訴願程序列席行政院訴願會99年度第44次會議 時證稱：「……復據臺灣集中保管結算所股份有限公司 代表列席本院上開會議時亦說明，該公司僅於上市、上 櫃公司召集股東會或決定分派股息、紅利時提供該等公 司股東名冊，不含非上市、櫃公司之其他公開發行公司 ，因現行規定未賦予母子公司得申請上層公司股東名冊 之規定，且涉及公司業務秘密及個人資料保護，無法提 供第三人所保管股票之上市、櫃公司之股東名冊……」 等語可稽。由此可知，即便是上市公司台哥大公司本身 亦無法隨時知悉其所有股東，遑論渠層層轉投資之原告 。且縱台哥大公司依法取得股東名冊，依個人資料保護 法第19條、第27條之規定，亦不得外洩提供予原告，故 原告自無可能隨時得逐層檢視上層所有股東之持股情形 。被告徒以原告「最終母公司為台哥大公司」、「法人 之董監代表乃為台固媒體公司所指派」等理由而逕予認 定「原告對於其上層投資者之變動情形顯可隨時知悉」 ，顯有認事推理上之重大違誤至明。 ⒋末查，台哥大公司、富邦金控公司乃為公開上市公司， 則身處現行投資環境，任何投資者均得透過集中交易市 場投資購買該等公司之股票，此乃公開交易市場之本質 使然，則黨政軍隨時可透過公開交易證券市場購買台哥 大公司或富邦金控公司之股票，此隨時存在且無法防堵 之法律風險實與被告所謂「企業集團間有計畫之對價合 併」，概然無涉。況縱有企業間購併等經營行為，而導 致臺北市政府之間接投資關係，惟原告既無法自集保公 司取得該等公司股東名冊如前所述，自難期原告知悉該 等公司股東持股狀態；且原告之上層公司為公開發行公 司者，股票非屬集保公司保管範圍，原告更無從知悉該 等公司股東持股狀態。原告既因資訊取得困難，無從掌 握眾多上層公司之投資狀況，又如何能據此認定原告於 每季切結申報股權資料有違法之故意或過失，故被告前 揭論述，均不足採。 ④綜上所述，原告並無「不得被黨政軍投資」之不作為義務 存在，自始即無違反行政法上義務之行為，主觀上更無故 意或過失，被告科以原告10萬元罰鍰並命原告限期改正之 原處分，應屬違法之行政處分，侵害原告之權益甚鉅，應 予撤銷。 ⑸原處分於客觀上無法執行，顯為無效之行政處分： ①按有線廣播電視事業係民營之股份有限公司組織，無法拒 絕或禁止黨政軍機關（構）成為其公司股東，即便其股東 或上層股東違反黨政軍條款，有線廣播電視事業亦無能力 改善此違法情形，亦無法源依據得以強制排除其投資，是 以，黨政軍條款違反之處罰對象為有線廣播電視事業確為 強人所難。故如無法期待當事人履行其所負之義務時，強 使當事人履行義務，或對其未違反義務之行為課與處罰， 即為違反誠信原則，應為顯無法履行之無效處分。 ②查原告於101 年1 月19日收受原處分後，就限期改善之部 分即積極轉知臺北市政府，請臺北市政府就其持有之富邦 金控公司股權賜知其於1 年內是否有釋股計畫並完成釋股 之可能，惟臺北市政府業已正式函覆富邦金控公司「說明 ：……二、查本府為貫徹民營化之政策及因應國內外金融 情勢之快速發展，以原持有台北銀行股票於91年12月23日 與貴公司完成股份轉換作業，本府持有貴公司股票係以投 資獲利為導向，並無經營廣電媒體之主觀意願，合先敘明 。三、次查本府101 年度並未編列處分貴公司股票相關預 算，且目前無釋出貴公司股份之計畫。」，據此可知臺北 市政府於原處分要求限期改正之期限內，並無編列預算釋 股之計畫，則原處分關於要求原告「自本裁處書送達之日 起，1 年內就臺北市政府之間接投資涉及牴觸黨政軍退出 廣電媒體規定之部分，以適當方式予以排除」，顯於事實 上不能履行，應為無效之處分。況此節被告於裁罰決定之 第327 次委員會議中亦曾表示「……本案由於台哥大公司 公司是上市櫃公司，無法選擇或拒絕特定的人或單位，從 市場上買、賣其股票……黨政軍投資系統經營者之行為並 非系統經營者所能掌控，若將違反黨政軍退出媒體條款之 違法責任逕予全數歸責於系統，而非股東，似亦不盡合理 ……本案因似有不可歸責於觀天下等5 家公司之情況，且 係肇因於第三人之行為（多層間接投資者）而衍生之股權 結構不符有線廣播電視法相關規定情事，該公司確實無法 配合改善……」則被告於顯然明知原告「確實無法配合改 善」之情形下，仍做出系爭限期處分之裁罰，顯然違法， 據此益證原處分應屬無效之處分甚明。 ⑹有線廣播電視法與行政罰法並不構成特別法與普通法之關係 ，被告誤解法令，實無足取： 按行政罰法之立法理由業已明示行政罰法為各種行政法律中 有關行政罰之「一般總則性規定」，如行政罰之責任要件、 裁處程序及其他適用法則等程序之規定於其他各該法律另有 特別規定者，始優先適用各該法律之規定，非謂「程序法」 與「實體法（或是作用法）」有特別關係。故就處罰之構成 要件或法律效果為具體訂定之法律，無論是實體法或是作用 法，其與行政罰法之程序法間並不構成特別法與普通法之關 係，鈞院於100 年度訴字第911 號裁判中已論述綦詳。故被 告此部分之辯解，顯屬誤解法意，實無可取。 ⑺原告並非有線廣播電視法第19條第4 項所規範之行為人，原 告依法並無防免黨政軍投資之行政法上作為義務： ①按依行政罰法之立法理由及行政罰法第4 條揭櫫之處罰法 定主義，受行政裁罰者須有「違反行政法上義務之行為」 為前提，而此行政法上義務之構成要件，當需法律或法規 命令有明文規定者為限，合先敘明。 ②查有線廣播電視法第19條第4 項規範之構成要件中，負有 行政法上義務之行為主體為黨政軍，並非系統經營者，系 統經營者依法並無不作為義務；另遍查有線廣播電視法， 亦無賦予系統經營者須對黨政軍負有防免渠等違法投資之 作為義務。則基於處罰法定主義，主管機關除有相當證據 足以證明被投資之系統經營者，與投資黨政軍間有故意之 共同實施投資行為外，系統經營者應無違反有線廣播電視 法第19條第4 項、第5 項不作為義務之可能，而非屬有線 廣播電視法第68條第1 項第2 款之處罰對象。且有線廣播 電視法第68條第2 項第1 款至第3 款所列舉之改正方式， 均係無法由系統經營者一己之力自行排除或防免黨政軍投 資之有效措施，更足以證明該法第68條第1 項第2 款針對 「系統經營者」之處罰，仍應以系統經營者確有違反有線 廣播電視法第19條各項明定之義務為限，而不包括第19條 第4 項、第5 項規定單純因「受」黨政軍違法直接或間接 投資系統經營者之情形。 ③次查，行政罰上之不作為義務應仍以行為人「依法有防止 之義務」為前提，有線廣播電視法第19條規定共分6 項， 並非各項均係課予系統經營者一定之作為或不作為義務， 則被告僅以有線廣播電視法第24條第1 款、第68條第1 項 第2 款針對系統經營者違反同法第19條之處罰規定，即據 以推論上開規定課予系統經營者負有事前或事後防止自身 經營之媒體事業受黨政軍投資之作為義務（狀態責任）云 云，而未逐項論究該法第19條各項之構成要件，顯屬逾越 法律規定之射程範圍，不當擴張有線廣播電視法第19條第 4 項、第5 項、第24條第1 款及第68條第1 項第2 款之規 範對象，使系統經營者擔負法律所未規定且難以期待其履 行之作為義務，被告之辯解自無足採。此節亦有鈞院101 年度簡字第176 號、101 年度訴字第336 號等判決理由可 稽。 ④再者，有線廣播電視法之修正草案第10條（原條文第19條 ）、第61條（新增）條文，對於黨政軍投資有線廣播電視 系統經營者之行為，修正為以黨政軍為處罰之對象，該草 案於101 年3 月12日業經行政院已送請立法院審議，故被 告顯然明知有線廣播電視法並未課予系統經營者防止或排 除黨政軍投資之義務，且違規投資者為政黨、政府機關（ 構），被處罰者卻為系統經營者，歸責對象顯不合理，因 而提案修正，故被告於本件所為辯解，實與其提案修法之 立場自相矛盾，實無足取。 ⑤綜上，有線廣播電視法確未規範系統經營者負有防免被投 資之義務，且原告與臺北市政府、原告與富邦金控公司、 富邦金控公司與台哥大公司間並無關係企業或直接、間接 控制等類似之監督關係（按被告於另案中亦不否認台哥大 公司與富邦金控公司間並非關係企業，無控制從屬等監督 關係），原告與臺北市政府間亦無共同實施違反有線廣播 電視法第19條第4 項規定之行為，則基於處罰法定主義並 揆諸前揭說明，被告辯稱原告負有防止黨政軍投資之義務 而應以原處分予以裁罰，應屬無據。 ⑻被告辯稱原告應隨時獲悉上層股東之股權結構，掌握黨政軍 之直接及間接投資行為，顯係課予原告無期待可能性之注意 義務，且原告出具之切結書亦無從作為原告有故意或過失之 佐證： ①本案2 次訴願決定已認定富邦金控公司、台哥大公司均為 上市、櫃公司，無法選擇或拒絕特定之人或單位等於公開 市場隨時買、賣該等公司股票，原告並無可能隨時知悉上 層投資者之變動情形，亦無從掌握上層股東之投資策略， 況原告亦無法自集保公司取得該等公司股東名冊，難期原 告知悉該等公司股東持股狀態等情，實無從認定原告有違 法之故意或過失。 ②次查，「年報」乃公開發行公司依據證券交易法第36條規 定，於股東常會中分送股東之書冊，並非任何人皆可隨時 任意取得，即便是公開發行公司之子孫公司亦然；而年報 內容，依「公開發行公司年報應行記載事項準則」，主要 是說明前一年度的營業結果、股份等過去已發生之既成事 實，亦即，以富邦金控公司、台哥大公司97年年報而言， 係於97年度終了後，公司於98年開始進行編製，於編製完 成後置放於98年6 月股東常會會場，由出席股東取閱，是 以，即便是台哥大公司或富邦金控公司之子、孫公司，亦 無權出席股東會而取得該等年報；至於年報之電子檔，亦 係根據年報所載內容，事後輸入公開資訊觀測站（公開發 行公司年報應行記載事項準則第23條參照），供不特定人 查閱，亦僅能據此得知過去發生之事實；此外，經濟部工 商登記資料，僅係顯示公司過去發生現仍存在之資訊，且 僅有公司基本資料及董監資料，並無顯示股權結構，被告 以此辯稱原告可藉此取得瞭解臺北市政府有違法多層次間 接投資原告情事，實屬無稽。況縱認原告曾經此管道查閱 得知（此為假設語，原告否認，被告應舉證證明），然依 前所述，年報之內容或經濟部工商登記資料僅係記載過去 已發生之既定事實，且臺北市政府違法間接投資之事實亦 非原告所造成，原告僅為被投資之標的，則原告何來防止 、排除之義務？被告所辯，顯係課予原告無期待可能性之 注意義務，不足採信。 ③再者，原告對於黨政軍間接投資行為或上層股東之決策及 判斷，無從干涉、過問，且法律亦未賦予系統經營者強制 排除黨政軍投資之權利或有效措施，故原告顯無任何防止 或排除黨政軍違法投資之期待可能性，是以原告就黨政軍 間接投資原告之結果，主觀上並無預見可能性，客觀上亦 無從期待原告得「事先防止」或「事後排除」結果之發生 ，故原告自無任何可歸責性及可非難性，應無故意過失責 任可言。 ④此外，原告前已敘明，原告是否切結不實，與原告受臺北 市政府多層次間接投資而有違反有線廣播電視法第19條第 4 項規定，二者係屬不同行為態樣，不得以此遽論原告主 觀上有故意或過失；況被告明知原告難以得知上層股東持 股狀況，卻執意要求原告必須提出切結書，始願發給籌設 或營運許可，則原告為取得許可，逕依被告提供且不得擅 自更改之切結書制式表格切結，卻遭被告據以認定原告係 怠於檢視股權結構而有過失之佐證，顯係將其身為主管機 關怠於審查之責任，轉嫁由系統經營者負擔，洵不足取， 此亦為實務所肯定。 ⑤綜上可知，被告倒果為因，並以臆測之詞，課予原告如「 大海撈針」般之注意及防止義務，尤不足採，而原告出具 之切結書僅能作為原告提出時就其所切結之事實有無虛假 而應負一定法律責任之證明，尚不足以作為原告受黨政軍 間接投資，是否應負故意過失責任之佐證甚明。 ⑼原處分違反訴願法第95條及96條規定，有悖於行政自我拘束 原則，應予撤銷： ①依司法院釋字第368 號解釋謂：「行政法院所為撤銷原決 定及原處分之判決，如係指摘事件之事實尚欠明瞭，應由 被告機關調查事證另為處分時，該機關即應依判決意旨或 本於職權調查事證。倘依重為調查結果認定之事實，認前 處分適用法規並無錯誤，雖得維持已撤銷之前處分見解； 若行政法院所為撤銷原決定及原處分之判決，係指摘其適 用法律之見解有違誤時，該管機關即應受行政法院判決之 拘束。」同理，訴願決定依法對於原處分機關既有拘束力 ，則原處分機關如欲另為處分，仍應依訴願決定意旨辦理 ，且原處分遭撤銷之理由如為適用法律見解有違誤者，則 原處分機關不得再為相同內容之處分，合先敘明。 ②然查，本案歷次遭訴願機關撤銷原處分之理由，乃為訴願 機關業已從實體上認定原告並無故意過失，而非有其他事 證尚須調查，復觀被告前後3 次裁罰原告之憑據及其理由 完全相同，被告於本件答辯狀中僅泛稱：「被告斟酌相關 事證後，認為原告係有故意或過失……」並未舉出有何新 事證足以對原告再為相同之處分，則原處分明顯未按訴願 決定意旨為之，自屬違法而應予撤銷。 ⑽原告並無防止或排除黨政軍直接或間接投資之權利，故被告 命原告應以適當方法予以排除，違反行政行為明確性原則及 期待可能性原則： ①查原告既非投資之行為人，無從自行排除或改正，且原告 亦無任何權利得強制要求或命令臺北市政府「排除」其持 股。況無論從被告第343 次委員會議甚或修法草案總說明 中，均可證被告明知原告有不可歸責之事由，且「確實無 法配合改善」。 ②況且，被告答辯所引陽明山等系統經營者案例，乃屬第三 人之任意行為，而此第三人出於自願而為收購之行為，非 屬身為最底層投資標的之系統經營者所能掌控，就令該案 因第三人之任意行為而排除違法狀態，亦不能據此以認定 系統經營者即有法定排除義務，且果若被告所辯可採，豈 非要求原告有義務自行覓得收購原告上層股東股權之人， 以排除黨政軍間接投資之狀態，而又課予原告另一更不合 理之義務？由此足見被告上開理由，誠屬荒謬至極，不足 採信。關於此節，本院於另案判決中亦認定被告所舉陽明 山等案例，係建立於該間接投資之股東自願配合之基礎上 ，而非系統經營者得以自行獨立排除，被告辯稱原告應有 得以排除黨政軍投資媒體之適當方式，而具有期待可能性 云云，尚難憑採。因此，本件原告實無從本於一己之力獨 立以「適當方式」「排除」黨政軍間接投資原告之結果， 故原處分限期命原告應為一定之作為義務，客觀上實欠缺 期待原告得依處分內容改正之可能性，應有違行政法上之 期待可能性原則。 ③況行政行為之內容應明確，行政程序法第5 條定有明文。 可知行政處分之內容應具備明確性，此係自行政處分之具 體化抽象法規範的功能衍生而來，要求行政處分之內容必 須清楚、明白，俾相對人得以知悉國家所課予義務或給予 權利之內容，進而知所應對進退。如命相對人應為「必要 之改正措施」，而未指明如何改正，即有違背明確性要求 之嫌。被告僅命原告於收到處分之日起1 年內對於黨政軍 持股以「適當方式」予以排除之改正措施，卻未具體指明 應如何改正，及所謂適當方式係指何意及何種方式，則被 告原處分此部分內容亦有違背明確性原則。 ⑾本件被告裁處權業已罹於時效，原處分顯然違法： 末按行政罰法第27條第1 項規定「行政罰之裁處權，因3 年 期間之經過而消滅。」，第2 項規定「前項期間，自違反行 政法上義務之行為終了時起算。但行為之結果發生在後者， 自該結果發生之時起算。」，查本件被告係依富邦金控公司 及台哥大公司之97年年報，認定原告違反有線廣播電視法行 為係發生於00年間，然被告卻於101 年1 月16日作成原處分 ，揆諸前揭規定及鈞院101 年度簡字第157 號判決，顯已逾 越裁處權之3 年時效，原處分顯屬違法。 ⑿綜上，原處分顯然違法，致侵害原告權益，因而聲明：「原 處分撤銷，訴訟費用由被告負擔」。 三、被告抗辯： ⑴按有線廣播電視法第19條第4 項規定：「政府、政黨、其捐 助成立之財團法人及其受委託人不得直接、間接投資系統經 營者。」同條第5 項規定：「本法修正施行前，政府、政黨 、其捐助成立之財團法人及其受委託人有不符前項所定情形 者，應自本法修正施行之日起2 年內改正。」