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臺北高等行政法院判決 　　　　　　　　　　　　　　　　　　 102年度訴字第1907號 　　　　　　　　　　　　　　　　　　103年2月25日辯論終結 原　　　告　凱能消防工程有限公司 代　表　人　陳能綜（董事） 訴訟代理人　張振興　律師 被　　　告　交通部臺灣鐵路管理局 代　表　人　范植谷（局長） 訴訟代理人　駱忠誠　律師 上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會 中華民國102年11月1日訴0000000號採購申訴審議判斷，提起行 政訴訟，本院判決如下： 主 文 原告之訴駁回。 訴訟費用由原告負擔。 　　事實及理由 一、事實概要： 緣原告參與被告所辦理「民國（下同）100、101年度各型滅 火器整備」採購案（下稱系爭採購案），因不服被告於102 年7 月17日以鐵防護字第1020022782號函（下稱原處分）通 知其有政府採購法第101條第1項第2款及第4款之情事，將刊 登政府採購公報，乃向被告提出異議，復不服被告以102 年 8月12日鐵防護字第1020025227號函所為維持原決定之異議 處理結果（下稱異議處理結果），提出申訴，遭申訴駁回， 遂提起本件行政訴訟。 二、本件原告主張： ㈠原告有無違反政府採購法第101條第1項第2款及第4款之情形 ？ 原告主張：原告依契約規定，並均配合被告指示，完成滅火 器整備工作，並未違約，亦無違法。支持原告主張之理由： ⒈按政府採購法第101條明定對於廠商有違法或重大違約情形 時，機關應將其情形通知廠商，並經異議及申訴之處理程序 後，視其結果刊登於政府採購公報，以作為各機關辦理其他 採購案時，於招標文件規定該等廠商不得參加投標、作為決 標對象或分包廠商之依據，以杜不良廠商之違法、違約行為 ，避免其再危害其他機關，並利建立廠商間之良性競爭環境 （政府採購法第101條立法理由參照）。是以政府採購法第 101 條之立法目的，係為確保公平、公開之採購程序，並提 升採購效率、確保採購品質而設。 ⒉稽諸政府採購法第101條之規範內容及其立法理由，採購機 關將廠商刊登政府採購公報，應以自行或協助他人參與投標 之廠商、受託辦理採購人員或對辦理採購人員有違法或重大 違約情形，而影響公平、公開之採購程序，或損及採購效率 及採購品質之虞為限。是政府採購法第101條第1項第4款所 謂廠商有「偽造、變造投標、契約或履約相關文件」之情形 ，除須有刑法上偽造、變造罪之構成要件事實，亦即無權製 作文件者自行偽造、變造投標、契約及履約文件之內容外， 仍應以影響公平、公開之採購程序、損及採購效率及採購品 質之虞為限。 ⒊被告指稱原告有偽造或變造系爭採購案第4期滅火器整備初 驗表之情事，主張解除系爭採購案第1期至第4期勞務契約， 與事實不符且有違反「比例原則」與「誠信原則」： ⑴按原告就系爭採購案第4期滅火器整備工作部分，曾以101 年11月19日101凱能字第111901號函覆被告：「有關本公 司申報數量與各請修單位複查數量不符乙事，本公司係依 各請修單位於整備初驗表上記載之送修數量，匯整後上報 貴局，該整備初驗表均由各請修單位承辦人員核章確認。 由於本件滅火器整備勞務，請修單位分散貴局全國各站、 所、段，且各請修單位於收受滅火器後已經分發至區域內 之處所，機具實際放置地點有的在車站各角落、鐵路沿線 、隧道內等等，本公司實難以事後再一一會同各方確認送 修數量。」 ⑵原告嗣再就實際運送各型滅火器至被告各站、所、段等單 位之人員查詢，及就被告來函比對結果，發現被告與原告 雙方之資料均有部分數量有誤繕、誤差之情形，隨即以10 1年12月26日凱能字第101122601號函覆：「①凱能公司誤 繕部分有：編號43（實際數量為100具）、編號46（實際 數量為64具）、編號50（實際數量為40具）、編號51（實 際數量為3具）、編號53（實際數量為85具）、編號68（ 實際數量為1具）、編號71（實際數量為6具）；②編號23 （實際數量為106具），凱能公司於初驗表僅填96具；編 號59（實際數量為191具），凱能公司於初驗表填載181具 ；③臺鐵局誤繕部分：編號22、27、48、50、63，貴局查 驗並無驗收數量，惟實際確有送達滅火器機具，其數量當 以初驗表所填載數字為準，有各該件初驗表請修單位職名 章驗收為憑。以上凱能公司人員之疏失（數量以少為多， 或以多為少）可能因人員運送過程勞累所致，日後請款， 當以驗收後正確數量為據。」 ⑶參照被告於102年1月10日鐵防護字第1010040586號函第2 頁（五）綜上4期………「合計7,277具」；另102年7月11 日鐵防護字第1020022371號函說明三、及102年7月17日鐵 防護字第1020022782號函說明二、則改稱「總計溢請7,22 7具」，其數量竟前後不同，雙方就初驗表數量之記載均 有誤差情形，原告除已積極查證造成誤差原因，正面回應 被告，告知「雙方均有誤算」情形，並表明系爭採購案第 4期請款「當以驗收後正確數量為據」並委請律師發函說 明。 ⑷按系爭採購案第1期至第3期滅火器整備契約均已屆滿並驗 收付款完畢，系爭採購案第4期滅火器整備，就初驗表上 數量之記載，被告既與原告同時均有記載錯誤之情形，足 認原告並無偽造或變造系爭採購案第4期滅火器整備初驗 表之故意，詎知被告竟主張原告違反政府採購法第101條 第2款及第4款規定，片面主張解除契約，並刊登於政府採 購公報，猶如「只准州官放火，不准百姓點燈！」，其處 分理由顯與事實不符，且有違反「比例原則」與「誠信原 則」！ 　㈡就系爭契約因驗收數量計算互有誤差致被告主張解除契約， 是否僅可歸責於原告？ 原告主張：針對系爭滅火器整備初驗表數量計算互有誤差乙 節，並非全然可歸責於原告，乃被告「與有過失」。支持原 告主張之理由： ⒈按政府採購法第101條第1項第10款與第12款之規定，係指「 全部可歸責於廠商」而言，如非可全部歸責於廠商，而係招 標機關及廠商均有可歸責之事由，或全部可歸責於招標機關 之事由，或部分可歸責於招標機關、部分可歸責於第三人之 事由，或不可歸責於招標機關及廠商之事由時，即無本款之 適用（最高行政法院98年度判字第741號判決意旨參照）。 ⒉被告處分理由雖僅主張原告違反政府採購法第101條第2款及 第4款規定，通知原告將刊登於政府採購公報，惟其復認定 原告違約，片面主張「解除契約」，此情節顯即認定原告有 違反政府採購法第101條第12款之情事，誠如原告所主張， 就系爭採購案第4期滅火器整備初驗表之數量記載，兩造均 有誤寫、誤算之情形，足認被告「與有過失」，其非但於系 爭採購案第4期契約屆滿時逾期遲延未辦理驗收，有違反政 府採購法第71條、第72條規定，亦屬有可歸責於被告之事由 ，竟主張因可歸責於原告而片面解除契約，被告之處分即難 認為適法！ ㈢原處分是否違反「平等原則」、「比例原則」、「權利濫用 禁止原則」、「誠信原則」、「不當連結禁止原則」？ 原告主張：被告將原告刊登於政府採購公報，應考量政府採 購法第101 條第1 項各款之立法目的、就系爭契約履行之義 務違反是否具有嚴重性，及行政程序法之比例原則，否則即 有違反平等原則、比例原則、權利濫用禁止原則、誠信原則 、不當連結禁止原則之違法。