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臺北高等行政法院判決 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　102年度訴字第291號 　　　　　　　　　　　　　　　　　　102年12月5日辯論終結 原　　　告　財團法人新北市神明會義塚大墓公基金會（設立中 　　　　　　） 代　表　人　盧國雄 訴訟代理人　呂偉誠律師 被　　　告　新北市政府 代　表　人　朱立倫（市長） 訴訟代理人　陳怡君 　　　　　　鄧湘全律師 　　　　　　王唯鳳律師 上列當事人間有關神明會事務事件，原告不服內政部中華民國10 2 年1 月21日台內訴字第1010407511號訴願決定，提起行政訴訟 ，本院判決如下： 主 文 原告之訴駁回。 訴訟費用由原告負擔。 　　事實及理由 一、事實概要： ㈠緣神明會義塚公及神明會大墓公（下稱該二神明會）依據民 國99年9 月2 日決議通過「財團法人新北市神明會義塚大墓 公基金會捐助及組織章程」（下稱基金會捐助及組織章程） 及第1 屆董監事名冊，依地籍清理條例第24條規定，於100 年7 月1 日向被告申辦合併登記為財團法人新北市神明會義 塚大墓公基金會（下稱義塚大墓公基金會），被告以100 年 8 月23日北府民宗字第1000784862號函（下稱原許可設立處 分）准予設立許可，同時請原告於30日內向管轄法院聲請登 記，完成後函送被告備查。 ㈡原告於100 年8 月29日召開會議，選出董事長王○民、副董 事長邱○益、江○貞及常務監事陳○麒，原告旋於同日函請 被告備查；原告又應被告之要求，復於100 年9 月6 日召開 會議補正有關副董事長選舉程序，仍選出副董事長邱○益及 江○貞，再於同日函請被告備查，惟被告於100 年9 月23日 以北府民宗字0000000000號函（下稱100 年9 月23日函）， 以地方信徒對捐助及組織章程、土城區董事、監事人選地緣 性及代表性存有疑慮為由，要求原告妥處，以利被告後續研 議溝通；並於100 年10月24日以北府民宗字第1001203560號 函（下稱100 年10月24日函）檢還原告所送備查文件。 ㈢嗣王○民於100 年11月間死亡，原告於101 年3 月5 日就現 任董事中選出盧國雄為新任董事長，會中並決議：有關「土 城區、板橋區、中和區，三區的區長是否列入本會董事長、 副董事長或監事」議題，「俟完成法院法人登記後，再行討 論。」原告並於101 年3 月15日以（101 ）北大墓公雄字第 002 號函通知被告上述決議結果，請求被告早日讓原告完成 法人登記；復於101 年3 月26日函請被告就原告前開選舉結 果准予備查。被告以101 年4 月20日北府民宗字第10114779 98號函（下稱原處分1 ）復該二神明會略以：有關原設立許 可財團法人第1 屆董事產生方式，請參酌原神明會章程第6 條意旨辦理；於101 年4 月30日前依據原神明會章程第10條 規定辦理信徒委員繼承變動申請，俟神明會信徒委員及管理 人確定後，再辦理法人捐助及組織章程修訂及第1 屆董事、 監事名冊修正等事宜，逾期未辦理申請者，將由被告撤銷所 申辦更名財團法人設立許可等語，並未准許其備查之申請。 因原告未為補正，被告遂以101 年6 月4 日北府民宗字第10 11815744號函（下稱原處分2 ）通知該二神明會，其申辦「 系爭基金會」設立許可案，因違反設立許可之條件，基於維 護重大公益之考量，依民法第34條規定撤銷許可。原告不服 ，提起訴願，經決定關於原處分2 之訴願駁回，其餘部分（ 包括原處分1 ）之訴願不受理。