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臺北高等行政法院判決 　　　　　　　　　　　　　　　　　　102年度簡上字第148號 上　訴　人　國防部 代　表　人　嚴明（部長） 訴訟代理人　林家祺　律師 　　　　　　潘則華　律師 被　上訴人　策評科技有限公司 代　表　人　于新功（董事）住同上 上列當事人間政府採購法事件，上訴人對於中華民國102 年7 月 17日臺灣臺北地方法院101 年度簡字第168 號行政訴訟判決，提 起上訴，本院判決如下： 　　主 文 原判決廢棄，發回臺灣臺北地方法院行政訴訟庭。 理 由 一、本件上訴人代表人於訴訟進行中由高華柱變更為楊念祖，再 由楊念祖變更為嚴明，茲據新任代表人聲明承受訴訟，核無 不合，應予准許，合先敘明。 二、本件被上訴人於民國99年間參與招標機關上訴人所屬軍備局 採購中心（下稱「軍備局採購中心」，102 年1 月1 日起因 政府組織改造，與上訴人所屬軍備局採購管理處合併成立上 訴人所屬國防採購室，而成為上訴人之內部單位）所辦理「 時序板等11項（購案編號○○○○○○）」採購案（第1 組 第1 次，下稱「系爭採購案」），並繳納押標金29萬5 千60 9 元，被上訴人經6 次減價進入底價而得標後，於99年5 月 6 日與軍備局採購中心簽立訂購軍品契約（契約編號○○○ ○○○），嗣後被上訴人按約履行並於100 年2 月24日驗收 合格後，該押標金已退還被上訴人。迨於100 年9 月間因國 防部高等軍事法院高雄分院檢察署軍事檢察官就系爭採購案 偵查後，認上訴人所屬主標人何仁基涉有自被上訴人公司處 收受賄賂及洩露國防以外秘密等罪，以100 年偵字第17號起 訴書起訴何仁基後，軍備局採購中心於101 年2 月15日以備 採購辦字第1010001474號函（下稱「原處分」）通知被上訴 人，依政府採購法（下稱「採購法」）第31條第2 項第8 款 規定追繳已退還之上開押標金，被上訴人不服，提出異議， 因軍備局採購中心未於15日內為異議處理結果，經被上訴人 向行政院公共工程委員會（下稱「工程會」）提出申訴，其 間國防部軍備局採購中心以101 年3 月28日備採購辦字第 1010002708號書函（下稱「異議處理結果」）駁回異議而維 持原處分，工程會復於101 年9 月21日以訴0000000 號採購 申訴審議判斷（下稱「申訴審議判斷」）駁回其申訴，被上 訴人不服，提起行政訴訟，經原審法院101 年度簡字第168 號行政訴訟判決（下稱「原判決」）：「原處分、異議處理 結果及申訴審議判斷均撤銷。被告（即本件上訴人，下同） 應給付原告（即本件被上訴人，下同）新臺幣29萬5 千609 元，及自101 年12月11日起至清償日止，按年息百分之五計 算之利息。」上訴人不服，遂提起本件上訴。 三、被上訴人起訴主張：㈠系爭採購案為限制性招標公開徵求廠 商，於決標簽約後，被上訴人於99年11月16日交貨、100 年 2 月24日驗收合格，契約價款亦已如數給付，被上訴人施工 未逾期，已完成保固，軍備局採購中心為追繳押標金之原處 分時，並未依職權為任何調查，未就有利、不利被上訴人之 事項一律注意，亦未為任何舉證，復未令被上訴人就所稱另 案之軍事檢察官起訴內容置辯，僅依據另案軍事檢察官起訴 書之片面記載即作成原處分，違反行政程序法第36條、第43 條、第102 條規定，且另案軍事檢察官起訴後，觀之國防部 高等軍事法院高雄分院100 年矚重訴字第1 號、國防部最高 軍事法院101 年上重訴字第1 號判決所認定之結果，均以何 仁基與被上訴人之代表人於99年4 月17日22時30分至23時5 分在被上訴人代表人之休旅車上之談話，並無有關系爭採購 案之底價金額，且亦非應秘密之事項，就軍事檢察官起訴何 仁基涉嫌陸海空軍刑法第76條第1 項第2 款、刑法第13 2條 第1 項洩漏國防以之秘密罪嫌部分係不另為無罪之諭知，原 處分所據之事實並不存在，被上訴人之負責人至今亦未經起 訴，並無任何犯罪行為，被上訴人怠於依職權調查事實，亦 未通知被上訴人陳述意見，應不能僅憑檢察官起訴書即遽為 處分，此顯屬違法違誤。