支持原告主張之理由： ⒈按機關辦理採購，發現廠商有政府採購法第101條第1項所列 各款情形之一，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提 出異議者，將刊登政府採購公報。依其立法理由，係賦予採 購機關於廠商有「違法」或「重大違約」情形時，視廠商未 提出異議或異議及申訴處理結果，將廠商之「違法」或「重 大違約」情事刊登於政府採購公報，以作為各機關辦理其他 採購案時，於招標文件規定該等廠商不得參加投標、作為決 標對象或分包廠商之依據，並藉以杜絕不良廠商之違法、重 大違約行為，避免其再危害其他機關，建立廠商間之良性競 爭環境而設。該被刊登政府採購公報之廠商，於同法第103 條第1項所示一定期間內不得參加投標或作為決標對象或分 包廠商之停權效果，為不利之處分，其中第3款、第7款至第 12款事由，縱屬違反契約義務之行為，然其既與公法上不利 處分相連結，即被賦予公法上之意涵，均係違反行政法上義 務之行為，予以不利處分，具有裁罰性（101年度6月份第1 次庭長法官聯席會議決議意旨參照），自應適用行政程序法 之規定，而受法律及一般法律原則之拘束。 ⒉申言之，政府採購法第101條第1項規定，用語雖為「應」， 惟據立法理由，因政府採購法第101條第1項所載事由而刊登 政府採購公報，實係政府機關內部警示機制，主要目的在於 限制不良廠商再度危害機關，故廠商是否應刊登於政府採購 公報之考量重點，在於是否有對政府機關警示之必要。至於 是否有警示必要，應回歸於契約本質，無非係著眼於當事人 履約義務違反之嚴重性。況由政府採購法第101條立法理由 及相關條款規定與其所生同法第103條之法律效果整體觀察 ，政府採購法第101條第1項第3款「擅自減省工料」、第8款 「查驗或驗收不合格」、第10款「因可歸責於廠商之事由致 延誤履約期限」等事由，均設有「情節重大」之要件，實屬 履約義務違反情節與警示必要性之衡量；至採購機關對於承 攬廠商作成以第101條第1項第12款「因可歸責於廠商之事由 ，致解除或終止契約者」為由，將刊登政府採購公報之決定 時，縱未明文有「情節重大」之要件，惟更應回歸政府採購 法之立法目的，衡酌「契約履行義務違反之情節是否重大」 ，並依循行政程序法第7條規定之比例原則判斷之。若情節 非重大，或可參照政府採購法第72條第2項規定之精神採減 價收受，或採雙方協議契約變更之方式辦理，毋需辦理部分 解除或終止契約；倘僅因得標廠商有得終止契約之情事，而 不論契約履行義務違反情節之輕重，一律予以解除契約並刊 登公報，顯然悖於前揭立法目的。是以，政府採購法第101 條第1項第10款、第12款關於「因可歸責於廠商之事由」致 「解除或終止契約」，對於不良廠商刊登公報之要件應考慮 者，除「違法」者即應認有警示之必要，固無待言，在「違 約」之場合，尚須有重大違約之情形（例如故意或重大過失 之違約行為），並應考量行政程序法之比例原則，判斷衡量 得標廠商「履約義務違反情節是否重大與警示必要性」，否 則遽為刊登公報之裁罰性不利處分，於法即有未合。 ⒊政府採購法第101條第1項第10款所謂「情節重大」等文字， 係屬不確定抽象法律概念，是以被告或申訴審議委員會，於 作判斷處理時應參酌行政程序法第7條所規定之「比例原則 」及第8條「誠實信賴保護原則」為客觀公平之認定與判斷 ： ⑴原告並無惡意重大違約之情形，被告依政府採購法第101 條第1項規定為解除契約並刊登公報之行為，致原告蒙受 停權之不利益，被告之刊登行為顯與「比例原則」不合。 ⑵被告歷次要求原告依照指示繳費及抽樣送驗之行為，應可 認為被告有認同縱使雙方就「初驗表」所填載數量縱有不 符，仍可依被告實際驗收數量請款，並無由被告片面終止 契約之可言；依行政程序法第8條後段規定，應保護原告 此一正當合理之信賴。 ⒋按「行政行為，應依下列原則為之︰一、採取之方法應有助 於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選 擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不 得與欲達成目的之利益顯失均衡。」是為行政法上之「比例 原則」。而國家對人民基本權之限制，倘與憲法第23條所要 求之目的正當性、手段必要性、限制妥當性符合，即無乖於 比例原則（司法院釋字第476號解釋意旨參照）。且司法院 釋字第544號、第554號、第575號、第577號解釋理由書則進 一步指出比例原則之內涵：⑴目的正當性：指限制基本權之 目的必須具有憲法正當性，可自憲法第23條「防制妨礙他人 自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益」之公 益目的加以探究。⑵手段適合性：即限制基本權之手段必須 適合於公益或立法目的之達成。⑶手段必要性：須無其他侵 害較小亦能達成相同目的之手段可資運用，相當於司法院釋 字第436號解釋所謂之「最小侵害手段」。⑷狹義比例原則 ：即手段是否與所追求之目的合乎比例，亦即限制基本權之 手段所追求或增進之公益，是否大於對私人所造成之損害或 不利益。惟查：本件原告依被告要求所為之配合採樣送驗及 驗收等種種行為，均未影響系爭採購案之公平、公開採購程 序，且未損害被告之採購效率及採購品質，原告既具函表明 「如經驗收結果，數量確有錯記，願以實際驗收數量請款」 ，亦未因此而獲取任何不法利益，非屬政府採購法第101條 第1項第4款所欲規範之對象，則被告自無作成原處分以達成 規範目的之必要，且原處分對原告所造成之不利益亦顯然大 於未受損害之公益。是被告作成原處分，顯已違反比例原則 中之「適合性原則」及「狹義比例原則」。 ⒌次按行政機關為行政行為，不得逾越權力之本質及其目的之 界限，如有逾越權限或濫用權力之行為，均以違法論（行政 訴訟法第4條第2項參照），此即所謂「禁止權力濫用原則」 。本案原告依被告指示所為之配合行為，既未影響系爭採購 案之公平、公開採購程序，且未損害被告之採購效率及採購 品質，原告亦未因此而獲取任何不法利益已如上述，非屬政 府採購法第101條第1項第4款所欲規範之對象，則被告依該 規定作成原處分，顯已逾越該規定所賦予之權力本質及其立 法目的之界限，自已違反行政法上之「禁止權力濫用原則」 。 ⒍又按「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束。」、「行 政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理 之信賴。」分別為行政程序法第4條、第8條所明訂。此即行 政法上之「誠實信用原則」。而所謂「誠實信用原則」，係 在具體之權利義務關係，依正義公平之方法，確定並實現權 利之內容，避免當事人間犧牲他方利益以圖利自己，自應以 權利人及義務人雙方利益為衡量依據，並應考慮權利義務之 社會上作用，於具體事實妥善運用之方法（最高法院93年臺 上字第1948號判決意旨參照）。而在誠實信用原則之要求下 ，行政權力之行使，主觀上應善意，客觀上應衡平，不虛假 詭詐，尤要注意下述幾點原則：⑴摒棄個人之情緒好惡。⑵ 不強人所難。⑶不出爾反爾。⑷權力應經常地行使。 ⒎復按凡行政法律關係之相對人因行政法規、行政處分或行政 契約等公權力行為而負有公法上之作為或不作為義務者，均 須以有「期待可能性」為前提。是公權力行為課予人民義務 者，依客觀情勢並參酌義務人之特殊處境，在事實上或法律 上無法期待人民遵守時，上開行政法上義務即應受到限制或 歸於消滅，否則不啻強令人民於無法期待其遵守義務之情況 下，為其不得已違背義務之行為，背負行政上之處罰或不利 益，此即所謂行政法上之「期待可能性原則」乃是人民對公 眾事務負擔義務之界限【參閱吳庚，《行政法之理論與實用 》，第64至65頁，2010年9月11版；陳清秀，行政法的法源 ，收錄於翁岳生主編《行政法》，第136至137頁，2000年7 月2版；葉慶元，期待可能性於行政法上之適用，收錄於城 仲模主編《行政法之一般法律原則》，第326至342頁，86年 7月初版】。依政府採購法第101條第1項第4款規定，原告固 負有不得偽造、變造投標、契約或履約相關文件之不作為義 務，惟於本件系爭採購案滅火器整備初驗表所載整備數量， 原告與被告均有誤繕、誤差之情形，揆諸上揭說明，原告所 負之不作為義務即應受到限制或歸於消滅，否則無異強令原 告於無法期待其遵守義務之情況下，背負行政上之不利益。 是被告嗣以原告違反上開不作為義務為由，而依政府採購法 第101條第1項第4款對原告作成原處分，實已違反行政法上 之「期待可能性原則」。 ⒏再按行政機關為追求特定之行政目的，固得採取課予人民一 定之義務、負擔或不利益之手段，惟該手段須與所追求之目 的間具有實質之內在關聯或正當合理之聯結關係，此即行政 法上之「不當聯結禁止原則」。是行政行為對人民課以一定 之義務或負擔，或造成人民其他之不利益時，其所採取之手 段，與行政機關所追求之目的間，必須有合理之聯結關係存 在，若欠缺此聯結關係，此項行政行為即非適法（最高行政 法院90年度判字第1704號判決意旨參照）。而政府採購法第 101條第1項第4款規定，主要目的在於確保公平、公開之採 購程序，並提升採購效率及確保採購品質。而原告依被告指 示所為之配合行為，既未影響系爭採購案之公平、公開採購 程序，且未損害被告之採購效率及採購品質，僅雙方就初驗 表記載數量有爭議，矧且原告亦具函表明「數量之誤差可能 因人員運送過程勞累所致，日後請款當以驗收後正確數量為 據」。非屬政府採購法第101條第1項第4款所欲規範之對象 ，其與上開規範目的間，欠缺實質上之關聯，故二者不得相 互聯結。則被告依該規定作成原處分，亦有悖行政法上之「 不當聯結禁止原則」。 ⒐經查： 　⑴原告所承攬被告招標之系爭採購案第1期至第3期滅火器整 備工作均已經被告依契約規定驗收完畢，並無任何「溢請 」情事。被告就系爭採購案第4期履約未依政府採購法規定 定期辦理驗收付款，竟於勞務承攬契約期限於101年10月31 日屆滿後，以莫須有之罪名，來函片面主張「解除契約」 ，「沒收履約保證金」，原處分顯有違反「比例原則」及 「禁止權力濫用原則」！ ⑵本案經原告提出異議後，被告承辦人員竟仍來函指示原告 配合被告之要求，自行繳費完成系爭採購案抽樣送驗事宜 ，甚且昧於事實，嗣後來函主張以抵銷系爭採購案第1期至 第3期溢領金額為由，尚有餘額新臺幣（下同）181,066元 ，要求原告辦理請款，顯然於法、於契約之規定均有不合 。足證本件原告配合被告指示下之行為，於公益既未造成 損害，原告亦未以詐術或其他不正當方法獲取不法利益之 情況下，被告嗣竟以原告偽造、變造第4期之驗收文件「初 驗表」為由，而依政府採購法第101條第1項第2款及第4款 規定，對原告作成原處分，其公權力之行使，顯係強人所 難、出爾反爾，並以損害原告利益為主要目的，實有違「 公平正義」之要求，而不符行政法上之「誠實信用原則」 。更有違「誠實信賴保護原則」。 ⒑本案被告之原處分程序有明顯瑕疵與矛盾，違反「程序正義 原則」： ⑴本件被告就整備案之處分過程如下： ①既於102年7月11日來函主張「解除契約」且「不予發還所 繳全額履約保證金」； ②卻於翌日（7月12日）來函要求原告配合被告完成系爭採購 案第4期送驗事宜； ③尚未驗收完畢，即急於7月17日發函通知原告將刊登政府採 購公報； ④經原告提出異議後，被告於8月12日來函通知「維持原議」 ； ⑤經原告提出申訴後，被告旋於8月16日來函通知系爭採購案 第4期檢驗合格，價金為641,080元，惟就已屆滿結束之系 爭採購案第1期至第3期契約，片面主張抵銷溢領金額460,0 14元，並要求原告開立請款憑證領取餘額款項181,066元。 　 ⑵上揭處分程序暴露被告無論就請修單位之數量計算、主張 解除契約、要求送驗、刊登政府採購公報、駁回異議、通 知檢驗合格、片面主張抵銷等，其程序均有嚴重瑕疵與矛 盾而違反「程序正義原則」。 ㈣系爭採購案，原告與被告間無端發生爭議，協議過程中，更 由於被告承辦人員、科長之刁難、誣陷，捏造事，竟推翻前3 期已正確完成之驗收，造成原告應有之權益受到極大之損害 ： ⒈原告所承攬被告招標之第1期至第3期滅火器整備工作，均已 經被告承辦人員依契約及整備工作說明書之規定：⑴按期以 電腦製作彙整報表〔含整備順序編號、整備單位、通知時間 、完成時間〕單據送核（凱能公司）。⑵單據核對（被告） 。⑶品質抽驗。⑷辦理驗收。⑸開立發票。⑹請款。被告承 辦人員並無異議，並無任何「溢請」情事。至第4期，原告依 循往例被告之規定，先將製作之初驗單資料彙整齊全，送達 被告承辦人員，進行兩造之數量查核。如同之前已完成之第1 期至第3 期，若數量上無誤，再品質抽驗，然後才開始辦理 驗收程序，因此，就第4 期履約過程，彙整資料，核對數量 之步驟乃尚未進入驗收階段。被告承辦人員在第4 期核對數 量時，認為初驗單數量有誤差，即行文來函告知。因原告服 務被告多年，不曾有過任何疏失，收到來文甚感訝異，為何 前3 期均無問題，第4 期則有問題？原告基於誠實信用原則 ，立刻謹慎處理此事，下令會計部門徹查清點初驗單早量是 否正確！經查證後，其中數量記載，兩造均有錯誤情形，原 告疏失部分歸咎於送貨司機全省各單位送交滅火器，舟車勞 頓，疲憊所致，造成初驗單上數量有些許筆誤，原告旋即迅 速發文至被告，請求與承辦人員當面核對，以求取正確數量 資。因此階段乃是尚未辦理驗收階段，依合約理當兩造進行 核對與商，惟經原告多次掛號行文被告，要求兩造核對第4期 初驗單之數量，詎知被告承辦人員皆置之不理，事隔半年多 ，反來函告知原告前3 期已請款完畢之部分，有溢領款項情 事。而前3 期均係依規定由被告承辦人員完成驗收程序，為 何時至今日始行提出？其居心何在？ ⒉有關被告承辦人員所指前3 期溢領情事，經原告查證被告承 辦人員來函文件資料，與原告留底初驗單資料，其數量大有 文章，甚多為被告承辦人員自行捏造者，原告確信第1 期至 第3 期之請款核銷決無問題，實不知被告承辦人員其嗣後所 變造「不實之第1 期至第3 期整備驗收清冊」，所製作之數 據從何而來？其居心叵測，不言可喻。 ⒊原告再三強調的是：第4期僅在於數量核對階段，並未請款， 為何被告承辦人員一再拖延，拒與原告進行核對？最後竟來 函告知將原告函送行政院公共工程委員會懲處，此舉是否有 違常理？無奈行政院公共工程委員會竟單方面採信其捏造之 數據資料，將原告停權，嚴重影響原告之商譽與生存權！再 者，被告承辦人員所製作之第1 期整備清單中，例如：編號 021 「新竹電力段」被告初驗單之記載數量為「0 具」，但 為何還要填報「初驗單」？