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臺北高等行政法院判決 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　101年度訴字第629號 　　　　　　　　　　　　　　　　　　101年7月31日辯論終結 原　　　告　中港砂石企業股份有限公司 代　表　人　蔡易霖（董事長） 訴訟代理人　陳聰能　律師 被　　　告　經濟部 代　表　人　施顏祥（部長）住同上 訴訟代理人　林秀玲 　　　　　　吳明杰 　　　　　　范成源 上列當事人間水利法事件，原告不服行政院中華民國101年3月9 日院臺訴字第1010124651號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決 如下： 主 文 原告之訴駁回。 訴訟費用由原告負擔。 　　事實及理由 一、事實概要： 被告以原告自民國（下同）98年10月至99年4月，標得南投 縣政府辦理98烏溪同心橋至鳥嘴潭河段疏濬作業(第三工區 )-收入部分(土石標售)案約150萬立方公尺土石。旋被告所 屬水利署第三河川局（以下簡稱第三河川局）於99年6月10 日查獲原告自99年5月起，將陸續提領之土石未經許可堆置 在臺中市烏日區（99年12月25日改制前為臺中縣○○鄉○○ ○段334、396地號旁烏溪河川區域內之公有地，違反水利法 第78條之1第3款規定，依同法第92條之2第7款及第93條之4 規定，以100年8月25日經授水字第10020268310號處分書（ 下稱原處分）處原告罰鍰新臺幣（下同）500萬元，並限於 100 年12月31日前回復原狀、拆除、清除、廢止違禁設施。 原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。 二、本件原告主張： （一）被告以原告自98年10月至99年4月，標得南投縣政府辦理 98烏溪同心橋至鳥嘴潭河段疏濬作業（第三工區）－收入 部分（土石標售）案約150萬立方公尺土石。旋第三河川 局於99年6月10日查獲原告自99年5月起，將陸續提領之土 石未經許可堆置在臺中市烏日區（99年12月25日改制前為 臺中縣○○鄉○○○段334、396地號旁烏溪河川區域內之 公有地，違反水利法第78條之1第3款規定，依同法第92條 之2 第7 款及第93條之4 規定，以原處分裁處原告罰鍰50 0 萬元，並限於100 年12月31日前回復原狀、拆除、清除 、廢止違禁設施。原告不服，提起訴願，仍遭駁回，爰依 法提起本件行政訴訟。 （二）本件原告並非堆置土石之行為人，原處分係屬違法之行政 處分： 1.緣98年莫拉克颱風重創臺灣後，原告為配合政府緊急疏濬 河川救災計畫，於砂石業景氣不佳之時，仍向南投縣政府 標得「河段疏濬作業」之土石，藉此協助南投縣政府疏濬 縣內河川土石之計畫，是為上開疏濬挖取之土石，亦應允 提供土石暫置於公有地處所之方案。 2.原告於標得土石後，即將該土石售予原經營「園昌企業社 」之訴外人蔡易謀(土石買賣業者，登記負責人為劉秀麗 即蔡易謀之配偶)，而蔡易謀本係亞東預拌混凝土股份有 限公司之外包商，其購得後加工再轉售予亞東預拌混凝土 股份有限公司。是以，原告將該土石售予蔡易謀後，即喪 失該土石之事實上及法律上處分權，則蔡易謀將該土石堆 置於烏溪之河川區域內之行為，即與原告無涉。本件被告 未經調查即遽認蔡易謀所為，即係原告所為，據以處罰， 即有以「非行為人」予以裁罰之情，原處分均屬違法之行 政處分。 3.另按法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地 方機關或其他組織違反行政法上義務者，其代表人、管理 人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業 人員之故意、過失，推定為該等組織之故意、過失，行政 罰法第7條第2項定有明文。然查本件行為人蔡易謀並非原 告之代表人或員工，已如前述，是其個人行為自與原告無 涉，被告自不得將蔡易謀個人之行為，令原告負擔堆置土 石之法律責任，是被告所作原處分顯有違誤。 4.本件原告之代表人為蔡易霖，且訴外人蔡易謀亦非原告之 實際負責人或員工，此觀被告所提之原告公司投保及公司 登記資料上均無「蔡易謀」其人之登載即明，是被告主張 訴外人蔡易謀為原告之實際負責人兼總經理云云，核與事 實不符，自非可採。 （三）按「行政機關基於調查事實及證據之必要，得以書面通知 相關之人陳述意見。通知書中應記載詢問目的、時間、地 點、得否委託他人到場及不到場所生之效果。」、「行政 機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已 依第三十九條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉 行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。但法 規另有規定者，從其規定。」、「行政機關依第一百零二 條給予相對人陳述意見之機會時，應以書面記載下列事項 通知相對人，必要時並公告之︰一、相對人及其住居所、 事務所或營業所。二、將為限制或剝奪自由或權利行政處 分之原因事實及法規依據。三、得依第一百零五條提出陳 述書之意旨。四、提出陳述書之期限及不提出之效果。五 、其他必要事項。前項情形，行政機關得以言詞通知相對 人，並作成紀錄，向相對人朗讀或使閱覽後簽名或蓋章； 其拒絕簽名或蓋章者，應記明其事由。」行政程序法第39 條、第102條、第104條分別定有明文，經查本件被告除前 基於調查事實及證據之必要，並未依行政程序法第39條規 定而以書面通知原告之代表人蔡易霖陳述意見外，且其於 作成本件裁處罰鍰之原處分前，亦未依行政程序法第102 條、第104條規定給予原告陳述意見之機會，更未以書面 記載行政程序法第104條第1項所列事項通知原告等情，為 被告所不爭執。至於訴外人蔡易謀於99年6月10日雖有會 同第三河川局人員吳明杰在現場會勘並製作會勘紀錄，然 亦不得以此認定被告已踐行行政程序法第39條、第102條 、第104條所規定之法定程序，是被告作成原處分之行政 程序，於法自有未合，應予撤銷。 （四）按「行政行為之內容應明確。」行政程序法第5條定有明 文。本件第三河川區駐衛警隊員吳明杰雖曾於99年6月10 日會同訴外人蔡易謀在現場會勘及製作會勘紀錄，然於會 勘當時並未就所堆置之土石位置、範圍、數量予以測量， 且訴外人蔡易謀亦非原告之實際負責人或員工，其於上開 期日與第三河川局人員所為之會同會勘，亦不足以代表原 告。況本件第三河川局雖曾於99年7月29日委託改制前臺 中縣大里地政事務所派員至現場鑑界，然第三河川局所委 外之測量單位於嗣後到場欲為測量時並無原告人員陪同在 場確認原告所堆置於公有河川地內之土石位置及體積，原 告甚至並不知悉第三河川局所委外之測量單位係於何時到 場測量，此觀被告於100年8月25日所作成之原處分書內並 未記載該堆置之土石數量，且嗣由被告於訴願程序中所提 出之砂石堆置測量圖、砂石堆置地形測量圖、砂石堆置橫 斷面測量圖亦均未載明其測量單位及測量日期等情即明， 是原告對於該堆置之土石數量仍有爭執，且被告除就其於 100年8月25日所作成之原處分書內核未記載該堆置之土石 數量，並不符合行政行為之明確性原則，核已違反行政程 序法第5條之規定外，更竟迨於訴願程序中始提出未經原 告派員會同參與，且均未載明測量單位及測量日期之砂石 堆置測量圖、砂石堆置地形測量圖、砂石堆置橫斷面測量 圖作為其認定原告堆置土石之數量說明。