㈡上訴人所援引之採購法第50條第 1 項第7 款或第31條第2 項第8 款規定，均係以廠商涉及之 影響採購公正違法行為作為要件，但另案軍事檢察官之起訴 範圍並非被上訴人之行為，而係針對上訴人所屬機關人員， 原處分未具體指明被上訴人構成採購法第31條第2 項第8 款 之情形。至於上訴人於本件審理中指被上訴人有對何仁基行 賄之行為，因原處分依據之事實並不含被上訴人行賄行為， 此不得經事後補正。再依上訴人稱被上訴人公司代表人行賄 者，實係98年6 月13日交付之50萬元借貸款，時間亦在本件 招標公告前，顯然此與系爭採購案無關。上訴人指被上訴人 公司代表人刺探採購資訊者，另案已判決無罪，可見與事實 不符，且為政府採購法主管機關之工程會，並未曾就此類情 形通函列為採購法第31條第2 項第8 款之行為，上訴人謂此 得作為追繳押標金之事由，與規定不符。㈢關於採購法第31 條第2 項第8 款所稱「其他經主管機關認定有影響採購公正 之違反法令行為者」，係指特定之行為類型須事先經主管機 關一般通案性認定，而非於具體個案發生後始由主管機關認 定該案廠商之行為是否影響採購公正之違反法令行為，而上 訴人引據之工程會101 年4 月10日工程企字第10100102920 號函，乃原處分作成後所頒布，自難認原處分符合第31條第 2 項第8 款規定，另上訴人提出之工程會96年7 月25日工程 企字第09600293210 號函、98年12月2 日工程企字第098005 13840 號函，並非主管機關通案一般性認定屬於影響採購公 正之違反法令行為，而係具體個案發生後始由主管機關認定 該案廠商行為是否符合，上訴人應不得以各該函文作為原處 分之依據，上訴人所指被上訴人有行賄之行為，在原處分作 成前，工程會根本未曾認投標廠商若有行賄行為即屬採購法 第31條第2 項第8 款情形。再者，工程會89年1 月19日（89 ）工程企字第89000318號函或前述96年、98年函文所指嗣後 機關如發現廠商有採購法第50條第1 項第7 款情形，即符合 採購法第31條第2 項第8 款而得不予發還或追繳押標金者， 應係誤解二者不同之規範目的，不應受該錯誤解釋之拘束等 情。並聲明：㈠原處分（含異議決定）及申訴審議判斷均撤 銷。㈡上訴人應給付被上訴人29萬5 千609 元，及自起訴狀 繕本送達上訴人翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之 利息。 四、上訴人則以：㈠100 年9 月間因國防部高等軍事法院高雄分 院檢察署軍事檢察官就系爭採購案偵查後，認上訴人所屬主 標人何仁基涉有自被上訴人公司處收受賄賂及洩露國防以外 秘密等罪，以另案起訴何仁基後，上訴人得知後即著手調查 ，發現被上訴人代表人于新功確有另案起訴書所指於98年6 月9 日自保險箱取出50萬元、於同年月13日交付賄款50萬元 與何仁基收受，及於同年7 月18至19日招待何仁基全家4 人 出遊，於墾丁悠活麗緻渡假村自被上訴人公司代表人之會員 住宿額度扣除9 千140 元，以此行賄何仁基，藉以打探上訴 人所舉辦軍品購案之相關消息，使何仁基違背職務洩漏公告 或開、決標前應保密軍事採購資訊之行為。被上訴人代表人 與何仁基不當接觸與討論系爭採購案之行為不論是否構成犯 罪，均已構成採購法所規定影響採購公平之行為，另案亦判 決何仁基有罪，且若認何仁基就系爭採購案有違背職務行為 而收受賄賂罪，必定須就行賄行為一併認定，不因被上訴人 代表人未被起訴即不在認定之事實內。