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臺北高等行政法院判決 　　　　　　　　　　　　　　　　　　 102年度訴字第1243號 　　　　　　　　　　　　　　　　　103年3月20日辯論終結 原　　　告　永柏企業股份有限公司 代　表　人　鄭中平（董事長） 訴訟代理人　鍾開榮　律師 被　　　告　新北市政府環境保護局 代　表　人　劉和然（局長）住同上 訴訟代理人　陳峰富　律師 　　　　　　林宗憲　律師 　　　　　　邱俊傑　律師 參　加　人　吳啟孝律師即秀岡開發事業股份有限公司之破產管 　　　　　　理人 　　　　　　秀岡山莊第一期住戶管理委員會 代　表　人　邱清華 訴訟代理人　張世興律師 上列當事人間水污染防治法事件，原告不服新北市政府中華民國 102 年6 月24日案號：0000000000號訴願決定，提起行政訴訟， 本院判決如下： 主 文 原告之訴駁回。 訴訟費用由原告負擔。 　　事實及理由 一、程序事項： ㈠按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。」「有 下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：一、訴訟標 的對於數人必須合一確定，追加其原非當事人之人為當事人 。二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。三 、因情事變更而以他項聲明代最初之聲明。四、應提起確認 訴訟，誤為提起撤銷訴訟。五、依第197 條或其他法律之規 定，應許為訴之變更或追加。」行政訴訟法第111條第1項前 段及第3 項分別定有明文。又所謂訴之預備之合併（或稱假 定之合併），係指原告預防其提起之此一訴訟無理由，而同 時提起不能並存之他訴，以備先位之訴無理由時，可就後位 之訴獲得有理由之判決之訴之合併而言（最高法院64年臺上 字第82號判例參照）。是以，如原告提起訴之預備合併而為 訴之追加，惟其提起之先備位訴之聲明並非兩立而不能並存 ，復無行政訴訟法第111條第3項各款情形，且經被告表示不 同意其訴之追加，其訴之追加即不應准許。 ㈡原告起訴時訴之聲明為「一、請將訴願決定、原處分均撤銷 。二、被告應作成撤銷『秀岡山莊第四、五號污水處理廠社 區專用污水下水道系統水污染防治許可證（證號：北環水字 第0970065520號、0000000000號）之展延及變更管理人為秀 岡一期管委會、負責人為陳照賢之排放許可』之行政處分。 三、被告應依原告102年2月8 日永柏字第1020208001號申請 函，准原告『秀岡山莊第四、五號污水處理廠，變更簡易排 放許可及設置廢水專責人員文件』之申請。四、訴訟費用由 被告負擔。」（見本院卷一第8、9頁）訴訟繫屬中變更為「 先位訴之聲明：一、請將訴願決定、被告於102年3月14日北 環水字第1021296971號函之行政處分均撤銷。二、被告應撤 銷『秀岡山莊第四、五號污水處理廠社區專用污水下水道系 統水污染防治許可證（證號：北環水字第0970065520號、00 00000000號）之展延及變更管理人為秀岡一期管委會、負責 人為陳照賢之排放許可』。三、訴訟費用由被告負擔。備位 訴之聲明：一、請將訴願決定、被告於102年3月20日北環水 字第1021261143號函之行政處分均撤銷。二、被告應依原告 102年2月8 日永柏字第1020208001號申請函，作成原告辦理 申請『秀岡山莊第四、五號污水處理廠，變更簡易排放許可 （如附表變更對照表所示）及設置廢水專責人員文件』之行 政處分。三、訴訟費用由被告負擔。」（見本院卷二第118 頁、第132 頁及第176 、177 頁） ㈢查原告原訴之聲明一請求撤銷之原處分，即係被告民國 102 年3 月14日北環水字第1021296971號函（下稱系爭函一）， 以及被告102年3月20日北環水字第1021261143號函（下稱系 爭函二），原告變更後先位聲明一係請求撤銷系爭函一，備 位聲明一則係請求撤銷系爭函二，核其變更後先備位訴之聲 明一並無兩立不能並存之情形；而原告原訴之聲明二、三， 經原告變更後分別列為先位訴之聲明二及備位訴之聲明二， 且原告請求之事項均為撤銷被告97年10月13日北環水字第09 70065520號及第0000000000號社區專用污水下水道系統水污 染防治許可證（下稱系爭防治許可證，其內容即為秀岡山莊 第四、五號污水處理廠社區專用污水下水道系統水污染防治 許可證展延，及變更管理人為秀岡一期管委會、負責人為陳 照賢），以及請求作成准許原告102年2月8 日申請書所請事 項之行政處分。依原告所提102年2月8 日申請書及其附件， 原告申請之內容為變更簡易排放許可（原管理單位為參加人 秀岡山莊第一期住戶管理委員會，下稱參加人秀岡一期管委 會，申請變更管理單位為原告；原管理單位負責人為陳照賢 ，申請變更為原告負責人鄭中平；原管理單位聯絡人及代理 人簡瑞鐘、邱泰祥，均請變更為潘東發），並申請設置廢水 處理專責人員黃宗侯（見本院卷二第187至212頁）。是以， 原告原訴之聲明一即為變更後先位聲明一及備位聲明一，且 原告原訴之聲明二、三，與原告變更後先位聲明二及備位聲 明二實屬相同，而原告變更後先位聲明一與備位聲明一，以 及先位聲明二與備位聲明二，均並無兩立而不能並存之情形 ，是以，本院認原告追加訴之聲明並不適當，且經被告表示 不同意其追加聲明（見103年1月14日準備程序筆錄，本院卷 二第161 頁），原告為本件訴之變更追加即不應予准許，合 先敘明。 二、事實概要： ㈠原告分別於102年2月7日、102年2月21日、102年2 月26日， 向被告請求撤銷被告系爭防治許可證，經被告以系爭函一回 覆略以：「主旨：貴公司函請撤銷秀岡山莊污四及污五廠排 放許可一案，復如說明，請查照。說明：……二、本案於86 年及88年申請排放許可文件時，依據目的事業主管機關所核 發之雜項使用執照，證明污水廠設置時，均已取得土地使用 權同意書。三、依水污染防治法之宗旨，係針對水污染防治 措施之管制，惟水污染防治法對水污染防治措施具備法律效 益之對象為所有權人、使用人或管理人。四、本案貴公司既 非秀岡山莊污四及污五廠之所有人、使用人或管理人，本局 無法受理貴公司於旨揭事項之申請。五、另來函所稱有關秀 岡山莊污四及污五廠之私權爭議事項，請逕向司法單位提出 主張。」而駁回原告所請。 ㈡原告另以102年2月8 日永柏字第1020208001號申請函向被告 申請變更秀岡山莊污四及污五廠簡易排放許可及申請設置廢 水專責人員，經被告系爭函二以原告並非秀岡山莊污四及污 五廠之所有人、使用人或管理人，而否准所請。 ㈢原告不服，就系爭函一、二提起訴願，經訴願決定以：系爭 函一、二僅係就原告並非上開污水廠之所有人、使用人或管 理人，依法並無申請變更相關法律關係之權限乙事為函復， 並未創設或變更原告之公法上法律關係，認定系爭函一、二 並非行政處分，而作成不予受理決定。原告不服，遂提起本 件行政訴訟。 三、原告起訴略以： ㈠本件事實概要如下： ⒈緣本件秀岡山莊第四、五號污水處理廠（下稱系爭污水處 理廠）建物及污水處理構造暨污水處理機器設備，原登記 秀岡開發事業股份有限公司（下稱秀岡公司）所有。詎秀 岡公司為達脫產及妨礙債權人拍賣房地之目的，竟於91年 1 月19日，與其總經理蕭經就系爭污水處理廠簽訂買賣契 約，並協議秀岡公司將系爭污水處理廠出售予蕭經；而系 爭污水處理廠所有權人蕭經，前分別經臺灣臺北地方法院 （下稱臺北地院）92年度裁全字第6654號、92年執全字第 3113號假處分執行暨94年裁全字第2012號假處分併案執行 ，蕭經不得就系爭污水處理廠為移轉、抵押、出租及其他 處分行為，並不得以任何方式（包括以出具同意書之方式 ），有償或無償同意第三人利用或使用該建物內之污水處 理設施在案可稽；嗣亦分別經臺北地院民事93年度訴字第 4012號、臺灣高等法院96年度第280 號、最高法院101 年 度台上字第1246號判決確定，撒銷系爭污水處理廠原所有 權人秀岡公司與蕭經間買賣之債權行為及物權行為，即蕭 經應將系爭污水處理廠買賣之所有權移轉登記塗銷，並將 其返還秀岡公司；嗣經臺北地院101 年司執字第136429號 強制執行點交予參加人吳啟孝律師在案。惟蕭經與第三人 聯岡開發事業股份有限公司（下稱聯岡公司）竟違反假處 分效力，就系爭污水處理廠簽立租賃契約（租約期間為91 年7 月1 日至94年6 月30日止），聯岡公司並於92年間向 被告申請為系爭污水處理廠水污染防治許可證明文件之管 理單位、管理人則為聯岡公司負責人高方駿。惟參加人秀 岡一期管委會又於97年5 月19日檢具聯岡公司於97年7 月 29日聯岡字第009 號出具予秀岡山莊公共事務聯合管理委 員會（依主管單位新北巿政府工務局102 年3 月28日北工 寓字第1021504792號函，該委員會並未依法申報登記在案 ，為不存在之組織）之建議函（關於該函主體及內容之違 法詳如後述），向被告申請辦理系爭污水處理廠社區專用 污水下水道系統水污染防治許可證之展延及變更管理人為 參加人秀岡一期管委會、負責人為陳照賢，被告未依法詳 實審查，竟違法核准發給系爭防治許可證。爰原告委託訴 外人蔡怡亭律師分別以102年2月7日怡亭法字第1020207號 函、102年2月21日怡亭法字第0000000-0號函及原告102年 2月21日永柏字第1020221001號函、102年2 月26日永柏字 第1020226001號函，請求被告撤銷系爭防治許可證。 ⒉秀岡公司業於95年7 月5 日以（95）秀岡字第004 號函同 意原告為「秀岡山莊興建計劃環境影響說明書」之開發單 位，具有秀岡山莊公共設施之建物、道路、管線等相關設 施之共同使用、共同管理、共同分攤費用之責任與義務， 並經行政院環境保護署（下稱環保署）95年9 月5 日環署 綜字第0950064322號函同意備查在案。另秀岡公司又再次 於95年10月5日（95）秀岡字第008號函同意原告「具有秀 岡山莊公共設施之建物、道路、管線等相關設施之共同使 用、共同管理、共同分攤費用之責任與義務」。嗣環保署 99年11月17日環署督字第0990104237號執行「秀岡山莊開 發計畫環境影響說明書」案環境影響評估監督現勘意見函 ，請原告依法提出99年度系爭污水處理廠之水質檢測結果 ……等管理情形。故即使秀岡公司現處破產階段，無資力 管理、修繕系爭污水處理廠，仍有原告對於系爭污水處理 負管理使用之責任及義務，不致發生系爭污水處理廠無法 正常運作之情況。且原告現為秀岡山莊第四號污水處理廠 之土地所有權人，並已取得秀岡山莊第五號污水處理廠坐 落地之所有權人同意使用權利，使系爭污水處理廠處於合 法、安全之狀態。原告爰於102年2 月8日提呈上開文件， 申請變更系爭污水處理廠簡易排放許可之管理人及設置廢 水專責人員。 ⒊詎料，被告系爭函一、二竟分別以原告既非系爭污水處理 廠之所有人、使用人或管理人，作成無法受理原告上揭事 項申請之行政處分。則被告之認事用法尚有違誤，經原告 提起訴願，雖經訴願決定不予受理，原告實難甘服，爰提 起行政訴訟。 ㈡關於本件原告係法律上之利害關係人部分說明： ⒈因不服中央或地方機關之行政處分而循訴願或行政訴訟程 序謀求救濟之人，包括利害關係人，固非專以受處分人為 限，惟所謂利害關係乃指法律上之利害關係而言，最高行 政法院著有75年判字第362 號判例。又「法律上利害關係 」之判斷，係以「新保護規範理論」為界定利害關係第三 人範圍之基準。