嗣再迨於本件訴 訟程序中始提出未經原告派員會同參與，係由華興測量有 限公司所作成未載明測量日期之砂石堆置測量圖、砂石堆 置地形測量圖、砂石堆置橫斷面測量圖作為其認定原告堆 置土石之數量說明。且竟於本件訴訟程序中引用刑事被告 核為訴外人蔡易謀，且未載明堆置土石數量之臺灣臺中地 方法院檢察署（下稱臺中地檢署）檢察官99年度偵字第21 522號起訴書作為其已查明本件堆置土石數量之依據，則 被告對本件事實之判斷自有行政程序法第36條：「行政機 關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人 有利及不利事項一律注意。」之違失，以及第43條違反經 驗法則判斷事實。職是，被告依此認定之事實，行使本件 之裁處罰鍰，自是應認被告就應裁量之事實未能詳予調查 肯認之違誤。 （五）按「一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定者 ，依刑事法律處罰之。但其行為應處以其他種類行政罰或 得沒入之物而未經法院宣告沒收者，亦得裁處之。」、「 前項行為如經不起訴處分、緩起訴處分確定或為無罪、免 訴、不受理、不付審理、不付保護處分、免刑、緩刑之裁 判確定者，得依違反行政法上義務規定裁處之。」為行政 罰法第26條第1項、第2項所明定，又「納稅義務人違反作 為義務而被處行為罰，僅須其有違反作為義務之行為即應 受處罰；而逃漏稅捐之被處漏稅罰者，則須具有處罰法定 要件之漏稅事實方得為之。二者處罰目的及處罰要件雖不 相同，惟其行為如同時符合行為罰及漏稅罰之處罰要件時 ，除處罰之性質與種類不同，必須採用不同之處罰方法或 手段，以達行政目的所必要者外，不得重複處罰，乃現代 民主法治國家之基本原則。是違反作為義務之行為，同時 構成漏稅行為之一部或係漏稅行為之方法而處罰種類相同 者，如從其一重處罰已足達成行政目的時，即不得再就其 他行為併予處罰，始符憲法保障人民權利之意旨。本院釋 字第三五六號解釋，應予補充。」亦有司法院釋字第503 號解釋可資參照，核已明確揭櫫一罪不兩罰之精神。經查 本件被告係以原告之實際負責人蔡易謀未得第三河川局許 可，自99年5月間起，擅自將提領之土石堆置在該局管理 之坐落於臺中縣烏日鄉（現改制為臺中市○○區○○○段 334、396地號土地旁之烏溪河川公地上，而竊佔國有土地 達16,686.37平方公尺之犯罪事實，業經臺中地檢署檢察 官以99年度偵字第21522號起訴書將蔡易謀提起公訴，並 經臺灣臺中地方法院（下稱臺中地院）100年度簡字第116 號刑事簡易判決將蔡易謀判處有期徒刑6月確定在案為由 ，而以原處分裁處原告罰鍰500萬元。然查，縱認蔡易謀 係為原告之實際負責人，則本件經檢察官偵查後業已將蔡 易謀提起公訴，並未將蔡易謀為不起訴、緩起訴處分，且 經臺中地院審理後業已將蔡易謀判處有期徒刑6月確定在 案，並非為無罪、免訴、不受理、不付審理、不付保護處 分、免刑、緩刑之裁判確定者，此有上開起訴書、刑事簡 易判決附卷足憑，並為被告於本件訴訟程序中所自認在卷 ，則依上揭條文規定及解釋意旨，被告自不得再就該業已 依刑事法律處罰之同一行為對原告課以行政罰鍰，否則即 已違背行政罰法第26條第1項一罪不兩罰之原則甚明，詎 被告於上開為有罪之刑事簡易判決確定後竟仍依水利法之 相關規定對原告予以裁罰，自已違反行政罰法第26條第1 項一罪不兩罰之原則，顯有違誤，應予撤銷，且行政院所 為之訴願決定未予撤銷原處分，亦有違誤，自應依法予以 撤銷。 （六）原處分核有「裁量怠惰」之違法，並已違反公益原則、比 例原則，核有「裁量恣意」之違法： 1.按「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予 處罰。」、「不得因不知法規而免除行政處罰責任。但按 其情節，得減輕或免除其處罰。」、「因避免自己或他人 生命、身體、自由、名譽或財產之緊急危難而出於不得已 之行為，不予處罰。但避難行為過當者，得減輕或免除其 處罰。」、「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應 受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益 ，並得考量受處罰者之資力。」、「違反水利法行為之應 受處罰人之認定原則如下：（一）實施行為之人以有故意 或過失者，始得處罰之，並依據其行為舉證有故意或過失 。」、「依行政罰法第八條規定，減輕或免除行政處罰之 裁量如下：……（二）有下列情形之一者，不得減輕處罰 。但其屬第一目至第六目任一目規定之違反，屬首度查獲 ，且情節輕微者，得依附表一減輕其處罰。但不得低於各 該款法定罰鍰最低額之三分之一：……5.違反水利法第七 十八條之一第一款或第三款規定。但其屬前款第五目規定 之行為，不在此限。」、「行政罰法第九條、第十二條、 第十三條規定之欠缺責任能力及有免責事由之減免如下： ……（三）因正當防衛或緊急避難致有違反行政法上義務 之行為者，不予處罰。但其防衛或避難行為過當者，得減 輕之。」行政罰法第7條第1項、第8條、第13條、第18條 第1項及經濟部辦理違反水利法案件裁罰要點第2點第1款 、第5點第2款第5目、第6點第1項第3款分別定有明文。 2.退一步言，縱經認定該土石確係由原告所堆置，然參以本 件係源自臺灣於99年8月8日發生30年來之最大風災「莫拉 克颱風」，南投縣境內前因921大地震以致土石鬆動，並 於該次風災期間大量沖刷淤積於下游河道，南投縣轄區內 水患成災，河川堆積大量土石，破堤溢堤的地點高達數十 處，因此列為重災區。風災過後，南投縣政府急於救災， 乃於98年10月間開始大量標售河川土石，數量高達1,200 萬立方公尺，因為數量龐大供過於求，所以全省之砂石價 格一夕崩盤，以致南投縣政府轄區內烏溪流域之砂石乏人 問津，爰由南投縣政府工務處處長率同該處承辦人員於98 年風災過後多次前往原告公司，請求擔任臺中縣砂石公會 理事長之原告代表人蔡易霖同意發動該公會會員大量標購 所應疏濬之土石以協助該府救災，清開河道防止二次災情 ，南投縣政府並同意將協助尋找適宜之公有土地以供包括 原告在內之得標人堆置所標得之土石。是原告為配合政府 疏濬河川救災計畫之公益原則，乃不顧當時之全省土石價 格業已崩盤，於標得該等砂石後並無任何利益可圖，爰仍 於99年1月間出面標得疏濬土石共150萬立方公尺，且於99 年2月開始，因汛期將近，南投縣政府爰再多次要求原告 配合盡速大量提貨，減少河川土石淤積，以避免二次災情 ，無奈供堆置疏濬土石之較大面積且平緩之適宜公有土地 實難尋覓，且需待南投縣政府完成相關行政作業，以致南 投縣政府遲遲未能即時提供適宜之公有土地供原告堆置疏 濬土石，雖經原告多次發文催促，惟南投縣政府因災後重 建繁雜仍延宕至100年1月20日始以府工資字第1000015258 0號函復原告而同意提供該府於南投縣○○鎮○○段○○○○ ○號土地，合計面積12,645平方公尺，供原告堆置疏濬土 石，以致原告不得已爰將所疏濬提貨之土石暫時堆置於公 有河川區域內，然原告業已於被告裁罰前之100年5、6月 間將堆置之土石清除完畢，並未致生任何危害，上情核有 原告、南投縣政府、行政院莫拉克颱風災後重建推動委員 會之相關公函附卷足憑外，並經證人即南投縣政府工務處 之科員黃海郕證述屬實，由此足見原告係因公益原則、緊 急避難始將所疏濬提貨之土石暫時堆置於公有河川區域內 ，屬首度查獲，且情節輕微，主觀上應受責難之程度甚輕 ，客觀行為所生影響不大，並未因違反行政法上義務而得 有任何利益，除得依經濟部辦理違反水利法案件裁罰第5 點第2款第5目規定減輕處罰外，且依行政罰法第13條、經 濟部辦理違反水利法案件裁罰第6點第1項第3款規定，應 不予處罰。