原告仍不服，遂提起本件行 政訴訟。 二、本件原告主張略以： ㈠關於原告之當事人能力：按「自然人、法人、中央及地方機 關、非法人之團體，有當事人能力。」行政訴訟法第22條定 有明文。原告前經被告原許可設立處分許可其設立，但尚未 完成法人登記之設立中法人，應屬非法人之團體，因受被告 前開不法處分及內政部前開訴願駁回之不當決定，依行政訴 訟法第22條、第4 條等規定，得提起本訴訟。 ㈡原告係依據99年9 月2 日神明會大墓公及義塚公第二次委員 會會議所決議通過之捐助及組織章程及第1 屆董監事名冊， 報請被告許可，業經被告以原許可設立處分許可，並將前述 會議記錄、基金會捐助及組織章程、第1 屆董監事名冊、財 產清冊、法人圖記等文書，亦予許可、驗印後檢還，並囑原 告應於30日內執以向管轄法院辦理登記。其後原告為選舉董 事長、副董事長等事項，須經被告准予備查後，始能據以向 法院辦理法人登記，乃依上開被告所許可之捐助及組織章程 ，於100 年8 月29日召集第1 屆董事會，決議選舉王○民為 董事長、江○貞及邱○益為副董事長，再以100 年8 月29日 （100 ）北大墓公民字第009 號函請被告准予備查，但因被 告承辦人員以電話表示上開有關副董事長之選舉程序有瑕疵 須補正等語，原告又於100 年9 月6 日召集董事會，經董事 會作成選舉江○貞及邱○益為副董事長之決議後，以100 年 9 月6 日（100 ）北大墓公民字第012 號函請被告准予備查 ，但被告竟又以100 年9 月23日北府民宗字第1001315746號 函稱有關地方人士對於原告捐助及組織章程與土城區董事及 監事人選之地緣性及代表性疑慮，要求原告溝通協調妥處函 復等語，承辦人員並傳真一份基金會捐助及組織章程修正條 文對照表給原告，原告遂依其指示前往與林○仁及黃○昌市 議員溝通協調，並於100 年9 月27日以（100 ）北大墓公民 字第015 號函將溝通過程及結果函復被告，並請被告就原告 前開100 年8 月29日、同年9 月6 日函請備查王○民為董事 長、江○貞及邱○益為副董事長乙案，儘速准予備查等語， 孰料被告遲至100 年10月24日以北府民宗字第1001203560號 函指稱有關原告捐助及組織章程，因地方信徒反應有顯未承 襲原捐助人之沿革精神及管理方法，而要求原告修改章程及 將現任區長納入董事名冊等語，被告之承辦人員又於101 年 2 月間傳真一份基金會捐助及組織章程（市府版），要求原 告遵照辦理等情，但對於原告前開100 年8 月29日、同年9 月6 日函請備查董事長、副董事長、常務監事名冊乙案，卻 一再故意拖延不予備查，事實上本案係因少數地方民意代表 藉議會質詢，對被告施壓所致，其意圖介入原告之管理運作 ，冀以推翻上開99年9 月2 日神明會大墓公及義塚公第二次 委員會會議所決議通過之基金會捐助及組織章程及第1 屆董 監事名冊之事實甚明，亦有其信函足證。 ㈢於上述被告延滯期間，原董事長王○民因病於100 年10月2 日向原告辭去董事長職務，嗣不幸於100 年11月間過世，原 告乃於101 年3 月5 日召集董、監聯席會議，決議選出盧國 雄為新任董事長，並於101 年3 月15日以（101 ）北大墓公 雄字第002 號函，再請被告就原告前開已選舉董事長盧國雄 、副董事長江○貞及邱○益、常務監事等盡快准予備查等語 ，其間被告又以101 年3 月5 日北民宗字第1011305529號函 仍一再以原告前開捐助及組織章程及第1 屆董監事名冊，因 部分信徒反應有顯未承襲原捐助人之沿革精神及管理方法， 