如法律已明確規定特定人得享有權利，或 對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家 機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權 益，固無疑義；如法律雖係公共利益或一般國民福祉而設 之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規 範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定 之意旨時，即應許其依法請求救濟，此觀司法院釋第469 號解釋理由書自明。準此，非處分相對人起訴主張其所受 侵害者，若可藉由保護規範理論判斷為其法律上利益受損 害，即可認為具有訴訟權能，而得透過行政訴訟請求救濟 ，合先敘明。 ⒉次按，最高行政法院102年度判字第453號判決，該判決依 環境影響評估法第1條、第3條第1項、第5條1項、第6條第 1項、第7條、第8條、第14條第1項、第16條、第17條、第 22條、第23條、施行細則第38條等規定，認為：「足見我 國環評法制係採預防原則，開發行為對於環境有不良影響 之虞時，應實施環境影響評估，評估審查程序有嚴謹規定 ，主要就對環境有重大影響之虞之開發行為進行審查。蓋 重大開發案對環境及當地居民往往影響深遠，其危害具有 持續性及累積性，其程度之判斷具有風險評估（風險預測 ）特性，唯賴法定之環境影響評估程序及具各項專業委員 予以把關。是以，開發單位為開發行為前應提出環境影響 說明書，由專業委員為環境影響評估審查；且環境影響評 估之審查結論為目的事業主管機關核發許可開發之前提要 件，在環境影響評估未經完成審查前，目的事業主管機關 不得為開發行為之許可，其許可者無效；而經核准通過之 環境影響說明書，開發單位非經主管機關及目的事業主管 機關核准，亦不得變更原申請內容，俾發揮環境影響評估 制度之功能，防止開發行為對環境或當地居民造成不可回 復之危害。因此，環評審查會對於應實施環境影響評估之 開發行為或開發單位申請變更原環境影響說明書內容所作 之審查結論；及目的事業主管機關據以所為開發行為之許 可，開發行為之當地居民，當然具有法律上利害關係。」 申言之，環境開發行為對於當地居民而言具有持續性及累 積性的危害，因此當地居民對於環境影響評估的行政處分 具有法律上之利害關係。 ⒊以本件而論： ⑴原告訴願時一再主張：⒈秀岡公司業於95年7月5日以（ 95）秀岡字第004 號函同意原告為「秀岡山莊興建計劃 環境影響說明書」之開發單位，具有秀岡山莊公共設施 之建物、道路、管線等相關設施之共同使用、共同管理 、共同分攤費用之責任與義務，並經環保署95年9月5日 環署綜字第0950064322號函同意備查在案。秀岡公司又 再於95年10月5日（95）秀岡字第008號函同意原告「具 有秀岡山莊公共設施之建物、道路、管線等相關設施之 共同使用、共同管理、共同分攤費用之責任與義務」， 原告既已依法成為秀岡山莊開發單位，並承諾遵守環境 影響評估等規範之責任義務，自受有使用秀岡山莊興建 計劃公共設施（含建物、道路、相關管線及環保設施） 之權利，並負有取得興修提供使用之義務及應分攤前開 公共設施投資與管理維護已完成或未完成之費用。嗣環 保署執行「秀岡山莊開發計畫環境影響說明書」案環境 影響評估監督現勘意見，請原告依法提出99年度系爭污 水處理廠之水質檢測結果等管理情形。 ⑵又依環保署99年11月17日環署督字第0990104237號執行 「秀岡山莊開發計畫環境影響說明書」案環境影響評估 監督現勘意見函說明欄所示，均再再證明原告為環保署 所認定，應受其監督之系爭污水處理廠合法之管理人； 否則，何以有關系爭污水處理廠之妥善維護、確保正常 運作、避免污水溢流入水源區內、水質檢測結果……等 管理事項之對象，係為原告。 ⑶依上說明，原告既為上開系爭污水處理廠之合法管理人 及使用人，自得提起本件行政訴訟。退萬步言，即或被 告認定原告並非系爭污水處理廠之所有人、使用人或管 理人（此部分係被告誤解），惟原告仍為系爭函一、二 之利害關係人，依訴願法之相關規定，自得依法提起訴 願。 ㈢關於本件行政程序重開部分之說明：被告於本院審理時，始 抗辯系爭防治許可證業於97年10月13日核予展延及變更負責 人等，惟原告卻遲於102年3月14日始首度提起撤銷系爭防治 許可證之訴願，足證原告已遲誤救濟期間，故原告提本件撤 銷訴訟顯不合法云云： ⒈按人民之權利或利益，因行政處分而受有損害者，固可依 法提起行政爭訟，惟人民如不為爭訟，或未及時為爭訟， 則必須受該行政處分之拘束。法定之救濟期間，在於確保 行政處分之合法性及妥當性得以儘速闡明。因此，法律救 濟期間經過後，基於法律安定之要求，不許人民再主張不 服，行政處分即具有存續力。然而存續力並不能絕對妨阻 對行政處分再為審查。縱然法院之判決，亦可經由再審而 重為審查，如有違法，並得予以廢棄。行政處分之作成， 通常未經正式之程序，其正確性亦不如法院之判決，尤應 給與重新審查之機會。對於已具有存續力之行政處分，是 否重新進行行政程序，原則上由行政機關以裁量決定之。 惟在一定情形，依法律規定，當事人有請求行政機關重新 進行行政程序之權利時，行政機關自應依其請求重新進行 行政程序。人民對已不可爭訟之行政處分，請求行政機關 予以撤銷或廢止時，其實包含2 項請求：其一，請求行政 機關重新進行行政程序；其二，請求行政機關經由重新進 行之行政程序，廢棄該原已不可爭訟之行政處分。對上述 人民之請求，行政機關如僅對原行政處分為指示，根本拒 絕重新進行行政程序，即所謂之「重覆處置」，此一決定 雖非實體法之決定，但其內容係拒絕重新進行程序，為程 序法上決定，亦即「程序法之行政處分」。反之，行政機 關如應人民之請求而重新進行行政程序，並經由該程序為 是否廢棄原行政處分之決定，則係對事件再次作成實體決 定，亦即所謂之「第二次裁決」。行政機關於實體上作成 第二次裁決者，縱然未經明示，實際上亦包含重新進行行 政程序之程序上決定（高雄高等行政法院92年度訴字第27 0 號判決及最高行政法院93年度判字第1639判決參照）。 ⒉次按，行政程序法第128條第1項第1 款規定，行政處分於 法定救濟期間經過後，具有下列各款情形之一者，相對人 或利害關係人得向行政機關申請撤銷、廢止或變更之。但 相對人或利害關係人因重大過失而未能在行政程序或救濟 程序中主張其事由者，不在此限：一、具有持續效力之行 政處分所依據之事實，事後發生有利於相對人或利害關係 人之變更者。同條第2 項規定，前項申請應自法定救濟期 間經過3 個月內為之，其事由發生在後或知悉在後者，自 發生或知悉時起算，但自法定救濟期間經過後已逾5 年者 ，不得申請。 ⒊原告一再向被告主張：系爭污水處理廠於102年1月14日依 法院判決辦理登記回秀岡公司所有；並又於102年1月16日 經臺北地院101 年司執字第136429號強制執行點交予秀岡 公司之破產管理人即參加人吳啟孝律師在案。原告於上開 事由後3個月內，依行政程序法第128條第1項第1款規定， 請求被告予以撤銷或廢止時，其實包含2 項請求：其一， 請求行政機關重新進行行政程序；其二，請求行政機關經 由重新進行之行政程序，廢棄原已不可爭訟之行政處分。 而被告機關於系爭函一，並未以原告已遲誤救濟期間，拒 絕重新進行行政程序，而係對事件再次作成實體決定，認 為：「本案於86年及88年申請排放許可文件時，係依據目 的事業主管機關所核發之雜項使用執照，證明污水廠設置 時，均已取得土地使用權同意書」、「另來函所稱有關秀 岡山莊污四及污五廠之私權爭議事項，請逕向司法單位提 出主張」。 ⒋依上說明，被告應原告之請求而重新進行行政程序，被告 於實體上，以前項理由作成第二次裁決，縱然未經明示， 實際上亦包含重新進行行政程序之程序上決定。被告雖主 張於97年10月13日核予展延及變更負責人等，惟原告卻遲 於102年3月14日首度提起撤銷系爭防治許可證之訴願，惟 原告已依行政程序法第128條第1項第1 款規定於法定救濟 期間內提起，且經過並未逾5 年。是故，被告主張原告已 遲誤救濟期間，原告提本件撤銷訴訟顯不合法之抗辯，顯 屬誤解。 ㈣關於撤銷系爭防治許可證部分： ⒈按水污染防治措施計畫及許可申請審查辦法第19條第1項 規定，事業或污水下水道系統變更前條以外之水措計畫核 准文件或許可證（文件）登記事項，應於變更前，送核發 機關審查，經核准後，始得變更。同法第20條第1 項規定 ，事業或污水下水道系統辦理變更許可證（文件）時，應 填具申請表，並檢附與變更有關之文件，送核發機關審查 。同法第22條第3項規定，事業或污水下水道系統依第1項 規定辦理許可證（文件）、水措計畫核准文件展延，涉及 變更者，應依第18條至第21條規定，併同辦理。同法第23 條第1項第7、11款規定，事業或污水下水道系統申請許可 證（文件）展延時，應填具申請表，並檢附下列文件：七 、水措設施設置於他人土地者，該土地所有人或管理人同 意文件影本。十一、其他經核發機關指定之文件。同法第 29條第1項、第3項、第4 項規定，核發機關受理各項申請 應進行文件完整性之程序審查，及內容合理性之實體審查 。經審查認定應補正資料者，核發機關應通知限期補正； 補正日數不算入審查期間，且總補正日數不得超過42日。 未依前項期間補正者，核發機關應駁回其申請。 ⒉次按，行政訴訟法第4條第2項規定，逾越權限或濫用權力 之行政處分，以違法論。同法第201 條規定，行政機關依 裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫 用權力者為限，行政法院得予撤銷。 ⒊依前開說明，系爭污水處理廠於102年1月14日依法院判決 辦理登記回復為秀岡公司所有；並又於102年1月16日經臺 北地院101 年司執字第136429號強制執行點交予秀岡公司 之破產管理人即參加人吳啟孝律師在案可稽。是故，參加 人秀岡一期管委會並非水污染防治措施計畫及許可申請審 查辦法相關規定之「事業或污水下水道系統」，且未經其 同意，依上開規定，自不得申請系爭污染防治許可之展延 及變更管理單位為參加人秀岡一期管委會、負責人為陳照 賢。是故，原告自得依上開水污染防治措施計畫及許可申 請審查辦法第20條第1項、第22條第3項、第23條第1項第7 款、11款、行政訴訟法第4條第2項、第201 條規定，訴請 撤銷系爭防治許可證。 ⒋參加人秀岡一期管委會於97年5 月19日向被告申請辦理系 爭防治許可之展延及變更管理單位為參加人秀岡一期管委 會、負責人為陳照賢；依該申請表卷內所示，被告於審查 意見第1 項明列：請依前次審查意見檢附污水處理設施移 交證明文件。第3 項明列：承前次審查意見：本案請釐清 污水處理廠管理單位為聯岡公司？亦或是參加人秀岡一期 管委會？並檢附文件？此次檢附「聯岡公司操作合約」並 未釐清上述疑義。而參加人秀岡一期管委會所檢附其為管 理單位之文件為上開聯岡公司之函件，無論係建請接管之 主體暨法律權源均於法無據，說明如下： ⑴依97年7月29日聯岡字第009號出具予秀岡山莊公共事務 聯合管理委員會（依主管單位新北巿政府工務局102年3 月28日北工寓字第1021504792號函，該委員會並未依法 申報登記在案，為不存在之組織）之建議函所示，聯岡 公司建請接管之對象為訴外人「秀岡山莊公共事務聯合 管理委員會」；則該函所示「秀岡山莊公共事務聯合管 理委員會」之法律人格及主體與參加人秀岡一期管委會 顯非同一，惟被告並未釐清上開法律要件，竟違法將管 理單位核准變更為參加人秀岡一期管委會，並准其展延 排放許可，於法顯屬違誤。 ⑵更何況，新北巿政府工務局並無「秀岡山莊公共事務聯 合管理委員會」申請或相關報備資料，就此亦有新北巿 政府工務局102年3月28日北工寓字第1021504792號函可 稽，且「秀岡山莊公共事務聯合管理委員會」並未依法 召開全體區分所有權人會議，更不符公寓大廈管理條例 之規定，則「秀岡山莊公共事務聯合管理委員會」自不 具有法律上之權利能力及行為能力，被告亦未審酌上開 97年7月29日聯岡字第009號出具予秀岡山莊公共事務聯 合管理委員會之建議函所示，聯岡公司建請接管之對象 為案外人「秀岡山莊公共事務聯合管理委員會」之法律 效力是否合法？是否有效？竟違法將管理單位核准變更 為參加人秀岡一期管委會，並准其展延排放許可，於法 亦屬違誤。 ⑶關於申請延展，依水污染防治措施計畫及許可申請審查 辦法第23條規定：「事業或汙水下水道系統申請許可證 （文件）展延時，因填具申請表，並檢附下列文件：… …七、水措設施設置於他人土地者，該土地所有人或管 理人同意文件影本。」蓋水措設施設置於他人土地，為 使水措設施之管理合法、有效，避免管理單位與土地所 有權人或其他權利人間之科法爭議而影響到水措設施的 正常運作，例如，水措設施若屬無權使用所在土地，當 土地權利人主張權利時，管理單位如何履行其管理職務 ，故上述審查辦法內要求同意文件乃申請展延之必要條 件，因此，不僅在許可證展延時有此規定，在水措設施 設立階段時，上述審查辦法第10條第1項第9款亦有同樣 規定，故土地所有人或管理人同意文件之要求應屬強制 規定。然而，依所附社區專用污水下水道系統水污染防 治許可文件檢核表所示，並未就展延欄中勾選任何文件 ，實際上在所有申請文件中，亦不見有任何土地所有人 或管理人的同意文件，關於上述文件之闕漏，顯然從形 式上即可一望而知，但被告於審查時卻視而不見，從未 對參加人秀岡一期管委會對該文件之闕漏在審查意見中 有任何表示，故被告相關承辦人員恐有人謀不臧之嫌。 ⑷系爭污水處理廠所有權人為蕭經，於92年間經其債權人 龍星昇亞太資產管理股份有限公司就上污水處理廠聲請 假處分，有北院錦92執全未字第3113號執行命令可證， 臺北地院針對上述執行命令亦認：「有關本院92執全31 13號假處分效力範圍包含系爭不動產內之污水處理設施 等從物，債務人不得同意第三人直接或間接使用污水處 理設施，違反者三人不生效力。」足見不論是蕭經抑或 聯岡公司，均不得將系爭污水處理廠經營權轉讓、授權 、同意他人行使，縱使有上述行為亦不發生法律效力。 ⑸再按「債權人就金錢請求以外之請求，欲保全強制執行 者，得聲請假處分。假處分，非因請求標的之現狀變更 ，有日後不能強制執行，或甚難執行之虞者，不得為之 。」民事訴訟法第532 條定有明文。所謂請求標的之現 狀變更，不僅指為請求標的之物，其從前存在之狀態將 有變更者而言，並包含已有變更者在內，故就為請求標 的之物所禁止其現狀變更之假處分，其效力併及於其從 前存在之狀態已有變更之部分，有最高法院43年臺抗字 第87號判例意旨可資參照。併參諸強制執行法第129 條 第2 項「執行名義係命債務人容忍他人之行為或禁止債 務人一定之行為者，於必要時，尚得因債權人之聲請， 以債務人費用，除去其行為之結果」之規定，堪認假處 分關於「禁止債務人一定行為者」，除消極地禁止債務 人於假處分生效後之一定行為外，尚應包括積極地排除 債務人於假處分生效前已為一定行為所造成之結果在內 。 ⑹聯岡公司與蕭經間租賃契約縱為真實（該租賃契約之租 期為91年7 月1 日至94年6 月30日止），惟參加人秀岡 一期管委會於97年5 月19日申請排放許可之管理單位變 更及展延排放許可時，上開租賃契約亦已經租期屆滿， 且假處分後出租人蕭經之所有權尚有爭議，更遑論承租 人聯岡公司能繼受或取得污水廠之使用權或任何權利， 從而參加人秀岡一期管委會於97年間，檢具聯岡公司97 年7 月29日聯岡字第009 號，出具予秀岡山莊公共事務 聯合管理委員會之同意函，向被告申請核發系爭防治許 可證，被告依據其檢具之同意函予以核發許可證，參加 人秀岡一期管委會顯係以「對重要事項提供不正確資料 或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成 行政處分者。」（行政程序法第119 條1 項2 款），信 賴利益不值得保護，因此而作成違法之系爭防治許可證 應予撤銷。 ⑺系爭污水處理廠之管理者即參加人秀岡一期管委會，並 未依法申請變更水污染防治許可證，亦因蕭經對系爭污 水處理廠無所有權，申請變更許可證之資格自始無效： ①按水污染防治措施計畫及許可申請審查辦法第23條第 1項第7款規定，事業或污水下水道系統申請許可證（ 文件）展延時，應填具申請表，並檢附水措設施設置 於他人土地者，該土地所有人或管理人同意文件影本 。次按，環保署98年11月24日環署水字第0980099407 號函說明一「查水措施設置於他人土地者應取得土地 所有權人或管理人同意文件影本，為95年10月16日水 污染防治措施計畫及許可申請審查辦法新增規定，對 於發布前已取得許可證者，應於換發（合併展延）申 請時依該辦法檢具土地所有人或管理人同意文件影本 ，95年10月16日後核發之許可證（文件），如縣市核 可發現未依新規定檢附，可依行政程序法第114 條要 求補正，未能補正者是否撤銷其許可證（文件），依 行政程序法第117 條，得由地方主管機關依職權辦理 。」。 ②現系爭污水處理廠之管理單位即參加人秀岡一期管委 會於97年5 月19日申請變更水污染防治許可證時，並 未依上開法規解釋，檢具系爭污水處理廠坐落地所有 權人之同意使用土地權利書，縱參加人秀岡一期管委 會係以聯岡公司（管理者）請其接手管理，惟蕭經已 非系爭污水處理廠之所有人（依臺北地院93年訴字第 4012號民事判決須返還系爭污水處理廠予秀岡公司） ，蕭經與聯岡公司所簽訂之租賃契約效力自有疑義， 則參加人秀岡一期管委會以聯岡公司函為由申請變更 水污染防治許可證之管理單位，即無合法依據。 ㈤原告為上開水污染防治措施計畫及許可申請審查辦法相關規 定之「事業或污水下水道系統」之說明： ⒈秀岡公司業於95年7月5日以（95）秀岡字第004 號函同意 原告為「秀岡山莊興建計劃環境影響說明書」之開發單位 ，具有秀岡山莊公共設施之建物、道路、管線等相關設施 之共同使用、共同管理、共同分攤費用之責任與義務，並 經環保署95年9月5日環署綜字第0950064322號函同意備查 在案。秀岡公司又再於95年10月5日（95）秀岡字第008號 函同意原告「具有秀岡山莊公共設施之建物、道路、管線 等相關設施之共同使用、共同管理、共同分攤費用之責任 與義務」，原告既已依法成為秀岡山莊開發單位，並承諾 遵守環境影響評估等規範之責任義務，自受有使用秀岡山 莊興建計劃公共設施（含建物、道路、相關管線及環保設 施）之權利，並負有取得興修提供使用之義務及應分攤前 開公共設施投資與管理維護已完成或未完成之費用。嗣環 保署執行「秀岡山莊開發計畫環境影響說明書」案環境影 響評估監督現勘意見，請原告依法提出99年度系爭污水處 理廠之水質檢測結果等管理情形。 ⒉又依上開環保署99年11月17日環署督字第0990104237號執 行「秀岡山莊開發計畫環境影響說明書」案環境影響評估 監督現勘意見函說明欄所示。「說明：一、本署本次（99 年11月11日）監督現勘意見如下：⑴污四廠部分，目前依 規定操作中，為部分設備有鏽蝕之情形，請妥善維護以確 保正常運作。⑵依本開發案環境影響說明書所載污五廠之 處理流程，應設有滴濾塔，經現勘發現並未設置，請說明 原因。⑶污四廠及污五廠之放流水應以越區排放方式排放 至水源特定區外，有關污五廠放流池內，側排裝置，據現 場操作人員表示該裝置於87年接管時即已存在，惟並未於 該管道排放，為避免污水溢流入水源區內，請儘速予以封 閉。⑷請提供99年度污四廠及污五廠之水質檢測結果供參 。⑸本案因未執行環境監測，本署於96年11月2 日以環署 督字第0960078975號函裁處在案，並限期於99年12月31日 前改善完成乙案，請務必依限完成改善，並依環境影響評 估法第23條之1 規定，於期限屆滿前提出改善完成報告或 證明文件，向本署報請查驗。⑹環境監測計畫請賡續執行 ，如環境監測結果出現異常現象時，應探討原因並加強防 制……。」等語。均在在證明原告為環保署所認定，應受 其監督之系爭污水處理廠合法管理人；否則，何以有關系 爭污水處理之妥善維護、確保正常運作、避免污水溢流入 水源區內、水質檢測結果等管理事項之對象，係為原告。 ⒊依上說明，原告為「秀岡山莊興建計劃環境影響說明書」 之開發單位，具有秀岡山莊公共設施之建物、道路、管線 等相關設施之共同使用、共同管理、共同分攤費用之責任 與義務。則原告就系爭污水處理廠之申請排放變更，應屬 上開水污染防治措施計畫及許可申請審查辦法相關規定之 「事業或污水下水道系統」，自得依上開水污染防治措施 計畫及許可申請審查辦法19條、第20條第1項、第29條第1 項之規定，依法辦理申請變更。 ㈥關於參加人秀岡一期管委會主張「系爭污水處理廠係秀岡山 莊建物所必備之公共設施，秀岡開發公司已將系爭污水處理 廠等公共設施移交予參加人管理維護迄今」之繆誤說明部分 ： ⒈秀岡山莊係破產人秀岡公司依據「山坡地開發建築管理辦 法」及環保署核准之「秀岡山莊興建計畫環境影響說明書 」（下稱環境影響說明書）申請開發許可而興建，應無爭 議。 ⒉依上開環境說明書第七章第4 項所定：「本章所評估之影 響中，施工期間代表施工分期第一～四期及各期社區依序 部份啟用；而營運期間即代表所有四期工程全部施工完成 ，社區竣工啟用，計畫基地內無大型建物或整地施二工程 」。又依上開環境說明書第八章8.3.1 環境監測計畫所載 ，二、施工期間：「本計畫於施工期間擬辦理之監測項目 包括：空氣品質、噪音振動、水體水質、交通流量及污水 處理廠進出水，於施工期間之120個月內，估計每2個月監 測1次，其監測內容詳表8.3.1-1」。 ⒊秀岡公司業於95年7月5日以（95）秀岡字第004 號函同意 原告為「秀岡山莊興建計劃環境影響說明書」之開發單位 ，具有秀岡山莊公共設施之建物、道路、管線等相關設施 之共同使用、共同管理、共同分攤費用之責任與義務，並 經環保署95年9月5日環署綜字第0950064322號函同意備查 在案。秀岡公司又再於95年10月5日（95）秀岡字第008號 函同意原告「具有秀岡山莊公共設施之建物、道路、管線 等相關設施之共同使用、共同管理、共同分攤費用之責任 與義務」，原告既已依法成為秀岡山莊開發單位，並承諾 遵守環境影響評估等規範之責任義務，自受有使用秀岡山 莊興建計劃公共設施（含建物、道路、相關管線及環保設 施）之權利，並負有取得興修提供使用之義務及應分攤前 開公共設施投資與管理維護已完成或未完成之費用。 ⒋嗣環保署執行「秀岡山莊開發計畫環境影響說明書」案環 境影響評估監督現勘意見，請原告依法提出99年度系爭污 水處理廠之水質檢測結果等管理情形。又依上開環保署99 年11月17日環署督字第0990104237號執行「秀岡山莊開發 計畫環境影響說明書」案環境影響評估監督現勘意見函說 明欄所示說明略以：「……㈣請提供99年度污四廠及污五 廠之水質檢測結果供參。㈤本案因未執行環境監測，本署 於96年11月2 日以環署督字第0960078975號函裁處在案， 並限期於99年12月31日前改善完成乙案，請務必依限完成 改善，並依環境影響評估法第23條之1 規定，於期限屆滿 前提出改善完成報告或證明文件，向本署報請查驗」等語 。 ⒌依上說明，秀岡山莊迄今仍屬施工期間，就此除詳如上開 說明外，亦有環保署102年11月21日環署督字第102010085 4 號函所認本件仍為「秀岡山莊興建計畫」施工期間之函 文可稽。