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臺北高等行政法院判決 　　　　　　　　　　　　　　　　　101年度訴更一字第123號 　　　　　　　　　　　　　　　　　　102年2月21日辯論終結 原　　　告　佳昭企業有限公司 代　表　人　吳佳蔚（董事） 訴訟代理人　紀亙彥律師 被　　　告　國防部軍備局中山科學研究院 代　表　人　金壽豐（院長）　　通訊處同上 訴訟代理人　李新睿　　　　　　通訊處同上 上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會 中華民國99年3 月19日訴0000000 號採購申訴審議判斷，提起行 政訴訟，本院判決後，經最高行政法院部分廢棄發回，本院更為 判決如下： 主 文 原告之訴駁回。 第一審及發回前上訴審訴訟費用（除確定部分外）均由原告負擔 。 事實及理由 一、事實概要： 原告於民國92年間參與被告辦理之「雷達測試機等2 項（XC 92A28P）」採購案（下稱系爭採購案），涉有政府採購法第 87條第5 項前段之意圖影響採購結果而借用他人名義或證件 投標之犯行，經臺灣桃園地方法院（下稱桃園地院）於98年 7 月22日以94年度訴字第2154號刑事判決，判處罰金新臺幣 （下同）30萬元減為15萬元，並於98年8 月6 日以桃院永刑 公94訴2154字第0980026573號函檢送上開判決正本通知被告 。被告乃據以98年12月23日備科設供字第0980017280號函， 通知原告有政府採購法第101 條第1 項第6 款規定之情事， 將刊登政府採購公報；並於同日以備科設供字第0980017281 號函（下稱原處分），通知原告因其有政府採購法第87條第 5 項規定之情事，依同法第31條第2 項第2 款規定辦理追繳 押標金計18萬9 千元。原告對被告上開2 通知不服，提出異 議，復不服被告99年1 月12日備科設供字第0990000465號函 之異議處理結果，向行政院公共工程委員會（下稱工程會） 提出申訴，經審議判斷駁回後，遂向本院提起行政訴訟。案 經本院以99年度訴字第1171號判決（下稱原判決）駁回原告 之訴，原告不服，提起上訴，經最高行政法院101 年度判字 第787 號判決將原判決關於駁回原告請求撤銷被告所為追繳 押標金之處分暨該訴訟費用部分均廢棄，發回本院更為審理 ，其餘上訴駁回（即關於通知將刊登政府採購公報部分已告 確定）。 二、本件原告主張： ㈠依政府採購法第31條第2 項第2 款規定，就借用及容許他人 借用名義及證件參與投標者，固與違反同法第87條第5 項之 構成要件相同，然並無同法第101 條第1 項第6 款之以犯第 87條之罪，經第一審為有罪判決者相同之要件規定。最高行 政法院101 年度判字第787 號判決業認本件追繳押標金之請 求乃公法上之請求權，除法律有特別規定外，因5 年間不行 使而消滅，即有行政程序法第131 條之適用。被告稱所為管 制性不利處分無行政程序法之適用，與法不合。被告固以政 府採購法第101 條第1 項第6 款規定為抗辯，並認其裁處權 係於第一審判決有罪後始發生，惟政府採購法之初次立法係 於87年5 月27日，嗣經歷次修正，然該等條文於91年2 月6 日修正完畢後，即未再修正。本件於92年間所發生違反行政 法上義務之行為，被告直至98年始為裁罰，已罹於時效。 ㈡法務部調查局於92年8 月5 日、同年月14日向被告調閱、影 印系爭採購案之卷證，有相關資料可稽，當時被告職員劉○ 忠涉犯共諜案，及因通訊監察而發現其違反政府採購法，於 92年8 、9 月份之報章中喧騰一時；又劉○忠之辦公處所於 同年9 月1 日遭搜索，該等搜索及調取資料均有被告人員及 政戰部軍紀調查組人員陪同在場。被告於當時即已知悉系爭 採購案涉及違反政府採購法之情事，非如被告抗辯直至桃園 地院刑事庭為第一審判決後始知悉。況桃園地院受理94年度 訴字第2154號貪污等案件，向被告函查劉○忠任職所屬資訊 通信研究所之採購業務職掌範圍，及國軍採購作業規定、採 購作業程序及開標程序，被告95年3 月22日回函說明並檢附 資料。