而依據當時內政部審查內政業務財團法人設立許可及監督要 點第15條規定，要求原告修改章程及將現任區長納入董事名 冊等語，原告於101 年3 月26日分別以（101 ）北大墓公雄 字第005 號函及第006 號函，分別向被告說明事實理由及仍 請被告盡快准予前述董事長、副董事長、常務監事等名冊之 備查等語，然被告竟以原處分1 及101 年4 月20日北府民宗 字第1011477999號函，要求原告須於101 年4 月30日前依其 指示辦理修改捐助及組織章程，並將現任區長納入董事名冊 等語，並表示如逾期未辦理，將撤銷原告之設立許可等語， 原告不服被告上開處分，於101 年4 月30日依法提起訴願， 及申請被告及訴願審議機關停止原行政處分執行，孰料被告 竟以原處分2 對原告為撤銷設立許可之處分。 ㈣於內政部訴願委員會審理中，被告答辯仍以原告捐助章程顯 未承襲原捐助人之沿革精神及管理方法，及原告未依其指示 辦理修改捐助及組織章程，並將現任區長納入董事名冊等理 由，主張依民法第34條規定：「法人違反設立許可之條件者 ，主管機關得撤銷其許可。」認為原告有「違反設立許可之 條件」而應撤銷原設立許可等語；甚至於內政部訴願委員會 101 年10月17日召開訴願言詞辯論程序時，被告之出席代理 人（承辦科長）仍當場向訴願委員表示，原告99年9 月2 日 神明會大墓公及義塚公第二次委員會會議決議通過基金會捐 助及組織章程，是符合該二神明會章程規定，且該二神明會 也無信徒大會存在，應由管理委員會作成決議等語，而當場 內政部列席代表官員也表示認同被告之說法。孰料被告事後 以101 年12月27日北府民宗字第1013174942號函，向內政部 訴願委員會推翻其先前認定及主張，改稱基金會捐助及組織 章程應由信徒大會決議，管理委員會無權作成決議等語，被 告之行政作為，出爾反爾、自相矛盾、前後不一，全無誠信 及公信力可言，顯違行政程序法第4 條、第8 條依法行政原 則、誠信原則，以及禁反言原則。而內政部訴願委員會竟也 未再調查就作成訴願決定。 ㈤訴願決定既已認定被告原處分2 確屬違法錯誤情形，自應撤 銷原處分2 。然上開訴願決定竟未撤銷，應屬違法不當。 ㈥至於訴願決定理由第㈢點所指被告原許可設立之核定處分有 瑕疵乙節，顯屬誤認。 1.依被告101 年12月27日補充資料第二、㈡項已載明「依該 神明會大墓公於民國28年所刻『陂塘義塚公俗稱大墓公沿 革』碑文記載大墓公亦稱之曰義塚公；又查祭祀公業陂塘 大墓公沿革（大墓公管理委員會提）所是創立及以後沿革 『一、古村陂塘義塚公（俗稱大墓公或稱義民公）者係遭 林爽文之禍而葬難民之遺骸…』，由該二神明會之沿革內 容及組織成員相同，推論該二神明會（義塚公、大墓公） 雖為同一主體…」等語，再參照本件系爭神明會大墓公章 程及神明會義塚公章程，其內容及成員均相同，足證神明 會大墓公與神明會義塚公，本即為同一主體。 2.雖上開神明會大墓公章程及神明會義塚公章程第3 條記載 有：「本會信徒包括土城鄉、板橋市、中和市居住者。」 但綜觀上開章程自第1 條至第22條規定，除於神明會大墓 公章程第1 條載明：「本會定名為神明會大墓公管理委員 會」、神明會義塚公章程第1 條載明：「本會定名為神明 會義塚公管理委員會」，均已明定神明會大墓公與神明會 義塚公，係以「神明會大墓公管理委員會」與「神明會義 塚公管理委員會」之組織而存在，且上開章程內容，業已 無任何有關所謂「信徒大會」之組織、成員、召集、職權 等等相關規範存在，自無依據上開章程召集所謂「神明會 大墓公信徒大會」及「神明會義塚公信徒大會」之法律或 章程依據存在，至於上開章程第3 條雖記載：「本會信徒 包括土城鄉、板橋市、中和市居住者。」