是故，依上開環境說明書第八章8.3.2 環境管理 計畫所載，本件仍應執行施工期間之社區管理計畫。 ⒍再依上開環境影響說明書審查意見辦理情形說明：第3 項 第⑵小項所載：本計畫基地內之社區「環境管理」工作， 在施工期間係由開發單位負責；未來俟本社區陸續竣工啟 用後之營運期間，則開發單位將依序協助住戶成立社區管 理委員會，負責社區公用設施之營運維護及環境管理。 ⒎本件系爭污水處理廠建物及污水處理構造暨污水處理機器 設備，原登記秀岡公司所有。詎秀岡公司為達脫產及妨礙 債權人拍賣房地之目的，竟於91年1 月19日，與其總經理 蕭經就系爭污水處理廠簽訂買賣契約，並協議秀岡公司將 系爭污水處理廠出售予蕭經；而上開系爭污水處理廠所有 權人蕭經，前分別經臺北地院92年度裁全字第6654號、92 年執全字第3113號假處分執行暨94年裁全字第2012號假處 分併案執行，蕭經不得就系爭污水處理廠為移轉、抵押、 出租及其他處分行為；並不得以任何方式（包括以出具同 意書之方式），有償或無償同意第三人利用或使用該建物 內之污水處理設施在案可稽；嗣亦分別經臺北地院民事93 年度訴字第4012號、臺灣高等法院96年度第280 號、最高 法院101 年度臺上字第1246號判決確定，撤銷系爭污水處 理廠原所有權人秀岡公司與蕭經間買賣之債權行為及物權 行為，即蕭經應將系爭污水處理廠買賣之所有權移轉登記 塗銷，並將其返還秀岡公司，並依法院判決辦理登記回復 為秀岡公司所有；嗣又經臺北地院10 1年司執字第136429 號強制執行點交予秀岡公司之破產管理人即參加人吳啟孝 律師在案。 ⒏參加人秀岡一期管委會雖主張秀岡公司既依約將所闢建之 公共設施（含污水處理廠及自來水加壓站）提供參加人秀 岡一期管委會使用，則參加人秀岡一期管委會住戶所支付 之價款其中一部分，當然包括永久使用秀岡公司所提供公 共設施（含污水處理廠及自來水加壓站）之對價無誤。惟 此僅係參加人秀岡一期管委會得依債權對秀岡公司主張使 用系爭污水處理廠及自來水加壓站；惟參加人秀岡一期管 委會並非上開污水處理廠之所有權人，現仍依法由法院強 制執行點交予秀岡公司之破產管理人即參加人吳啟孝律師 在案可稽，又參加人秀岡一期管委會對秀岡公司之破產管 理人即參加人吳啟孝律師主張其為上開自來水加壓站之所 有人，向臺北地院提起第三人異議之訴，亦經臺北地院10 1 年訴更一字第20號將參加人秀岡一期管委會之訴駁回在 案可稽。依上開說明，秀岡山莊計畫基地內之社區「環境 管理」工作，在施工期間係由開發單位負責，則參加人秀 岡一期管委會自無權管理系爭污水處理廠。 ⒐綜上，參加人秀岡一期管委會主張「系爭污水處理廠係秀 岡山莊建物所必備之公共設施，秀岡公司已將系爭污水處 理廠等公共設施移交予參加人管理維護迄今」，顯屬繆誤 ，於法顯屬無據等語。並求為判決撤銷訴願決定及系爭函 一、二。被告應作成撤銷系爭防治許可證之行政處分。被 告應依原告102年2月8 日永柏字第1020208001號申請函， 就系爭污水處理廠作成准許原告所請變更簡易排放許可及 設置廢水專責人員之處分。 四、被告答辯略以： ㈠系爭防治許可證業於97年10月13日核予展延及變更負責人等 ，惟原告卻遲於102年3月14日始首度提起撤銷系爭防治許可 證之訴願，足證原告已遲誤救濟期間，原告提起本件撤銷訴 訟顯不合法，應依行政訴訟法第107條第1項第10款裁定駁回 之： ⒈按「訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起 30日內為之。」「利害關係人提起訴願者，前項期間自知 悉時起算。但自行政處分達到或公告期滿後，已逾3 年者 ，不得提起。」「提起訴願逾法定期間者，應為不受理之 訴願決定。」訴願法第14條第1項、第2 項以及第77條第2 款規定甚明。次按「原告之訴，有下列各款情形之一者， 行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長 應定期間先命補正：十、起訴不合程式或不備其他要件者 。」行政訴訟法第107條第1項第10款定有明文。 ⒉聯岡公司於97年5 月19日就系爭污水處理廠防治許可證向 被告提出效期展延及變更負責人之申請，而前揭申請經被 告審酌後，於97年10月13日作成系爭防治許可證之行政處 分，惟原告卻遲於102年4月10日始提起撤銷系爭防治許可 證之訴願，距離系爭防治許可證之作成時間已逾4 年半， 顯然逾越訴願法第14條所明定之訴願救濟期間，則依訴願 法第77條規定，訴願審理機關應不予受理原告撤銷訴願。 ⒊承前所述，原告前揭撤銷訴願既逾法定不變期間，則其提 起訴願已不符法定程序。況法定不變期間之遲誤，實屬訴 訟當事人無法補正之情事，本件不合程式之撤銷訴訟，應 依行政訴訟法第107條第1項第10款之規定以裁定駁回之。 ㈡原告於102 年間所提出之律師函及原告之函文均無申請程序 重新再開之意，是被告絕無重為審理之可能。退萬步言，縱 認原告有申請程序重開之意，然細繹原告提呈最高法院於10 1年度臺上字1246號判決書之收文日期資料，可知遲應於101 年12月7日提出申請，是其申請核與行政程序法第128條之法 定要件未符： ⒈原告於102年間所提出之蔡怡亭律師事務所102年2月7日怡 亭法字第1020207號函、102年2月21日怡亭法字第0000000 -0號函及原告102年2月21日永柏字第1020221001號函、10 2年2月26日永柏字第1020226001號函，僅係原告欲申請變 更為系爭污水處理廠之管理單位，以展延系爭污水處理廠 之污水排放許可，至於原告是否就已逾系爭防治許可證之 救濟期間，而有請求被告再重為審理並撤銷系爭防治許可 證之意，前揭函文皆未曾提及，故實難以前揭函文之內容 即逕認原告有請求被告程序重新再開之意。 ⒉再者，姑不論原告並無請求被告程序重新再開之意，縱原 告欲依行政程序法第128 條之規定，請求被告撤銷97年間 就系爭污水處理廠所作成之系爭防制許可證之意思，惟仍 須細究本件有無符合行政程序法第128 條之程序重新再開 之各項要件。 ⒊按「行政處分於法定救濟期間經過後，具有下列各款情形 之一者，相對人或利害關係人得向行政機關申請撤銷、廢 止或變更之。但相對人或利害關係人因重大過失而未能在 行政程序或救濟程序中主張其事由者，不在此限：一、具 有持續效力之行政處分所依據之事實事後發生有利於相對 人或利害關係人之變更者。二、發生新事實或發現新證據 者，但以如經斟酌可受較有利益之處分者為限。三、其他 具有相當於行政訴訟法所定再審事由且足以影響行政處分 者。前項申請，應自法定救濟期間經過後3 個月內為之； 其事由發生在後或知悉在後者，自發生或知悉時起算。但 自法定救濟期間經過後已逾5 年者，不得申請。」行政程 序法第128 條定有明文。 ⒋聯岡公司於97年5 月19日就系爭污水處理廠防治許可證向 被告提出效期展延及變更負責人等之申請，經被告審酌後 ，於97年10月13日作成系爭防治許可證，是原告自97年10 月13日被告作成並公告核准聯岡公司展延及變更負責人之 處分時（即被告作成系爭防治許可證時），本即應提出申 請程序重新之程序，惟原告卻遲於102年2月間始有申請程 序重新再開之行為（被告否認原告有申請程序再開之意思 ），則原告前揭申請早已逾行政處分之法定救濟期間經過 後之3個月，顯然與行政程序法第128條第2 項之要件不符 ，原告自不得據此申請行政程序再開。 ⒌退萬步言，縱認本件程序再開之起算時點不應以被告於97 年10月13日作成系爭防治許可證時，而應以原告主張有利 於其事實發生時，亦即最高法院101 年度臺上字第1246號 之確定判決時，然該判決送達時為101年9月7 日，可知原 告早於101年9月7 日已確定知悉秀岡公司與蕭經間就系爭 污水處理廠之買賣契約、所有權移轉登記業經司法判決確 定撤銷，是依行政程序法第128 條之規定，原告於102 年 2 月間始提出主張，顯然與申請程序再開要件不符，其主 張顯無理由甚明。 ⒍據此，原告於102 年間所提出之律師函及原告公司之函文 均無申請程序重新再開之意，被告實無重為審理之可能， 且原告縱有申請程序再開之意，惟其申請亦與行政程序法 第128 條之法定要件未符。 ㈢本件原告迄今未明確指明究受有何權利之侵害，遽行提起撤 銷訴訟，自為法所不許，況系爭防治許可證已於102年10月1 3 日後失其效力，原告遽行提起撤銷訴訟，自為法所不許， 顯然欠缺權利保護必要： ⒈按「提起行政訴訟，須因官署之處分，損害其權利，始得 為之，故以權利之存在為起訴之前提要件，若原告並無權 利之存在，即官署之處分對其根本不生損害與否之問題， 遽行提起行政訴訟，自為法所不許。」最高行政法院59年 判字第617 號判例意旨可資參照。 ⒉原告迄今無明確指明本件被告所為系爭防治許可證，究致 其受有何種權利受損害，是參酌前揭最高行政法院判例意 旨，本件原告既無指明究受有何權利侵害，遽行提起撤銷 行政訴訟，自為法所不許，是依行政訴訟法第107條第1項 第10款所規定不備其他要件而不能補正之情形，應予裁定 駁回。 ㈣況被告所為系爭防治許可證，依水污染防治法第15條規定， 至102 年10月13日已消滅，故本件原告提起撤銷訴訟欠缺保 護必要，而無訴之利益： ⒈按「排放許可證及簡易排放許可文件之有效期間為5 年。 期滿仍繼續使用者，應自期滿6個月前起算5個月之期間內 ，向直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之機 關申請核准展延。每次展延，不得超過5 年。」水污染防 治法第15條第1 項定有明文。 ⒉次按，提起行政訴訟訴請行政法院裁判者，應以有權利保 護必要為前提要件。具備權利保護必要之要件者，其起訴 始有值得權利保護之利益存在。又人民因中央或地方機關 之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依 訴願法提起訴願而不服其決定，得向行政法院提起撤銷訴 訟，行政訴訟法第4條第1項固定有明文。惟提起撤銷訴訟 須以有違法之行政處分存在為前提，若行政處分業已執行 完畢或因其他事由而消滅，且當事人亦不因該行政處分之 撤銷而有可回復之法律上利益時，即應認其提起之撤銷訴 訟係欠缺保護必要而無訴之利益，此亦有司法院釋字第21 3 號解釋意旨、最高行政法院27年判字第28號及30年判字 第16號判例、98年度判字第173 號判決意旨可資參照。 ⒊被告係於97年10月13日作成系爭防治許可證，依水污染防 治法第15條第1 項規定，系爭展延、變更負責人之行政處 分之存續效力僅為5年，亦即102年10月12日後，系爭防治 許可證即為消滅。 ⒋換言之，縱認原告受有權利侵害（假設語氣），系爭防治 許可證亦已於102 年10月13日即已消滅失效，並無存有任 何可得撤銷之訴訟標的，依前揭司法院釋字、最高法院判 例及判決意旨，原告亦不因該行政處分之撤銷而有可回復 之權利時，即應認其提起之撤銷訴訟係欠缺保護必要，故 無訴之利益，自應駁回其訴。 ㈤特別說明者，系爭防治許可證業已終局消滅，本件縱後續存 有司法保全程序（本院102 年度全字第84號裁定），惟此亦 與被告無涉： ⒈參加人秀岡一期管委會前雖曾再向被告申請展延系爭污水 處理廠排放許可，惟被告基於臺北地院102年8月27日北院 木97執破民代字第3號函文通知略以：「查『秀岡山莊第4 號及第5 號污水處理廠』屬於破產管理人秀岡開發事業股 份有限公司所有，且目前由破產管理人管理中，即將進行 拍賣程序，任何第三人未經破產管理人之同意，均無權向 貴局申請使用許可」，是後續被告即依上開臺北地院通知 函文意旨，否准參加人秀岡一期管委會前揭排放許可之展 延申請。 ⒉嗣參加人秀岡一期管委會因不服被告之否准處分，除就相 關處分提起行政爭訟外，另再為保全程序之聲請，後本院 旋命被告與參加人秀岡一期管委會之行政爭訟確定前，應 暫准展延參加人秀岡一期管委會就系爭污水處理廠污水下 水道系統之排放許可展延申請，此部分有本院102 年度全 字第84號裁定可稽。 ⒊據此可知，系爭防治許可證之行政處分效力，至102 年10 月13日之時業已終局消滅，參加人秀岡一期管委會向本院 聲請定暫時狀態假處分（本院102 年度全字第84號裁定） ，現階段系爭污水處理廠現之所以得繼續使用、排放污水 ，實乃司法保全程序之要求，要與被告所為處分無涉。 ⒋實則，被告於作成系爭防治許可證之際，要無任何違法， 本件絕無以事後結論反稱系爭防治許可證為違法之情： ⑴參加人秀岡一期管委會於97年間申請展延及變更時，均 依水污染防治法、水污染防治措施計畫及許可申請審查 辦法等規範出具申請變更管理單位之相關文件，如社區 專用污水下水道系統水污染防治許可申請表、基本資料 表、污水處理廠委託代操單位、水污染防治措施資料、 公寓大廈管理組織報備證明、污水處理廠移交證明文件 （聯岡公司97年7月29日聯岡字第009號函）等文件。此 外，就污水處理實務以觀，凡建設開發單位於社區（住 宅）成立管委會後，一概將污水處理廠之負責人（管理 單位）變更為社區之管理委員會，至多僅有變更時間早 晚之差異，則被告於參加人秀岡一期管委會備妥法定文 件而申請變更為系爭污水處理廠之負責人（管理單位） 乙事，被告自無不為核准之理，故原告指摘被告核准變 更管理單位之處分有違誤，顯不足採。 ⑵至於原告雖一再執：「本件訴外人秀岡開發股份有限公 司與蕭經間就系爭污四、污五廠之買賣契約、所有權移 轉登記業經司法判決確定撤銷，被告未依法詳實審查， 竟違法准予核發變更及展延管理人為秀岡一期管委會、 負責人陳照賢之水污染防治許可證明文件」云云等語， 然被告並非司法機關，本無判定私權紛爭之權力，且於 被告97年10月13日作成展延及變更管理負責人之系爭防 治許可證時，相關私權紛爭亦未經司法終局判定，是被 告自無從審查聯岡公司授權管理權予參加人秀岡一期管 委會究有無瑕疵之情事。是故，被告於作成系爭防治許 可證之際，要無任何違法，本件絕無以事後結論反謂系 爭防治許可證為違法。 ㈥原告非屬系爭污水處理廠之管理單位，則原告欲申請變更為 系爭污水處理廠之管理單位時，被告僅得函復其非前揭污水 處理場之所有人、使用人或管理人，而無申請變更權限，故 該函覆僅屬單純事實之敘述，非屬行政處分，訴願決定不予 受理並無不當： ⒈按「行政訴訟法第5條第2項規定，人民因中央或地方機關 對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利 益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提 起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之 訴訟。所稱之依法申請，係以人民依據法令之規定，得向 中央或地方機關請求就某一特定具體之事件，為一定處分 者為限；且中央或地方機關對於人民之申請負有法定作為 義務為要件，如欠缺此要件，亦不得提起課予義務訴訟。 」最高行政法院101年度判字第944號判決足稽。 ⒉次按「『人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予 以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴 願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處 分或應為特定內容之行政處分之訴訟。』固為行政訴訟法 第5條第2項所明定。惟所謂行政處分，係指中央或地方機 關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外 直接發生法律效果之單方行政行為。至行政機關所為單純 事實之敘述或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生何 法律上效果，自非行政處分。而人民就其請求事項，依法 並無申請權，則該機關所為函復，因並未因此對外直接發 生任何法律效果，故該函復性質上僅屬行政機關之單純事 實敘述或理由說明，並非行政處分，人民並不得據以提起 課予義務訴訟，否則其起訴即應認不備要件。」最高行政 法院99年度裁字第1356號裁定著有明文。 ⒊系爭污水處理廠之管理單位原為訴外人聯岡公司，後於97 年10月13日經被告作成系爭防治許可證，核准變更管理單 位為參加人秀岡一期管委會，由此足證原告實非前揭污水 處理廠之管理單位，則原告自不得依「水污染防治法」以 及「水污染防治措施計畫及許可申請審查辦法」等相關規 定，申請系爭防治許可證之效期展延或登記事項變更，至 為灼然。更何況原告更迄今亦未曾提出系爭污水處理廠管 理單位（即參加人秀岡一期管委會）就其管理權責變更乙 事之授權書或同意書，故就原告申請系爭登記事項變更乙 事，被告僅得系爭函一、二告知原告，因其非屬系爭污水 處理廠之所有人、使用人或管理人，其依法並無申請前揭 登記事項變更之權限。 ⒋依最高行政法院向來之見解所示，既然本件原告依「水污 染防治法」以及「水污染治制措施計畫及許可申請審查辦 法」等相關規定並無申請前揭登記事項變更之權限，則被 告對於原告之前揭申請，自無賦予或規制其權利義務之可 能，因此被告以函復告知原告其非屬系爭污水處理廠之所 有人、使用人或管理人，僅屬單純事實之敘明，對於原告 而言不生何法律上效果，故前揭函復自非行政處分，原告 並不得據以提起課予義務訴願及訴訟，否則其起訴即應認 不備要件，此有前揭判決可供參照。 ⒌況訴願決定書亦肯認被告系爭函一、二之性質非屬行政程 序法上行政處分，因此依訴願法第77條第8款規定決定不 予受理。今原告復對前揭事實通知提起行政訴訟，依行政 訴訟法第107條第1項第10款規定，屬不備其他要件而不能 補正之情形，應予裁定駁回等語。並求為駁回原告之訴。 五、參加人秀岡一期管委會意旨略以： ㈠參加人秀岡一期管委會係經依公寓大廈管理條例組織，經新 北市新店區公所備查在案，合先敘明。 ㈡原告非系爭污水廠之所有權人、使用人或管理人，就系爭防 治許可證並無利害關係，原告無權為本件請求： ⒈原告非系爭污水廠之所有權人，此為原告所不爭執。 ⒉參加人秀岡一期管委會為系爭污水廠之管理人，此亦為原 告所不爭執。 ⒊參加人秀岡一期管委會所屬秀岡山莊住戶為系爭污水廠之 使用人，此亦為原告所不爭執。 ⒋原告雖經環保署核准為開發單位之一，但之前已有秀岡公 司及康橋學校財團法人二開發單位，之後又有亞昕開發股 份有限公司等11個開發單位，合計目前共有14個開發單位 。按開發單位僅係取得興建房屋之資格，在房屋尚未興建 完成取得使用執照之前，尚無排放污水，使用系爭污水廠 之可能。 ⒌綜上，原告非系爭污水廠之所有權人、使用人或管理人， 雖然原告係開發單位之一，就系爭97年核發之系爭防治許 可證，不具有利害關係人之資格，且未經原告同意變更其 為管理人，是故，原告實無權為本件請求。 ㈢系爭污水處理廠係秀岡山莊建物所必備之公共設施，秀岡公 司已將系爭污水處理廠等公共設施移交予參加人秀岡一期管 委會管理維護迄今： ⒈緣秀岡山莊係破產人秀岡公司依據「山坡地開發建築管理 辦法」及環保署核准之「秀岡山莊興建計畫環境影響說明 書」（下稱環境影響說明書）申請開發許可而興建，系爭 污水處理廠係屬開發興建秀岡山莊建物所必備之共用設施 。 ⒉秀岡公司於環境影響說明書明載「本社區未來之環境管理 執行單位，在社區管理委員會尚未成立前，由開發單位負 責依照本說明書承諾事項與政府相關法規辦理。在社區管 理委員會成立後，將由其負責環境管理之執行方式，並負 責督導。」亦即秀岡山莊之環境管理維護，最終係由全體 住戶承擔，應移歸予全體住戶，由社區管理委員會接手。 ⒊系爭污水處理廠之管理維護，須花費相當多之經費，此有 破產人秀岡公司於申請開發時即說明「秀岡山莊污水廠之 操作維護，係採委託代操作業者代為操作營運，並定期檢 驗其水質，以確認其處理水量及水質等。目前本秀岡山莊 污水處理廠委外營運每年編列650萬元預算，詳如表9.1-1 ，其預算內容如下：代操作營運人事費300萬元/年。藥品 、耗材更新、設備維修及水質檢驗等各項費用（含每月自 行檢驗乙次及每季由環保署認可之代檢驗業檢測乙次）20 0萬元/年。電費150萬元/年。」 ⒋有關經費負擔問題，秀岡公司於開發時亦載明「於本社區 計畫開發初期時，本項費用將由開發單位負擔，未來俟住 戶陸續進住，成立社區管理委員會後，則開始以『使用者 付費』方式，部份由住戶分攤，漸進式地將污水處理廠之 營運管理工作轉移至社區管委會，但在轉移之同時，開發 單位仍將依『公寓大廈管理條例』規定，提供『公共基金 』，以輔助社區管委會接手。」亦即，惟恐社區因維護經 費問題不願接手，而願提供公共基金，讓社區願意接手管 理維護。 ⒌環保署於核准環境影響說明書之同時，要求秀岡公司就「 污水處理系統之操作、維護及專責人員之設置等事項，應 附註於售屋合約中，並納入社區管理委員會切實執行。」 ⒍秀岡公司於85、87年間興建銷售別墅時，於土地房屋預定 買賣契約書第13條第4 款約定：「乙方（即秀岡公司）依 計劃留設之道路、步道、綠帶及其他公共設施等，由乙方 闢建予秀岡山莊全體住戶共同使用……」、第15條約定： 「本約之附件視為本約之一部分，與本約具同等效力，甲 方應將本約、委託代辦貸款契約書、秀岡山莊住戶公約暨 管理服務規章同意書（如附件七）及其所有附件之各項約 定同時履行之……」又附件七遵守住戶守則暨管理服務規 章同意書第1 條規定：「本山莊建物、土地所有權人、承 租人、借用人及其他有正當權源居住並使用本山莊之人， 均稱為住戶，有履行本守則之義務。」第2 條規定：「本 守則所稱公共場所，係指供公眾使用之空間，凡山莊大門 、道路、步道、公園、綠地、育樂場所等皆屬之；所稱公 共設備，係指公眾需要之設備，凡供電設備、供水設備、 污水處理設備、電話設備等皆屬之。」 ⒎秀岡公司於87、88年間交屋予住戶，由住戶成立社區管理 委員會後，秀岡公司即將秀岡山莊之公共設施（包括系爭 污水處理廠）交付予社區管理委員會（註：此均係秀岡公 司破產宣告前之情事），由參加人秀岡一期管委會維護管 理迄今，維護、修繕、更新等花費不貲。 ⒏秀岡山莊位於大臺北地區之水源保護區內，若無系爭污水 處理廠，則不能請領建照興建秀岡山莊建物；縱有秀岡山 莊建物，若無系爭污水處理廠，該建物亦不能合法使用； 若無秀岡山莊建物，系爭污水處理廠本身即毫無設置意義 。因此，系爭污水處理廠本身未具獨立性之經濟效用，乃 係為輔助秀岡山莊建物之經濟目的而設，與之相依為用， 客觀上具恆久之功能性關聯，而居於從屬關係，無法分離 ，因此，依最高法院81年度上字第72號民事判決意旨，系 爭污水處理廠應屬民法第68條規定之從物，依該條第2 項 規定，主物之處分及於從物，秀岡公司既將秀岡山莊之建 物出售移轉予住戶所有，並已移交公共設施予由全體住戶 組成之社區管理委員會管理維護，因此，系爭污水處理廠 （含該廠建物及周遭附屬之污水處理構造物）自屬秀岡山 莊全體區分所有權人所有，因此，參加人秀岡一期管委會 業已對破產管理人依法提起訴訟，請求確認所有權並移轉 登記。 ㈣系爭污水處理廠係公共設施，如前所述，其管理維護需耗費 相當多經費，所有者僅能承擔義務，依常理而言，正常人避 之惟恐不及，何來拍賣價值與產權之爭奪；原告為藉機勒索 ，爭奪系爭污水處理廠，造成秀岡山莊永無安寧之日： ⒈破產人秀岡公司之原法定代理人即言明：系爭污水廠之重 要性，以及原告之法定代理人係地下金融業者，將藉機勒 索： ⑴「附件一污水處理廠建物及設備，係秀岡山莊範圍內都 市計畫中，依據政府規定所設計及興建之公眾污水處理 場。