詎被告仍就本件裁罰最高罰鍰，除未敘明其裁 量之理由，即調查審酌裁量因素之實際內涵外，且未審酌 行政罰法第18條所規定之4項要素及法務部於94年8月8日 所發布之「行政機關因應行政罰法施行應注意之法制事項 」，竟僅以經濟部辦理違反水利法案件裁罰要點之附表一 即「經濟部水利署違反水利法案件罰鍰金額裁罰基準表」 作為「唯一」、「絕對」、「單一因素」之裁罰標準及依 據，即遽將原告處以法定最高罰鍰500萬元，則原處分核 有「裁量怠惰」之違法，並已違反憲法第23條規範引申之 比例原則，核有「裁量恣意」之違法，自應依法撤銷原處 分，且行政院所為之訴願決定未予撤銷原處分，亦有違誤 ，自應依法予以撤銷。 3.本件南投縣政府之相關承辦人員於98年莫拉克風災過後確 曾多次前往原告公司，請求擔任臺中縣砂石公會理事長之 原告代表人蔡易霖同意發動該公會會員大量標購所應疏濬 之土石以協助該府救災等情，已如前述，且原告當時向南 投縣政府標購該價格業已崩盤之疏濬土石係為協助該府疏 濬救災，符合公益原則，業經證人即南投縣政府工務處之 科員黃海郕於本院證述屬實外，並觀諸卷附南投縣政府99 年8月13日府工資字第09901610530號函說明二業已載明： 「二、有關本府於辦理『因應莫拉克颱風災後疏濬作業』 土石標售，貴業於砂石景氣不甚良好時鼎力相助，共標得 疏濬土石共計一百五十萬立方公尺，間接協助本府加速辦 理疏濬作業疏通河道通洪斷面，確保河防安全保障沿岸人 民生命財產安全，特以致謝。」等語甚明，由此足見原告 於標得該等砂石後並無任何利益可圖，且係因公益原則、 緊急避難始將所疏濬提貨之土石暫時堆置於公有河川區域 內，屬首度查獲，且情節輕微，主觀上應受責難之程度甚 輕，客觀行為所生影響不大，並未因違反行政法上義務而 得有任何利益甚明。另南投縣政府雖曾於99年3月19日以 府工資字第09900595320號函向原告表示：「一、為加速 去化疏濬土石數量，依據經濟部水利署98年11月23日函頒 『加強河川野溪及水庫疏濬方案』、『行政院莫拉克颱風 災後重建推動委員會第16次工作小組會議紀錄』及『購買 災區河川、野溪及水庫疏濬土石之業者，或公有公用事業 機構、公法人辦理災區河川水庫之疏濬工作者，其土石暫 置處所，適用莫拉克颱風災後重建特別條例第24、26條規 定排除土地管制等相關法規限制之配套措施』辦理。二、 為有效紓解疏濬土石堆置問題加速疏濬速度，本府於轄內 覓得適切之公有土地共111 筆，提供本府疏濬土石得標之 廠商作為暫時堆置之處所。三、本府辦理疏濬土石之得標 廠商，倘有暫時堆置之需求，請得標廠商依據暫時堆置之 需求面積及相關位置函覆本府審查，以利後續相關作業之 推動。」等語，然查上開由南投縣政府於其轄區內所覓得 之111 筆公有土地，因地緣關係並無法提供予原告利用， 業經證人即南投縣政府工務處之科員黃海郕於本院證述屬 實，且嗣經原告以99年6 月21日中字第99062101號函向南 投縣政府申請提供公有土地以供原告暫時堆置所標購之疏 濬土石後，該府亦係迨於6 個月後即於100 年1 月20日始 以府工資字第10000152580 號函復原告而同意提供該府於 南投縣○○鎮○○段○○○○○號土地，合計面積12,645平方 公尺，以供原告暫時堆置所標購之疏濬土石，且除仍重申 ：依據經濟部水利署函頒購買災區河川、野溪及水庫疏濬 土石之業者，或公有公用事業機構、公法人辦理災區河川 水庫之疏濬工作者，其土石暫置處所，適用莫拉克颱風災 後重建特別條例第24條、第26條規定排除土地管制等相關 法規限制之配套措施等情外，並於該函建議僅可堆置數量 為12萬立方公尺之土石，且係又迨於100 年5 月18日始再 以府工資字第10001004040 號函向原告表示同意辦理上開 1 筆土地之申請土石暫時堆置區乙案，上情業經證人即南 投縣政府工務處之科員黃海郕證述屬實外，並有其庭呈之 南投縣政府100 年1 月20日府工資字第10000152580 號函 、100 年5 月18日府工資字第10001004040 號函影本2 份 附卷足憑。由此足見證人黃海郕於本院證稱原告係於99年 11月10日才以書面正式向南投縣政府請求提供公有土地以 供臨時堆置所標購土石云云，核與事實不符，且本件原告 向南投縣政府所標購之疏濬土石既已高達150 萬立方公尺 ，然除應配合南投縣政府之疏濬作業而須儘速提貨外，該 所標購土石之暫置處所，自應適用莫拉克颱風災後重建特 別條例第24條、第26條規定排除土地管制等相關法規限制 之配套措施，且本件係因南投縣政府未配合其疏濬作業之 時程，竟迨於100 年5 月間始遲遲提供上開僅可堆置數量 為12萬立方公尺土石之土地1 筆以供原告暫時堆置所標購 之疏濬土石，以致原告不得已爰將所疏濬提貨之土石暫時 堆置於公有河川區域內，而遭被告以原處分予以裁罰，此 顯係因南投縣政府辦理同意暫時堆置土石之行政作業過於 緩慢所致，要不可全部歸責於原告，亦不得竟置原告係因 公益原則、緊急避難始將所疏濬提貨之土石暫時堆置於公 有河川區域內，屬首度查獲，且情節輕微，主觀上應受責 難之程度甚輕，客觀行為所生影響不大，並未因違反行政 法上義務而得有任何利益等情於不顧，是被告以原處分遽 將原告處以法定最高罰鍰500 萬元，核有「裁量怠惰」之 違法，並已違反憲法第23條規範引申之比例原則，核有「 裁量恣意」之違法，自應依法撤銷原處分，且行政院所為 之訴願決定未予撤銷原處分，亦有違誤，自應依法予以撤 銷。 4.本件原告業已於被告裁罰前之100年5、6月間即已將堆置 之土石清除完畢，且第三河川局之承辦人員於被告100年8 月25日裁罰前，亦曾至現場瞭解並為拍照，並經原告之廠 長蔡仕柏要求現場會勘及為測量，惟第三河川局之承辦人 員因該現場已無土石堆置而予以拒絕，並表明該局仍將依 前於99年間所委外測量之土石數量予以裁罰，上情核有證 人即原告之廠長蔡仕柏可資為證。是被告主張原告雖自10 0 年5 月份起開始清運堆置之土石，截至100 年8 月25日 開單處分時，原告仍有土石堆置於河川區域內云云，核與 事實不符，自非可採。 5.按比例原則係指行政行為所採取之方法應有助於目的之達 成，行政程序法第7條第1款定有明文。茲水利法第78條之 1規定之所以禁止未經許可在河川區域內堆置土石之行為 ，其立法目的在於水道之防護。惟查：本件被告於99年6 月10日至現場取締，厥後，該公有河川區域遭堆置之土石 於100年5、6月清除完畢，則被告於事隔近3個月後之100 年8 月25日為本件原處分時，該等堆置之土石既已清除， 顯無危害水道暢通之虞，故本件原處分所採取之罰鍰及限 期回復之方法，已無助於水道防護目的之達成，顯有違反 比例原則，其情至灼。 （七）本件原處分未予審酌原告購買土石之原因、過程，容有違 反誠實信用原則： 1.按行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正 當合理之信賴，行政程序法第8條定有明文。