然其所指土城鄉 、板橋市、中和市居住者，應僅係泛指上開土城鄉、板橋 市、中和市之居民為信徒而已，其並非特定之人，且因居 民本有往來遷徙之自由，實際上亦無從特定，故而原經主 管機關臺北縣土城鄉公所70年3 月5 日所核定公告之神明 會大墓公與神明會義塚公章程及信徒名冊，亦僅記載信徒 為「林○仁、郭○一、呂○海」等3 位管理人，從無所謂 「信徒大會」之組織或其他信徒成員名冊存在。由上開事 實足證，如前開章程第1 條所明定，神明會大墓公與神明 會義塚公，係以「神明會大墓公管理委員會」與「神明會 義塚公管理委員會」之組織而存在，並無所謂「信徒大會 」之組織或成員。 3.況就該二神明會之沿革而言，依該二神明會之前身，即陂 塘大墓公祭祀公業辦理章程，其第3 條亦明定：「本祭祀 公業關係範圍依照原擺接堡十三庄但是土城鄉板橋鎮中和 鄉居住信徒為限。」而於該章程第4 條及第5 條規定，設 置「管理人」3 人組織「管理人會」，另於該章程第8 條 規定由管理人推薦「評議員」10人，依第10條規定組成「 役員會」，此外該章程亦無所謂「信徒大會」之組織或成 員存在，與該二神明會之章程規定情形相符，顯見該二神 明會之章程，係承襲陂塘大墓公祭祀公業辦理章程之沿革 及精神而來。 4.又原主管機關臺北縣土城鄉公所曾於70年間登報核定公告 該二神明會章程及信徒名冊，上開信徒名冊所記載信徒為 「林○仁、郭○一、呂○海」等3 位管理人（即當時土城 鄉、板橋市及中和市之民選首長），並無其他信徒成員名 冊或「信徒大會」組織成員存在，此外依臺北縣政府97年 間依據地籍清理條例第3 條第1 項第2 款規定，辦理公告 及通知，亦均記載該二神明會之管理人，均同為當時3 位 管理人盧○辰、江○貞、邱○益等，足證該二神明會之信 徒成員名冊，原本就僅有土城鄉、板橋市及中和市等3 位 民選首長，即為該二神明會之管理人及信徒成員，此外並 未曾有過其他信徒成員名冊或「信徒大會」組織成員存在 過，此亦應為被告所不爭執之事實。雖上開二神明會章程 第3 條記載：「本會信徒包括土城鄉、板橋市、中和市居 住者。」但上開章程內容，應僅係泛指上開土城鄉、板橋 市、中和市之居民為信徒而已，而非有以上開土城鄉、板 橋市、中和市全部居民成立所謂「信徒大會」之意，事實 上臺北縣土城鄉公所於70年間核定公告之該二神明會章程 及信徒名冊，也未曾以上開土城鄉、板橋市、中和市全部 居民組成信徒大會之成員名冊存在，且因上開土城鄉、板 橋市、中和市之居民經常遷徙異動，實際上亦也無從特定 所謂信徒大會成員究竟為哪些人，故而上開原本臺北縣政 府及土城鄉公所等地方主管機關，也均僅以土城鄉、板橋 市及中和市等3 位民選首長，為該二神明會之管理人及信 徒成員。顯見訴願決定前開所認原告之設立及捐助章程， 未經該二神明會信徒大會決議而有瑕疵乙節，顯屬違誤。 5.綜上，足見訴願決定所認原告捐助章程未經該二神明會之 信徒大會決議而有瑕疵乙節，應屬違誤至明。 ㈦被告原處分1 之主旨雖未以「駁回」原告申請之文字，但由 其說明內容卻已明確表示不同意原告前開申請備查之意思， 且同時又將原告申請備查之文件退回之舉，實際上已發生否 准原告前開申請之行政處分效果，原告提起訴願應屬合法， 上開原訴願決定為不受理之決定，應屬違誤。況且被告對於 原告前開100 年8 月29日（100 ）北大墓公民字第009 號函 、100 年9 月6 日（100 ）北大墓公民字第012 號函、101 年3 月15日（101 ）北大墓公雄字第002 號函等函請備查「 系爭基金會」第1 屆董事長、副董事長、常務監事乙案，既 無不准備查之情形，被告即有應准予備查作為之義務，然被 告應作為而不作為，原告依行政訴訟法第5 條規定，得請求 判決命被告應為准予備查之處分。 ㈧被告無非仍執原告之捐助及組織章程未承襲原神明會章程中 ，由土城、板橋及中和等3 區行政首長代管之精神，而有違 反設立許可之條件等語。惟： 1.訴願決定已明確否定被告前述原處分2 之理由。 2.原捐助者即該二神明會，依神明會大墓公章程第3 條規定 ：「本會信徒包括土城鄉、板橋市、中和市居住者。」第 6 條規定：「委員中以土城鄉（為政府舉辦民選）鄉長為 當然信徒委員會管理人。」第8 條規定：「本會信徒委員 及監察人為義務職，任期配合政府舉辦鄉市長選舉為一任 ，得連選連任。」其沿革乃因該二神明會純屬地方寺廟宗 教信仰，以現今土城區、板橋區、中和區居民為信徒，但 並無信徒大會之組織，故有關寺廟業務及每年重大祭祀活 動，均有賴地方人士之參與投入，為能凝聚地方人力及相 關資源，乃希望藉由具有地方最高人望之民選市長擔任管 理人，以利相關寺廟業務及每年重大祭祀活動之推動及募 款，然今因新北市改制，土城區、板橋區、中和區之行政 首長均改為官派區長，已無民選市長，如若依被告認應以 區長為原告之當然董事、董事長，則因該區長係屬官派， 並不具前述地方民選市長之人望，無助於相關寺廟業務及 每年重大祭祀活動之推動及募款，且該區長為官派，也不 一定為土城區、板橋區、中和區居民，更無固定任期，在 在違反前開神明會大墓公章程第3 條、第6 條、第8 條規 定之沿革精神。 3.況該二神明會乃自信徒捐款而來，並無任何政府機關之捐 助，而此等民間寺廟，更未曾有由官方代管之事實及法令 依據存在，至於該二神明會每年中元祭祀活動，亦均由地 方人士輪值「爐主」負責舉辦及募款，並由該二神明會寺 廟每年補助經費，另自94年起，地方政府以推廣地方傳統 民俗特色活動為由，市公所每年也補助部分活動經費，但 上述補助者均為每年中元祭祀慶典之活動經費，並非對該 二神明會寺廟之捐助，該二神明會並非由政府捐助之公有 財產，又何來被告所稱具官方代管性質可言？ 4.又行政程序法第5 條規定：「行政行為之內容應明確。」 然被告所為系爭撤銷設立許可處分，既載明係以原告「違 反設立許可之條件」而撤銷設立許可，但被告卻未曾明確 說明其所稱原告違反之設立許可之條件所指為何？其又係 依據何項法令規定所為之設立許可之條件？顯見被告所為 原處分2 違反明確性原則及依法行政原則至明。 5.於本件事件過程，原告第1 屆董監事，亦曾於歷次董監事 會議中，向被告所指派出席長官明確表達尊重被告之行政 指導，但希望被告先就原告所函請備查董事長等名單，以 利原告盡快完成法人登記，使該二神明會寺廟能盡快完成 法制化，一方面能讓基金會在主管機關之監督下順利運作 ，另方面原告也才能依法召開董監事會議，討論被告所指 導之章程修改事宜等情，但被告卻未置理，仍執意為撤銷 許可之違法處分，令人遺憾，足見原處分明顯違反行政程 序法第7 條規定之「適當性及必要性原則」至明。 ㈨關於被告主張因原告之捐助及組織章程中，未將土城、板橋 、中和三區區長列為當然董、監事，未將不動產列入章程之 捐助財產以及董事會得決議處分不動產等疑慮乙節： 1.關於被告所示上開疑慮，原告特於102 年10月8 日召集董 事、監事臨時聯席會議進行討論，經全體出席董事、監事 通過一致決議，並再由全體董事、監事簽名作成決議書面 ，載明：本案如果經被告同意或經臺北高等行政法院102 年度訴字第291 號判決，准予撤銷原處分及作成准予本法 人董事長、副董事長、常務監事備查處分後，於原告完成 法人登記程序後，原告暨全體董、監事均同意遵循新北市 政府之指導，立即召開董、監事聯席會議，辦理捐助組織 章程修訂如下：⑴將土城、板橋、中和三區之區長，列為 當然董事、監事。