其性質上是接受區域內之建物及土地所有權人所排 放之生活污水，加以適當之處理後排放，以免生活污水 污染環境及水源（尤其秀岡山莊下方即為臺北市自來水 水源之新店溪）。因此，該設施完全屬於公共使用之特 定用途。」 ⑵「基於前開涉及公共利益之特殊性質，若該污水處理廠 遭特定人士私有，且以圖利自己之目的而私營，則對社 區將造成巨大之糾紛。例如，利用管理污水廠之權限， 對應處理污水排放之住戶或地主，勒求不相當之高額對 價，或以此阻撓社區內合法地主之開發作業等等。此種 行徑，無疑是經由取得污水廠產權而成為合法之勒索者 ，其可能危害公正秩序及公共益，顯然可見。」 ⑶「在本案及秀岡山莊地區有一知名人士鄭中平先生，本 為地下金融業者，其主張對破產人不實之債權，運用其 實際管控之鴻昇資產管理股份有限公司之名義，取得臺 案破產監察人資格後，便欲積極影響破產管理人吳啟孝 律師，要利用破產程序遂其私利。而想辦法取得污水處 理廠產權，並以此要脅其他住戶及地主，以獲取鉅額不 法暴利，即是鄭中平之目標。此情形已是秀岡山莊內人 盡皆知的事實。」 ⒉原告法定代理人鄭中平與原告對秀岡山莊社區之破壞行徑 ： ⑴93年間訴請法院拆除系爭污水處理廠，第一審法院判決 拆屋還地，第二審法院以權利之行使嚴重違反公共利益 為由，廢棄改判駁回請求，此有臺北地院93年度訴字第 3043號及臺灣高等法院93年度上易字第1069號民事確定 判決可證。 ⑵在秀岡○○○區○○道路上，放置石塊，阻止車輛通行 。 ⑶96年1 月間在秀岡山莊社區公共設施周圍，架設圍籬， 阻止社區住戶使用，此有臺灣臺北地方法院檢察署（下 稱臺北地檢署）檢察官96年度偵續字第820 號不起訴處 分書可稽。 ⑷96年間對秀岡山莊社區住戶使用公共設施，請求不當得 利，經法院判決駁回其請求，此有臺北地院96年度訴字 第6809號及臺灣高等法院98年度上字第721 號民事確定 判決足證。 ⑸102年2月間對維護系爭污水處理廠之日常維修操作人員 及總幹事、保全人員，控告妨害自由，此有臺北地檢署 檢察官102年度偵字第9762號不起訴處分書可稽。 ⑹阻撓其他地主申請加入開發單位，依環境影響說明書， 開發未興建之土地，此有本院101 年度訴字第2050號裁 定可稽。 ⑺如今，原告又要求撤銷被告97年核發之系爭防治許可證 ，並核准其為管理單位，惟秀岡山莊開發單位有10餘位 ，原告憑何要求單獨為管理單位？退千萬步言，若原告 成為系爭污水廠之管理單位，則日後秀岡山莊全體住戶 （含二社區及一所學校）及未開發地主均將受其要脅， 將造成秀岡山莊永無安寧之日。 ㈤系爭防治許可證合法有效，業已終局確定，縱令屬違法行政 處分，亦已逾除斥期間，撤銷權業已消滅： ⒈如前所述，依環境影響說明書、秀岡公司之承諾、民法第 67條及公寓大廈管理條例第53條、第3 條第4 款、第4 條 第2 項、第7條 、第10條第2 項及第57條第1 項等規定， 系爭污水處理廠屬秀岡山莊全體住戶所有，由社區管委會 管理維護。且秀岡公司既將秀岡山莊之建物出售移轉予住 戶所有，並已移交公共設施予由全體住戶組成之社區管理 委員會管理維護，因此，被告核准參加人秀岡一期管委會 為管理單位，於法並無不合。 ⒉縱令系爭防治許可證屬違法行政處分，亦已逾除斥期間， 撤銷權業已消滅： ⑴系爭防治許可證，依上說明，合法有效。 ⑵系爭防治許可證於97年即已作成、送達與公告，自其達 到或公告期滿之次日起已逾30日，自謂係利害關係人之 原告，自其知悉起亦已逾30日，依訴願法第14條規定， 即已終局確定。 ⑶退千萬步言，縱令系爭防治許可證係屬違法行政處分， 亦不符合行政訴訟法第117 條所規定得撤銷之要件，且 縱令得撤銷，亦已逾2 年除斥期間，撤銷權業已消滅， 因此，原告請求被告撤銷，顯無理由。 ㈥原告不具利害關係人資格，且未符合法定事由，更已逾法定 期限，自不符行政程序法第128 條規定，原告本件請求實無 理由等語。並求為駁回原告之訴。 六、本件兩造主要爭點厥為：㈠關於系爭函一部分：原告是否係 申請行政程序重開？系爭函一是否為行政處分？原告申請行 政程序重開是否合法？㈡被告以系爭函二否准原告申請變更 系爭污水處理廠簡易排放許可及設置廢水專責人員，是否適 法？ 七、本院判斷如下： ㈠系爭函一部分： ⒈原告於102年2月間所提出之蔡怡亭律師事務所102年2月7 日怡亭法字第1020207號函、102年2月21日怡亭法字第000 0000-0號函及原告102年2月21日永柏字第1020221001號函 、102年2月26日永柏字第1020226001號函等，向被告就系 爭防治許可證提出申請撤銷案，是否有依行政程序法第12 8 條規定申請程序重開之真意？ ⑴按行政程序法第128 條第1項第1款規定：「行政處分於 法定救濟期間經過後，具有下列各款情形之一者，相對 人或利害關係人得向行政機關申請撤銷、廢止或變更之 。但相對人或利害關係人因重大過失而未能在行政程序 或救濟程序中主張其事由者，不在此限：一、具有持續 效力之行政處分所依據之事實事後發生有利於相對人或 利害關係人之變更者。」同條第2 項規定：「前項申請 ，應自法定救濟期間經過後3 個月內為之；其事由發生 在後或知悉在後者，自發生或知悉時起算。但自法定救 濟期間經過後已逾5 年者，不得申請。」 ⑵查系爭污水處理廠，早經參加人秀岡一期管委會向被告 申請核發排放許可，經被告以97年10月13日北環水字第 0970065508號、北環水字第0970065520號核准並核發排 放許可（見本院卷1 ，第86頁、第113 頁），而該等核 發排放許可案業已確定在案。可見原告係對業已確定之 系爭排放許可處分為爭執，即原告係對已經確定之行政 處分向被告申請撤銷，洵堪認定。而審諸原告於102 年 2 月間所提出之蔡怡亭律師事務所102 年2 月7 日怡亭 法字第1020207 號函、102 年2 月21日怡亭法字第0000 000-0 號函及原告102 年2 月21日永柏字第1020221001 號函、102 年2 月26日永柏字第1020226001號函等內容 ，主張其為系爭污水處理廠之開發單位，且系爭污水處 理廠所有權人蕭經，已經臺灣臺北地方法院93年度訴字 第4012號、臺灣高等法院96年度上訴字第280 號、最高 法院101 年度台上字第1246號判決確定，撤銷原污水處 理廠所有權人即參加人秀岡公司與蕭經間買賣之貪債權 行為及物權行為，蕭經無權處分系爭污水處理廠，是參 加人秀岡一期管委會於97年間，檢具聯岡公司97年7 月 29日聯岡字第009 號函，向被告申請核發系爭污水處理 廠水污染防治許可證，經核發許可證，參加人秀岡一期 管委會顯係以對重要事項提供不正確資料或為不完全陳 述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分，其 因而作成違法之行政處分應予撤銷等語，乃係以其為系 爭污水處理廠之開發單位，請求被告對系爭污水防治許 可證為撤銷等文字為敘述，然探求其文字真意，應係主 張以最高法院101 年8 月15日101 年度台上字第1246號 民事確定判決為有利於原告之事實變更（即行政程序法 第128 條第1 項第1 款事由），而對被告核准之系爭防 治許可案，請求依行政程序法第128 條第1 項第1 款之 規定為程序重開。被告主張原告於102 年2 月間所提出 之上開蔡怡亭律師事務所102 年2 月7 日怡亭法字第10 20207 號等函，僅係欲申請變更為系爭污水處理廠之管 理單位，以展延系爭污水處理廠之污水排放許可，至於 原告是否就已逾救濟期間之系爭防治許可證，有請求被 告再重為審查並撤銷系爭防治許可證之意，前揭函文皆 未曾提及，故實難以前揭函文之內容即逕認原告有請求 被告程序重開之意等云，忽略原告係以系爭污水處理廠 管理人等名義，並提出上開最高法院101 年度台上字第 1246號確定判決，對業已確定之系爭防治許可證為爭執 之真意，容有所偏，難謂可採。 ⒉系爭函一是否為行政處分？ ⑴按所謂行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事 件所為之決定或其他公權利措施而對外直接發生法律效 果之單方行政行為，訴願法第3條第1項及行政程序法第 92條第1 項定有明文。次按「行政機關行使公權力，就 特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行 政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有 後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。……。」 司法院釋字第423 號解釋至明。是以行政機關之公文書 ，是否為行政處分，應探求行政機關之真意，從實質上 認定，並不拘泥於公文書所使用之文字，苟其內容足認 係就特定具體之公法事件，為行使公權力之單方行政行 為，並已對外直接發生法律效果，即應認係行政處分。 （最高行政法院102年度裁字第1690號裁定理由參照）。 又人民依法提出申請，行政機關否准該人民提出之申請 ，人民因而主張其權利或法律上利益受有影響，行政機 關之否准屬於行政處分，與該人民實際上是否確有其主 張之權利或法律上利益，係屬二事，殊難謂該行政機關 之否准為行政處分，該人民即確有其所主張之權利或法 律上利益，應予敘明。 ⑵查原告於102 年2 月間提出之蔡怡亭律師事務所102 年 2 月7 日怡亭法字第1020207 號函等，其真意為請求被 告就系爭防治許可證重開行政程序，已如前述，系爭函 一未以原告申請行政程序重開不合法予以駁回，而係以 原告非系爭污水處理廠所有人、管理人或使用人為由， 否准原告所請，惟不論被告所持理由為何，其以系爭函 一就原告依行政程序法第128 條規定提出之申請案為否 准之決定，依上開規定、裁定意旨及說明，系爭函一為 行政處分，洵堪認定。從而，系爭函一係針對原告委任 律師之上述申請函回復「無法受理貴公司於旨揭事項之 申請」情形，即揭明拒絕（受理）原告申請撤銷系爭污 水防治許可證，而有否准所請之意旨，自屬行政機關就 公法上具體事件所為之決定，而對外直接發生法律效果 之單方行政行為，揆諸上揭行政處分規定與說明，即應 認係行政處分。被告與訴願決定未慮及本件原告向被告 就具體事項提出申請，且系爭函一說明欄已經明載拒 絕其所請之旨，自屬已對原告所申請之事項為否准之意 旨，其認系爭函一性質上僅屬行政機關單純事實敘述或 理由說明，並非行政處分，均有未合。 ⒊惟按當事人申請程序重開，應自法定救濟期間經過後3 個 月內為之；其事由發生在後或知悉在後者，自發生或知悉 時起算，行政程序法第128 條第2 項前段定有明文。對此 ，原告認其符合行政程序法第128 條第1 項第1 款事由， 且其事由知悉在後等語。然查，原告本件申請程序重開主 要據以證據者為最高法院101 年度台上字第1246號確定判 決，惟原告係於101 年9 月7 日即已收受最高法院101 年 台上字1246號判決書之送達，此有原告所提收受送達之日 期戳章附本院卷2 ，第214 頁（即原證24）足稽，可知原 告於是時（即101 年9 月7 日）即已可得確定知悉參加人 秀岡公司與蕭經間就系爭污水處理廠之買賣契約、所有權 移轉登記業經最高法院判決確定撤銷在案。