同法第24條第 1 款規定：「申請籌設、營運有線廣播電視之案件有下列情 形之一者，審議委員會應為不予許可之決議：一、違反第19 條或第20條規定者。……」同法第68條第1 項第2 款規定： 「經許可籌設有線廣播電視者或系統經營者，有下列情形之 一時，處新臺幣10萬元以上100 萬元以下罰鍰，並通知限期 改正，逾期不改正者，得按次連續處罰；情節重大者，得撤 銷籌設許可或營運許可，並註銷籌設許可證或營運許可證： ……二、有第24條第1 款、第4 款或第5 款情形者。……」 同法第68條第2 項復規定：「前項限期改正之方式如下：一 、處分全部或部分股份。二、轉讓全部或部分營業。三、免 除擔任職務。四、其他必要方式。」次按，被告99年4 月16 日修正發布之國家通訊傳播委員會裁處廣播電視事業罰鍰案 件處理要點（下稱處理要點）第2 點第2 款及罰鍰案件額度 參考表規定檢核，本案原告違法等級列為「普通」等級，依 前揭處理要點規定，按違法情節、事業3 年內受裁處次數及 其他判斷因素等考量事項，採計10分，合計積分為10分，對 照違法等級及罰鍰額度參考表，係屬第1 級，對應有線廣播 電視法第68條第1 項第2 款之罰鍰額度，裁處罰鍰10萬元， 並自本裁處書送達之日起，1 年內就臺北市政府之間接投資 涉及牴觸黨政軍退出廣電媒體規定之部分，以適當方式予以 排除，原告若無法於前揭期間內改正違法行為，將按次連續 處罰；情節重大者，得廢止營運許可，並註銷營運許可證， 合先敘明。 ⑵原處分未違反行政自我拘束原則及誠信原則。 ①原處分做出與行政院訴願會撤銷之相同裁罰內容處分，未 違反行政自我拘束原則。 ⒈按訴願法第95條係指除有再審之法定原因外，不得再重 開「訴願」程序或任意撤銷變更「該訴願決定」，而非 「不得再為處分」。 ⒉次按訴願法第96條僅要求依訴願決定「意旨」，並非禁 止行政機關重為與訴願決定「主文」結論相左之處分。 另參照司法院釋字第368 號解釋意旨，縱行政機關遭行 政法院判決撤銷原處分，仍有維持已撤銷之前見解的權 利，如依原告之見，豈非認司法院解釋也違反行政自我 拘束原則？ ⒊查行政院院臺訴字第0990096621號訴願決定書及院臺訴 字第0990107272號訴願決定書均謂：「……如何認定訴 願人有違法之故意或過失？……是否為該法規範之本旨 ？均非無研酌之處。……爰將原處分撤銷，由原處分機 關另為適法之處理。」既然訴願決定係請被告就原告有 無違法之故意或過失等事項再斟酌後，由被告另為適法 之處理。因本案涉及多家有線廣播電視系統業者之權利 （含原告）且具有法律上之重要性，被告為求慎重，爰 遵照指示重啟調查程序，依行政程序法第2 章第10節（ 第54條至第66條）及第107 條、第108 條規定辦理聽證 程序，使原告充分表示意見，再行衡酌相關新事證後， 認為原告係有過失，故依法另為系爭適法處分，無違行 政自我拘束原則。 ②被告提出有線廣播電視法修正草案並援用現行法裁罰，未 違反誠信原則。 ⒈按現行有線廣播電視法第19條及第20條規定，係於92年 12月24日增訂並經總統公布施行，核其立法意旨在於使 黨政軍勢力徹底退出媒體，以維護新聞自由與民主健全 發展，不以「任何形式」介入媒體經營（立法院第5 屆 第3 會期第15次會議決議）。被告作為行政機關，唯有 依法行政，切實執行立法者所託，既然立法者已明示採 嚴格立場（立法院第5 屆第3 會期第15次會議決議）， 就現階段法律之執行，並無被告所提修正草案之適用， 唯有明確執法，始能符合92年修正廣電三法，要求黨政 軍徹底退出媒體當時之立法意旨，杜絕黨政軍介入媒體 ，俾能確保媒體自主運作、言論自由發揮，產生制衡力 量。 ⒉此外，92年12月24日公布、同年12月26日施行之廣播電 視法、有線廣播電視法及衛星廣播電視法亦均分別訂有 黨政軍退出媒體條款。被告就其中涉及之個案，經95年 5 月19日第56次委員會議決議，考量整體產業現況、歷 史因素及法規遵守，認為應予一致處理。被告前經調查 程序並依前揭會議決議已正式函告持有黨政軍股份之各 相關廣電媒體，給予6 個月之改正期限，是以，各相關 廣電媒體對於原處分機關處理黨政軍持股採取從嚴（直 、間接均不得持有）已然明確，殆無疑義。 ⒊惟被告對立法者所明示採的嚴格立場（立法院第5 屆第 3 會期第15次會議決議）及現行法是否矯枉過正不無疑 義，因此研擬有線廣播電視法修正草案經行政院審查並 核轉立法院審議，惟尚未經立法院三讀通過，總統公布 ，修法程序仍未完成，法律草案並非有效法源而無從為 行政機關所引用，行政機關有依據現行有效施行法律之 依法行政義務。 ⒋現行法既仍有效施行中，不僅行政機關有依法行政義務 ，司法機關亦有依法審判義務，此乃本於權力分立所設 。縱司法機關認現行法立法不當而有違反最高指導位階 之憲法之虞，仍無從逕予排斥而不適用，而須迂迴依司 法院釋字第371 號、第572 號、第590 號解釋裁定停止 訴訟程序而聲請釋憲，遑論行政機關更無從審查現行法 之適當性。縱然現行法律獲大法官宣告違憲，仍有可能 因法安定性等考量而須定期失效，不得立即失效，例如 司法院釋字第649 號解釋即甚至定期達3 年始失效而繼 續拘束行政機關。最高司法機關對違憲不當的立法尚須 如此慎重以待，遑論行政機關豈可擅自審查現行法適當 性而排斥不適用之。被告所以提出修正草案，正是冀望 立法機關重新檢視立法適當性，此乃憲政架構下所賦予 行政機關挑戰現行法之體制內途徑。於此之前，被告仍 僅得秉持行政機關之依法行政義務兢兢業業執行立法者 所託。倘依原告所辯，不啻允許行政機關擅自踰越現行 法，引用自行所提案且未經立法機關檢視之草案版本為 處分考量，則恐嚴重侵犯立法權，而生憲政危機，委無 可採。被告依現行有線廣播電視法行政，並提出有線廣 播電視法修正草案，看似兩面手法而使原告誤會涉及誠 信問題，但實乃憲政架構下不得不然之作法。 ⑶原處分不違反司法院釋字第275 號解釋意旨、行政罰法第7 條及憲法第15條、第22條規定，非屬違憲、違法之行政處分 。 ①本件違法構成要件。 原處分是否違法與原處分所依據而作成之法律是否違憲為 不同層次問題。應先釐清本件違法構成要件為何，始可釐 清有無違法或違憲。本件違法構成要件實非僅有線廣播電 視法第19條第4 項，而是同法第68條第1 項第2 款：「經 許可籌設有線廣播電視者或系統經營者，有下列情形之一 時，處新臺幣10萬元以上100 萬元以下罰鍰，並通知限期 改正，逾期不改正者，得按次連續處罰；情節重大者，得 撤銷籌設許可或營運許可，並註銷籌設許可證或營運許可 證：……二、有第24條第1 款、第4 款或第5 款情形者。 ……」而同法第24條第1 款規定：「申請籌設、營運有線 廣播電視之案件有下列情形之一者，審議委員會應為不予 許可之決議：一、違反第19條或第20條規定者。……」同 法第19條第4 項則規定：「政府、政黨、其捐助成立之財 團法人及其受委託人不得直接、間接投資系統經營者。」 細酌上開規範內容及意旨，營運前如有政府間接投資有廣 電視業者之狀態，申請籌設、營運將不予許可；而營運前 申請時如無政府間接投資狀態則可予許可，但非謂獲許可 後即可豁免杜絕政府投資媒體義務，故立法再次設下第二 道防線，系統經營者如嗣後發生本不應許可其申請籌設、 營運之情形，將處罰鍰並限期改正。由此可知，同法第19 條第4 項所稱政府間接投資媒體，區分不同時點而產生「 兩種法律效果」，發生於許可營運前之效果為「不予許可 申請」，發生於許可營運後之效果為「罰鍰」，前者為「 單純不利處分」（侵益行政處分），後者方為「裁罰性不 利處分」（行政罰）。 ②司法院大法官肯認一般解釋方法下之防止或監督義務。 關於原告所陳前開法律規範之行為人為黨政軍，處罰對象 卻係有線電視業者，核此等規定實已嚴重悖離「無責任即 無行政罰」之有責主義云云。查司法院釋字第638 號解釋 林錫堯大法官與彭鳳至大法官協同意見書：「行政法上之 義務主體何人，取決於法律或法律明確授權之法規命令。 