顯有矛盾而不合常理！ ㈤綜上所述，聲明求為判決： ⒈申訴審議判斷、異議處理結果及原處分關於停權部分均撤銷 。 ⒉訴訟費用由被告負擔。 三、本件被告抗辯： 　㈠原告有政府採購法第101條第1項第2款及第4款之情形，原處 分、異議處理結果，並無違法： ⒈機關辦理採購，發現廠商有「借用或冒用他人名義或證件， 或以偽造、變造之文件參加投標、訂約或履約者」、「偽造 、變造投標、契約或履約相關文件者」，應將其事實及理由 通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報， 政府採購法第101條第1項第2款及第4款規定已有明文。 ⒉原告履行系爭契約，於履約時應製作系爭契約所定之滅火器 整備初驗表1式3份，1份自行收執，1份送被告所屬防護團備 查，1份由被告所屬之請修單位自存，嗣由被告依驗收程序 就原告申報之滅火器整備初驗表進行初驗，再按實際整備數 量比例抽樣後送檢驗機構測試，測試合格後再由原告以各型 滅火器實際整備數量辦理請款，驗收程序及付款辦法於系爭 契約之整備工作說明書第8點及第9點均有明文，該等整備初 驗表係屬系爭契約所定之履約文件，業臻明確。故原告依約 應提出內容正確且合法有效之整備初驗表報驗，並按實際完 成整備之數量提出請求支付價金，惟原告之履約，至系爭採 購案第4期初驗時，經被告發現其所提出之初驗表所載整備 數量，與被告所屬單位自存之同份初驗表所載整備數量有不 符之情形，且原告亦有違約將應由被告所屬單位自存之整備 初驗表收回或不予交付之情形，故經被告清查已驗收合格之 系爭採購案第1期至第3期之履約情形，亦有類似數量不符之 情事，經數次促請原告清查實際履約數量並提出其收執之整 備初驗表佐證其報驗及請款數量，均未獲正面答復，僅謂「 員工不諳驗收規定致未留存初驗表予請修單位，同意以貴局 統計之數量為實際驗收數量進行後續驗收」、「整備數量不 符可能因人員運送過程勞累所致」及「1至3期已驗收完畢之 部分，並無溢領情事」等云云，拒不提出其依約所收執之整 備初驗表等資料以供佐證及核對實際完成履約之數量，故原 告各期所提出之整備初驗表及請款文件等所完成整備數量， 是否與其實際履約之事實相符，非無達已逾合理懷疑之程度 。 ⒊次查被告所屬單位自存之同份初驗表所載整備數量，經初步 核對，原告提出之整備初驗表所載數量，顯有不符之情形， 例如系爭採購案第4期整備序號046之初驗表「10型乾粉滅火 器送修數量：64具驗收64具；10型不繡鋼汽車專用乾粉滅火 器送修數量：6具驗收6具」，經原告提出變成「10型乾粉滅 火器送修數量：送修164具驗收164具；10型不繡鋼汽車專用 乾粉滅火器送修數量：36具驗收36具」、系爭採購案第4期 整備序號068之初驗表「10型乾粉滅火器送修數量：1具驗收 1具」，經原告提出變成「10型乾粉滅火器送修數量：送修 31具驗收31具」；又或原告交付予被告請修單位簽收之出貨 單所載數量為「10型乾粉滅火器551具」，亦不同於其提出 系爭採購案第3期整備序號028之初驗表所載數量「10型乾粉 滅火器送修數量：送修751具驗收751具」，或者被告請修單 位之整備數量通知為「10型乾粉滅火器95具；10型不繡鋼汽 車專用乾粉滅火器8具」，並經原告人員簽收無誤，惟其嗣 後提出之第4期整備序號029之初驗表則變成「10型乾粉滅火 器送修數量：195具驗收195具；10型不繡鋼汽車專用乾粉滅 火器送修數量：38具驗收38具」，俱均陳現原告報驗之初驗 表有大幅增加履約數量之情形，此情經被告促請原告清查並 提出其收執之整備初驗表以供佐證，然原告亦僅書面復稱「 誤繕編號46（實際數量為64具）、編號68（實際數量為1具 ）」云云，始終不提佐證以實其說，既難謂其說法可採，亦 可見原告不欲被告取得其所收執之整備初驗表，以供核對該 等文件之正確性。另上述錯誤情形已占第4期原告所報74張 初驗表之半數以上（經被告查核計有47張所載申報數量與被 告所屬請修單位回報之實作數量不符），顯見原告主張其為 誤繕之理由實難可採。 ⒋再者，原告既自承其所提初驗表之數量非無誤繕之情形，但 又表示因各該件初驗表有請修單位職名章為憑，其數量應以 初驗表所填數字為準云云，則其所認有誤繕數量之初驗表亦 非無被告所屬單位請修單位之職名章，則正確之整備數量仍 應依該誤繕之整備初驗表為準，實難謂原告主張無自相矛盾 之情。況且，若有誤繕整備數量情形，為何並非該筆1式3份 之初驗整備表全部出現同樣之錯誤數量，而僅原告所收執之 該份初驗表有錯誤數量，足見原告報驗之初驗表非無發生另 行增刪修改之情事。另原告亦稱就被告所通知之統計數量， 清查與其所持有資料之數量，其所報數量或有增多或有短少 ，足見原告所謂「因滅火器分處各地站所，無法再行清查數 量」云云，純係推諉。況縱如原告所言，其完成整備數量亦 有短少未報之情事，則釐清系爭契約之各期正確整備數量， 亦非必不利原告，倘被告確有應給付未給付之情形者，亦當 依約給付不足之價金，惟原告對釐清正確整備數量乙節，自 始推諉，並願以被告單方統計對其不利之結果為履約數量依 據，恐難謂其無不欲被告追究實際履約數量之意圖，原告之 作為實難謂與一般經驗法則無違。 ⒌綜上所見，原告報驗提出之整備初驗表，與被告請修單位自 存之同份初驗表所載數量不符；或與原告交付予被告請修單 位簽收之出貨單所載數量不符；或與原告人員所簽收被告請 修單位之整備通知數量不符等情形，況且原告系爭採購案第 4 期所報74張初驗表之半數以上（經被告查核計有47張所載 申報數量與被告所屬請修單位回報之實作數量不符）發生上 述情事，已非單純地誤繕1式3份整備初驗表之情形，原告所 謂誤繕之理由，自不足採。況且原告所出具之出貨單或所簽 收之整備通知單，亦有與其報驗所提出之初驗表數量不符之 情形，此等情形係原告未據實填寫已經被告各請修單位核章 之空白整備初驗表或變造業經被告各請修單位填寫並核章後 之整備初驗表所致，足堪認定。故原告所為既已該當於政府 採購法第101 條第1 項第2 款「借用或冒用他人名義或證件 ，或以偽造、變造之文件參加投標、訂約或履約者」及第4 款「偽造、變造投標、契約或履約相關文件者」之情形，則 被告依據上揭法律通知原告將其刊登政府採購公報乙節，有 證為憑，依法有據，自無違誤，另被告嗣後就原告對上揭通 知所為之異議，亦因上述事證俱在，從而處理結果仍為維持 原處分之決定，亦無違誤，自屬適法。 ㈡原告就政府採購法第101條第1項第4款所謂「偽造、變造投 標、契約或履約相關文件」之情形，除須有刑法上偽造、變 造罪之構成要件事實，亦即無權製作文件者自行偽造、變造 投標、契約或履約相關文件之內容外，仍應以影響公平、公 正之採購程序，損及採購效率及採購品質之虞為限之主張， 依法無據，自非可採： ⒈經查，最高行政法院99年度判字第988號判決、最高行政法 院99年度裁字第1746號裁定以及本院99年度訴字第1334號判 決要旨俱已肯認政府採購法不僅包括刑法有關偽造、變造之 規範，甚至亦不以刑法上之偽造、變造之概念及其要件解釋 為限。