臺北高等
行政法院判決
102年度訴字第1437號
102年12月24日
辯論終結
原 告 嘉勝公寓大廈管理維護有限公司
代 表 人 張惠瑜（董事）住同上
送達代收人 邱明禮
被 告 桃園縣政府
代 表 人 吳志揚（縣長）住同上
訴訟代理人 陳振貴
上列
當事人間保全業法事件，原告不服內政部中華民國102 年7
月19日台內訴字第1020244965號（案號：0000000000）
訴願決定
，提起
行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
原告未向內政部申請許可，自中華民國（下同）101 年4 月
1 日起，指派朱華榮在桃園縣○○市○○路○○號「○○大
樓社區」擔任總幹事，對警衛劉世癸、黃建統等2 人執行安
全防護工作之勤務編排及督導等項事宜，被告認原告違法經
營保全業務，已違反保全業法第5 條規定，
乃依同法第19
條規定，以102 年4 月10日府警刑字第1021402651號裁處書
（ 下稱原處分）處原告應
勒令歇業，並處
罰鍰新臺幣（下同
）15萬元。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件
行政訴訟。
二、本件原告主張：（一）原告依法派遣具合格證照之人員，擔
任○○大樓社區之總幹事一職，執行該社區公共事務，其工
作內容如合約書
所載。（二）被告所屬警察局中壢分局中壢
派出所（下稱中壢派出所），於製作筆錄時，完全未採納原
告所提供之證據與報告，僅片面聽取○○大廈所聘請之管理
員劉世癸、黃建統2 人之說詞而做成處分，
顯有不盡公允之
事實。（三）原告合法派遣專人，擔任○○大樓之總幹事一
職，執行公寓大廈管理服務之工作，並無執行「保全業務」
之事實，且總幹事是否執行「保全業務」與原告亦無直接
因
果關係。（四）○○大樓所聘請之服務人員為「管理員」，
並非「保全員」，而總幹事之工作必須掌握社區之全盤性動
態，故安排「管理員」之上班時間，與了解其工作概況，並
據實向該大廈管理委員會報告，實屬總幹事必須執行之業務
範圍，與「保全業務」毫無實質上之關聯。（五）朱華榮擔
任○○大樓社區總幹事一職，依職責協助該社區管理委員會
，督導管理員、清潔員及電梯、機電、設備維護等人員之工
作情形，並據實向委員會議報告，故安排其工作日期與時間
，以利抵達現場實施督導，亦屬總幹事應盡之職責範圍，應
無違反保全業法。（六）管理員執行訪客接待、通報及引導
，是為一般管理人員應盡之職責，若因此斷然認定為執行保
全工作，未免過於偏頗，且與事實不符。（七）保全工作固
有其律定之職掌，然防火、防盜、門戶安全、行車安全維護
等工作，全民均有義務或權利協助執行，
而非保全人員專屬
之工作，如管理員非水電工，不能接電線或換燈泡，管理員
非清潔工，便不能整理環境衛生，如此豈非過於吹毛求疵有
違常理。（八）
並聲明求為判決：
訴願決定及原處分關於原
告遭被告裁處罰鍰15萬元及勒令歇業部分均
撤銷，訴訟費用
由被告負擔。
三、被告抗辯則以：（一）查被告所屬警察局於調查本案時，
業
已分別調查「○○大樓社區」主任委員王範用、原告所屬公
司代表人（總經理）、邱明禮、職員（總幹事）朱華榮、管
理員（警衛）劉世癸、黃建統、以及印證本案舉報人說法，
均證明原告違反保全業法屬實，被告並無原告所指之認事偏
頗情形。（二）依內政部88年7 月31日台（88）內警字第88
7177號函、內政部警政署97年3 月26日警署刑偵字第000000
0000號書函有關「建築物管理維護有限公司」承攬大樓社區
管理維護業務，如涉及違法經營保全業務部分，
主管機關自
應依保全業法規定查處，其中建築物管理維護公司派駐人員
執行安全防護工作之勤務編排及督導等項事宜部分，自屬執
行安全防護行為之勤務管理範疇，
難謂未涉及保全業務行為
。
是以，原告登記營業項目為公寓大廈管理服務業，並未向
內政部申請許可設立保全公司，對於「○○大樓社區」合約
所託，並未另以契約約定，委託經領有各該目的事業法規許
可之（保全）業者辦理，卻自101 年4 月1 日起，指派該公
司職員朱華榮在「○○大樓社區」擔任總幹事，對警衛劉世
癸、黃建統等2 人執行安全防護工作之勤務編排及督導等項
事宜，影響合法保全業者與客戶之權益，違法經營保全業務
行為明確等語。（三）並聲明求為判決：駁回原告之訴，訴
訟費用由原告負擔。
四、本院判斷：
（一）
法律適用之說明：
⒈
按保全業法第3 條規定：「本法
所稱保全業，係指依本法
許可，並經依法設立經營保全業務之股份有限公司。」第
4 條規定：「保全業得經營左列業務：一、關於辦公處所
、營業處所、廠場、倉庫、演藝場所、競賽場所、住居處
所、展示及閱覽場所、停車場等防盜、防火、防災之安全
防護。二、關於現金或其他貴重物品運送之安全維護。三
、關於人身之安全維護。四、其他經中央主管機關
核定之
保全業務。」第5 條規定：「經營保全業務者，應檢附申
請書、營業計畫書，向中央主管機關申請許可，於取得許
可證後，始得申請公司