㈡原處分係依據採購 法31條第2 項第8 款作成，工程會之函釋均僅係補充之說明 ，並非本件處分之法律依據，且不影響行政處分結論之「理 由不備」，既不構成行政處分得撤銷之原因，行政法院訴訟 繫屬中始補充其不足之理由，自無不可。復依工程會98年12 月2 日工程企字第09800513840 號函之內容，機關如於決標 或簽約後發現得標廠商於得標前有採購法第50條第1 項第7 款「其他影響採購公正之違反法令行為」情形者，即該當於 採購法第31條第2 項第8 款之情形，另工程會上開96年函釋 亦同此見解，原告既有上述行賄以取得系爭採購案相關資訊 之行為，上訴人為此方依採購法第31條第2 項第8 款規定， 認定該廠商有影響採購公正之違反法令行為，據此作成原處 分，且不必須經刑事判決或廠商人員經法院判決認定犯罪後 始得為之等語。並聲明：被上訴人之訴駁回。 五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，係以：㈠原處分所憑 被上訴人違反採購法第31條第2 項第8 款之具體事由，本即 包含被上訴人對招標機關承辦人員有行賄之行為：本件被上 訴人雖主張原處分作成時所指其有違反採購法第31條第2 項 第8 款規定之具體行為，並不含對何仁基行賄之行為，此為 上訴人否認，觀之原處分說明欄第二點，既有說明被上訴人 有與何仁基期約之行為，復稱係檢視另案起訴書所得，而另 案起訴書就系爭採購案中，何仁基所涉陸海空軍刑法第76條 第1 項第2 款暨第2 項、貪汙治罪條例第4 條第1 項第5 款 之違背職務收受賄賂或不正利益罪嫌，亦係以被上訴人代表 人于新功於98年6 月13日付賄款50萬元予何仁基收受，及於 99年7 月18日至19日安排上訴人（應係何仁基之誤）全家共 4 人同赴屏東墾丁悠活麗緻渡假村住宿之行為，係對價要求 何仁基洩漏含系爭採購案之相關採購案決標前應保密之軍事 採購資訊，有原處分書及另案起訴書之記載資料可資比對。 ㈡上訴人作成原處分時，就廠商對採購案承辦人員行賄之行 為，並未據採購法主管機關即工程會認定屬同法第31條第2 項第8 款所定影響採購公正之違反法令行為，上訴人以被上 訴人代表人有行賄之行為，作成對被上訴人追繳押標金之原 處分，係屬違法：⒈立法者顯然有意區別採購法第31條第2 項第8 款與同法第48條第1 項第2 款、第50條第1 項第7 款 之規定，採購法第31條第2 項第8 款規定應寓有就特定行為 類型，須事先經法律指定之主管機關即工程會為一般通案性 認定屬於「影響採購公正之違反法令行為」，始得依該條款 為押標金不予發還或追繳之處分（最高行政法院100 年度判 字第1985號、101 年度判字第839 號判決意旨參照），此不 確定法律概念既經法律明文專由工程會認定，與實際職司作 成處分之招標機關加以區別，顯然寓有工程會應事先就規範 具體化類型，對外公布而發生拘束力後，招標機關方能有所 遵循以決定是否作成不予發還或追繳押標金之處分，而非由 招標機關逐案內部送請工程會判斷是否可不予發還或追繳押 標金即足。尤其該款事由尚須於招標文件中規定，以繳付押 標金目的在確保參與投標者係有參與真意且符合資格之廠商 ，以維護公平採購制度，工程會事先一般通案認定明確化該 款事由，除得令投標廠商知悉應遵守之相關法令規定內涵， 並能對其行為是否將受有不予發還或追繳押標金之結果有所 預見，基於法律安定性及對廠商之信賴保護，在未經工程會 依採購法第31條第2 項第8 款規定具體化公布某行為類型符 合該款之情形下，招標機關自不得對該行為類型作成依該款 規定不予發還或追繳押標金之處分。