既認該等追繳押標金之行為，即屬行政機關依政府採 購法所行使之公法上請求權，依法應於得為請求之時起算5 年，如逾時效即生當然消滅之法效果。 ㈢原告所呈新聞報導中，已載明「劉○忠涉嫌協助多家廠商圍 標，並護航、勸退其他廠商」，桃園地院搜索票應扣押之物 欄載明「違反政府採購法……」，扣押物品收據亦載明因 偵辦「違反政府採購法」案件，在在指向劉○忠有包庇圍標 、護航、勸退其他廠商之違反政府採購法嫌疑，然據被告內 部調查，竟均無對相關廠商進行訪談、了解，亦無對相關承 辦人進行訪談調查，僅以書面檢查文件，提出所謂「計畫申 購階段，案內採購項量需求未簽奉核定，逕行申購，作業程 序不符『本院財物勞務採購先期規劃及計畫申購階段作業程 序』7.1.1 節規定，應檢討改進」。被告未依行政程序法第 36條至第43條規定，行使應為之調查，就此等機關知情後， 怠為行使行政程序法上調查權之不利益，加諸人民，藉以延 長行政處分之時效，使人民權利陷於不安之狀態，即與政府 採購法之立法目的不合。 ㈣本件追繳押標金之請求，其時效之起算點應自被告知悉或可 得知悉之92年8 月起算，至98年12月被告對原告行使公法上 之請求權時，已逾5 年時效，被告之公法上請求權已因時效 完成而消滅。被告另提出之案件，與本件情況不完全相同， 承辦人亦與本案不同，基於個案正義之原則，應不得援引類 比等情。並聲明求為判決撤銷申訴審議判斷、異議處理結果 及原處分關於追繳押標金部分。 三、被告則以： ㈠追繳押標金，係招標機關得對廠商所繳納之押標金不予發還 ，或予以追繳，核其性質乃以公權力強制實現廠商參與投標 時所為之擔保，屬於「管制性不利處分」，與行政罰法所稱 之「裁罰性不利處分」係以違反行政法上義務而對於過去不 法行為所為之制裁相殊（最高行政法院98年度裁字第1382號 、98年度裁字第2704號裁定參照）。職是，被告對原告所為 強制追繳押標金之處分，固為不利處分，但不屬於行政罰法 所稱之行政罰處分，自無該法第27條關於時效期間規定之適 用，並經鈞院99年度訴字第1171號判決肯認在案。 ㈡有關原告借用他人（即馬○有限公司及江○有限公司）證件 投標之行為，業據桃園地院94年度訴字第2154號判決後，以 98年8 月6 日桃院永刑公94訴2154第0000000000號函送刑事 判決書，被告於98年8 月10日收受後，始以原處分通知原告 借用他人名義或證件投標之行為，違反政府採購法第31條第 2 項第2 款之情形，被告追繳系爭押標金，核屬有據。本案 會請被告所屬採購單位（設施供應處），請其查明被告於發 還原告押標金後，「曾否接獲檢舉而得知原告借用他人名義 或證件投標之事實」，經採購單位回覆略以：「⒈本院非招 標文件投標須知表列之檢舉單位。⒉經查系爭採購案卷，於 發還押標金時並未接獲檢舉而得知佳昭公司借用他人名義或 證件參與投標之書面資料。」故被告所屬採購單位於系爭採 購案卷內，並未查知被告有接獲檢舉而得知原告借用他人名 義或證件投標之事實。 ㈢針對原告行政訴訟準備書狀所附證物之說明： ⒈「調印案卷簽文暨附件影本乙件」部分：審視該簽文及附件 影本均有敘及系爭採購案（XC92A28P），惟92年間法務部調 查局海員調查處人員係因「業務需要」調取該等採購案卷， 被告人員對於調查局人員為何會調取採購案卷之原因，均無 法知悉，僅得配合供其攜回參辦。再針對該條簽內敘及92年 間法務部調查局海員調查處調印系爭採購案及「XC92184P」 「XU92E28P」「XC92181P」「XC92C30P」等5 件採購案卷， 5 件均經被告停權、追繳押標金，除本案外，其他3 案分經 原告或佳○企業有限公司（下稱佳○公司）提起行政訴訟， 經鈞院判決後，業經最高行政法院分別（裁）判確定：⑴「 XU92E28P」（即旋轉接合器等2 項）採購案，得標商佳○公 司，代表人張○珮，佳○公司循序提起行政訴訟，分別經鈞 院99年度訴字第1341號、最高行政法院101 年度判字第625 號判決駁回。