設立登記；其設立分公司者，亦同
。」第19條規定：「未經許可或已經撤銷許可而仍經營保
全業務者，應勒令歇業，並得處新臺幣三萬元以上三十萬
元以下罰鍰。」
⒉次按公寓大廈管理服務人管理辦法第15條規定：「（第1
項）管理維護公司從事下列建築物管理維護業務：一、公
寓大廈一般事務管理服務事項。二、建築物及基地之維護
及修繕事項。三、建築物附屬設施設備之檢查及修護事項
。四、公寓公廈之清潔及環境衛生之維持事項。五、公寓
大廈及其週圍環境安全防災管理維護事項。（第2 項）前
項管理維護業務，涉及其他行業專業法規規定時，應經公
寓大廈管理組織及管理維護公司以契約約定，委託經領有
各該目的事業法規許可之業者辦理。」
⒊依
前開規定可知，保全業與公寓大廈管理維護公司，依法
均須主管機關許可，始得經營，且因法律規範不同，所經
營之業務亦有區隔，保全業者經營業務以關於居住、人身
等安全維護為主，而公寓大廈管理維護公司則以「建築物
附屬設施設備、建築物及基地之修護修繕」及「公寓大廈
及其周邊環境安全防災管理維護」為範圍，著重於公寓大
廈住居設備等管理，與保全業以人身安全等為維護目的者
相異。且「保全業法第4 條規定『安全防護』之定義係對
可能發生之天然災難與人為事故所為之事前預防，因此在
判斷一個行為是否屬於保全行為，其判斷重點在於『該等
作為之目的是否取向於災難及事故之預防』，倘屬肯定，
自屬保全行為。」（最高行政法院98年度裁字第792 號
裁
定、96年度判字第1643號判決
參照）。
⒋就公寓大廈管理維護公司與保全業務劃分，內政部於89年
6 月15日以「有關公寓大廈管理服務人委任保全公司辦理
公寓大廈安全維護業務適法及範圍界定疑義」為題，召開
會議，其會議紀錄結論為：「……㈠門禁管制、車輛管制
與訪客接待得以執行事實加以區別，門禁管制及車輛管制
係屬保全業務，訪客接待係屬公寓大廈管理服務人管理辦
法第13條第1 項第1 款所稱公寓大廈一般事務管理服務事
項，管理維護有限公司如有
上開違法經營之情事，直轄市
、縣（市）主管機關應依本辦法第19條規定辦理。……」
（下稱內政部89年6 月15日會議結論），該結論係內政部
基於主管機關之權限，為執行上開法令之規定所作之解釋
，屬闡明法規原意之
行政規則性質，既非
法規命令，自無
應由法律授權之問題，且與上開保全業法第4 條規定之意
旨相符（最高行政法院93年度判字第2 號判決意旨參照）
，準此，上開結論為區別保全業與公寓大廈管理維護公司
業務之標準，結論意旨是為提供主管機關區別兩者業務，
避免專斷或有輕重
差別待遇，其內容並未逾越上開保全業
法、公寓大廈管理條例及公寓大廈管理服務人管理辦法規
定意旨，自得
予以援用。
⒌內政部101 年9 月10日台內警字第1010890631號令頒違反
保全業法事件
裁罰基準表，其編號十四：「違法之具體事
實：㈠未經許可經營保全業務。法條依據（保全業法）：
第十九條。法定罰鍰額度（新臺幣）或其他處罰：勒令歇
業，並得處三萬元以上三十萬元以下。
裁罰基準（罰鍰單
位：新臺幣）：應勒令歇業，並得處罰鍰十五萬元。……
」（下稱裁罰基準）上開裁罰基準為
行政機關對於違章目
的、手法及情節等，處罰鍰額度行使
裁量權時，統一定裁
量基準，協助各機關裁罰有客觀之參考標準所制定之行政
規則，亦未逾越保全業法第19條規定罰額範圍，亦得援用
。
（二）查原告係公寓大廈管理維護顧問公司，營業項目為公寓大
廈管理服務業，原告並未取得經營保全業務許可；而原告
自101 年4 月1 日起，指派朱華榮在桃園縣○○市○○路
○○號「○○大樓社區」擔任總幹事，對警衛劉世癸、黃建
統等2 人執行安全防護工作之勤務編排及督導、施以教育
訓練，劉世癸、黃建統平日工作內容除收受文（信）件外
，尚包括門禁管制、巡守大樓之事實，為
兩造所不爭執，
並有原告之公司資料查詢（見訴願卷第105 頁）、公寓大
廈管理維護公司登記證（見
原處分卷第33頁）及朱華榮、
劉世癸、黃建統等人調查筆錄（見原處分卷第9 頁至第14
頁）在卷
可稽，
堪認為真實。
（三）原告雖主張：劉世癸、黃建統乃○○大樓社區管理委員會
聘僱之管理員，並非原告之員工，且劉世癸、黃建統執行
訪客接待、通報、導引，均為管理員應盡之職責，尚難認
係執行保全業務；總幹事是否執行保全業務與原告無關
云
云，
惟查：
⒈劉世癸、黃建統2 人負責之工作內容包括「門禁管制」及
「巡守大樓」，而其勤務內容係由原告員工朱華榮編排並
施以教育訓練，已如前述。而依其教育訓練教材所提示「
壹、安全維護管理具體作法：一、人員進出管理：⒈住戶
平日進出，應自行使用磁卡，對未帶磁卡之住戶，管理人
員應詳加辨證，確定身分無誤後，始予放行以維大樓安全
。⒉來訪賓客由管理人員知會受訪者經同意會見後，按規
定辦理登記及換證手續，始得進入大樓。……貳、巡邏勤
務：一、午夜後至少每隔二小時，應巡邏社區死角，以防
不法情事發生，巡邏所見事實應記錄備查。……」（見原
處分卷第24頁），核其管制工作目的係在防範盜賊不法事
故，依前開說明，該行為自屬執行保全業務之行為。