如有不明之處，則屬該法律或法規命令之解釋問題。…… 法律或法律明確授權之法規命令未明文規定其為義務主體 ，但於處罰規定中明文規定其為處罰對象者，則寓有課予 某種防止或監督等義務之意。此種立法方式，欠缺處罰對 象之義務規定，且如未能於相關法規中知悉其義務內容者 ，顯有漏洞，未來修法時應有所檢討。惟目前此類規定似 尚可經由一般解釋方法，說明為何處罰對象必須對他人之 行為負責及其應負義務之內容，以獲得合理之答案，而補 充法律漏洞。」 ③行政法院實務肯認受處罰人「預促行為義務人履行義務」 之義務。 次查最高行政法院93年度判字第1175號判決：「本院按： 證券交易法第26條之立法意旨在規定發行公司全體董事、 監察人持有股份總額不得少於公司股份總額之一定成數， 以增強其經營理念，健全公司資本結構，並防止其對該公 司股票作投機性買賣，致影響證券交易及投資人利益。… …按證券交易法第26條規定董事、監察人應持有一定成數 股份之立法目的既為增強董事、監察人對公司之向心力， 則法人股東依公司法第27條第2 項規定，由其指派之代表 人當選為公司之董事、監察人時，其實際執行公司業務者 實為該代表人而非法人本身或其負責人，故為課賦代表人 預促法人股東持有一定成數股份之義務，並避免法人股東 變相以代表人充數各席董事、監察人，達到逃避重罰目的 。被上訴人於查核實施規則第8 條第2 項訂定：『法人之 代表人當選者，處罰該代表人』，藉之達到貫徹證券交易 法第26條之立法目的，進而保障投資人之權益，並落實行 政罰維持行政秩序之目的，即無不當。原判決採為判決之 依據，尚無不合。次查法人之代表當選為公司董事監察人 ，依證券交易法第26條規定應持有之股份成數以該法人持 有之股份為準。固經經濟部57年9 月24日商34076 號函暨 58年4 月15日商12453 號函解釋在案，惟查法人股東依公 司法第27條第2 項規定，由其指派之代表人當選為公司之 董事、監察人時，其實際執行公司業務者實為該代表人而 非法人本身或其負責人，故該代表人負有督促法人股東持 有一定成數股份之義務，已如前述，上訴人違反該義務， 即屬有歸責之原因，自得依行為時證券交易法第178 條第 1 項第4 款規定，加以處罰，尚難以上開經濟部解釋函作 為免責之依據。原判決未於理由中敘明上訴人此項主張不 採之理由，雖有疏漏，惟判決結果尚無不合，仍應予維持 。上訴意旨執此指摘原判決求為廢棄，難認為有理由，應 予駁回。」最高行政法院99年度判字第1298號判決：「為 課賦代表人預促法人股東持有一定成數股份之義務，並避 免法人股東變相以代表人充數各席董事、監察人，達到逃 避重罰目的。上開查核實施規則第7 條第2 項所規定『以 法人代表人身分當選者，處罰該代表人。』，藉之達到貫 徹證券交易法第26條之立法目的，進而保障投資人之權益 ，並落實行政罰維持行政秩序之目的，即無不當。原判決 採為判決之依據，自無不合。」鈞院97年度訴字第2557號 判決、鈞院91年度訴字第2280號判決、最高行政法院94年 度判字第552 號判決、鈞院91年度訴字第5006號判決、改 制前行政法院89年度判字第1948號判決均同此解，可謂實 務穩定見解。從由觀之，不論上訴人抗辯被指派人（法人 股東指派之代表人）實難以回頭監督或促請指派人（法人 股東）履行法定義務，最高行政法院依舊肯認最低持股義 務人雖係法人股東，但透過將法人股東指派之代表人列為 處罰對象，仍可推導出該代表人因此負有督促法人股東持 有一定成數股份之義務，倘違反該義務，即屬有可歸責之 原因。 ④行政法院實務寬認行政法上行為義務來源。 再查最高行政法院97年度判字第880 號判決：「行政罰責 任之成立雖須具備故意或過失之主觀歸責要件，但鑑於行 政罰之目標在維持行政秩序，樹立有效之行政管制，以維 持公共利益。因此行政罰之『過失』內涵，並非如同刑事 犯罪一般，單純建立在行為責任基礎下，而視個案情節及 管制對象之不同，兼有民事法上監督義務之意涵。」可推 知行政罰所得形塑出的行政法上行為義務較為彈性，並呼 應司法院釋字第638 號解釋林錫堯大法官與彭鳳至大法官 協同意見書所揭示未規定其為義務主體，但於處罰規定中 明文規定其為處罰對象者，乃寓有課予某種防止或監督等 義務之意。而所謂防止或監督義務，不啻是一種行政法上 的「作為義務」，當有此種義務違反，如存在知悉義務已 然發生的可能性卻仍未採取任何行動，自有受到行政制裁 的可能。 ⑤行政法上不作為之處罰。 是以，行政罰法第10條第1 項規定：「對於違反行政法上 義務事實之發生，依法有防止之義務，能防止而不防止者 ，與因積極行為發生事實者同。」立法理由三並明示參考 刑法第15條：「對於犯罪結果之發生，法律上有防止之義 務，能防止而不防止者，與因積極行為發生結果者同。因 自己行為致有發生犯罪結果之危險者，負防止其發生之義 務。」故行政罰上亦存在不作為犯，亦即作為義務違反之 制裁。而不作為犯責任的確立，有助於釐清過失與行為主 體判斷上的疑慮，參照鈞院97年度簡字第731 號判決要旨 ：「如買受負有違建之建築物者，自應因承受該違建物所 有權而成為狀態責任義務人，其因此所負之受罰或違建拆 除義務並不因該違章建築非其所建而得以免除其責，理由 正在於其所負之責任為狀態責任，而非行為責任。本件原 告既為系爭建物之所有權人兼使用人，則其主張防空避難 室之隔間與室內樓梯，並非其所新增，然要無因此而解免 其狀態違規之責任。」以及鈞院96年度簡字第662 號判決 要旨：「現代社會發展多元，危害、干擾公共秩序、環境 之類型亦種類繁多，行政機關為盡其所能達成排除危害、 預防危害以達成維護公共秩序的行政任務，在理論上，不 應有漏洞存在，故除可動用公權力機關本身之力量外，有 時亦得要求人民負擔之，只要人民所增加之負擔，並未逾 越合理限度，亦為法所許，因此，人民如因其本身行為導 致干擾或危害之發生，當負有責任自不待言，而純粹之不 作為亦有成為行政法上行為人之可能，此即所謂『狀態責 任』。……例如土地遭人傾倒廢棄物，該土地所有人、管 理人、使用人事實上雖並非行為人，也未同意傾倒，但仍 有狀態責任，必須擔負排除危害的責任。」均屬違反行政 法上作為義務而受罰之適例。 ⑥媒體所負「黨政軍退出媒體」之義務。 ⒈準此，有線廣播電視法第68條第1 項第2 款固然對於積 極主動促成「政府投資媒體」結果的「作為」予以處罰 ，即便媒體消極被動遭到政府投資，基於有線廣播電視 法第68條第1 項第2 款存在另一「不作為犯」隱藏性構 成要件，亦即有線廣播電視法第19條第4 項雖僅係課予 黨政軍不得投資媒體之「禁止規定」，然併同法第24條 、第68條以觀，自系統經營者倘有第19條第4 項情事將 受罰規定即可推知，第24條、第68條乃自另一角度對系 統經營者形成「誡命規定」，而系統經營者因此負有防 止或監督自身經營之媒體事業受黨政軍介入之作為義務 ，於知悉遭介入後如有放任而不改正，仍應負不作為犯 責任，始合乎立法本旨。 ⒉「黨政軍退出媒體」之相關規範修法通過後，被告並於 95年5 月19日第56次委員會議決議後，正式函告持有黨 政軍股份之各相關廣電媒體，給予6 個月之改正期限， 至此顯然已足使各相關廣電媒體均認知媒體所應承擔「 黨政軍退出媒體」之排除或監督等作為義務，並確立媒 體違法行為態樣主要即為「不作為」。爾後如有怠於監 督、排除之不作為，於主觀過失要件具備之前提下，將 形成違法。 ⑦原處分合法且合憲。 ⒈釐清本件違法構成要件後，即可發現原告以本件相關法 律規範行為人與處罰對象不一致，逕論斷為悖離有責主 義而違憲云云，似嫌跳躍。蓋於確認立法者透過處罰而 冀望受處罰人所負義務內容後，進一步問題方為此種義 務之加諸受處罰人，可否能通過所謂「有責主義」的檢 驗。 ⒉有線廣播電視法第19條第4 項所稱政府間接投資媒體本 身並非完全構成要件，而須視不同法律效果再予補足法 定構成要件，亦即如係行政處分效果，完整的構成要件 並非僅如有線廣播電視法第24條第1 款，尚有行政程序 法第92條至第134 條；如係行政罰效果，完整的構成要 件非僅有線廣播電視法第68條第1 項第2 款，尚有行政 程序法第92條至第134 條、更無可逸脫行政罰法之要件 限制，尤其是第7 條故意過失主觀要件與第10條不作為 義務客觀要件。 ⒊從而，倘處分係「不分青紅皂白，只要系統經營者一受 有政府、政黨間接投資之情形，立即依相關規定論處。 」則此類單純立基於有線廣播電視法第68條第1 項第2 款而欠缺行政罰第7 條過失主觀要件的法律適用自然違 反「有責主義」，但既本件效果為行政罰，被告亦明瞭 主觀要件仍屬不可或缺，被告爰於適用有線廣播電視法 第68條第1 項第2 款時，均不忘於個案中搭配行政罰法 第7 條過失要件為具體判斷，因此本件所適用之法律並 無違憲，所為之處分更未違法。 ⒋查行政院訴願審議委員會所為之行政院100 年1 月12日 院臺訴字第1000090553號訴願決定書、行政院100 年3 月23日院臺訴字第1000091229號訴願決定書、行政院10 0 年3 月31日院臺訴字第1000094569號訴願決定書等過 去維持被告類似之黨政軍介入媒體之裁處案件，同基於 個案中受處分人確實可被認定為過失所致，足徵此類案 件並非抽象法律必然違憲，而是違反義務行為的主觀歸 責要件於個案中是否具備之違法問題，亦即倘對毫無過 失之人處罰，始構成違法處分。 ⒌茲有附言者，被告深諳現行有線廣播電視法第68條第1 項第2 款倘未搭配行政罰法第7 條適用，必然有高度歸 責對象不合理之違憲疑慮，然作為行政機關，有服膺現 行有效法律之義務，為掙脫高度違憲法律之枷鎖，除聲 請大法官檢視系爭條文合憲性外，僅得嘗試自行提出較 合理之修正草案，對現行法唯一的限縮適用途徑，只剩 下適用行政罰法第7 條故意過失，具體認定個案中政府 間接投資媒體緣由的可歸責性。原告不解被告作為行政 機關的憲法忠誠義務，徒執被告依現行法行政與提出修 正草案立場不一，指摘違反誠信原則或有責主義而違法 、違憲，應屬誤會。 ⑷被告以原告每季申報股權切結書認定原告有過失，不生重大 違誤，亦無違信賴保護原則。 ①原告確有過失，且非以切結書為唯一過失來源。 ⒈按「行政罰責任之成立須具備故意或過失之主觀歸責要 件，……；所謂過失係指對於違反行政法上義務之構成 要件事實之發生，雖非故意，但按其情節應注意，並能 注意而不注意，或雖預見其能發生而確信其不發生者而 言。……，而過失之要求注意程度，原則上以社會通念 認係謹慎且認真之人為準，其注意範圍以違反行政法上 義務之構成要件事實為原則。」此有鈞院99年度訴字第 2537號判決可稽。依現行有線廣播電視法第19條、第24 條、第68條規定，既然課予有線廣播電視系統經營者本 身是否有盡到防止或排除政黨、政府等購買其股份之義 務，已如前述，如按其情節應注意、能注意卻不注意而 違反上開行政法上義務將受裁罰。 ⒉台灣固網公司於94年初透過旗下台固多媒體公司，取得 太平洋聯網大股東富洋投資過半股權，原屬於太平洋聯 網旗下的原告，亦正式加入台灣固網公司，並於94年4 月26日公告由富洋媒體副董事長柳逸義、台灣固網公司 資深副總賴弦五、副總揭朝華等人以大佧公司法人代表 名義共取得公司3 席董事席次，並由柳逸義擔任原告董 事長。另據報載：「台灣大哥大85年籌設之初，富邦即 是主要的原始股東之一。當時太電本身約持有20% 股份 ，以富邦產險與蔡家兄弟個人名義的持股則合計約15% 。此外，包括宏碁投資15% ，長榮、大陸工程分占10% 與5%，這些都是太電的原始股東。後來部分原始股東陸 續出脫持股，而富邦集團卻是唯一持續加碼的股東，目 前累計已持有台灣大20% 以上的股權，成為台灣大最大 股東。」、「91年間，臺北市政府標售其持有之台北銀 行股票共9 億7,236 萬餘股（股權比例約45% ），由富 邦金控標下。91年12月23日，富邦金控與臺北市政府完 成股份轉換作業，富邦金控持有台北銀行100%股權，使 其成為富邦金控旗下之子公司，並終止股票之公開發行 ；臺北市政府則轉為持有富邦金控11億5,900 萬餘股， 佔其股權比例約15% 。94年1 月1 日台北銀行股份有限 公司與富邦商業銀行股份有限公司合併，台北銀行為存 續公司，富邦銀行為消滅公司。經臺北市政府同意，台 北銀行更名為台北富邦商業銀行。」因此，原告於94年 初加入台哥大公司集團時，台哥大公司、富邦金控公司 、臺北市政府間早已存在間接投資關係，此不僅為市場 上公開多時之消息，且台哥大公司及富邦金控公司均為 上市公司，股權結構須按時公告周知於公開資訊觀測站 ，原告對於受政府間接投資的事實具有合理的「知悉可 能性」。復據富邦金控公司97年度年報所載，臺北市政 府為富邦金控公司之最大股東，持股數為1,159,009 千 股，持股比率14.26%，並取得2 席董事席位；台哥大公 司97年度年報所載，富邦金控公司旗下100%持股之富邦 證券公司持有台哥大公司96,525,640股及富邦人壽公司 持有台哥大公司89,773,963股、觀天下、鳳信、聯禾、 原告、永佳樂及新和等6 家有線電視股份有限公司均係 台哥大公司之關係企業，上開資料經向公開資訊觀測站 及經濟部商工登記資料公示查詢系統查核無誤，此一股 權結構非常明顯，原告無須太費事便可查得、知悉。原 告辯稱因資訊取得困難，無從掌握上層公司之投資狀況 ，純屬推諉之詞。 ⒊「黨政軍退出媒體」之相關規範修法通過後，被告於95 年正式函告各相關廣電媒體，給予6 個月之改正黨政軍 持股期限，至此顯然已足使各相關廣電媒體均認知所應 承擔「黨政軍退出媒體」之排除或監督等作為義務。本 件中，原告於94年初加入台哥大公司集團後，95年間即 應可知悉形成黨政軍介入媒體，但並無任何查核作為， 原告甚至於每季申報股權結構時均向被告切結其絕無違 反有線廣播電視法第19條規定情事，絲毫不願盡其上開 注意義務，縱不構成故意，於具備知悉明顯股權結構、 仍有排除可能卻不願盡其查核、排除義務之義務違反， 原告主觀上具備應注意並能注意卻不注意之過失，應可 確定。 ⒋原告復辯稱合理信賴「切結負責」之範圍僅及該切結書 格式要求列載之範圍，原告並無切結不實之情事亦屬拖 詞。蓋所切結為「絕無違反有線廣播電視法第19條之各 項規定」而有線廣播電視法施行細則第12條明文僅針對 有線廣播電視法第19條第2 項之外國人間接投資之計算 方式，並不及於同條第4 項本國人黨政軍之投資。依據 「明示其一，排除其他」之法理，應無類推適用於計算 第19條第4 項政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其 受託人間接投資系統經營者之情形。故原告辯稱「切結 負責」之範圍僅及於上兩層並無可採，充其量，原告僅 為過失切結不實，而無礙其過失未履行黨政軍退出媒體 之查核監督排除義務。 ⒌又原告切結不實，與原告因受臺北市政府多層次間接投 資，致違反有線廣播電視法第19條規定之行為，看似分 屬不同行為態樣，原告於受臺北市政府間接投資後，即 已發生立法者所要求之作為義務，不僅實際上未履行查 核監督排除義務，反而以不實的切結向被告宣示已盡此 義務。於不作為角度下，二者關係實為客觀義務違反下 主觀過失的間接證據。 ⒍又原告所負查核、排除義務亦有其合理界線，行政罰須 以可歸責性為要件，倘其證明自身有盡查核義務而無效 果，即得認為並無過失，本件原告受罰前並未發函請政 府退出媒體，故仍屬過失未履行義務無疑。 ②台哥大公司與富邦金控公司間並非關係企業，被告不爭執 。 ⑸原處分客觀上非無執行可能性，不屬無效之行政處分。 ①又原告辯稱原處分命原告應自原處分送達之日起，1 年內 就臺北市政府之間接投資涉及牴觸黨政軍退出廣電媒體規 定部分，以「適當方式」予以排除為事實上不能履行云云 。