⒉又關於採購法第31條 第2 項第8 款將「其他有影響採購公正之違反法令行為」明 文由工程會認定之規制，實際上工程會僅曾針對各該招標機 關為個案而函詢時，作成行政函釋回覆，同時將各該函釋刊 登於全國政府機關電子公布欄及該會網站，並未踐行諸如行 政程序法第154 條規定之法規命令擬訂公告等程序，外觀上 亦不具備一般法規之名稱及形式，足見工程會並未以法規命 令訂定上開條款之具體化認定標準，而係以行政函釋為認定 ，此較近似學理上所謂「將規範具體化之行政規則」，即透 過行政規則之制定，將不確定法律概念予以內容上之具體化 ，並有授權母法作為規範基礎。本件工程會依採購法第31條 第2 項第8 款所為認定既係直接對外發生法規範效力，與一 般行政規則非直接對外發生法規範效力者尚屬有別，然此究 係基於採購法第31條第2 項第8 款之規定所賦予，仍不妨工 程會依該條款所為認定之行政函釋具備「將規範具體化之行 政規則」性質。⒊因之，關於原處分所據被上訴人有向系爭 採購案承辦人員何仁基行賄一事，在原處分作成前，工程會 並未曾依採購法第31條第2 項第8 款規定認定此種行為屬該 款之影響採購公正之違反法令行為，迄101 年4 月10日始有 工程企字第10100102920 號函予以認定構成該款事由，有工 程會102 年6 月19日工程企字第10200187950 號回函之說明 在卷可參，顯然原處分作成時，廠商向公務員行賄之行為， 並未經工程會依法具體認定列為構成該條款不予發還或追繳 押標金之事由。⒋其次，工程會所為發生對外法規範效力之 認定，既係基於採購法第31條第2 項第8 款之法律授權而來 ，該認定之函釋是否與法律牴觸，仍應受法律拘束而在司法 審查範圍內。準此：⑴本件工程會之回函，係舉前所作行政 函釋即：96年7 月25日工程企字第09600293210 號函、98年 12月2 日工程企字第09800513840 號函及89年1 月19日（89 ）工程企字第89000318號函，說明工程會於上開函釋中，有 以各招標機關如認屬採購法第50條第1 項第7 款「其他影響 採購公正之違反法令行為」之情形者，本會即按採購法第31 條第2 項第8 款認並屬不發還押標金之意旨，嗣後各機關如 發現廠商有採購法第50條第1 項第7 款情形，即可依上開函 釋中工程會之通案認定，認有採購法第31條第2 項第8 款事 由，不予發還或追繳押標金，有各該行政函釋及系爭函文各 1 份在卷可考。⑵採購法第50條第1 項第7 款所謂「其他影 響採購公正之違反法令行為」之不確定法律概念，係由招標 機關於開標前就個案自行為具體化判斷，顯然與採購法第31 條第2 項第8 款規定須事先交由工程會認定，再由招標機關 據以處分之意涵有別，工程會上開函釋所謂「嗣後各機關如 發現廠商有採購法第50條第1 項第7 款情形，即可認屬採購 法第31條第2 項第8 款事由，不予發還或追繳押標金」之意 旨，已使各招標機關取代採購法第31條第2 項第8 款規定賦 予工程會專司此不確定法律概念為具體化認定之主體地位， 採購法第50條第1 項第7 款之適用，又係招標機關在個案情 況發生時逕予判斷適用即足，欠缺工程會事先通案認定須踐 行之對外公布程序，其他機關無從援引作為法規範，上開函 釋之適用結果，將致各招標機關實質成為採購法第31條第2 項第8 款規定具體化內涵之認定主體，以架空法定之認定主 體即工程會論之，亦不為過，且各招標機關所作具體化認定 ，未經事先對外公布，更乏由工程會專責認定可達成對外一 致明確化該條款具體內涵之法規範效果，廠商就其繳納之押 標金是否將面臨不予發還或追繳之結果，僅憑招標機關視個 案之片面決定，廠商事前毫無信賴基礎可憑，上情均可見工 程會在上開函釋所表示「嗣後各機關如發現廠商有採購法第 50條第1 項第7 款情形，即可認屬採購法第31條第2 項第8 款事由，不予發還或追繳押標金」意旨，顯然牴觸採購法第 31條第2 項第8 款規定，自得拒絕適用。