本件原告係 配合政府疏濬河川計畫，始向南投縣政府標得「98烏溪同 心橋至鳥嘴潭河段疏濬作業」之土石，詳如前述。行政院 莫拉克颱風災後重建推動委員會於99年7月30日致函被告 ，略以：「函轉臺中縣砂石商業同業公會因參與莫拉克颱 風災區緊急疏濬，暫時土石堆置處所之申請頻頻受阻，未 能得到相關單位輔導乙案，請貴部惠予協助，請查照。」 南投縣政府於99年8月13日致函原告，略以：「……本府 於烏溪水系兩旁尋查近三千筆公有土地，較大面積且平緩 之土地實難尋覓，於目前拜會經濟部水利署第三河川局， 請求該單位協助尋覓可供堆置疏濬土石鄰近烏溪沿岸之公 有地……。」 2.是以，原告為配合政府河川疏濬計畫，而標得土石，厥後 ，南投縣政府為強化疏濬河川之執行效率，並協助土石標 售之得標業者加速疏濬速度，即拜會第三河川局，請求協 助尋覓可堆置土石之公有地。詎料，第三河川局不僅未配 合政府河川疏濬計畫，尋覓土地以協助土石標售之得標業 者加速疏濬速度，反而以原告未經許可堆置土石為由，處 原告500萬元最高額之罰鍰並限期清除，容有違反誠實信 用原則。 （八）綜上所述，原處分未盡正確適法之能事，致所為高額罰鍰 之原處分，其認事用法均有錯誤，更造成原告承受沉重之 冤屈。 （九）綜上所述，聲明求為判決： 1.訴願決定及原處分均撤銷。 2.訴訟費用由被告負擔。 三、被告則以： （一）依水利法第78條之1第3款規定，河川區域內採取或堆置土 石應經許可始可為之，其有違反者，應依同法第92條之2 第7款規定處100萬元以上500萬元以下罰鍰。 （二）緣原告自98年10月起迄99年4月止標購南投縣政府辦理「 98烏溪同心橋至鳥嘴潭河段疏濬作業（第三工區）-收入 部分（土石標售）」之土石(約150萬立方公尺)，於陸續 提領購買之土石後，未經第三河川局之許可，自99年5月 起即由蔡易謀(即原告之實際負責人兼總經理)擅行堆置土 石於臺中縣烏日鄉（現改制為臺中市○○區○○○段334 、396號土地旁之烏溪河川公地，案經第三河川局駐衛警 隊員吳明杰發現後，於99年6月10日會同蔡易謀現場會勘 及製作會勘紀錄，並於99年7月29日會同臺中縣大里地政 事務所（現改制為臺中市大里地政事務所）鑑界，經委外 測量確認其於該河川區域內未經許可堆置土石(以下簡稱 系爭土石)數量為93,513.51立方公尺，因該堆置行為同時 涉及刑事竊佔國土罪責，爰依行政罰法第32條規定，將蔡 易謀涉及竊佔國土部分，移送司法機關偵辦，案經臺中地 檢署檢察官偵查終結，依刑法第320條第2項竊佔罪嫌起訴 （99年度偵字第21522號），臺中地院100年度簡字第116 號刑事簡易判決有期徒刑6個月確定。因原告已違反水利 法第78條之1第3款未經許可堆置土石之規定，被告爰依水 利法第92條之2第7款及經濟部辦理違反水利法案件裁罰要 點等規定，以原處分對原告裁處500萬元罰鍰。案經行政 院101年3月9日院臺訴字第1010124651號訴願決定書，決 定訴願駁回，原告不服循序提起行政訴訟。 （三）本件依臺中地檢署檢察官99年度偵字第21522號起訴書、 改制前臺中縣警察局烏日分局99年9月6日中縣烏警偵字第 0990003889號刑事案件報告書及第三河川局99年6 月10日 現場會勘及取締紀錄之內容所載，本件行為人蔡易謀不論 於司法機關之偵查、審判程序，抑或行政機關之調查程序 中，均自承其為原告實際負責人兼總經理，亦即為實際行 為人，其刑事責任並經判決確定，足證被告認定蔡易謀為 實際行為人，並無不合，合先敘明。 （四）承上，蔡易謀既為堆置土石之工地實際負責人，系爭土石 又為原告向縣府承購，故系爭土石應仍為原告所有，蔡易 謀所為堆置土石之行為，自屬為原告而為，故原告違反水 利法第78條之1第3款規定，於河川區域未經許可堆置土石 之行為，已甚為明確。另原告前於訴願期間曾聲稱已將系 爭土石售予蔡易謀，惟經第三河川局以100年11月23日水 三管字第10050124420號、第00000000000號函請原告及蔡 易謀提供系爭土石買賣之證明文件，渠等迄今仍未提出買 賣相關證明文件及資金往來資料可茲證明，且依99年6月 10日現場取締紀錄，本件已經蔡易謀以其為原告實際負責 人陳述意見在案，已如前述，並無原告所稱未給予陳述意 見之機會。 （五）原告有未經許可堆置土石之行為既經第三河川局查明，並 已將上開違法事實及法令依據記載於原處分書，即符合原 處分書應記載事項，至罰鍰之計算係依據第三河川局於99 年6月10日會同蔡易謀現場會勘並製作會勘紀錄，並於同 年7月29日會同改制前臺中縣大里地政事務所鑑界，經委 外測量於該河川區域內其未經許可堆置土石數量而為，於 原處分書中雖未載明該數量，亦不應影響行政處分書之效 力。本件堆置土石數量93,513.51立方公尺，經第三河川 局委由「華興測量有限公司」所為現場測量套繪圖籍，並 經測量技師簽證後，隨案檢附臺中地檢署為本件刑事偵查 之正式附卷，並經檢察官查明後將竊佔國有土地面積16,6 86.97平方公尺載於起訴處分書，原告於刑事偵查程序中 明知土石數量，而未對相關測量結果提出異議，顯已認同 該數量尚無疑義。是本件堆置數量係作為裁罰之事實，業 經查明如上述，至原處分書所為裁罰數額，並無不明確之 情事，自無所稱行政行為不明確之瑕疵。原告於事後始以 原處分書未明文記載違法堆置數量乙節，顯為卸責之詞。 （六）本件行為人蔡易謀未經許可於河川區域堆置土石違反水利 法第78條之1第3款規定，甚為明確，如前述已由臺中地院 依竊佔罪嫌判決有罪定讞，依行政罰法第26條第1項規定 ，本件行為人蔡易謀之行政罰鍰部分，不再處分。然依前 述蔡易謀為原告現場之實際負責人，依行政罰法第7條第2 項之規定，蔡易謀執行業務因故意、過失違反行政法上義 務者，應推定為原告之故意、過失。因本件行為人蔡易謀 於案件取締過程及臺中地檢署檢察官偵查程序均自承為原 告現場之實際負責人，且對於河川區域堆置土石之竊佔國 有土地犯行均坦承不諱，是除原告證明行為人蔡易謀確非 所自承之為其實際工地負責人與總經理，並提出系爭土石 業已出售之確切證明外，自不得空言其業喪失系爭土石之 處分權。被告依水利法第92條之2第7款及經濟部辦理違反 水利法案件裁罰要點等規定，以原處分對原告裁罰500萬 元罰鍰，並無不當，亦無違反「一行為不二罰」之原則。 （七）本件因違反水利法第78條之1第3款規定，應依同法第92條 之2第7款規定，處100萬元以上500萬元以下罰鍰，其違法 堆置土石數量計93,513.51立方公尺，依「經濟部辦理違 反水利法案件裁罰要點」第5點第2款及其附表一第7款第1 目、第2目規定，裁罰金額之計算係依堆置數量及汛期與 否作為裁量標準，其方式如下： 1.堆置土石(一)在1,000立方公尺以下者，罰100萬元，每增 加1,000立方公尺（不足1,000立方公尺，以1,000立方公 尺計之）加罰10萬元：本件堆置土石數量93,513.51立方 公尺，應以94,000立方公尺計算，罰鍰金額為1,030萬元( 計算式為100＋（94,000－1,000）/1,00010＝1,030)。 2.行為發生於汛期，依前項金額加罰1/2 ：1,030/2 ＝515 萬元。 3.依水利法第92條之2第7款之規定，裁罰金額為1,030＋515 ＝1,545萬元，超過最高罰鍰上限500萬元，故以500萬元 計，應無爭議。 （八）另依據經臺中地院100年度簡字第116號刑事簡易判決書： 「『蔡易謀意圖為自己不法之利益，而竊佔他人之不動產 』，未經許可在第三河局管轄烏溪河川堆置土石……。」 