則原告依行政 程序法第128 條第1 項第1 款規定請求被告本件程序重開 之時效，即應於101 年9 月7 日起算，故其至遲應於101 年12月7 日提出申請，然原告卻遲至102 年2 月間始提出 申請（見本院卷1 ，第139 頁，原證6 ），核與行政程序 法第128 條第2 項前段申請程序重開之時效法定要件未符 ，是其申請行政程序重開並非合法，而應予駁回。系爭函 一雖未就此程序不合法予以論駁，惟其駁回之結論，尚無 不合。 ⒋又按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害 其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決 定，或提起訴願逾3 個月不為決定，或延長訴願決定期間 逾2 個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」「 訴願人以外之利害關係人，認為第一項訴願決定，損害其 權利或法律上之利益者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」 「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所 定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損 害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應 為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」「人民 因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為 其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得 向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容 之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第4 條第1 項、第3 項 、第5 條第1 項、第2 項分別定有明文。次按「提起行政 訴訟，須因官署之處分，損害其權利，始得為之，故以權 利之存在為起訴之前提要件，若原告並無權利之存在，即 官署之處分對其根本不生損害與否之問題，遽行提起行政 訴訟，自為法所不許。」最高行政法院59年判字第617 號 判例意旨可資參照。基上可知，無論行政處分之受處分人 或利害關係人訴請撤銷違法行政處分，其前提均須所主張 之違法處分，侵害其權利為或法律上利益為要件。然原告 對此，僅主張參加人秀岡公司業於95年間同意原告為「秀 岡山莊興建計畫環境影響說明書」之開發單位，並經環保 署同意備查在案，其應為系爭污水處理廠合法之管理人， 為利害關係人等云，並未就其請求撤銷之違法處分（即系 爭防治許可證），主張有何具體侵害其權利或法律上利益 ，揆諸上述規定與說明，原告此部分之起訴自未符所謂「 其權利或法律上利益受侵害」之要件，而與法未合。 ⒌次查系爭防治許可證係於97年10月13日作成展延及變更管 理負責人，與原告所提上開最高法院判決係於101 年8 月 15日宣判始告確定（見本院卷1 ，第70-76 頁），且於被 告作成系爭防治許可證時，原告亦未聲請對之為保全程序 之假處分，則被告於參加人秀岡一期管委會97年間申請展 延及變更時，就其所出具申請變更管理單位之相關文件， 例如，社區專用污水下水道系統水污染防治許可申請表、 基本資料表、污水處理廠委託代操單位、水污染防治措施 資料、公寓大廈管理組織報備證明、污水處理廠移交證明 文件（聯岡公司97年7 月29日聯岡字第009 號函）等，依 水污染防治法、水污染防治措施計畫及許可申請審查辦法 等規範辦理，即屬有據，並無不合。原告主張本件參加人 秀岡公司與蕭經間就系爭污水處理廠之買賣契約、所有權 移轉登記業經司法判決確定撤銷，被告未依法詳實審查， 竟違法准予核發變更及展延管理人為參加人秀岡一期管委 會、負責人陳照賢之水污染防治許可證明文件等云，核屬 將以後確定之事實，據以指摘前已確定之處分（系爭防治 許可證於97年10月13日作成展延及變更管理負責人，相關 私權紛爭尚未經最高法院判決確定），被告於處分作成時 自無從審查聯岡公司關於系爭污水處理廠管理權之授與究 有無存在爭議之情事，原告上述主張難謂客觀可採。 ⒍末查，上開系爭防治許可證，依上揭水污染防治法第15條 規定，其許可期限固於102 年10月13日即已屆滿，惟參加 人秀岡一期管委會前曾再向被告申請展延系爭污水處理廠 排放許可，因臺北地院102 年8 月27日北院木97執破民代 字第3 號函通知略以：秀岡山莊第4 號及第5 號污水處理 廠屬於破產管理人秀岡開發事業股份有限公司所有，且目 前由破產管理人管理中，即將進行拍賣程序，任何第三人 未經破產管理人之同意，均無權向貴局申請使用許可等語 ，被告因而據以否准參加人秀岡一期管委會前揭排放許可 之展延申請。嗣參加人秀岡一期管委會不服上述被告之否 准處分，除就相關處分提起行政訴訟外，並另為保全程序 之聲請，經本院命於被告及參加人秀岡一期管委會之行政 爭訟確定前，應暫准展延參加人秀岡一期管委會就系爭污 水處理廠污水下水道系統之排放許可展延申請，此有本院 102 年度全字第84號裁定（見本院卷1 ，第242-244 頁） 可稽。足知，系爭防治許可證，其許可期限固本應於102 年10月13日屆滿，但因參加人秀岡一期管委會保全程序之 聲請，已經本院依行政訴訟法第298 條第2 項規定，命於 被告及參加人秀岡一期管委會之行政爭訟確定前，「應暫 准展延」參加人秀岡一期管委會就系爭污水處理廠污水下 水道系統之排放許可展延申請，自無原許可期限屆滿業已 消滅可言。被告以系爭防治許可證業已終局消滅，據以主 張本件原告對之提起撤銷訴訟，欠缺權利保護必要，而無 訴之利益等語，忽略系爭防治許可證展延申請聲請定暫時 狀態假處分，業經本院上開裁定暫准之法律效力，難謂可 採。 ⒎綜上，原告並未就所主張撤銷之違法處分（即系爭防治許 可證）或所提課予義務訴訟，有何具體侵害其權利或法律 上利益，此部分之起訴自未符所謂「其權利或法律上利益 受侵害」之要件，而與法未合，有如上述；又訴願決定認 系爭函一性質上僅屬行政機關單純事實敘述或理由說明， 並非行政處分，而依訴願法第77條第8 款規定為不受理之 決定，容有未合。但其駁回原告此部分之申請，結論尚無 不合，仍應予以維持。 ㈡系爭函二部分： ⒈系爭函二是否為行政處分？ ⑴按所謂行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事 件所為之決定或其他公權利措施而對外直接發生法律效 果之單方行政行為，訴願法第3條第1項及行政程序法第 92 條第1項定有明文。次按「行政機關行使公權力，就 特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行 政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有 後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。……。」 司法院釋字第423 號解釋至明。是以行政機關之公文書 ，是否為行政處分，應探求行政機關之真意，從實質上 認定，並不拘泥於公文書所使用之文字，苟其內容足認 係就特定具體之公法事件，為行使公權力之單方行政行 為，並已對外直接發生法律效果，即應認係行政處分。 （最高行政法院102年度裁字第1690號裁定理由參照）。 又人民依法提出申請，行政機關否准該人民提出之申請 ，人民因而主張其權利或法律上利益受有影響，行政機 關之否准屬於行政處分，與該人民實際上是否確有其主 張之權利或法律上利益，係屬二事，殊難謂該行政機關 之否准為行政處分，該人民即確有其所主張之權利或法 律上利益，在此敘明。 ⑵次按水污染防治法第2 條第11、12款規定：「本法專用 名詞定義如下：……十一、水污染防治措施：指設置廢 （污）水處理設施、納入污水下水道系統、土壤處理、 委託廢水代處理業處理、設置管線排放於海洋、海洋投 棄或其他經中央主管機關許可之防治水污染之方法。十 二、污水下水道系統：指公共下水道及專用下水道之廢 （污）水收集、抽送、傳運、處理及最後處置之各種設 施……。」第3 條規定：「本法所稱主管機關：在中央 為行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府；在縣（ 市）為縣（市）政府。」第19條規定：「污水下水道系 統排放廢（污）水，準用第14條、第15條及第18條之規 定。」次按水污染防治法第14條第1 項規定：「事業排 放廢（污）水……應向直轄市、縣（市）主管機關或中 央主管機關委託之機關申請，經審查登記，發給排放許 可證或簡易排放許可文件後，始得排放廢（污）水。」 第2 項規定：「前項登記事項有變更時，非於中央主管 機關所定期限內辦理變更登記，其排放廢（污）水，不 得與原登記事項牴觸。」第3 項規定：「排放許可證與 簡易排放許可文件之適用對象、申請文件、應辦理時間 、變更程序及其他應遵行事項，由中央主管機關定之。 」同法第15條第1 項規定：「排放許可證及簡易排放許 可文件之有效期間為5 年。期滿仍繼續使用者，應自期 滿6 個月前起算5 個月之期間內，向直轄市、縣（市） 主管機關或中央主管機關委託之機關申請核准展延。每 次展延，不得超過5 年。」同條第2 項規定：「前項許 可證及簡易排放許可文件有效期間內，因水質惡化有危 害生態或人體健康之虞時，直轄市、縣（市）主管機關 得變更許可事項或廢止之。」 ⑶又按水污染防治措施計畫及許可申請審查辦法第1 條規 定：「本辦法依水污染防治法（以下簡稱本法）第13條 第3 項、第4 項、第14條第3 項、第19條準用第14條及 第20條第2 項規定訂定之。」第10條第1 項第1 款規定 ：「事業申請水措計畫審查時，應填具申請表，並檢附 下列文件：一、基本資料表。」第18條規定：「事業或 污水下水道系統，變更下列水措計畫核准文件或許可證 （文件）登記事項，應於事實發生後30日內，向核發機 關辦理變更：一、基本資料。」第19條第1 項規定：「 事業或污水下水道系統變更前條以外之水措計畫核准文 件或許可證（文件）登記事項，應於變更前，送核發機 關審查，經核准後，始得變更。」第20條第1 項規定： 「事業或污水下水道系統辦理變更許可證（文件）時， 應填具申請表，並檢附與變更有關之文件及申請資料確 認書，送核發機關審查。納管事業且無排放廢（污）水 於地面水體者，辦理變更水措計畫時，亦同。」 ⑷綜上所述，可知污水下水道系統排放廢（污）水準用上 開水污染防治法第14條、第15條及第18條規定之結果， 依第14條第1 項規定，申請發給排放許可證或簡易排放 許可文件後，得排放廢（污）水者，其申請主體應限於 「污水下水道系統」；又觀諸水污染防治法第7 條規定 ：「……污水下水道系統排放廢（污）水於地面水體者 ，應符合放流水標準。」第8 條規定：「……污水下水 道系統之廢（污）水處理，其產生之污泥，應妥善處理 ，不得任意放置或棄置。」第21條規定：「……污水下 水道系統應設置廢（污）水處理專責單位或人員。」第 27條規定：「……污水下水道系統排放廢（污）水，有 嚴重危害人體健康、農漁業生產或飲用水水源之虞時， 『負責人』應立即採取緊急應變措施，並於3 小時內通 知當地主管機關。」