㈢原處分所憑被上 訴人代表人于新功與何仁基不當接觸、討論系爭採購案等情 節，同未據政府採購法主管機關即工程會認定為屬同法第31 條第2 項第8 款所定影響採購公正之違反法令行為，原處分 違法對被上訴人追繳押標金，應予撤銷：揆諸前揭說明，在 原處分作成前，工程會並未曾就該行為情節有通案認定構成 採購法第31條第2 項第8 款之情形，有系爭函文可稽。準此 ，原處分所指被上訴人有違反採購法第31條第2 項第8 款之 情節，既查無曾經工程會通案認定符合該條款之「其他影響 採購公正之違反法令行為」，原處分依該條款規定追繳已退 還被上訴人之押標金，於法有違，自應予以撤銷。㈣原處分 既經撤銷，上訴人因執行該追繳押標金處分而取得之29萬5 千609 元，即無法律上原因，並致被上訴人因而受有損害， 且在上訴人收受本件被上訴人之起訴狀時，其即得知悉有此 無法律上原因之情形，依前揭規定及說明，被上訴人依公法 上不當得利請求權，請求上訴人給付29萬5 千609 元，及自 本件起訴狀繕本送達上訴人翌日即101 年12月11日起至清償 日止，按年息百分之五計算之利息，即為有理由等語，因而 為：㈠原處分、異議處理結果及申訴審議判斷均撤銷。㈡上 訴人應給付被上訴人29萬5 千609 元，及自101 年12月11日 起至清償日止，按年息百分之五計算之利息之判決。 六、上訴人上訴意旨主張：㈠原判決既認工程會依採購法第31條 第2 項第8 款授權所為之行政函釋性質屬行政規則，則工程 會就前揭法規所為之行政函釋，其效力依司法院釋字287 號 解釋應於法規施行時起即有適用，原判決有判決不適用法令 之違法：工程會依採購法第31條第2 項第8 款所發布之行政 函釋既係為解釋及執行前揭法規，依上開釋字解釋理由書意 旨，函釋本身並無法律效力可言，而應附屬於法規本身，應 自法規生效時起即有適用，而採購法第31條第2 項第8 款係 自88年5 月27日開始施行，故工程會就前揭法規所為之行政 函釋應自88年5 月27日起即有適用。查工程會於101 年4 月 10日以工程企字第10100102920 號函釋，既已認定廠商之代 表人賄賂招標機關之人員涉違採購法第31條第2 項第8 款， 揆諸前揭大法官會議解釋意旨，應自前揭法規施行時（88年 5 月27日）起即有適用。原判決未查，先認定採購法第31條 第2 項第8 款「經主管機關認定」係指須事先經工程會認定 ，再以本件原處分作成時工程會尚未作成前揭函釋為由，認 定原處分違反前揭法規，即屬有違。㈡工程會曾另於96年10 月11日以工程企字第09600408780 號函，表示廠商違法獲取 採購案應保密之資訊，且關說或行賄與採購案相關之人員， 屬採購法第50條第1 項第7 款「影響採購公正之違反法令行 為」，而得以依同法第31條第2 項第8 款為追繳押標金處分 ，原判決未予適用該函釋，自有判決不適用法令及判決不備 理由之違法：工程會96年10月11日即以工程企字第09600408 780 號函表示：「廠商違法……關說或行賄行為，影響採購 公正，屬本法第50條第1 項第7 款情形」，是以，廠商違法 獲取採購案應保密之資訊，且關說或行賄採購案之評審人員 ，業經工程會以前揭函釋表明屬採購法第50條第1 項第7 款 「影響採購公正之違反法令行為」，而得以同法第31條第2 項第8 款追繳押標金。申言之，依舉輕明重之法理，若廠商 行賄採購案之承辦人員，進而獲取採購案相關資訊，處於較 有利之競爭地位，對其他廠商誠屬不公，而影響採購之公正 ，應可認符合前揭函釋而得以追繳押標金。