⑵將章程第17條「董事會掌理下列事項 」，第6 款「章程之修正或不動產之處分」之規定，刪除 其中「或不動產之處分」。 2.關於不動產部分，於現有章程第6 條已載明：「本法人之 財產由神明會大墓公及義塚公捐助，捐助金額為新臺幣2, 000 萬元，不動產土地72筆、建物26棟如附件，1,559,68 9,185 元整。」足見上述不動產確已列為本法人之捐助財 產，再依前述章程第17條修改刪除其中「或不動產之處分 」之規定，應無被告所稱疑慮。 3.有關本件爭議，原告之全體董事、監事，均曾一再與被告 協調，也曾於102 年5 月間提出章程修訂建議，然未獲被 告認可；且原告之全體董事、監事，為使原告日後能持續 致力地方宗教活動之推動，更主動於102 年8 月23日向被 告申請准予將所○○○區○○段○○○ ○號等10筆土地，變 更為宗教用途，亦經被告102 年8 月30日回函同意列入都 市計畫通盤考量等語，而一旦經被告變更為宗教用地，即 無再被處分之疑慮。 ㈩聲明求為判決：1.訴願決定（關於原處分1 、2 部分）、原 處分1 、2 均撤銷。2.被告應依原告101 年3 月15日（101 ）北大墓公雄字第002 號函所載內容，做成准予備查義塚大 墓公基金會第一屆董事長、副董事長、常務監事名冊之行政 處分。3.訴訟費用由被告負擔。 三、被告答辯略以： ㈠該二神明會於100 年7 月1 日提出申請書（未書文號），依 地籍清理條例第24條規定申報登記為義塚大墓公基金會。被 告原以原許可設立處分准予設立許可，並核定第1 屆董事 名冊（王○民等21人）、監事名冊（王○龍等7 人）、財產 清冊、法人捐助及組織章程、法人圖記及董事印鑑式在案； 該二神明會申報合併登記時尚未選任基金會董事長、副董事 長及常務監事。該二神明會於100 年8 月29日以北大墓公民 字第009 號函申請第1 屆董事長王○民、副董事長江○貞、 邱○益及常務監事陳○麒備查案。因被告屢獲地方信徒對該 基金會捐助及組織章程、土城區董事、監事人選之地緣性及 代表性存有疑慮；且審酌基金會組織章程並未參照該二神明 會原章程及沿革精神，納入土城、板橋及中和區長為董事， 經多次協調未果，故被告另以100 年10月24日函，請其就神 明會之沿革慣例有前揭3 行政區首長兼代管理之實；原設立 許可事項之法人董事板橋區長江○貞及土城區長王○民既已 不具區長職務身分是否納入董事、以及法人第1 屆董事（監 ）事是否應由現任區長擔任等情，再行研議。該二神明會於 101 年2 月24日（101 ）北大墓公臨字第001 號函副知被告 民政局，定於101 年3 月5 日召開基金會董、監事聯席會議 ，選任該基金會第1 屆董事長、副董事長及常務監事。該次 會議因其尚未完成財團法人登記之法定程序；且依內政部69 年12月19日台內民字第61802 號函示：「財團法人第1 屆董 監事任期應自法人設立登記完畢之時起算。」故被告民政局 以101 年3 月5 日北民宗字第10 11305529 號函指出該次會 議屬非正式會議，若須議決相關會務事項，仍應由該二神明 會召開為宜。另請其依捐助及組織章程應延續原神明會精神 將區長納入董事等事項，請於101 年3 月31日前將相關辦理 情形報府備查，俾利辦理後續法人設立登記事宜。該二神明 會於101 年3 月26日（101 ）北大墓公雄字第006 號函報送 該基金會第1 屆董事長當選人盧國雄、副董事長當選人邱○ 益、江○貞及常務監事當選人陳○麒備查案。