⑵「XC92181P」（即接頭與電纜線等16項）採 購案，得標商即原告，代表人吳佳蔚，原告循序提起行政訴 訟，分別經鈞院99年度訴字第1172號判決駁回、最高行政法 院100 年度裁字第129 號裁定駁回。⑶「XC92C30P」（即電 纜線等5 項）採購案，得標商即原告，代表人吳佳蔚，原告 循序提起行政訴訟，分別經鈞院99年度訴字第1170號、最高 行政法院100 年度判字第1474號判決駁回。 ⒉「報載資料影本3 件」部分：報載資料為「共諜案外案，檢 調搜索中科院」及調查當時被告之員工劉○忠、陳○良等人 ，均為報載資料，非檢舉資料，且資料中均未提及購案廠商 之名銜。退步言之，依前開報載資料之案情，均未提及原告 之名銜，是前開報載資料與本案無涉，被告當時（92年間） 自亦無從得知原告是否有借用他人名義或證件投標之事實。 ⒊「桃園地院搜索票暨附件影本乙件」部分：此份文件僅得證 明劉○忠曾因涉嫌違反政府採購法案件，經桃園地院搜索乙 事，與本案爭點「原告是否有借用他人名義或證件投標之事 實」無涉。 ㈣關於當時被告有無進行行政調查及相關資料： ⒈經被告法務單位以會辦單方式，會請被告採購單位（即設施 供應處）及監察單位（即軍紀監察處），獲覆意見略以： ⑴設施供應處：本案於92年間經法務部調查局海員調查處調 取相關採購案卷，基於偵查不公開，被告無從判斷案情及 進度，更無法得知是否有廠商牽涉，直至桃園地院98年8 月6 日處刑審結後函知被告，被告始知悉所有案況，並依 上開判決將投標商（即原告）刊登政府採購公報及追繳押 標金事宜。設施供應處於92年調查局調取案件起，至接獲 法院98年判決期間，未接獲調查局或法院之相關函文資料 ，故無相關資料可提供。 ⑵軍紀監察處：法務部調查局海員調查處92年8 月13日，因 業務需要，要求調印系爭採購案及「XC92184P」「XU92E2 8P」「XC92181P」「XC92C30P」等採購案資料，軍紀監察 處當時由組長齊光榮上校參與陪同至設施供應處辦理調閱 資料事宜。法務單位會請提供本案有無行政調查報告等相 關資料乙節，經依被告檔案管理系統，以購案號「XC92A2 8P」（即系爭採購案）「雷達測試機」「佳昭」「劉○忠 」等相關字詞，查詢檔案管理資料，與本案有關資料乙件 （即被告92年9 月10日泰澧字第0920012131號令稿暨其附 件購案清查情形）。 ⒉案經審視被告軍紀監察處提供92年度之相關資料，係被告監 察單位對於系爭採購案於法務部調查局海員調查處調取相關 採購案卷後，發動全面清查之機關行政調查措施及作為，清 查情形及結果為：採購作業程序不符院內計畫申購階段作業 程序，建議採購單位應檢討改進。惟清查結果並未發見相關 廠商有影響採購公正情事之違反政府採購法行為，僅為發現 被告內有採購作業疏失，顯與原告所提「被告於92年8 月份 後即有可能知悉原告有違反政府採購法情事」不符。 ㈤原告於92年間參與系爭採購案，其借用他人名義或文件投標 之行為，於98年7 月22日始經桃園地院刑事判決，並於98年 8 月6 日以桃院永刑公94訴2154字第0980026573號函檢送上 開刑事判決予被告。被告迄98年8 月10日收受刑事判決書後 ，始確認知悉原告有另行借用他人名義或證件投標之情事， 並以原處分通知原告辦理追繳押標金事宜，被告對於追繳押 標金之請求，並未逾5 年之公法上請求權時效等語，資為抗 辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。 四、本件如事實概要欄所載之事實，有系爭採購契約（第33-40 頁）、桃園地院94年度訴字第2154號刑事判決（第44-65 頁 ）、原處分（第67頁）、被告99年1 月12日備科設供字第09 90000465號函（第68-69 頁）、工程會99年3 月19日訴0000 000 號採購申訴審議判斷書（第16-19 頁）、原判決（第11 9-129 頁）附原判決審理卷；及桃園地院98年8 月6 日桃院 永刑公94訴2154字第0980026573號函（第63頁）、最高行政 法院101 年度判字第787 號判決（第9-16頁）附本院卷可稽 ，且為兩造所不爭，洵堪認定。