第40條第1 項：「……污水下水道 系統排放廢（污）水，違反第7 條第1 項或第8 條規定 者，處新臺幣6 萬元以上60萬元以下罰鍰，並通知限期 改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰；情節重大 者，得命其停工或停業；必要時，並得廢止其排放許可 證、簡易排放許可文件或勒令歇業。」第42條規定：「 『污水下水道系統』或……違反第7 條第1 項或第8 條 規定者，處罰其『所有人、使用人或管理人』；『污水 下水道系統』……為共同所有或共同使用且無管理人者 ，應對共同所有人或共同使用人處罰。」亦可知，水污 染防治法為管制污水下水道系統排放廢（污）水及其污 水處理設施所產生之污泥（不得任意放置或棄置），明 定違反該等規定者之處罰對象為污水下水道系統之「所 有人、使用人或管理人」，並不及於污水下水道系統之 利害關係人在內。據此，應限於污水下水道系統之「所 有人、使用人或管理人」（亦即系爭污水處理廠之所有 權人、使用人或管理人），始得為水污染防治法第14條 第1 項規定申請發給排放許可證或簡易排放許可。 ⑸查原告上開申請函（102 年2月8日永柏字第1020208001 號函，見本院卷1，第160-161頁）自稱其為系爭污4、5 廠之管理人或使用人，依上揭規定申請「秀岡山莊污4 及污5 廠排放許可及廢水專責人員變更」。對此申請， 被告回復原告之系爭函二主旨載明：「貴公司申請『秀 岡山莊污4及污5廠』排放許可及廢水專責人員變更一案 ，復如說明，請查照。」再對照系爭函二說明欄：「 本案貴公司既非秀岡山莊污四及污五廠之所有人、使用 人或管理人，本局無法受理貴公司於旨揭事項之申請。 」（見本院卷1，第166頁）可知，系爭函二係針對原告 之上開申請函答覆「無法受理貴公司於旨揭事項之申請 」情形，即揭明拒絕原告申請「秀岡山莊第4、5號污水 處理廠變更簡易排放許可及設置專責人員」一案，而有 否准所請之意旨。是被告縱認原告非系爭污4、5廠之所 有人、管理人或使用人而拒絕其申請，仍屬行政訴訟法 第5條第1項之處分，即系爭函二，係屬行政機關就公法 上具體事件所為之決定，而對外直接發生法律效果之單 方行政行為，揆諸上揭行政處分相關規定與說明，即應 認係行政處分。惟被告與訴願決定未慮及本件原告向被 告（行政機關）就具體事項（變更秀岡一期管委會污4 及污5 廠簡易排放許可及設置廢水專責人員）提出申請 ，且系爭函二說明欄已經明載拒絕其所請之旨（屬已 對原告所申請之事項為否准之意旨），渠等認系爭函二 性質上僅屬行政機關單純事實敘述或理由說明，並非行 政處分，均有未合。 ⒉被告系爭函二針對原告之申請函回復「無法受理貴公司於 旨揭事項之申請」，即寓有否准原告所請「秀岡山莊第4 、5 號污水處理廠變更簡易排放許可及設置專責人員」之 意旨。於茲，應進一步探究者為，被告否准原告申請變更 系爭污水處理廠簡易排放許可及設置廢水專責人員，是否 適法？原告就系爭上揭登記事項之變更，是否具申請權限 之適格？ ⑴查系爭污水處理廠之管理單位原為訴外人聯岡公司，嗣 於97年10月13日經被告作成系爭防治許可證，核准變更 管理單位為參加人秀岡一期管委會（管理人為負責人陳 照賢），有經被告在參加人秀岡一期管委會之許可文件 申請項目表，蓋用「水污染防治可」97年10月13日北環 水字第0970065520號及第0000000000號戳章之文件附本 院卷1 第86 -138 頁足佐（見原證5 ），可知系爭污水 處理廠依水污染防治法第14條規定許可排放廢（污）水 之「污水下水道系統」其管理單位已經由訴外人聯岡公 司，變更為參加人秀岡一期管委會，原告既非系爭污水 處理廠之所有權人或使用管理單位，則當系爭污水處理 廠違反上揭水污染防治法第7 條第1 項或第8 條規定時 ，其受罰主體應為參加人秀岡一期管委會，非原告甚明 。揆諸上述⒈⑵、⑶、⑷項目所列之規定與說明，原告 既不具水污染防治法40條第1 項或第42條受罰主體之適 格，相對言之，即不得依「水污染防治法」以及「水污 染防治措施計畫及許可申請審查辦法」等相關規定，申 請系爭防治許可證之效期展延或登記事項變更。換言之 ，解釋上水污染防治法第14條第2 項規定，應限於「系 爭污水處理廠」之所有權人、使用人或管理人，始得就 原登記及廢（污）水處理專責單位或人員等事項為變更 或設置之申請。本件原告既非系爭污水處理廠之所有權 人或使用人或管理人，且未曾提出系爭污水處理廠管理 單位即參加人秀岡一期管委會之授權或同意書，證明業 經授權或同意其管理權責變更之情事，則被告因而以系 爭函二通知原告，依水污染防治法宗旨，以其因非屬系 爭污水處理廠之所有人、使用人或管理人（即管理單位 ），並無申請前揭登記事項變更之權限，否准所請，即 屬有據。 ⑵原告主張參加人秀岡公司業於95年7 月5 日以（95）秀 岡字第004 號函同意原告為「秀岡山莊興建計畫環境影 響說明書」之開發單位，並經環保署95年9 月5 日環署 綜字第0950064322號函同意備查在案（見本院卷1 ，第 150 、152 頁），其應為系爭污水處理廠合法之管理人 及使用人等云，然查，「秀岡山莊興建計畫環境影響說 明書」，乃原告與參加人秀岡公司於秀岡山莊興建開發 時，依環境影響評估法第6 條第1 項規定實施環境影響 評估，而於規劃時，實施第一階段環境影響評估，並作 成環境影響說明書向環保署所提出之法定文件；又原告 所引環保署99年11月17日環署督字第0990 104237 號函 ，核屬環保署針對「秀岡山莊興建計畫環境影響說明書 」案環境影響評估監督現勘意見回復原告之公函，亦同 屬前揭開發行為，而於規劃時，依環境影響評估法規定 實施第一階段環境影響評估之階段行為，足知該等文件 並非依水污染防治法第14條第1 項規定，向被告申請發 給排放許可證或簡易排放許可之文件，自無足證明其為 系爭污水處理廠之管理人或使用人。原告將秀岡山莊興 建計畫環境影響說明書之內容與系爭污水處理廠排放污 （廢）水之許可文件混為一談，容有誤解法令情形，難 謂可採。是原告主張其為系爭污水處理廠之合法管理人 及使用人，既與前開被告核准發給排放許可證之名義人 有異，即屬無法憑採。至被告認為系爭函二通知僅屬單 純事實之敘明，對於原告不生法律上效果，屬非行政處 分，原告對之不得據以提起課予義務之訴願及訴訟，否 則其起訴即應認不備要件云云，容有誤解前揭行政處分 法效之規定，前已述及，難謂可採，再予敘明。 ㈢綜上，系爭函一、二均為行政處分，被告及訴願決定認為均 非行政處分，而予以不受理決定，均有未洽。又原告委任律 師之前開發函，其中有申請被告就系爭防治許可證程序重開 之真意，惟原告至遲亦應於101 年12月7 日向被告提出程序 重開之申請，卻遲至102 年2 月間始提出申請，自已逾行政 程序法第128 條第2 項程序重開之期限，其請求被告應對原 告之申請內容依行政程序法第128 條之要件進行審查，並撤 銷系爭污水防治許可證，為無理由，應予駁回；再者，原告 既非系爭污水處理廠之所有權人、管理單位或使用人，有如 前述，即不得依「水污染防治法」以及「水污染防治措施計 畫及許可申請審查辦法」等相關規定，申請系爭防治許可證 之效期展延或登記事項變更，則其就系爭污水處理廠申請變 更排放許可及設置廢水專責人員，亦屬無理由；況且，原告 對所提撤銷訴訟及課予義務訴訟之前提要件「其權利或法律 上利益受侵害」之事實，復未能具體提出，亦有未合。 八、從而，本件原告之訴並無理由。訴願決定未予受理雖未盡妥 適，惟其駁回之結果則無不合，仍應予維持，原告仍執前詞 訴請撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已明，兩造其 餘主張或答辯，已不影響本件裁判結果，爰毋庸一一論列， 併此敘明。 據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。 中　　華　　民　　國　　103　 年　　4　　 月　　21　　日 臺北高等行政法院第三庭 審判長法 官　黃 秋 鴻 法 官　畢 乃 俊 法 官　陳 鴻 斌 一、上為正本係照原本作成。 二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表 明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判 決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。 三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段） 四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項） ┌─────────┬────────────────┐ │得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │ │代理人之情形 │ │ ├─────────┼────────────────┤ │㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│ │ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│ │ 為訴訟代理人　 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │ │ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│ │ │ 理人具備會計師資格者。 │ │ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│ │ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│ │ │ 利代理人者。 │ ├─────────┼────────────────┤ │㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│ │ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│ │ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│ │ ，亦得為上訴審訴│ 。 │ │ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│ │ │ 依法得為專利代理人者。 │ │ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│ │ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│ │ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│ │ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │ ├─────────┴────────────────┤ │是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│ │人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│ │文書影本及委任書。 │ └──────────────────────────┘ 中　　華　　民　　國　　103　 年　　4　　 月　　22　　日 書記官 林　俞　文