另查政府採購法主管機關行政院公共工程委員會94年 1月20日工程企字第09400024600號函，亦已釋明「二、本法 第101條第1項第2款及第4款有關『偽造、變造』之定義，應 依本法之立法意旨認定，例如，以廠商自己名義所製作之文 書，然與真實不符者，雖為有權限之人所製作，非刑法上之 偽造、變造，仍違反本法；又如，廠商所檢送或出具之文書 ，雖非以其自己名義所製作，然係其為不實之陳述或提供不 實之資料，致使公務員或從事業務之人，登載於職務上所掌 之公文書或業務上作成之文書者，亦違反本法。行政法院59 年1月8日判字第1號『考試法第14條第3款所稱偽造變造證件 ，無論係其自行偽造變造證件之內容，或使人登載不實之事 項於該證件之上，均有該條款之適用』，可資參照（50年10 月26日判字第79號判例同參）。三、前揭第4款所稱『履約 相關文件』，凡是廠商依採購契約規定履約所應提供之文件 均屬之。」。是以，政府採購法第101條第1項第2款及第4款 所稱「偽造、變造」，並不以行為人成立刑事犯罪之偽造、 變造文書罪為必要，無論有權製作文件者自行偽造、變造投 標、契約及履約文件之內容，或無權製作文件者偽造、變造 文件情形，均明顯妨礙採購品質及依約履行目的之確保，自 包括廠商製作不實文件之情形在內，尚難採行刑法關於「偽 造」「變造」之概念，業臻明確，此見解亦經最高行政法院 及本院相關裁判所採納，並肯認為主管機關基於職權，對於 政府採購法第101條第1項第2款及第4款「偽造、變造」及「 履約相關文件」之定義所為之釋示，核符該規定之意旨，並 為確保採購品質所必要，並無牴觸上級機關之命令或違反法 律保留原則。 ⒉是以，本件初驗表既於驗收後由有關人員簽認後，如原告人 員再自行變更其內容，自屬無製作權人，變更文件內容，且 原告並據以向被告請款，自符合變造文件之要件，故被告依 政府採購法第101條第1項第2款及第4款所為之處分，自無違 誤。此與原告主張政府採購法第101條第1項第4款所謂「偽 造、變造投標、契約或履約相關文件」之情形，須有刑法上 偽造、變造罪之構成要件事實，亦即須無權製作文件者自行 偽造、變造投標、契約或履約相關文件之內容乙節，自屬相 當。另原告主張「偽造、變造投標、契約或履約相關文件」 之情形，尚須有影響公平、公正之採購程序，損及採購效率 及採購品質之虞為限乙節，惟上揭裁判業已指明「無論有權 製作文件者自行偽造、變造投標、契約及履約文件之內容， 或無權製作文件者偽造、變造文件情形，均有礙確保採購品 質及依約履行目的之實現」，而原告所為業生「妨礙確保採 購品質及依約履行目的之實現」之事實，而非僅係「損及採 購品質之虞」之危險，原告主張與事實不符，亦無可採。 ㈢原告認「就系爭契約因驗收數量計算互有誤差致被告主張解 除契約，是否僅可歸責於原告」而主張「被告與有過失」乙 節，依法無據，自非可採： ⒈被告係因原告就履約所為之初驗表有偽造、變造之事實，符 合政府採購法第101條第1項第2款及第4款規定情形，故據此 對原告為原處分及異議處理結果，自屬依法有據。至於原告 上述偽造、變造初驗表之事實，因同時構成系爭契約第16條 第1款「立約商履約有下列情形之一者，本局得以書面通知 立約商終止契約或解除契約之部分或全部，且不補償立約商 因此所生之損失」所定第7目「偽造或變造契約或履約相關 文件，經查屬實者」之情形，經被告依約據以行使解除權在 案，惟上述解除契約乙節，係屬民事關係，非原告起訴行政 審判權範圍所及，自不待言。況且被告亦非以系爭契約之解 除符合政府採購法第101條第1項第12款「因可歸責於廠商之 事由，致解除或終止契約者」據以對原告為原處分及異議處 理結果，系爭契約之解除乙節既非涉及本訴之原因事實，自 無於本訴審酌之必要，原告之主張依法無據，自不可採。 ⒉事實上被告數次敦促原告清查實際履約數量並提出其收執之 整備初驗表佐證其報驗及請款數量，惟原告僅函文復稱謂「 員工不諳驗收規定致未留存初驗表予請修單位，同意以貴局 統計之數量為實際驗收數量進行後續驗收」、「整備數量不 符可能因人員運送過程勞累所致」及「1至3期已驗收完畢之 部分，並無溢領情事」等云云，拒不提出其依約所收執之整 備初驗表等資料以供佐證及核對實際完成履約之數量。且原 告自承其所提初驗表所載數量非無誤繕之情形，但又表示因 各該件初驗表有被告請修單位職名章為憑，其數量應以原告 於初驗表所填數字為準云云，亦即原告係要求被告以原告承 認有誤之初驗表為準據以認定履約數量，實難謂原告主張無 自相矛盾之情。另查初驗表若有誤繕數量情形，為何並非該 筆1式3份之初驗整備表全部出現同樣之繕誤，而僅原告所收 執之該份初驗表有繕誤，足見原告報驗之初驗表非無發生原 告另行增刪修改其履約數量之情事，並非原告所稱因過失所 致之單純誤繕，既非誤繕，即與本訴所涉「偽造、變造」之 事實非屬同一，自無於本訴審酌之必要，原告之主張依法無 據，自不可採。 ⒊原告宣稱就被告所通知之統計數量，清查與其所持有資料之 數量，原告完成整備數量亦有短少未報之情事，則釐清系爭 契約之各期正確整備數量，亦非必不利原告，倘被告確有應 給付未給付之情形者，亦當依約給付不足之價金，惟原告對 釐清正確整備數量乙節，自始推諉，況且原告亦表示願以被 告單方統計對其不利之結果為履約數量依據，恐難謂其無不 欲被告追究實際履約數量之意圖，原告之作為實與一般經驗 法則有悖，有事實可稽。再者，被告上述自行統計之履約數 量，係因原告自始不提出其所收執之整備初驗表佐證其報驗 及請款數量，被告本意係通知原告進行核對以釐清事實，以 求核實及確認原告實際完成履約之真實數量，要難謂該行為 有何過失可言。況且，初驗表若有誤繕數量之情形，應係1 式3份之數量均相同，但均僅原告所收執之該份初驗表有繕 誤，足見原告報驗之初驗表並非單純誤繕而係發生另行增刪 修改履約數量之情事，而此等增刪修改履約數量之情形，若 係欲更正原有之繕誤，原告亦應通知被告併同為之，惟原告 捨此不為，且增刪修改後之數量均較原載數量大幅增加，實 難謂原告非故意為之，原告此等行為既非經被告指示，亦未 經被告同意、協助或配合，實難謂被告有何過失可言。 ㈣原告主張被告所為原處分及異議處理結果違反「平等原則」 、「比例原則」、「權力濫用禁止原則」、「誠信原則」、 「不當連結禁止原則」等節，依法無據，自非可採： ⒈依最高行政法院101年度6月份第1次庭長法官聯席會議係針 對行政罰法之裁處權時效適用問題，與行政程序法無涉，原 告據此引申為「機關依辦理採購，發現廠商有政府採購法第 101條第1項各款情形之一，應將其事實及理由通知廠商，並 附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報。……，自應適 用行政程序法之規定，而受法律及一般法律原則之拘束」云 云，顯有未洽，非屬可採。 ⒉另查，本院99年度訴1334號判決要旨亦已指明原告若有符合 政府採購法第101條第1項第4款或第12款情形者，被告依法 即應為停權處分，並無決定是否停權處分及停權期間長短之 裁量權限，故不生裁量違反比例原則之問題。準此，被告依 法既無裁量權限，則被告所為之原處分及異議處理結果，本 係依法行政，自不生原告所稱違反「平等原則」、「權力濫 用禁止原則」、「誠信原則」、「不當連結禁止原則」之情 事。 ⒊再者，最高行政法院99年度判字第988號判決要旨，已指明 偽造變造履約文件均有礙確保採購品質及依約履行目的之實 現，並揭示行政院公共工程委員會94年1月20日工程企字第 09400024600號函釋對於政府採購法第101條第1項第2款及第 4款「偽造、變造」及「履約相關文件」之定義所為之釋示 ，核符該規定之意旨，並為確保採購品質所必要，並無牴觸 上級機關之命令或違反法律保留原則在案，故被告就原告偽 造、變造履約文件之事實所為原處分及異議處理結果，符合 法律規定，並無違誤。 ㈤至於原告主張被告原處分程序有明顯瑕疵與矛盾，違反「程 序正義原則」乙節（起訴書第21頁第11行起），依法無據， 自非可採： ⒈被告係因原告就履約所為之初驗表有偽造、變造之事實，符 合政府採購法第101條第1項第2款及第4款規定情形，故據此 對原告為原處分及異議處理結果，俱已依法通知並為不服可 為申訴之教示，尚難謂處分程序於法有悖。 ⒉至於原告因有偽造、變造初驗表之事實，被告依系爭契約第 16條第1款「立約商履約有下列情形之一者，本局得以書面 通知立約商終止契約或解除契約之部分或全部，且不補償立 約商因此所生之損失」所定第7目「偽造或變造契約或履約 相關文件，經查屬實者」已取得契約解除權，被告解約依約 有據，至於因解約不發還履約保證金，辦理原告履約結果之 抽樣送驗、認定驗收結果及結算契約價金等節，均係履約行 為，依約有據，上述行為均非行政處分，本屬民事關係，非 原告起訴行政審判權範圍所及，自不待言，況且被告亦非以 系爭契約之解除符合政府採購法第101 條第1項第12款「因 可歸責於廠商之事由，致解除或終止契約者」據以對原告為 原處分及異議處理，上述行為既非為涉及本訴之原因事實， 自無審酌之必要，原告之主張依法無據，難謂可採。 ㈥綜上所述，聲明求為判決： ⒈原告之訴駁回。 ⒉訴訟費用由原告負擔。 四、本件兩造之爭點為：原告有無違反政府採購法第101 條第1 項第2 款及第4 款之情事？被告認原告有違反政府採購法第 101 條第1 項第2 款及第4 款之情事，乃以原處分通知原告 將刊登政府採購公報，有無違誤？原處分有無違反「平等原 則」、「比例原則」、「權利濫用禁止原則」、「誠信原則 」、「不當連結禁止原則」？原處分之程序有無明顯瑕疵？ 五、本院之判斷： （一）按「機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事 實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府 採購公報：……二、借用或冒用他人名義或證件，或以偽 造、變造之文件參加投標、訂約或履約者。……四、偽造 、變造投標、契約或履約相關文件者。」、「依前條第三 項規定刊登於政府採購公報之廠商，於下列期間內，不得 參加投標或作為決標對象或分包廠商。一、有第一百零一 條第一款至第五款情形或第六款判處有期徒刑者，自刊登 之次日起三年。但經判決撤銷原處分或無罪確定者，應註 銷之。」政府採購法第101 條第1 項第2 款、第4 款及第 103條第1 項第1 款分別定有明文。核諸政府採購法第10 1條、第103 條之立法理由略謂：「明定對於廠商有違法 或重大違約情形時，機關應將其情形通知廠商，並經異議 及申訴之處理程序後，視其結果刊登於政府採購公報，以 作為各機關辦理其他採購案時，於招標文件規定該等廠商 不得參加投標、作為決標對象或分包廠商之依據，以杜不 良廠商之違法、違約行為，避免其再危害其他機關，並利 建立廠商間之良性競爭環境。」、「有第一百零一條各款 情形之廠商，經依前二條之規定處理後，仍被刊登於政府 採購公報者，按情節之輕重，於第一項明定各機關於辦理 採購時，應於其招標文件中規定該等廠商於一定期間內， 不得參加投標或作為決標對象或分包廠商，俾作為拒絕彼 等之依據。」是嚴格言之，因政府採購法第101 條第1 項 所載事由而刊登政府採購公報，其實係政府機關內部警示 機制，主要目的在於限制不良廠商再度危害機關，此種處 分對於受刊登廠商而言，固然影響其營業範圍，但其層面 限於政府機關，也未波及其他民間交易活動。故廠商是否 應刊登於政府採購公報之考量重點，在於是否有對政府機 關警示之必要，而非對應於廠商違約情節之輕重予以處罰 ，警示對於廠商所產生信用減損、案源中斷等經濟效應， 乃警示之反射作用，非警示所直接產生之效果，並非是否 警示必要之考量核心。至於是否有警示必要及期限，回歸 於契約本質，則無非著眼於當事人履約能力及履約誠信， 此核諸政府採購法第101 條第1 項各款事由及第103 條第 1項依前揭各款事由而決定停權期限規定即明。其中，該 法第101 條第1 項第2 款選擇「借用或冒用他人名義或證 件，或以偽造、變造之文件參加投標、訂約或履約者」及 該法第101 條第1 項第4 款選擇「偽造、變造投標，契約 或履約相關文件者」，此一特定行為作為應否警示之指標 ，直指其規範之重點乃廠商「履約誠信」，且認定此一特 定行為要屬無履約誠信之「重大事由」，如有該事由，較 諸其他情節輕微者，有加強警示之必要，是應停權期限3 年。此乃立法者衡酌參與政府採購案者違背履約誠信、履 約能力事由輕重，相對於警示期限必要，以及警示反射對 營業權限制所生損害後，所為合理之規定，無悖於憲法所 示平等原則，亦無違憲法保障營業自由之意旨，合先敘明 。 （二）次按政府採購法第1 條明定其立法目的在於建立政府採購 制度，係公平、公開之採購程序，提升採購效率及功能， 確保採購品質，故政府採購法第50條第1 項所稱之「偽造 、變造」之定義，應為合目的性之解釋，不僅為刑法上偽 造、變造之意義屬之，即廠商以自己名義所製作之文書反 於真實亦屬之，方得落實政府採購法對於廠商誠實投標、 履約之要求。又「政府採購法第101 條第1 項第2 款及第 　　　4 款有關『偽造、變造』之定義，應依本法之立法意旨認 　　　定，例如，以廠商自己名義所製作之文書，然與真實不符 　　　者，雖為有權限之人所製作，非刑法上之偽造、變造，仍 　　　違反本法；又如，廠商所檢送或出具之文書，雖非以其自 　　　己名義所製作，然係其為不實之陳述或提供不實之資料， 　　　致使公務員或從事業務之人，登載於職務上所掌之公文書 　　　或業務上作成之文書者，亦違反本法。」（行政院公共工 　　　程委員會94年1 月20日工程企字第09400024600 號函參照 　　　）。可知政府採購法第101 條第2 款、第4 款所稱「偽造 、變造」，不限於刑法上偽造、變造文書等罪之構成要件 事實，亦即無有權或無權製作文書者自行偽造、變造投標 、契約或履約文件之內容，均可能構成，惟應以影響公平 、公開之採購程序，損及採購效率及採購品質為限。 （三）原告有違反政府採購法第101 條第1 項第2 款及第4 款之 情形： 1.經查：依系爭採購契約之整備工作說明書第8 點、第9點 及整備初驗表備註2.規定，原告履行系爭採購契約時，應 製作系爭契約所定之滅火器整備表1 式3 份，1 份原告收 執，1 份送被告所屬防護團備查，1 份由被告所屬之請修 單位自存，嗣由被告依驗收程序就原告申報之滅火器整備 初驗表進行初驗，再按實際整備數量比例抽樣後送檢驗機 構測試，測試合格後再由原告以各型滅火器實際整備數量 辦理請款。由此可知，該等整備初驗表確係屬系爭採購契 約所定之履約文件，原告依約應提出內容正確且合法有效 之整備初驗表報驗，並按實際完成整備之數量提出請求支 付價金，合先敘明。 2.