故依前揭所述，本件原告之堆置土石行為，係基於「意圖 為自己不法之利益」，其主觀上已與為避免他人之生命、 財產之緊急危難意思有別，再衡其客觀情節者，其行為非 但不符合所稱緊急避難之要件，更有因其任意堆置大量土 石造成該處水道阻礙，危及河防安全之虞，故本件原告主 張其堆置土石行為係緊急避難行為，實均為事後卸責之詞 ，不足採信，併予敘明。另原告堆置土石數量達93,513.5 1立方公尺，不符合「經濟部辦理違反水利法案件裁罰要 點第5點第2款第5目規定」屬情節輕微者(依該要點附表一 第7款，係指堆置土石在500立方公尺以下者)得減輕處罰 之規定，且如前述該行為不符合緊急避難之要件，故不適 用行政罰法第13條、經濟部辦理違反水利法案件裁罰要點 第6點第1項第3款規定等應不予處罰之規定。 （九）關於原告主張：「按比例原則係指行政行為所採取之方法 應有助於目的之達成，行政程序法第7條第1款定有明文… …本件被告於99年6月10日至現場取締，厥後，系爭河川 區域遭堆置之土於100年5、6月清除完畢，則被告於事隔 近3個月後之100年8月25日為本件原處分時，該等堆置之 土石既已清除，顯無危害水道暢通之虞，顯有違反比例原 則」乙節： 經查本件第三河川局於99年6月10日會同蔡易謀至現場會 勘並製作會勘紀錄，並於同年7月29日會同改制前臺中縣 大里地政事務所鑑界，經委外測量於該河川區域內其未經 許可堆置土石數量為93,513.51立方公尺，原告聲稱系爭 堆置之土石已於100年5、6月清除完畢，查原告雖自100年 5月份起開始清運系爭土石，截至100年8月25日開單處分 時，原告仍有土石堆置於河川區域內，其主張顯與事實不 符，況原告自99年5月份開始堆置系爭土石時，即已違反 水利法第78條1 第3 款規定，其應受之行政罰亦應依其所 違反之規定之情節輕重，依比例原則為之，並不因原告回 復原狀而得脫免其違法之責。被告業依「經濟部辦理違反 水利法案件裁罰要點」就其違反水利法規定行為態樣及影 響河防安全之輕重訂定，即已依行為人違反法規之應受責 難程度及所生影響訂定裁量基準，本件依水利法第92條之 2 裁罰500 萬元，其裁罰金額之計算方式，已詳如前述， 並無違反比例原則。且如本件確有致生公共危險者，尚應 依同法第94條之1 科處刑責，是非其實尚無致生危害，即 當然得減輕其裁罰者。 （十）關於原告主張：「本件原處分未予審酌原告購買土石之原 因、過程，容有違反誠實信用原則……原告係配合莫拉克 颱風疏濬河川計畫……詎料第三河川局不僅未配合政府河 川疏濬計畫，尋覓土地以協助土石標售之得標業者加速疏 濬速度，反而以原告未經許可堆置土石為由，處原告500 萬元最高額之罰鍰並限期清除，容有違反誠實信用原則」 乙節： 經查莫拉克颱風災後重建特別條例第24條第1項規定：「 各級政府辦理災後交通搶通、重建、所需水資源、防洪重 建工程、水庫營運安全與河川、野溪通洪等之疏濬、清疏 及其產生土石之填復、暫置，不受土地管制、森林保護等 相關法規及水土保持法第十二條規定之限制。但其填復及 暫置，仍應依水土保持法第八條規定實施必要之水土保持 處理及維護；如涉河川區域，並應經各該目的事業主管機 關同意。其土石暫置地點，於災後有永久置放之必要者， 應依相關法規規定補辦程序。」可知災區疏濬之土石倘有 暫置於河川區域內之必要時，因其同時涉及河川通洪之公 共安全，故仍需經目的事業主管機關同意，本件原告土石 欲在河川區域內堆置，自須自行尋覓適合之暫置地點，並 依水利法第78條之1第3款規定，申請許可，機關尚無為其 尋覓暫置土石地點之義務。本件原告未經許可於河川區域 內堆置土石，自屬違法。況且將疏濬土石擅自堆置於河川 區域內，將減少河道通洪斷面，影響洪流宣洩，造成河防 安全。故被告依法處以500萬元之罰鍰並限期清除，並無 不當，原告所稱違反誠實信用原則，顯為推託卸責之詞。 （）綜上所陳，本件基於維護河川正常機能及河防安全之河川 管理需要，依法所作原處分及訴願決定，並無違誤，原告 主張為無理由，聲明求為判決駁回原告之訴，訴訟費用由 原告負擔。 四、上開事實概要欄所述之事實，除後列之爭點事項外，其餘為 兩造所不爭執，並有原處分、被告收入繳款書、第三河川局 99年6月10日現場會勘紀錄、現場取締紀錄、現場照片、第 三河川局99年7月29日現場勘查紀錄、烏溪（中港砂石場） 砂石堆置測量圖、烏溪（中港砂石場）砂石堆置地形測量圖 、烏溪（中港砂石場）砂石堆置橫斷面測量圖（1/2）、（ 2/2）、改制前臺中縣大里地政事務所土地複丈成果圖、臺 中地檢署檢察官99年度偵字第21522號起訴書、臺中地院100 年度簡字第116號刑事簡易判決書、改制前臺中縣警察局烏 日分局99年9月6日中縣烏警偵字第0990003889號刑事案件報 告書、勞公保險局100年10月27日保承資字第10060794610號 函附原告公司100年9月勞保單位被保險人名冊、原告公司及 分公司基本資料查詢（明細）、第三河川局100年11月23日 水三管字第10050124420 號函、第三河川局100 年11月23日 水三管字第10002019950 號函、原告100 年12月1 日陳報狀 、蔡易謀100 年12月2 日陳情書、南投縣政府99年3 月19日 府工資字第09900595320 號函、南投縣政府99年8 月13日府 工資字第09901610530 號函、行政院莫拉克颱風災後重建推 動委員會99年7 月30日重建基字第0990005817號函、南投縣 政府99 年7月13日府工資字第09901460020 號開會通知單、 原告99年7 月27日港字第099072701 號函、原告99年11月10 日港字第099111001 號函、南投縣政府100 年1 月20日府工 資字第10000152580 號函、南投縣政府100 年5 月18日府工 資字第10001004040 號函等件附於原處分卷及本院卷可稽， 為可確認之事實。 五、本件兩造之爭點為：被告以原告違反水利法第78條之1 第3 款規定，依同法第92條之2 第7 款及第93條之4 規定，乃以 原處分處原告罰鍰500 萬元，並限於100 年12月31日前回復 原狀、拆除、清除、廢止違禁設施，有無違誤？被告作成原 處分之行政程序，是否適法？原處分有無「裁量怠惰」之違 法？原處分是否違反公益原則、比例原則、明確性原則、誠 信原則及「一行為不二罰原則」？本院判斷如下： （一）按「河川區域內之下列行為應經許可：……三、採取或堆 置土石。」、「有下列情形之一者，處新臺幣一百萬元以 上五百萬元以下罰鍰：……七、違反第七十八條之一第三 款、第七十八條之三第二項第三款規定，未經許可採取或 堆置土石者。」、「違反……第七十八條之一……規定者 ，主管機關得限期令行為人回復原狀、拆除、清除或適當 處分其設施或建造物；屆期不遵行者，得按日連續處新臺 幣一萬元以上五萬元以下之罰鍰。」水利法第78條之1 第 3 款、第92條之2 第7 款及第93條之4分別定有明文。 （二）次按「依行政罰法第八條規定，減輕或免除行政處罰之裁 量如下：……（二）有下列情形之一者，不得減輕處罰。 但其屬第一目至第六目任一目規定之違反，屬首度查獲， 且情節輕微者，得依附表一減輕其處罰。但不得低於各該 款法定罰鍰最低額之三分之一：1.違反水利法第五十四條 之一第一項第一款至第四款任一款規定。2.違反水利法第 六十三條之三第一項第五款規定。