經查99年因有線廣播電視系統經營者違反有線廣播電視 法第19條第4 項規定遭被告裁處之系統經營者計有28家， 該28家業者不服提起訴願後，經訴願決定撤銷原處分，被 告復於100 年7 月28日就該違反黨政軍規定乙節舉行聽證 ，該聽證程序中當事人之一陽明山等12家凱擘旗下系統經 營者（註該12家系統經營者之上層控股公司是盛庭及盛浩 股份有限公司，由本國投資人宏璟新股份有限公司持有23 % 股份，其上層股東為宏璟建設股份有限公司，另外日月 光半導體製造股份有限公司透過宏璟建設股份有限公司間 接持有宏璟新股份有限公司股份。於聽證中表示表明已特 別徵詢原股東－宏璟新股份有限公司同意，轉售原持有集 團上層公司的股份與凱聲股份有限公司，因凱聲股份有限 公司的股東身分已經是本國籍的自然人，已經沒有涉及到 任何上市公司持股的情況股東身分已經是本國籍的自然人 ，故違反黨政軍條款乙節已獲得改正。故他案中之原告既 可以適當方式排除黨政軍投資媒體之條款，原告亦應有其 適當方式排除，並無違法。以往既有系統經營者排除黨政 軍持股之先例，並非全無排除之可能性。 ②原處分可分為罰鍰及限期改正兩部分，前者為行政罰，後 者因處分內容與義務內容高度重疊而不具裁罰性，僅為單 純不利處分，因此前者著眼過去義務違反之制裁，後者著 重將來義務履行之督促，立法意旨既為嚴格之黨政軍退出 媒體誡命，倘此項規範正當性得到確認，則媒體經營者即 負有貫徹之義務，即便是有線廣播電視法修正草案仍然堅 持此項立場。此觀修正草案第10條第8 項：「違反第1 項 第2 款、第3 款、第3 項第2 款至第4 款或第5 項規定者 ，中央主管機關得令系統經營者限期為下列行為：一、解 除擔任董事、監察人或經理人之職務。二、解除政府、政 黨、其捐助之財團法人及其受託人對系統經營者之控制。 」第58條第4 款：「系統經營者有下列情形之一者，處新 臺幣20萬元以上400 萬元以下罰鍰，並令其限期改正；屆 期不改正者，得按次處罰，或廢止其經營許可並註銷其執 照：四、違反中央主管機關依第10條第8 項規定所為之命 令。」自明，原告所舉委員會議並非被告所提修正草案立 場，先予敘明。 ③原告所舉僅可證明無法直接令政府釋股，但非謂「黨政軍 退出媒體」為一客觀上並非無法執行之規範內容，如此因 噎廢食，本末倒置的論證，不啻根本地推翻此項規範之執 行可能性。實則本件臺北市政府與原告間存在多層次轉投 資關係，只要其中任何一層鏈結斷裂，即可達成「黨政軍 退出媒體」之目的，原告有無商請富邦金控公司、台哥大 公司、台灣固網公司等集團中任何一間轉投資公司釋股， 均待原告舉證，方得認定此項義務要求確實客觀上事實上 不能履行，始屬無效處分。 ⑹被告所為之處分並未逾越裁處權時效。 另行為人以不作為繼續違反行政法上之義務，於其履行該義 務前，該不作為係繼續地違反行政法上作為義務，例如戶籍 變動（遷移、結婚、出生等事由）應於事件發生後30日內申 請登記，違者依戶籍法第53條處予罰鍰，時效並非以30日法 定期間經過起算，因申請登記之義務不是30日後即免除，所 以此一不作為義務之違反俟義務人履行登記義務時開始起算 （吳庚，行政法之理論與實用；廖義男主編，行政罰法；陳 敏，行政法總論參照），本案原告負有排除此種違反有線廣 播電視法規定之義務卻不作為，其裁處權時效應認依行政罰 法第27條第1 項、第2 項規定：「行政罰之裁處權，因3 年 期間之經過而消滅。前項期間，自違反行政法上義務之行為 終了時起算。但行為之結果發生在後者，自該結果發生時起 算。」此種不作為繼續地違反行政法上之作為義務，行為尚 未終了，故裁處權時效仍未起算，被告之裁處權並未因時效 而消滅，併予敘明。 ⑺綜上，原告違反有線廣播電視法第19條第4 項規定，違法事 實確鑿，基於國家通訊傳播委員會組織法第1 條謹守黨政軍 退出媒體之精神與對於黨政軍持股認定原則，及有線廣播電 視法一體適用於所有系統經營者，無排除適用之理由，被告 審酌其違法情節，依法核處，認事用法尚無不合。原告所辯 ，實難謂有理由，因而聲明：「原告之訴駁回，訴訟費用由 原告負擔」。 四、得心證之理由： ⑴本件爭執之緣起，按有線廣播電視法第19條第4 項規定：「 政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人不得直接、 間接投資系統經營者。」，原告為系統經營者，經被告查悉 有政府資金間接投資，而以原告違反有線廣播電視法第19條 第4 項及第24條第1 款規定，乃依同法第68條第1 項第2 款 規定，處原告罰鍰10萬元，並自行政處分書送達之日起1 年 內就臺北市政府之間接投資涉及牴觸黨政軍退出廣電媒體立 法意旨，以適當方式予以排除。 ①兩造所不爭執之事實： 1.富邦金控公司97年度年報記載，臺北市政府為該公司最 大股東，持股比率14.26%；另依台哥大公司97年度年報 記載，富邦金控公司100%持股之富邦證券公司持有台哥 大公司股份96,525,640股及富邦人壽公司持有台哥大公 司股份89,773,963股，台哥大公司復透過台信電訊公司 、台灣固網公司、台固投資公司、台固媒體公司多層次 轉投資原告。 2.且富邦證券公司於77年成立，富邦銀行於81年成立，富 邦人壽公司於82年成立，90年富邦金控公司（包括上開 三家公司）正式成立；91年台北銀行（台北市政府為其 股東）加入富邦金控公司，94年台北銀行與富邦銀行正 式合併成為台北富邦銀行。而台哥大公司（為富邦證券 公司、富邦人壽公司所投資）95年合併東訊電信公司及 泛亞電訊公司，96年又取得台灣固網公司（經由台固投 資公司、台固媒體公司投資原告）84% 之股權，即時起 台北市政府就間接投資原告。 3.目前原告之股東為台固媒體公司、大佧有限公司，持股 比例分別為29.53%及70.47%，就原告於99年第1 季之董 事名單來看（本院卷p.122 ），代表大佧有限公司董事 之自然人，其主要經歷皆屬富邦集團之關係企業（台哥 大公司本屬富邦集團），足以認定迄今台北市政府就間 接投資原告之事實，並未變更。 ②兩造之爭點，在於原處分是否違反一事不再理原則或訴願 決定之拘束力？原處分是否已逾越裁處權之3 年時效？原 告之股份僅為被投資標的，原告是否為有線廣播電視法第 19條第4 項所規範負有行政法上義務之行為人？可否論以 故意或過失而處罰之，及原告是否有能力防止或排除黨政 軍直接或間接之投資？原處分是否違反明確性原則？ ⑵原處分是否違反一事不再理原則及訴願決定之拘束力？ ①本件前訴願決定（行政院之訴願決定），雖將前處分撤銷 ，並命被告另為適法之處理，係屬程序中之決定，而不具 終局效力，而訴願決定拘束力，係針對已確定之終局性訴 願決定而言，足見本件自無訴願法第95條前段（訴願之決 定確定後，就其事件，有拘束各關係機關之效力）之適用 。故原告主張違反一事不再理原則者，應無足採。 ②本件前訴願決定（行政院之訴願決定），係以被告如何認 定原告於每季切結申報股權資料有違法之故意過失？且原 告是否切結不實，與原告因受台北市政府間接投資致違反 有線廣播電視法第19條規定之行為，分屬不同行為態樣， 被告僅以原告每季申報股權切結承諾書違反黨政軍退出媒 體規定，認原告應負違法過失責任，尚嫌速斷；又如黨政 軍等他人投資行為非原告所能掌握，如何認定原告有違法 之故意或過失？且有線廣播電視法第19條第4 項旨在禁止 黨政軍以任何形式投資媒體，以防止介入媒體經營，惟因 有價證券公開市場交易之不確定性，將致原告隨時可能違 反規定而受罰，是否為該法規範之本旨？因認原處分非無 研酌之處，乃將前處分撤銷，並命被告另為適法之處理。 因此，被告召開聽證會重為審查，仍認為原告有違法情事 ，而重為原處分，自屬未違反前訴願決定之意旨，是原告 主張原處分違反訴願決定意旨者，亦無可憑。 ⑶關於原處分有無逾越裁處權之三年時效？ ①行政罰法第27條第1 項規定「行政罰之裁處權，因三年期 間之經過而消滅。」，第2 項規定「前項期間，自違反行 政法上義務之行為終了時起算。但行為之結果發生在後者 ，自該結果發生之時起算。」