次查：原告之履約，至系爭採購案第4 期初驗時，經被告 發現其所提出之初驗表所載整備數量，與被告所屬單位自 存之同份初驗表所載整備數量有不符之情形，此有被告10 2 年7 月17日鐵防護字第1020022782號函及其附件影本附 於本院卷可參（見本院卷第151 頁至第156 頁）。其不符 情形如下：例如：（1 ）系爭採購案第4 期整備序號046 之初驗表「10型乾粉滅火器送修數量：64具驗收64具；10 型不繡鋼汽車專用乾粉滅火器送修數量：6 具驗收6 具」 ，經原告提出變成「10型乾粉滅火器送修數量：送修164 具驗收164 具；10型不繡鋼汽車專用乾粉滅火器送修數量 ：36具驗收36具」；（2 ）系爭採購案第4 期整備序號06 8 之初驗表「10型乾粉滅火器送修數量：1 具驗收1 具」 ，經原告提出變成「10型乾粉滅火器送修數量：送修31具 驗收31具」；（3 ）原告交付予被告請修單位簽收之出貨 單所載數量為「10型乾粉滅火器551 具」，亦不同於其提 出系爭採購案第3 期整備序號028 之初驗表所載數量「10 型乾粉滅火器送修數量：送修751 具驗收751 具」，或者 被告請修單位之整備數量通知為「10型乾粉滅火器95具； 10型不繡鋼汽車專用乾粉滅火器8 具」，並經原告人員簽 收無誤，惟其嗣後提出之第4 期整備序號029 之初驗表則 變成「10型乾粉滅火器送修數量：195 具驗收195 具；10 型不繡鋼汽車專用乾粉滅火器送修數量：38具驗收38具」 。 3.原告雖主張：系爭採購案第4 期滅火器整備，就初驗表上 數量之記載，被告既與原告同時均有記載錯誤之情形，足 認原告並無偽造或變造系爭採購案第4 期滅火器整備初驗 表之故意云云。惟查：原告雖自承其所提初驗表之數量係 因誤繕所致，惟並非該筆1 式3 份之初驗整備表全部出現 同樣之錯誤數量，而僅有原告所收執之該份初驗表有錯誤 數量，足見原告報驗之初驗表，實係其另行增刪修改，而 予變造。且該錯誤情形已占第4期原告所報74張初驗表之 半數以上（經被告查核計有47張所載申報數量與被告所屬 請修單位回報之實作數量不符) ，顯見原告主張其為誤繕 之理由實難可採。 4.原告又主張：因各該件初驗表有請修單位職名章為憑，其 數量應以初驗表所填數字為準云云，固據提出原告101 年 11月19日函影本、原告101 年12月26日函影本及102 年2 月1 日律師函影本為證（見本院卷第78頁、第79頁及第82 頁）。惟查：原告所認有誤繕數量之初驗表，並無被告所 屬單位請修單位之職名章，則正確之整備數量仍應依該誤 繕之整備初驗表為準。況且，若有誤繕整備數量情形，為 何並非該筆1 式3 份之初驗整備表全部出現同樣之錯誤數 量，而僅原告所收執之該份初驗表有錯誤數量，足認原告 報驗之初驗表，實係其另行增刪修改，而予變造。足見原 告此部分之主張，洵非可採。 5.綜上，原告報驗提出之整備初驗表，與被告請修單位自存 之同份初驗表所載數量不符；原告交付予被告請修單位簽 收之出貨單所載數量不符；原告人員所簽收被告請修單位 之整備通知數量不符等情形。且該錯誤情形已占第4 期原 告所報74張初驗表之半數以上（經被告查核計有47張所載 申報數量與被告所屬請修單位回報之實作數量不符) ，堪 予認定。是原告所為既已該當於政府採購法第101 條第1 項第2 款及第4 款之情形，則被告以原處分通知原告將其 刊登政府採購公報，揆諸前揭規定及說明，並無違誤。是 原告主張：原告依契約規定，並均配合被告指示，完成滅 火器整備工作，並未違約，亦無違法云云，不足採信。 （四）原告又主張：政府採購法第101 條第1 項第4 款之情形， 除須有刑法上偽造、變造罪之構成要件事實，亦即無權製 作文件者自行偽造、變造投標、契約及履約文件之內容外 ，仍應以影響公平、公開之採購程序、損及採購效率及採 購品質之虞為限云云。惟查： 1.按「依政府採購法所為之行政制裁目的，與純然建立在社 會倫理非難基礎之刑法不完全相同，因此以刑事制裁之可 非難性立場所建立之規定，在行政制裁自不能完全適用。 再者，無論有權製作文件者自行偽造、變造投標、契約及 履約文件之內容，或無權製作文件者偽造、變造文件情形 ，均有礙確保採購品質及依約履行目的之實現，是政府採 購法第101條第1項第4款所稱偽造、變造投標、契約或履 約相關文件者，自包括兩者在內，此與刑法認定偽造、變 造之見解顯不相侔，公共工程委員會94年1月20日工程企 字第09400024600號函釋亦持相同見解。而上開函係行政 院公共工程委員會基於主管機關之職權，對於政府採購法 第101 條第1 項第2 款及第4 款『偽造、變造』及『履約 相關文件』之定義所為之釋示，核符該規定之意旨，並為 確保採購品質所必要，並無牴觸上級機關之命令或違反法 律保留原則，自得為本案所援用。」最高行政法院99年度 判字第988號判決意旨可資參照。次按「按政府採購法第 1條明定其立法目的在於建立政府採購制度，依公平、公 開之採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質，故 政府採購法第50條第1項所稱之『偽造、變造』之定義， 應為合目的性之解釋，不僅刑法上偽、變造之意義屬之， 即廠商以自己名義所製作之文書反於真實，亦屬之，方得 落實政府採購法對於廠商誠實投標、履約之要求。」最高 行政法院99年度裁字第1746號裁定意旨可資參照。 2.揆諸前揭最高行政法院判決及裁定意旨，可知政府採購法 第101 條第1 項第2 款及第4 款所稱「偽造、變造」，並 不以行為人成立刑事犯罪之偽造、變造文書罪為必要，無 論有權製作文件者自行偽造、變造投標、契約及履約文件 之內容，或無權製作文件者偽造、變造文件情形，均明顯 妨礙採購品質及依約履行目的之確保，自包括廠商製作不 實文件之情形在內，尚難採行刑法關於「偽造」「變造」 之概念。 3.經查：本件初驗表既於驗收後由有關人員簽認後，如原告 人員再自行變更其內容，自屬無製作權人，變更文件內容 ，且原告並據以向被告請款，自符合變造文件之要件，業 如前述，故被告依政府採購法第101 條第1 項第2 款及第 4 款所為之原處分，並無違誤。又原告前揭行為，已生「 妨礙確保採購品質及依約履行目的之實現」之事實，而非 僅係「損及採購品質之虞」之危險。 4.綜上，足見原告此部分之主張，與事實不符，不足採據。 （五）原告再主張：就系爭契約因驗收數量計算互有誤差，致被 告主張解除契約，是否僅可歸責於原告？云云。惟查：原 告上述偽造、變造初驗表之行為，是否同時構成系爭契約 第16條第1 款「立約商履約有下列情形之一者，本局得以 書面通知立約商終止契約或解除契約之部分或全部，且不 補償立約商因此所生之損失」所定第7 目「偽造或變造契 約或履約相關文件，經查屬實者」之情形？（見本院卷第 131 頁）此乃涉及被告是否依照上開系爭契約之約定，行 使契約解除權？實屬兩造間民事法律關係之爭執，此部分 自應由普通民事法院予以審理，並非本院即行政法院審判 權範圍所及，故本院就原告此部分之主張，自毋庸加以審 酌。足見原告此部分主張，並非可採。 （六）原告復主張：被告將原告刊登於政府採購公報，應考量政 府採購法第101 條第1 項各款之立法目的、就系爭契約履 行之義務違反是否具有嚴重性，及行政程序法之比例原則 ，否則即有違反平等原則、比例原則、權利濫用禁止原則 、誠信原則、不當連結禁止原則之違法云云。惟查： 1. 