3.違反水利法第六十三 條之五第一項第一款至第四款任一款規定。4.違反水利法 第七十八條第一款至第六款任一款規定。5.違反水利法第 七十八條之一第一款或第三款規定。但其屬前款第五目規 定之行為，不在此限。6.違反水利法第七十八條之三第一 項第一款至第四款任一款或第二項第一款或第三款規定。 7.違反水利法各條款規定而有致人死亡或致生災害。」、 「（違反水利法第七十八條之一第三款而依第九十二條之 二第七款裁處者）一、採取土石在五百立方公尺以下者， 罰一百萬元，每增加一百立方公尺（不足一百立方公尺， 以一百立方公尺計之）加罰十萬元；堆置土石在一千立方 公尺以下者，罰一百萬元，每增加一千立方公尺（不足一 千立方公尺，以一千立方公尺計之）加罰十萬元。二、行 為發生於汛期中者，依前目金額加罰二分之一。…」則為 被告辦理違反水利法案件裁罰要點第5 點第2 款、附表一 被告水利署違反水利法案件罰鍰金額裁罰基準表第7 款第 1 目、第2 目揭示明確，而上開裁罰要點為水利中央主管 機關即被告為顧及法律適用之一致性及符合平等原則所訂 之行政裁量準則，就各種違反水利法違章情形及違章後情 形等事項分別訂定裁罰金額或倍數，該要點除訂定原則性 或一般性裁量基準外，另就例外情形之亦加以規定，俾供 所屬據為行使裁量權之基準，於法無違，被告於處理違反 水利法案件時自得援用。 （三）又按水利法所規定之罰鍰處分係處罰行為人單純義務之懈 怠，屬於行政秩序罰的性質，對於行為人過去違法之行為 所為之處罰，並不因該違法行為事後是否改善，或因行為 人未獲得額外利益而得免其處罰。 （四）經查：被告以於99年6 月10日查獲原告標得南投縣政府辦 理98烏溪同心橋至鳥嘴潭河段疏濬作業（第三工區）- 收 入部分( 土石標售) 案土石，未經許可，堆置在長壽段33 4 、396 地號旁烏溪河川區域內之公有地，此有第三河川 局99年6 月10日現場會勘紀錄、現場取締紀錄、現場照片 、第三河川局99年7 月29日現場勘查紀錄、烏溪（中港砂 石場）砂石堆置測量圖、烏溪（中港砂石場）砂石堆置地 形測量圖、烏溪（中港砂石場）砂石堆置橫斷面測量圖、 改制前臺中縣大里地政事務所土地複丈成果圖、改制前臺 中縣警察局烏日分局99年9 月6 日中縣烏警偵字第099000 3889號刑事案件報告書、臺中地檢署檢察官99年度偵字第 21522 號起訴書及臺中地院100 年度簡字第116 號刑事簡 易判決附原處分卷可稽，違規事實明確。次查：違規堆置 土石數量達93,513.51 立方公尺，違章情節難認輕微，依 被告辦理違反水利法案件裁罰要點第7 點第1 項及其附表 一第7 款第1 目及第2 目規定，乃以原處分處以罰鍰500 萬元，並限於100 年12月31日前回復原狀、拆除、清除、 廢止違禁設施，揆諸前揭規定及說明，並無違誤。 （五）原告雖主張：本件被告除前基於調查事實及證據之必要， 並未依行政程序法第39條規定而以書面通知原告之代表人 蔡易霖陳述意見外，且其於作成本件裁處罰鍰之原處分前 ，亦未依行政程序法第102 條、第104 條規定給予原告陳 述意見之機會，更未以書面記載行政程序法第104 條第1 項所列事項通知原告，是被告作成原處分之行政程序，於 法自有未合，應予撤銷云云。惟按「行政機關於裁處前， 應給予受處罰者陳述意見之機會。但有下列情形之一者， 不在此限：……六、裁處所根據之事實，客觀上明白足以 確認。……」行政罰法第42條第6 款定有明文。經查：依 第三河川局99年6 月10日現場會勘紀錄及現場取締紀錄所 示（見原處分卷第2 頁至第3 頁），本件已經蔡易謀以其 為原告實際負責人陳述意見在案；又因被告作成原處分所 根據上述之事實，客觀上係屬明白且足以確認，是被告於 作成原處分前，雖未給予原告陳述意見之機會，並不違反 行政罰法第42條之規定。另按行政程序法第102 條規定： 「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前 ，除已依第三十九條規定，通知處分相對人陳述意見，或 決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會 。但法規另有規定者，從其規定。」同法第103 條第5 款 則規定：「有下列各款情形之一者行政機關得不給予陳述 意見之機會︰……五、行政處分所根據之事實，客觀上明 白足以確認者。……」被告作成原處分所根據上述之事實 ，客觀上係屬明白且足以確認，已如前述，被告於作成原 處分之前，自得不給予原告陳述意見之機會。足見原告此 部分之主張，不足採信。 （六）原告又主張：被告除就其於100 年8 月25日所作成之原處 分書內核未記載該堆置之土石數量，並不符合行政行為之 明確性原則；又被告依此認定之事實，行使本件之裁處罰 鍰，自是應認被告就應裁量之事實未能詳予調查肯認之違 誤云云。按行政處分以書面為之者，應記載主旨、事實、 理由及其法令依據，固據行政程序法第96條第1 項第2 款 定有明文。但觀諸前開規定之目的，在使行政處分之相對 人及利害關係人得以瞭解行政機關作成行政處分之法規根 據、事實認定及裁量之斟酌等因素，以資判斷行政處分是 否合法妥當，及對其提起行政救濟可以獲得救濟之機會， 並非課予行政機關須將相關之法令、事實或採證認事之理 由等等鉅細靡遺予以記載，始屬適法。故書面行政處分所 記載之事實、理由及其法令依據，如已足使人民瞭解其原 因事實及其依據之法令，即難謂有理由不備之違反（最高 行政法院100年度判字第2175號判決意旨參照）。惟查： 原處分（見原處分卷第1 頁）已載明受處分人、處分內容 、違反事項、違反法令及裁量法規之依據，已足使原告瞭 解違反事項及其依據之法令，揆諸前揭最高行政法院判決 意旨，難謂原處分欠缺明確性。次查：本件堆置土石數量 93,513.51 立方公尺，經第三河川局於99年6 月10日會同 蔡易謀現場會勘並製作會勘紀錄（見原處分卷第2 頁）， 並於同年7 月29日會同改制前臺中縣大里地政事務所鑑界 （見原處分卷第8 頁），經委由「華興測量有限公司」所 為現場測量套繪圖籍，並經測量技師簽證後（見原處分卷 第9 頁至第13頁），隨案檢附臺中地檢署為本件刑事偵查 之正式附卷，並經臺中地檢署檢察官查明後將竊佔國有土 地面積16,686.97 平方公尺載於起訴書（見原處分卷第19 頁），原告於刑事偵查程序中明知土石數量，而未對相關 測量結果提出異議，顯已認同該數量尚無疑義。又查：罰 鍰之計算，係依據上開「華興測量有限公司」測量於該河 川區域內其未經許可堆置土石數量93,513.51 立方公尺（ 見原處分卷第9 頁至第13頁）而為，被告於原處分中雖未 載明該數量，亦不應影響行政處分書之效力。是本件原處 分係以堆置土石數量93,513.51 立方公尺作為裁罰之事實 ，業經查明如上述，至原處分所為裁罰數額，並無不明確 之情事，自無行政行為不明確之情形。足見原告此部分之 主張，洵非可採。 （七）原告再主張：原處分核有「裁量怠惰」之違法，並已違反 公益原則、比例原則，核有「裁量恣意」之違法云云。按 行政機關對違反行政法規之行為，於行使裁量權決定應為 何種程度之裁罰處分時，除應遵守一般法律原則（如誠信 原則、平等原則、比例原則等是）外，應符合法規之目的 ，並不得逾越法定之裁量範圍，此為行政法理所當然。復 按「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程 度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考 量受處罰者之資力。」