，本件由事實概要之述敘中 ，得知被告認定原告違反有線廣播電視法第19條第4 項及 第24條第1 款規定之行為，係於檢視富邦金控公司、台哥 大公司97年年報資料後始察悉。 ②經查，違反有線廣播電視法第19條第4 項政府不得直接、 間接投資系統經營之規定，同法68條第1 項第2 款有通知 限期改正之規定，純就「限期改正」而言，法規範之要求 （規範要求是否合理是另一回事）是系統業者被政府間接 投資時，應限期改正，若不積極改善，就是以不作為繼續 地違反行政法上之作為義務，既然迄今台北市政府就間接 投資原告之事實，並未變更，足見原告之違法狀況尚未終 了，故裁處權時效仍未起算。就此，被告抗辯裁處權並未 因時效而消滅，應屬可採。 ⑷就違反有線廣播電視法第19條第4 項之情事，是否得以此處 罰系統經營者？ ①按適用行為罰規定處罰違反行政法上義務之人民時，除法 律有特別規定外，應按行政罰法及其相關法理所建構之構 成要件該當性、違法性（含有無阻卻違法事由）、有責性 或可非難性（含有無阻卻責任事由）三個階段分別檢驗， 確認已具備無誤後，方得處罰。而其處罰，除法律有特別 規定外，亦應遵循行政罰法及其相關法理有關規定（司法 院釋字第685 號解釋林錫堯大法官提出、許宗力大法官加 入之協同意見書參照），合先敘明。 ②由有線廣播電視法第19條第4 項「政府、政黨、其捐助成 立之財團法人及其受託人不得直接、間接投資系統經營者 。」之規定而言，其規範意旨應指「政府、政黨、其捐助 成立之財團法人及其受託人」不得直接、間接投資系統經 營者，是政府等之不作為義務，而非系統經營者有拒絕被 投資之義務。 1.有線廣播電視法第24條第1 款、第68條第1 項第2 款固 將「違反有線廣播電視法第19條」列為不予許可申請籌 設、營運有線廣播電視以及對系統經營者裁罰之事由之 一，惟仍應以「系統經營者」確有違反有線廣播電視法 第19條各項所規定之情形為前提。而有線廣播電視法第 19條第4 項、第5 項之規範對象既均為「政府、政黨、 其捐助成立之財團法人及其受託人」，而非「系統經營 者」。換言之，除非主管機關有相當證據足以證明被直 接或間接投資之「系統經營者」，與投資之「政府、政 黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」間有故意共同 實施投資之行為，或行政罰法第15條至第17條應予併同 處罰等情形外，「系統經營者」應無違反有線廣播電視 法第19條第4 項、第5 項之不作為義務之可能，而非屬 有線廣播電視法第68條第1 項第2 款之處罰對象。 2.關於「系統經營者」如何防免受到「政府、政黨、其捐 助成立之財團法人及其受託人」直接或間接投資？有線 廣播電視法第68條第2 項規定：「前項限期改正方式如 下：1.處分全部或部分股份。2.轉讓全部或部分營業。 3.免除擔任職務。4.其他必要方式。」，其所列舉第1 至3 款之改正方式，均無法使「系統經營者」得以有效 達成防免其受「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及 其受託人」直接或間接投資之目的，至於第4 款之概括 規定，依現行法亦難認「系統經營者」有得以一己之力 獨立排除或防免「政府、政黨、其捐助成立之財團法人 及其受託人」直接或間接投資之有效措施。足見，同法 第68條第1 項第2 款所針對「系統經營者」之處罰，不 包括單純因受「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及 其受託人」違反有線廣播電視法第19條第4 項、第5 項 規定而直接或間接投資「系統經營者」之情形。 ③按行政罰法第10條第1 項：「對於違反行政法上義務事實 之發生，『依法有防止之義務』，能防止而不防止者，與 因積極行為發生事實者同。」係規定對於行為人以消極不 作為之方式，達到發生與積極行為相同之結果，而科以與 積極違反行政法上義務行為相同之處罰責任。惟上開規定 之適用，仍應以行為人「依法有防止之義務」為前提，是 行為人依法律、自治條例或基於現行法令之衍生，如均無 防止之義務者，即無適用該條項規定加以裁罰之餘地。 1.又觀諸有線廣播電視法第19條規定共分6 項，除第2 項 及第4 項、第5 項係分別限制外國人及「政府、政黨、 其捐助成立之財團法人及其受託人」投資系統經營者外 ，其餘各項均係課予系統經營者一定之作為或不作為義 務，是同法第24條第1 項、第68條第1 項第2 款固將「 違反有線廣播電視法第19條」列為不予許可申請籌設、 營運有線廣播電視以及對系統經營者裁罰之事由之一， 惟仍應以「系統經營者」確有違反有線廣播電視法第19 條各項所定情形為限，且不包括「系統經營者」單純因 「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」違 反有線廣播電視法第19條第4 項、第5 項規定而被直接 或間接投資之情形。 2.本件被告參酌行政罰法第10條第1 項之規定，僅以有線 廣播電視法第24條第1 款、第68條第1 項第2 款針對「 系統經營者」違反同法第19條之處罰規定，即據以推論 上開規定課予「系統經營者」負有事前或事後防止自身 經營之媒體事業受黨政軍投資之作為義務（狀態責任） 云云，顯屬逾越法律規定之射程範圍，不當擴張有線廣 播電視法第19條第4 項、第5 項、第24條第1 款及第68 條第1 項第2 款之規範對象，而使依法本不負有防免其 接受黨政軍投資之作為義務，且客觀上亦難以履行該作 為義務之「系統經營者（如原告）」，擔負起非法定且 難以期待其履行之作為義務，被告就原處分之論述當非 於法有據，自不足採。 ⑸就台北市政府間接投資原告之行為，原告有無故意或過失？ ①本件台北市政府因投資富邦金控公司，而間接輾轉投資原 告，雖已違反有線廣播電視法第19條第4 項所定「政府、 政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」不得直接或間 接投資「系統經營者」之不作為義務，惟因違反行政法上 義務者為台北市政府，而非原告（原告不負有上開不作為 義務），且原告與台北市政府間並無關係企業或直接、間 接控制等類似之監督關係，況富邦金控公司、台哥大公司 為公開發行股票之公司，並無證據顯示原告與台北市政府 故意共同實施違反有線廣播電視法第19條第4 項規定之投 資行為，或有行政罰法第15條至第17條應予併同處罰等情 形，被告僅以原告單純因台北市政府違反有線廣播電視法 第19條第4 項規定而被間接投資為由，而以原處分予以裁 罰，即屬無據。 ②被告主張原告負有事前或事後防止自身經營之媒體事業受 黨政軍投資之作為義務，應無足憑。 1.行政罰法第7 條規定：「（第1 項）違反行政法上義務 之行為非出於故意或過失者，不予處罰。（第2 項）法 人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機 關或其他組織違反行政法上義務者，其代表人、管理人 、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業 人員之故意、過失，推定為該等組織之故意、過失。」 ，可知對於違反行政法上義務之處罰，應以行為人主觀 上有可非難性及可歸責性為前提，如行為人主觀上並非 出於故意或過失之情形，應無可非難性及可歸責性，自 不予處罰。而有線廣播電視法第68條第1 項第2 款規定 所謂有線廣播電視者或系統經營者有同法第24條第1 款 之違反同法第19條第4 項規定之處罰，需以系統經營者 如原告有故意或過失之行為，致使台北市政府直接、間 接投資原告之行為，始足當之。 2.原告並無政府機關之調查權限，依現行法制，並無任何 法令限制富邦金控或其子公司富邦證券公司等在公開交 易市場買進下層公司股票，更無任何得以防止台北市政 府對於原告進行類似本件間接投資之有效措施，未來黨 政軍如何透過其他公司輾轉成為原告之投資人，實難期 待原告應事先知情並防止其發生。