⒉原告雖稱劉世癸、黃建統2 人並非原告之員工，係大樓管
理委員會所聘僱云云，並提出其與○○大樓社區管理委員
會簽訂之合約書，記載原告派遣專業社區管理人員1 人擔
任社區總幹事，原告所提供之綜合管理服務費每月新臺幣
（下同）13,000元，其服務項目項目包括「一、依公寓大
廈管理條例，確保管理委員會正常運作與合法推動。……
八、督考警衛值勤及服務人員、廠商之工作情形與態度。
」（見本院卷第9 頁、第10頁）。然原告公司總經理邱明
禮於調查時
自承原告奉○○大樓社區管理委員會之命，代
為聘用並派遣黃建統等人至○○大樓擔任管理員工作等語
（見原處分卷第4 頁），
參諸○○大樓管理委員會財務收
支月報表所為記載，其每月支付原告之綜合管理服務費為
83,000 元 ，並非僅只有合約約定之13,000元（見原處分
卷第25頁至第27頁）。邱明禮於本院
準備程序期日訊問時
亦稱「（2 位管理員）他們屬社區員工，是我們派的總幹
事負責登報招募員工，薪水係○○大樓所支付。（問：是
否無勞健保？）對，大樓非營利事業單位不適用勞基法，
但有補助他們勞健保費。……總幹事將所有員工薪資以一
張請款單8 萬3,000 元一次領出發放，包含我們公司1 萬
3,000 元在內，總幹事會看個別管理員值班多少日由他去
發放。……現在社區也沒那麼多錢，保全請不起要自聘，
管理員薪水2 萬5,000 元，加上其他補貼一人大概是3 萬
元，管理員休假時由總幹事代班，薪水共7 萬元。加上本
公司1 萬3,000 元，一共是83,000元。」等語（見本院10
2 年11月21日準備程序筆錄，見本院卷第44頁、第45頁）
。再參諸劉世癸、黃建統於調查時均稱係受僱於原告擔任
大樓警衛工作（見原處分卷第12頁至第14頁），足見實際
上劉世癸、黃建統等人係受雇於原告，由原告選任及指揮
監督，僅名義上由大樓管理委員會聘僱，故需「補貼」由
大樓管理委員會聘僱無法由原告投保勞保、健保之損失，
且管理員休假時由原告聘僱之總幹事代班執行保全業務。
況原告既指派總幹事朱華榮負責劉世癸、黃建統執行保全
勤務之編排、訓練及督導，自屬執行安全防護行為之勤務
管理範疇，難謂未涉保全業務行為。是原告主張劉世癸、
黃建統並非原告聘僱之員工，且劉世癸、黃建統執行訪客
接待、通報、導引，均為管理員應盡之職責，非執行保全
業務及總幹事是否執行保全業務與原告無關云云，
均非可
採。
（四）
綜上所述，原告之主張經核均非可採。被告以原告未向內
政部申請許可而經營保全業務，依保全業法第19條規定，
裁處原告15萬元罰鍰，並勒令歇業，並無不合。訴願決定
遞予維持，亦無
違誤；原告提起本訴，求為撤銷訴願決定
及原處分，為無理由，應予駁回。
五、本件事證已明，兩造其餘主張，經核與判決結果不生影響，
爰不一一論述，
附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項
前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 1 月 14 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 王 立 杰
法 官 許 麗 華
法 官 洪 慕 芳
一、上為
正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出
上訴狀並表
明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判
決送達後20日內補提上訴理由書（須按
他造人數附
繕本）。
三、上訴時應委任
律師為訴訟代理人，並提出
委任書。（行政訴
訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同
條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
├─────────┼────────────────┤
│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部
審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.
稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.
專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.
專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為
公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形，而得為
強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 103 年 1 月 14 日
書記官 陳 又 慈