㈢原判決認工程 會89年1 月19日（89）工程企字第89000318號函、96年7 月 25日工程企字第09600293210 號函及98年12月2 日工程企字 第09800513840 號函違反採購法第31條第2 項第8 款之立法 意旨，而拒絕適用，有判決適用法令錯誤之違法：蓋影響採 購公正之違反法令行為態樣繁多，立法者於立法時無法一一 列舉，故始訂定概括條款或不確定之法律概念以茲因應，此 種立法模式亦經司法院釋字第432 號、第545 號及第602 號 解釋肯認，未違反法律明確性原則。工程會前揭函釋業經最 高行政法院100 年度判字第1237號判決、101 年度判字第48 2 號判決認定無違法律明確性原則，而認定為有效且可通案 適用之函釋，加以適用在案。故原判決拒絕適用前揭函釋， 實有判決違背法令之違法。又同一法規內之相同「不確定法 律概念」應為相同之解釋，如此方符合體系解釋。工程會以 前揭函釋通案性認定廠商有違採購法第50條第1 項第7 款「 影響採購公正之違反法令行為」，同屬同法第31條第2 項第 8 款「影響採購公正之違反法令行為」，該等認定並無違誤 ，並符合法學解釋之方法。而原判決之認定反而將同一法規 內之相同不確定法律概念割裂解釋分別適用，自屬判決適用 法令錯誤之情形。再者，原判決認工程會以函釋認定，只要 廠商有違反採購法50條第1 項第7 款之情形，即可依同法第 31條第2 項第8 款追繳押標金，形同將具體化「影響採購公 正之違反法令行為」之權利交由各招標機關認定，而有違採 購法第31條第2 項第8 款之立法意旨。姑且不論前揭函釋並 無違背前揭採購法之立法意旨，前揭函釋之性質既經原審認 定屬行政規則，並非法規命令，揆諸前揭司法院解釋意旨， 即無再轉授權禁止原則之適用，原判決之認定，實與前揭解 釋意旨有違，而有判決適用法令錯誤之違法等情，並請求： ㈠原判決廢棄。㈡上開廢棄部分，被上訴人於原審之訴駁回 或發回臺北地方法院行政訴訟庭。 七、本院查：原審以上訴人作成原處分時，工程會就被上訴人代 表人對採購案承辦人員行賄之行為，及被上訴人代表人與採 購案承辦人員不當接觸、討論採購案情節，均未據採購法主 管機關工程會通案認定係屬同法第31條第2 項第8 款所定影 響採購公正之違反法令行為，上訴人作成原處分對被上訴人 追繳押標金，有所違誤，因而為：「㈠原處分、異議處理結 果及申訴審議判斷均撤銷。㈡被告應給付原告29萬5 千609 元，及自101 年12月11日起至清償日止，按年息百分之五計 算之利息。」之判決，固非無見，惟查： ㈠、按「政府採購法第74條規定：『廠商與機關間關於招標、審 標、決標之爭議，得依本章規定提出異議及申訴。』採購申 訴審議委員會對申訴所作之審議判斷，依同法第83條規定， 視同訴願決定。準此，立法者已就政府採購法中廠商與機關 間關於招標、審標、決標之爭議，規定屬於公法上爭議，其 訴訟事件自應由行政法院審判。機關…認廠商有同法第31條 第2 項第8 款所定有影響採購公正之違反法令行為情形，不 予發還其押標金。廠商對不予發還押標金行為如有爭議，即 為關於決標之爭議，屬公法上爭議。」最高行政法院97年5 月份第1 次庭長法官聯席會議（二）著有決議意旨可資參佐 。又參酌採購法第30條第1 項前段及第31條第2 項各款規定 可知，投標廠商須繳納押標金者，其目的在於擔保全體投標 者均能遵照投標應行注意事項以踐行相關程式，除督促得標 者應履行契約外，並兼有防範投標廠商圍標或妨礙決標程序 公正之作用。準此，辦理招標機關於招標文件中規定投標廠 商須繳納押標金，係招標機關為確保投標公正，避免不當或 違法之行為介入所為之行政管制。是以，法律規定廠商如有 此類行為者，辦理招標機關即得對其所繳納之押標金不予發 還，或予以追繳，係以公權力強制實現廠商參與投標時所為 之擔保，核其性質應屬「管制性不利處分」。