是本件爭點厥在：被告以原 告有政府採購法第87條第5 項規定之情事，依同法第31條第 2 項第2 款規定辦理追繳押標金，是否適法有據？ ㈠按「受發回或發交之高等行政法院，應以最高行政法院所為 廢棄理由之法律上判斷為其判決基礎。」行政訴訟法第260 條第3 項定有明文。查本件發回更審前本院原判決所持見解 （即追繳押標金之處分，不屬於行政罰法所稱之行政罰處分 ，無該法第27條關於時效期間規定之適用之見解），業經最 高行政法院101 年度判字第787 號判決所為廢棄理由之法律 上判斷中表明：「……投標廠商繳納押標金目的，在於確保 投標之公正，此係辦理招標機關所為之管制，以避免不當或 違法行為介入。上開追繳押標金之規定，係屬公法上的請求 權，依行政程序法第131 條第1 項規定：『公法上之請求權 ，除法律有特別規定外，因5 年間不行使而消滅。』惟上開 時效應自何時起算，行政程序法並未規定，即應類推適用民 法第128 條之規定，依該條前段規定：『消滅時效，自請求 權可行使時起算。』是追繳押標金之請求權時效，即應自請 求權可行使時起算。……」則本院審理本件更審案，自應受 最高行政法院所為前開廢棄理由之法律上判斷之拘束。 ㈡又「機關辦理招標，應於招標文件中規定投標廠商須繳納押 標金；……」「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形 之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予 追繳：……二、投標廠商另行借用他人名義或證件投標。」 「意圖影響採購結果或獲取不當利益，而借用他人名義或證 件投標者，處3 年以下有期徒刑，得併科新臺幣100 萬元以 下罰金。」為政府採購法第30條第1 項前段、第31條第2 項 第2 款、第87條第5 項前段所明定。查系爭採購案業依上開 第30條及第31條規定，於投標須知第44條及第53條第2 款， 明定投標廠商須繳納押標金，及投標廠商另行借用他人名義 或證件投標者，其所繳納之押標金不予發還，其已發還者， 並予追繳，有該投標須知附工程會審議卷足稽。 ㈢最高行政法院101 年度判字第787 號判決係以：「本件被上 訴人（即被告，下同）發還押標金後，曾否接獲檢舉而得知 上訴人（即原告，下同）借用他人名義參與投標之事實，即 影響被上訴人可得行使追繳請求權時間之起算點，原判決未 予調查並予敘明，自有應予調查之證據未予調查之違法；且 此部分關係請求權時效是否完成之認定，亦即影響本案判決 之結果，自應予以查明。」為由，將原判決關於駁回原告請 求撤銷被告所為追繳押標金之處分暨該訴訟費用部分均廢棄 ，發回本院更為審理。 ㈣原告主張法務部調查局於92年8 月間即向被告調閱本案卷證 資料，並對被告之辦公處所為搜索，其調閱卷宗或搜索票之 事由均記載「違反政府採購法」，被告未依行政程序第36條 行使應為之調查行為，與政府採購法之立法目的不符，且被 告於該時即已知悉系爭採購案涉及違反政府採購法之情事， 本件追繳押標金請求之時效起算點，應自被告知悉或可得知 悉之92年8 月起算，至98年12月被告對原告行使公法上之請 求權時，已逾5 年時效，被告之公法上請求權已因時效完成 而消滅云云。惟查： ⒈上開最高行政法院101 年度判字第787 號判決部分廢棄發回 理由已指明「被告發還押標金後，曾否接獲檢舉而『得知』 原告借用他人名義參與投標之事實」影響被告可得行使追繳 請求權時間之起算點及請求權時效是否完成之認定。而所稱 「得知」應係指明知及確實知悉原告有借用他人名義或證件 投標之違法情事，始足當之，倘僅懷疑有該違法情事而未經 調查確實者，尚難謂被告已「得知」該違法情事而開始計算 其可得行使追繳請求權時間之起算點。 ⒉原告所提證一即「調印案卷簽文暨附件影本」，其上記載「 法務部調查局海員調查處人員92年8 月13日……因業務需要 ，要求調印本院『XC92A28P（即系爭採購案）』『XC92184P 』『XU92E28P』『XC92181P』『XC92C30P』等購案相關資料 ……於8 月14日簽收攜回參辦……」併附所需調印案卷全卷 資料影本、調卷簽收單，該資料僅得證明法務部調查局海員 調查處人員於92年間，因「業務需要」調印包含系爭採購案 在內之5 件採購案卷，惟未能以之確切證明被告於調印資料 當時已確知原告借用他人名義或證件投標之事實。 ⒊原告所提證二即「報載資料影本3 件」，上載「共諜案外案 檢調搜索中科院－……涉嫌勾結特定廠商，掩護多家廠商進 行圍標並勸退競標廠商圖利業者」「……中科院技術員陳○ 良涉嫌以特殊規格協助廠商圍標和綁標，或勸退部分廠商參 加投標，讓特定包商得標。蒐證指出，陳○良至少操作兩起 反潛機光電和電戰系統零組件採購案，圖利包商數百萬元， 涉及貪污舞弊……」「……台灣中科院的部分，檢調繼前天 約談和陳○良過從甚密的兩家業者，昨天再約談兩名曾接觸 陳○良的某公司主管，釐清陳○良所涉及的中科院多起圍標 案是否有院內高層涉案……」等語，該資料僅為傳聞資料， 而非檢舉資料，尚難認斯時被告已確知原告借用他人名義或 證件投標之事實。 ⒋原告所提證三即「桃園地院搜索票暨附件影本」，僅得證明 被告所屬人員劉○忠曾因涉嫌違反政府採購法案件，經桃園 地院搜索乙事，尚無從以之確切證明被告於搜索當時已確知 原告借用他人名義或證件投標之事實。 ⒌另被告所屬設施供應處（採購單位）表示：「系爭採購案卷 ，於發還押標金時並未接獲檢舉而得知原告借用他人名義或 證件參與投標之書面資料」「本案於92年間經法務部調查局 海員調查處調取相關採購案卷，基於偵查不公開，無從判斷 案情及進度，更無法得知是否有廠商牽涉，直至桃園地院98 年8 月6 日處刑審結後函知，始知悉所有案況，並依上開判 決將投標商（即原告）刊登政府採購公報及追繳押標金事宜 」「於92年調查局調取案件起，至接獲法院98年判決期間， 未接獲調查局或法院之相關函文資料，故無相關資料可提供 」等情（見本院卷第61頁背面、第74頁）。此外，被告所屬 軍紀監察處（監察單位）表示法務部調查局海員調查處於92 年間，因業務需要，要求調印包含系爭採購案在內之5 件採 購案卷，經其查詢檔案管理資料，與本案有關資料乙件，即 被告92年9 月10日泰澧字第0920012131號令稿暨其附件購案 清查情形，顯示其於法務部調查局海員調查處調取相關採購 案卷後，發動全面清查結果，認系爭採購案之採購作業程序 不符院內計畫申購階段作業程序，建議採購單位應檢討改進 ，而未發見相關廠商有影響採購公正情事之違反政府採購法 行為，僅發現被告機關內有採購作業疏失等情（見本院卷第 74頁背面－第75頁、第76頁）。從而，於原告未能舉出確切 事證證明被告發還押標金後曾接獲檢舉而確實知悉原告借用 他人名義參與投標之事實，自難僅執被告是否確實進行行政 調查，而遽爾謂被告於有關機關調取案卷及搜索當時即確知 原告借用他人名義參與投標之事實。 ㈤原告涉有政府採購法第87條第5 項前段之意圖影響採購結果 而借用他人名義或證件投標之事實，係屬同法第31條第2 項 第2 款規定之「投標廠商另行借用他人名義或證件投標」之 情形，被告係於98年8 月10日接獲桃園地院以98年8 月6 日 桃院永刑公94訴2154字第0980026573號函檢送該院98年7 月 22日94年度訴字第2154號刑事判決書（見本院卷第63頁）， 始知原告有意圖影響採購結果而借用他人名義或證件投標之 事實，則被告於98年12月23日依據政府採購法第31條第2 項 第2 款規定，以原處分向原告追繳系爭押標金，且合法送達 予原告，即未罹於行政程序法第131 條第1 項之5 年公法上 請求權時效。 五、綜上所述，原告之主張均無可採。被告以原告有政府採購法 第87條第5 項規定之情事，依同法第31條第2 項第2 款規定 ，以原處分追繳押標金，依上開規定及說明，於法洵屬有據 ，且未罹於行政程序法第131 條第1 項之5 年公法上請求權 時效；異議處理結果、申訴審議判斷遞予維持原處分，俱無 違誤。原告猶執前詞，訴請判決如其聲明所示，為無理由， 應予駁回。 六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法經本院審酌後， 核與判決結果均不生影響，故不再逐項論述，附敘明之。 七、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條 第1 項前段，判決如主文。 中　　華　　民　　國　　102　 年　　3　　 月　　14　　日 　 　　　　　臺北高等行政法院第一庭 審判長法 官　黃本仁 法 官　林妙黛 法 官　曹瑞卿 一、上為正本係照原本作成。 二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表 明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判 決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。 三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段） 四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項） ┌─────────┬────────────────┐ │得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │ │代理人之情形 │ │ ├─────────┼────────────────┤ │㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│ │ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│ │ 為訴訟代理人　 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │ │ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│ │ │ 理人具備會計師資格者。 │ │ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│ │ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│ │ │ 利代理人者。 │ ├─────────┼────────────────┤ │㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│ │ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│ │ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│ │ ，亦得為上訴審訴│ 。 │ │ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│ │ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│ │ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│ │ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│ │ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │ ├─────────┴────────────────┤ │是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│ │人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│ │文書影本及委任書。 │ └──────────────────────────┘ 中　　華　　民　　國　　102　 年　　3　　 月　　14　　日 　　　　　　 　　　 書記官 黃玉鈴