行政罰法第18條第1 項有明文規定 。其立法理由在於「第一項規定裁處罰鍰時應審酌之因素 ，以求處罰允當。」又按「行政訴訟法第201 條規定：『 行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾 越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷。』，同法 第4 條第2 項規定：『逾越權限或濫用權力之行政處分， 以違法論。』行政法院對於行政機關行使裁量權所作成裁 量處分之司法審查，關於裁量權之行使部分，除非行政機 關行使裁量權之過程或結果，有逾越權限或濫用權力之情 形，而以違法論者外，原則上尊重之而作有限司法審查， 審查其是否逾越權限或濫用權力；至其餘部分仍應作全面 司法審查。濫用權力者，乃當法律構成要件該當時，行政 機關行使其裁量權之目的，與法律授予裁量權之目的不符 ，雖其採取或選擇的方式，並未超出法律規定的法律效果 的處理方式外，因與法律授予裁量權之目的不符，即構成 違法。諸如：法律授予行政機關於法律構成要件該當時， 應審酌具體個案之違規情節、所生影響、所得利益及受處 罰者的資力等因素，在上下限的金額內，決定一適當之金 額裁罰之。」最高行政法院93年度判字第968 號判決意旨 參照。經查：第三河川局於99年6 月10日會同訴外人蔡易 謀至現場會勘並製作會勘紀錄，並於同年7 月29日會同臺 中縣大里地政事務所鑑界，經委由「華興測量有限公司」 所為現場測量測量於該河川區域內其未經許可堆置土石數 量為93,513.51 立方公尺，業如前述，原告固主張：系爭 堆置之土石已於100 年5 至6 月清除完畢，則被告於事隔 近3 個月後之100 年8 月25日為本件原處分時，該等堆置 之土石既已清除，顯無危害水道暢通之虞，故本件原處分 所採取之罰鍰及限期回復之方法，已無助於水道防護目的 之達成，顯有違反比例原則云云。惟按原處分所為之罰鍰 處分，係處罰行為人單純義務之懈怠，屬於行政秩序罰的 性質，對於行為人過去違法之行為所為之處罰，並不因該 違法行為事後是否改善，或因行為人未獲得額外利益而得 免其處罰。查：原告自99年5 月分開始堆置系爭土石時， 即已違反水利法第78條1 第3 款規定，其應受之行政罰自 應依其所違反之規定之情節輕重，依比例原則為之揆諸前 揭說明，並不因原告於事後回復原狀而得脫免其違法之責 。次查：本件因違反水利法第78條之1 第3 款規定，應依 同法第92條之2 第7 款規定，處100 萬元以上500 萬元以 下罰鍰，其違法堆置土石數量計93,513.51 立方公尺，依 「被告辦理違反水利法案件裁罰要點」第5 點第2 款及其 附表一第7 款第1 目、第2 目規定，裁罰金額之計算係依 堆置數量及汛期與否作為裁量標準，其方式如下：1.堆置 土石( 一) 在1,000 立方公尺以下者，罰100 萬元，每增 加1,000 立方公尺（不足1,000 立方公尺，以1,000 立方 公尺計之）加罰10萬元：本件堆置土石數量93,513.51 立 方公尺，應以94,000立方公尺計算，罰鍰金額為1,030 萬 元( 計算式為100 ＋（9,4000－1,000 ）/1,00010＝1, 030)。2.行為發生於汛期，依前項金額加罰1/2 ：1,030/ 2 ＝515 萬元。3.依水利法第92條之2 第7 款之規定，裁 罰金額為1,030 ＋515 ＝1,545 萬元，超過最高罰鍰上限 500 萬元，故以500 萬元計，並無違誤。又查：依據臺中 地院100 年度簡字第116 號刑事簡易判決書：「『蔡易謀 意圖為自己不法之利益，而竊佔他人之不動產』，未經許 可在第三河局管轄烏溪河川堆置土石……。」故依前揭所 述，本件原告之堆置土石行為，係基於「意圖為自己不法 之利益」，其主觀上已與為避免他人之生命、財產之緊急 危難意思有別。再者，為維護河川正常機能、河防安全， 以及水道防護，河川區域內堆置土石應經許可，在河川區 域內未經許可堆置土石，不僅影響河床穩定及河防建造物 或橋樑安全，甚至變更洪水流向，對公共安全危害甚鉅。 又衡其客觀情節者，足見原告之行為非但不符合所稱緊急 避難之要件，更有因其任意堆置大量土石造成該處水道阻 礙，危及河防安全之虞，自難認原告前揭堆置土石行為， 係屬緊急避難行為。另本件原告未經許可在河川區域堆置 土石，經第三河川局，於99年6 月10日至現場查證屬實， 此有第三河川局99年6 月10日現場會勘紀錄、現場取締紀 錄及現場照片附於原處分卷可參（見原處分卷第2 頁至第 7 頁），而本件裁罰性質，已如前述，並不因原告事後移 除土石或其是否獲得額外利益或者是否造成實害而得免其 處罰，故無解其先前違法行為之可責性。再查：原告堆置 土石數量達93,513.51 立方公尺，不符合「被告辦理違反 水利法案件裁罰要點第5 點第2 款第5 目規定」屬情節輕 微者( 依該要點附表一第7 款，係指堆置土石在500 立方 公尺以下者) 得減輕處罰之規定，且如前述該行為不符合 緊急避難之要件，故不適用行政罰法第13條、被告辦理違 反水利法案件裁罰要點第6 點第1 項第3 款規定等應不予 處罰之規定。綜上，被告以原告違規堆置土石數量達93,5 13.51 立方公尺，違章情節難認輕微，依被告辦理違反水 利法案件裁罰要點第7 點第1 項及其附表一第7 款第1 目 及第2 目規定，乃以原處分處以罰鍰500 萬元，揆諸前揭 說明，自難認原處分有「裁量怠惰」之違法，且有違反公 益原則、比例原則之情形。足見原告此部分之主張，並非 可採。 （八）原告復主張：本件原告並非堆置土石之行為人，原處分係 屬違法之行政處分云云。按「法人、設有代表人或管理人 之非法人團體、中央或地方機關或其他組織違反行政法上 義務者，其代表人或管理人、其他有代表權之人或實際行 為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為該等 組織之故意、過失。」行政罰法第7 條第2 項定有明文。 本件原告前於訴願期間，雖稱：係將土石售予蔡易謀，蔡 易謀非其代表人或員工，蔡易謀行為自與無涉云云。惟查 ：經第三河川局以100 年11月23日水三管字第1005012442 0 號、第00000000000 號函（見原處分卷第31頁至第32頁 ）請原告及蔡易謀提供系爭土石買賣之證明文件，渠等迄 今仍未提出買賣相關證明文件及資金往來流程等事證（見 原處分卷第35頁至第37頁），以實其說，自不足採。次查 ：本件依臺中地檢署檢察官99年度偵字第21522 號起訴書 （見原處分卷第19頁至第20頁）、改制前臺中縣警察局烏 日分局99年9 月6 日中縣烏警偵字第0990003889號刑事案 件報告書（見原處分卷第23頁至第24頁）及第三河川局99 年6 月10日現場會勘及取締紀錄（見原處分卷第2 頁至第 3 頁）所載內容，可知本件行為人蔡易謀不論於司法機關 之偵查、審判程序，抑或行政機關之調查程序中，均自承 其為原告實際負責人兼總經理，亦即為實際行為人，其刑 事責任並經判決確定，足證被告認定蔡易謀為實際行為人 ，並無不合。又查：蔡易謀既為原告現場之實際負責人， 依前揭行政罰法第7 條第2 項規定，蔡易謀執行業務因故 意違反行政法上義務，應推定為原告之故意。