從而，本件上 訴人向被上訴人追繳系爭押標金事件，係屬公法上之爭議事 件，要無疑義，合先敘明。 ㈡、再按「本法所稱主管機關，為行政院採購暨公共工程委員會 ，以政務委員1 人兼任主任委員。」、「機關得於招標文件 中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予 發還，其已發還者，並予追繳：……八、其他經主管機關認 定有影響採購公正之違反法令行為者。」政府採購法第9 條 第1 項、第31條第2 項第8 款分別定有明文。揆之政府採購 法第31條第2 項第8 款規定，乃係因立法者對於投標廠商影 響採購公正之違反法令行為，實無從預先鉅細靡遺悉加以規 定，是為樹立有效之行政管制，乃授權主管機關工程會得據 以補充認定同條項第1 款至第7 款以外其他「有影響採購公 正之違反法令行為」之類型。而觀此規定涵攝範圍並非受規 範者所不能預見，與法律明確性原則並無不合，且係為維持 政府採購制度依公平、公開之採購程序，以提升採購效率與 功能，確保採購品質之行政秩序所必要之管制方法，亦無恣 意為差別待遇之情形，要無違反比例原則及平等原則可言。 又主管機關工程會依政府採購法第31條第2 項第8 款之授權 規定，曾以89年1 月19日（89）工程企字第89000318號函釋 揭明：「如發現廠商有採購法第48條第1 項第2 款或第50條 第1 項第3 款至第5 款情形之一，或其人員涉有犯採購法第 87條之罪者，茲依採購法第31條第2 項第8 款規定，認定該 等廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金亦應不發 還或追繳。」之意旨；又以96年7 月25日工程企字第096002 93210 號函釋揭明：「廠商如有依本法48條第1 項第2 款『 發現有足以影響採購公正之違法或不當行為者』或第50條第 1 項第7 款『其他影響採購公正之違反法令行為』辦理者， 茲依本法第31條第2 項第8 款認定，該等廠商押標金應不予 發還。」之意旨；及以98年12月2 日工程企字第0980051384 0 號函釋揭明：「如於決標或簽約後發現得標廠商於得標前 有本法第50條第1 項第7 款『其他影響採購公正之違反法令 行為』情形者，茲依本法第31條第2 項第8 款規定，認定該 廠商有影響採購公正之違反法令行為，其繳納之押標金應不 予發還，已發還者，並予追繳。」之意旨，通案認定廠商或 其人員涉犯有採購法第87條之罪者，係屬同法第31條第2 項 第8 款規定之其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法 令行為之情形，而該通案解釋係補充採購法第31條第2 項第 8 款所謂「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令 行為」之內涵，符合法律授權之意旨，亦與採購法第1 條規 定之立法目的及其整體規定之關聯意義（如採購法第48條、 第50條、第87條）無違，符合法律授權明確性原則，自得加 以適用，此經最高行政法院迭次於判決意旨中加以表明（最 高行政法院100 年度判字第865 號、100 年度判字第1071號 、100 年度判字第1237號、100 年度判字第1937號、101 年 度判字第8 號、101 年度判字第482 號、102 年度判字第10 0 號、102 年度判字第151 號、102 年度判字第236 號、10 2 年度判字第602 號判決意旨參照），原判決以工程會上開 函釋意旨牴觸採購法第31條第2 項第8 款規定為由，拒絕適 用上開函釋意旨，致認被上訴人之行為，不構成採購法第31 條第2 項第8 款所定得追繳押標金之情形，有判決不適用法 規之違背法令情事。 ㈢、復按「主管機關基於職權因執行特定法律之規定，得為必要 之釋示，以供本機關或下級機關所屬公務員行使職權時之依 據，業經本院釋字第407 號解釋在案，此項釋示亦屬行政程 序法第159 條明定之行政規則之一種。……因此，立法者即 在法律中以不確定之法律概念加以規定，而主管機關基於執 行法律之職權，就此等概念，自得訂定必要之解釋性行政規 則，以為行使職權、認定事實、適用法律之準據。」、「行 政機關為執行法律，得依其職權發布命令，為必要之補充規 定，惟不得與法律牴觸，迭經本院解釋在案。……。」、「 法條使用之法律概念，有多種解釋之可能時，主管機關為執 行法律，雖得基於職權，作出解釋性之行政規則，然其解釋 內容仍不得逾越母法文義可能之範圍。」分別為司法院釋字 第548 號、第505 號及第586 號解釋理由書所揭示甚明。是 關於不確定法律概念之解釋適用，主管機關本得依法條文義 之涵攝範圍，及社會變遷情況，依其合理確信訂定相關行政 規則，以供下級機關解釋適用法律時有所依憑。是原判決認 工程會89年1 月19日（89）工程企字第89000318號函、96年 7 月25日工程企字第09600293210 號函及98年12月2 日工程 企字第09800513840 號函均屬將規範具體化之行政規則性質 ，尚非全然無據。又工程會另以101 年4 月10日工程企字第 10100102920 號函釋揭明：「廠商或其代表人、代理人、受 雇人或其他從業人員參與政府採購，對公務員行求、期約或 交付賄賂或其他不正利益者，茲依採購法第31條第2 項第8 款認定該廠商有影響採購公正之違反法令行為。」之意旨， 該函釋雖係於上訴人作成原處分後始作成，惟參諸司法院釋 字第287 號解釋意旨：「行政主管機關就行政法規所為之釋 示，係闡明法規之原意，應自法規生效之日起有其適用。」 上揭函釋均應溯自採購法第31條第2 項第8 款於88年5 月27 日開始施行之日起即有其適用，原判決徒以原處分作成前， 工程會尚未發布101 年4 月10日工程企字第10100102920 號 函釋為由，未予適用該函釋意旨，後認本件無工程會上開89 年1 月19日、96年7 月25日及98年12月2 日函釋之適用，致 認被上訴人之行為，不構成採購法第31條第2 項第8 款所定 得追繳押標金之情形，亦有判決不適用法規之違背法令情事 。 ㈣、綜上所述，原判決既有上開違誤情形，並其違法已影響判決 結論，故上訴意旨指摘原判決違法，求予廢棄，即有理由； 又原判決就被上訴人代表人對系爭採購案之承辦人員是否確 有行賄行為，及被上訴人代表人是否與系爭採購案承辦人員 有不當接觸、討論採購案情等節，及被上訴人所爭執之原處 分是否有違反行政程序法第36條、第43條、第102 條規定等 情事，均尚未予斟酌論斷，是本件事證尚有未明，有由原審 法院再為調查審認之必要，本院並無從自為判決；故將原判 決廢棄，發回原審法院再為調查後，另為適法之裁判，俾資 適法。 八、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第236 條之2 第3 項、第256 條第1 項、第260 條第1 項，判決如主文。 中　　華　　民　　國　　102 　年　　12　　月　　13　　日 　　　　　　　　　　臺北高等行政法院第五庭 　　審判長法 官　曹　瑞　卿 　　　 法 官　張　國　勳 　 　　 法 官　黃　桂　興 上為正本係照原本作成。 不得上訴。 中　　華　　民　　國　　102 　年　　12　　月　　13　　日 　　　　　　　　　　　　　　　　　　書記官　李　淑　貞