況台北市政府為富邦 金控公司最大股東，富邦金控之子公司富邦證券、富邦 人壽公司可經由公開市場持有台哥大公司公司股份，台 灣大公司再透過台灣固網公司、台固投資公司、台固媒 體公司多層次轉投資原告，原告係「被動」成為台北市 政府第7 層次間接投資之對象，除有違規內線交易之情 形，原則上原告對於上開間接轉投資之情形，均處於被 動狀態，縱使知悉，亦無從防止，更無法拒絕台北市政 府間接投資原告，可證原告在本件所謂「間接投資」之 一連串過程中，毫無可非難性及可歸責性。 3.即使如被告所述「臺北市政府與原告間存在多層次轉投 資關係，只要其中任何一層鏈結斷裂，即可達成黨政軍 退出媒體之目的」，亦不合理。誠如被告所稱，原處分 可分為罰鍰及限期改正兩部分，前者為行政罰，後者為 單純之不利處分，因此前者著眼過去義務違反之制裁， 後者著重將來義務履行之督促，無論是「義務違反」或 「義務履行」而言，法規範之要求對象均為原告，但被 告在論述原告事前或事後之作為義務時，卻是要求原告 應克服「多層次轉投資關係中任何一層鏈結斷裂」，然 而任何一層鏈結斷裂與否，皆非原告所能自行掌控之情 事，對原告而言皆無期待可能性，被告要求原告發函中 斷多層次轉投資關係，其結果不是原告所得控管事項， 被告所稱當無可參。 4.富邦證券公司、富邦人壽公司均得於股票公開交易市場 買入台哥大公司公開發行之股票，並無證據可證明原告 於受台北市政府「間接投資」之過程中，與台北市政府 有故意共同實施「違反有線廣播電視法第19條第4 項規 定」之投資行為，或有「行政罰法第15條至第17條」應 予併同處罰等情形；此外，被告亦未舉證證明原告就其 受台北市政府間接投資之事實發生，有能防止（例如對 富邦證券、富邦人壽、台哥大公司有關係企業或直接、 間接控制等類似之監督關係，得以防免受其等間接投資 ）而不防止之情事，足徵原告主觀上並無故意或過失違 反有線廣播電視法第19條第4 項規定之情形，應欠缺可 非難性及可歸責性。 ③被告以原告每季申報股權切結書，認定原告有過失，應非 可採。 1.本件台北市政府有關之富邦證券、富邦人壽公司等可經 由公開集中交易市場買入台哥大公司等之股票，間接投 資原告，縱有違反有線廣播電視法第19條第4 項之規定 ，其違規之行為主體應係台北市政府，而非原告。況原 告對於富邦證券、富邦人壽公司可經由公開集中交易市 場買進台哥大公司之股票，致間接投資原告之投資行為 的決策及判斷，並無任何實質影響能力。且被告雖為主 管機關，亦無力阻止台北市政府違規投資原告結果之發 生，是原告縱得知台北市政府購買上市櫃公司之股票而 有間接投資原告之行為，惟有線廣播電視法等現行相關 法規，均未賦予原告任何足以否決或排除台北市政府或 上市公司投資決定之權利或有效措施，亦即原告對此種 間接投資之結果，並無任何「防止之可能性」。 2.況目前並無任何法規授權原告等有線電視系統經營者， 得合法取得上層公司之股東持股狀況，並據以向被告申 報；遑論以公開集中交易市場撮合狀況之瞬息萬變，原 告若欲隨時每日掌握直接或間接持有原告所有上層股東 股權之變化狀況，顯需付出不成比例之巨大成本，勢必 影響原告之正常營運。被告所稱原告「平時即應審慎檢 視股權結構是否符合有線廣電法相關規範，並隨時注意 股東及間接投資之股東是否有上揭情形」，若有違反， 即有過失云云，顯係課予原告顯不相當且欠缺期待可能 性之注意義務。 3.原告雖按季填具制式切結書，切結「股權結構資料，絕 無違反有線廣播電視法第19條第20條之各項規定」，然 切結書之本旨是一種承諾，承諾當以實踐之可能性為觀 察，既然原告就本件結果（即台北市政府間接投資原告 ）之發生，客觀上無從期待因原告克盡如何之注意義務 後，即可避免結果之發生，是否簽立切結書，不會影響 這樣的推論。該切結書充其量只能認定原告知情不報， 但知情不報並非有線廣播電視法第19條第4 項、第24條 第1 款之「直接、間接投資」行為，而同法68條第1 項 第2 款規定是處罰直接、間接投資行為，不是科予原告 報告義務，故原告按季填具切結書之行為，顯與應罰之 他人「直接、間接投資」行為之故意過失無涉，尚不足 以作為原告就其受台北市政府間接投資之狀態，應負故 意或過失責任之佐證。故就原告無可歸責性及可非難性 而言，更不會因為有切結書而改變，自不會因為切結書 而承擔過失責任。 ⑹原處分是否違反明確性原則？ ①本件原處分命原告應自原處分送達之日起，1 年內就台北 市政府之間接投資涉及牴觸有線廣播電視法第19條第4 項 規定部分，以「適當方式」予以排除，惟僅命原告應為「 以適當方式排除」之改正措施，卻未具體指明如何改正， 即所謂「適當」方式排除係指何意及何種方式，原告也僅 能從規範意旨及目的來觀察。 ②違法之情節為台北市政府間接投資原告，而排除之方式就 是讓台北市政府不要間接投資原告，就有線廣播電視法第 68條第2 項所列舉第1 至3 款之改正方式，均無法使「系 統經營者」得以有效達成防免其受「政府、政黨、其捐助 成立之財團法人及其受託人」直接或間接投資之目的，至 於第4 款之概括規定，依現行法亦難認「系統經營者」有 得以一己之力獨立排除或防免「政府、政黨、其捐助成立 之財團法人及其受託人」直接或間接投資之有效措施，況 富邦金控公司、台哥大公司係一上市公司，任何人，包括 台北市政府等政府機關，皆可經由公開集中交易市場自由 買賣該公司之股票，並無需經富邦金控公司、台哥大公司 之同意或主管機關、甚至原告之許可，而現行法更未賦予 被告或原告任何足以否決或排除台北市政府或上市公司投 資決定之權力或有效措施，亦即原告對此種間接投資之結 果，客觀上並無任何方法可以排除，原處分要求之「以適 當方式排除」，顯然違背明確性原則。 ⑺綜上所述，原告並非有線廣播電視法第19條第4 項之規範對 象，台北市政府間接投資之富邦證券公司、富邦人壽公司經 由公開集中交易市場買受台哥大公司股票，並輾轉間接投資 原告，縱有違反上開規定之情形，惟因被告無法舉證證明原 告有與台北市政府故意共同實施上開投資行為，或有行政罰 法第15條至第17條應予併同處罰等情形，況原告依法並不負 有事前或事後防止其受黨政軍投資之作為義務，亦不可能期 待其事前或事後有防止之作為能力，原告並無可非難性及可 歸責性，於主觀上就被間接投資結果之發生無故意或過失， 自不應受罰；又原處分限期命原告以「適當方式」排除上開 結果，亦不符行政行為明確性原則，從而原處分裁處原告「 10萬元罰鍰，且應於1 年內以適當方式改正，若無法於期間 內改正違法行為，將按次連續處罰，情節重大者，得廢止營 運許可，並註銷營運許可」，自有違誤。原告訴請撤銷原處 分，為有理由，應予准許。本件判決基礎已臻明確，兩造其 餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生 影響，無一一論述之必要，併予敘明。 五、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第 1 項前段，判決如主文。 中　　華　　民　　國　　101 　年　　8 　　月　　2 　　日 　　　　　　　　　　臺北高等行政法院第七庭 　　審判長法 官 黃秋鴻 　　　 法 官　林惠瑜 　 　　 法 官　陳心弘 上為正本係照原本作成。 如不服本判決，應於送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴 理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20 日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。 中　　華　　民　　國　　101　 年　　8　　 月　　3　　 日 書記官 鄭聚恩