另蔡易謀既 為堆置土石之工地實際負責人，系爭土石又為原告向南投 縣政府承購，故系爭土石應仍為原告所有，蔡易謀所為堆 置土石之行為，自屬為原告而為，故原告違反水利法第78 條之1 第3 款規定，於河川區域未經許可堆置土石之行為 ，已甚為明確。足見原告此部分之主張，並非可採。 （九）原告另主張：本件原處分已違反「一罪不二罰原則」，屬 違法行政處分云云。按所謂一事不二罰原則，應視其處罰 之對象及行為是否同一而定。本件原處分處分之對象為公 司法人即原告公司，而臺中地院100 年度簡字第116 號刑 事簡易判決被告為原告實際負責人蔡易謀，兩者處罰對象 不同，無行政罰法第26條規定一事二罰問題。足見原告此 部分主張，洵非可採。 （十）原告末主張：原告係配合莫拉克颱風疏濬，惟第三河川局 不僅未配合政府河川疏濬計畫，尋覓土地以協助土石標售 之得標業者加速疏濬速度，反而以原告未經許可堆置土石 為由，處原告500 萬元最高額之罰鍰並限期清除，容有違 反誠實信用原則云云。按行政程序法第8條規定：「行政 行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理 之信賴。」此即誠實信用及信賴保護原則。一般而言，行 政法上信賴保護原則之適用，須具備下列所述要件，始足 當之：1.須有信賴基礎：即須有一個足以引起當事人信賴 之國家行為（含行政機關之行政處分或其他行為）；2.信 賴表現：即當事人因信賴該國家行為而展開具體的信賴行 為（包括運用財產及其他處理行為），且信賴行為與信賴 基礎間須有因果關係，即如嗣後該國家行為有變更或修正 ，將使當事人遭受不能預見之損失；3.信賴值得保護：即 當事人之信賴，必須值得保護。如當事人有以詐欺、脅迫 或賄賂方法，獲得國家行為；對重要事項提供不正確資料 或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而為行為 ；明知行政機關之行為違法或因重大過失而不知等情形者 ，則其信賴不值得保護。次按「各級政府辦理災後交通搶 通、重建、所需水資源、防洪重建工程、水庫營運安全與 河川、野溪通洪等之疏濬、清疏及其產生土石之填復、暫 置，不受土地管制、森林保護等相關法規及水土保持法第 十二條規定之限制。但其填復及暫置，仍應依水土保持法 第八條規定實施必要之水土保持處理及維護；如涉河川區 域，並應經各該目的事業主管機關同意。其土石暫置地點 ，於災後有永久置放之必要者，應依相關法規規定補辦程 序。」莫拉克颱風災後重建特別條例第24條第1 項定有明 文，可知災區疏濬之土石倘有暫置於河川區域內之必要時 ，因其同時涉及河川通洪之公共安全，故仍需經目的事業 主管機關同意，本件原告土石欲在河川區域內堆置，自須 自行尋覓適合之暫置地點，並依水利法第78條之1 第3 款 規定，申請許可，被告尚無為其尋覓暫置土石地點之義務 。惟查：本件原告未經許可在河川區域堆置土石，經第三 河川局，於99年6 月10日至現場查證屬實，即本件原告之 違章行為係在第三河川局人員勘查時即已構成，至原告援 引之行政院莫拉克颱風災後重建推動委員會以99年7 月30 日重建基字第0990005817號函致函被告（見訴願卷第27頁 ）及南投縣政府以99年8 月13日府工資字第09901610530 號函致函原告（見訴願卷第25頁至第26頁），僅足證明原 告曾請求被告或第三河川局協助之情形。次查：原告又主 張：南投縣政府工務處承辦人員即證人黃海郕曾承諾將由 南投縣政府出面與第三河川局協調，以取得該局之同意暫 時堆置云云。然查：南投縣政府工務處承辦人員即證人黃 海郕於本院101 年7 月18日下午3 時10分準備程序時到庭 證稱：「（問：當時原告自98年10月至99年4 月，標得南 投縣政府辦理98烏溪同心橋至鳥嘴潭河段疏濬作業（第三 工區）- 收入部分（土石標售案）約150 萬立方公尺土石 ，是否係應南投縣政府之主動要求？）答：應該不是應我 們的要求。原告負責人當時是臺中縣砂石工會的理事長， 因莫拉克風災帶來大量土石，辦理疏濬之土石量大太，我 們有去拜訪工會理事長，透過工會請其協助通知工會所有 的會員來參與投標，並無特別要求原告來投標。（問：因 上開150 萬立方公尺之土石數量非常龐大，南投縣政府當 時是否有口頭承諾會提供公有土地供原告堆置？）答：我 們是會幫忙提供一些適合的公有土地讓他們臨時堆置，但 沒有用口頭承諾。第一次我們有發公文通知有找到111 筆 土地可供堆置土石使用，但因地緣關係原告無法利用。第 二次共找到2,000 多筆土地，但因位於山坡地，跟我們的 供需距離比較遠，所以無法提供使用，就沒有發文給原告 。當時只是要協助，沒有口頭承諾。（問：事後，經行政 作業後，南投縣政府是否有提供土地供原告堆置上開土石 ？）答：：有提供一筆「南投縣○○鎮○○段○○○○○號」 土地，有發文給原告。（問：原告人員是否曾告知你，要 將上開砂石堆置原告公司附近之臺中市○○區○○段334 、396 地號旁烏溪河川區域內之公有地，你是否同意？又 你是否同意要去接洽第三河川局？）答：這件事我不知道 ，而且堆置的區域不在我們行政管轄區域內，我也不可能 同意。我沒有因為這件事同意原告幫他去接洽第三河川局 。」等語，此有上開準備程序筆錄附於本院卷可參（見本 院卷第107 頁、第108 頁），觀諸證人黃海郕前揭證言， 可知南段縣政府並未要求原告投標系爭砂石，且南投縣政 府僅係幫忙提供一些適合的公有土地讓原告臨時堆置系爭 砂石；又南投縣政府工務處之承辦人員即證人黃海郕並未 同意原告將系爭砂石堆置在系爭公有地上，亦未同意原告 幫他去接洽第三河川局，自難認南投縣政府曾為何種行政 行為予以承諾協助，亦難認第三河川局曾同意原告將系爭 砂石暫時堆置在系爭公有土地上。此外，原告並未舉證證 明南投縣政府或第三河川局曾為何種行政行為予以承諾協 助。故南投縣政府或第三河川局既未為任何行政行為予以 承諾協助，揆諸前揭說明，自難認原告有何信賴基礎，進 而，自難認原處分有違反誠信原則之情事。足見原告此部 分之主張，亦非可採。 六、綜上所述，原告主張各節，均無可採，本件被告所為原處分 ，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞 ，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。 七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結 果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。 據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。 中　　華　　民　　國　 101 　年　 　8 　月　　14　　日 臺北高等行政法院第一庭 審判長法 官 王立杰 法 官 洪慕芳 法 官 許麗華 上為正本係照原本作成。 如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上 訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後 20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。 中　　華　　民　　國　 101 　年　 　8 　月　　14　　日 　　　　　　　　　　 書記官 林淑盈