按政府採購法第101 條第1 項各款刊登公報事由不盡相同 ，其中，第2 款及第4 款係經選定屬無履約誠信之重大事 由，有加強警示之必要，經立法者裁量，應刊登公報停權 三年，已如前述。是以，適用該二款為公報之刊登之際， 無庸也不得再為偽造變造文書情節是否重大之考量，與同 法第101 條第1 項第10款等係以該款事由情節重大與否為 應否刊登公報之標準，有所不同。 2. 經查：本件被告對原告作成刊登政府採購公報之原處分， 既係依政府採購法第101 條第1 項第2 款、第4 款及第10 3 條之規定為之，揆諸前揭說明，被告依法即應為停權處 分，並無決定是否停權處分及停權期間長短之裁量權限， 故不生裁量違反比例原則之問題。準此，被告依法既無裁 量權限，則被告所為之原處分，本係依法行政，自不生原 告所稱違反「平等原則」、「權力濫用禁止原則」、「誠 信原則」、「不當連結禁止原則」之情事。 3. 綜上，足見原告此部分之主張，並非可採。 （七）原告另主張：原處分程序有明顯瑕疵與矛盾，違反「程序 正義原則」云云。 1.經查：被告係因原告就履約所為之初驗表有偽造、變造之 情事，符合政府採購法第101 條第1 項第2 款及第4 款規 定，故據此對原告為原處分（見本院卷第151 頁至第156 頁）及異議處理結果（見本院卷第161 頁），且俱已依法 通知原告並為不服可為申訴之教示，尚難謂原處分及異議 處理結果之程序有何明顯瑕疵。 2.次查：原告上述偽造、變造初驗表之行為，是否同時構成 系爭契約第16條第1 款「立約商履約有下列情形之一者， 本局得以書面通知立約商終止契約或解除契約之部分或全 部，且不補償立約商因此所生之損失」所定第7 目「偽造 或變造契約或履約相關文件，經查屬實者」之情形？此乃 涉及被告是否依照上開系爭契約之約定，行使契約解除權 ？實屬兩造間民事法律關係之爭執，業如前述，又被告是 否因解除契約而不發還履約保證金？辦理原告履約結果之 抽樣送驗、認定驗收結果及結算契約價金等部分，均屬兩 造間系爭契約之履約行為，亦屬兩造間民事法律關係之爭 執，此部分自應由普通民事法院予以審理，並非本院即行 政法院審判權範圍所及，故本院就原告此部分之主張，自 毋庸加以審酌，併此敘明。 3.綜上，足見原告此部分主張，亦非可採。 六、綜上所述，原告主張各節，均無可採。本件原告參與系爭採 購案，有該當於政府採購法第101 條第1 項第2 款及第4款 之事由，至為明確，被告以此為將刊登公報之原處分及異議 處理，並無違誤，申訴審議判斷遞予維持，亦無不合。原告 仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。 七、本件事證已臻明確，至原告聲請訊問證人林成瑋以資證明系 爭「100、101年度各型滅火器整備工作」第1期至第3期工作 驗收清冊製作之相關疑點等事項，惟查：原告有違反政府採 購法第101 條第1 項第2 款及第4 款之情形，業如前述〔詳 見本判決事實及理由欄五（三）〕，故本院認原告此部分之 聲請，核無必要；又兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結 果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。 據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項 前段，判決如主文。 中　　華　　民　　國　 103　　年　　3 　　月　　11　　日 臺北高等行政法院第七庭 審判長法 官 王立杰 法 官 洪慕芳 法 官 許麗華 一、上為正本係照原本作成。 二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表 明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判 決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。 三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段） 四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項） ┌─────────┬────────────────┐ │得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │ │代理人之情形 │ │ ├─────────┼────────────────┤ │㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│ │ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│ │ 為訴訟代理人　 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │ │ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│ │ │ 理人具備會計師資格者。 │ │ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│ │ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│ │ │ 利代理人者。 │ ├─────────┼────────────────┤ │㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│ │ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│ │ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│ │ ，亦得為上訴審訴│ 。 │ │ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│ │ │ 依法得為專利代理人者。 │ │ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│ │ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│ │ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│ │ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │ ├─────────┴────────────────┤ │是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│ │人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│ │文書影本及委任書。 │ └──────────────────────────┘ 中　　華　　民　　國　 103　　年　　3 　　月　　11　　日 　　　　　　　　　　 書記官 林淑盈