被告以原處分 1 復為：依法人及夫妻財產制契約登記規則第21條規定：「 法人設立登記，應由全體董事聲請」。請其應依捐助及組織 章程第8 條有關第1 屆董事產生之方式，由該二神明會全體 成員開會推薦董事（含董事長）人選，俾利後續向法院聲請 法人登記事宜。因該二神明會申請財團法人之許可事項已有 變更，原處分2 以違反設立許可之條件，依民法第34條規定 撤銷許可。因被告原許可董事王○民於100 年10月3 日調陞 被告民政局副局長，尚未檢附服務機關同意文件，其於100 年11月死亡後，致原許可該基金會相關書件及董事名冊等據 以核定之事證業已變更；亦未能依法人及夫妻財產制契約登 記規則第21條：「法人設立登記，應由全體董事申請。」之 規定續向法院完成法人登記。次按該二神明會之土地及基金 ，係原於清朝時期為防蕃禦敵，募集地方丁口錢累積而成， 而該二神明會自日據時期至100 年7 月1 日申請成立財團法 人前，均由土城、板橋及中和等3 個行政區首長擔任當然信 徒委員，期間改制前由民選土城市長或官派土城市代理市長 或改制後土城區長擔任管理人，綜觀其歷史沿革顯具官方代 管性質。但該二神明會申請成立財團人之捐助章程，有未承 襲原神明會具公共管理性質之歷史沿革及慣例，亦與地籍清 理條例第24條第1 項第1 款之立法意旨未合。 ㈡本件原告為當事人不適格：按地籍清理條例第1 項第1 款規 定：「經會員或信徒過半數書面同意依法成立法人者，申請 神明會土地更名登記為該法人所有。」換言之，土地登記程 序係以「更名」為登記原因，而非產權之實質移轉，被告原 以100 年8 月23日北府民宗字第1000784862號函准許該二神 明會合併申請登記為系爭基金會，仍不應悖離該條例為更名 之意旨。又按「法人非經向主管機關登記，不得成立。」民 法第30條定有明文。換言之，在原告尚未登記取得法人資格 前，其權利義務之行使，仍須以更名前即該二神明會之名義 為之，不得謂其已消滅。甚者，原告名下不動產登記仍係以 該二神明會為名義，即可證明系爭二神明會法人格尚未消滅 ，原告以非法人團體提起本訴，當事人顯非適格。 ㈢有關原告主張被告應就原告100 年8 月29日（100 ）北大墓 公民字第009 號函、100 年9 月6 日（100 ）北大墓公民字 第012 號函備查系爭基金會第1 屆董事長、副董事長、常務 監事一案，作成准予備查之處分。被告以100 年9 月8 日北 府民宗字第1001185556號函及100 年9 月23日北府民宗字第 1001315746號函示，因地方人士對於捐助及組織章程與土城 區董事及監事人選之地緣性及代表性疑慮，請原告與地方相 關人士溝通。因原告以100 年9 月27日（100 ）北大墓公民 字015 號函復表示法人已溝通完成，提供協商會議紀錄，惟 當事人未簽名認同，不生效力，尚難認其已達共識。被告始 以100 年10月24日北府民宗字第1001203560號函示，因近來 屢有地方信徒對該法人捐助及組織章程、土城區董事、監事 人選地緣性及代表性存有疑慮，經請其與地方人士溝通未盡 妥適，並請其依原神明會章程第6 條之精神修正法人組織章 程。被告未能依其所請，理由如下： 1.基於承襲原神明會之歷史沿革及慣例：依「來去大安圳回 首大墓公」一書所載，神明會大墓公、神明會義塚公之土 地及資金來源，係源清朝時期為防蕃禦敵，募集地方丁口 錢累積而成。自明治43年（西元1910年）起由當時板橋庄 區長林清山、土城庄區長廖貴登、中和庄區長俞英為管理 人。臺灣光復後該二神明會決議並於陂塘大墓公祭祀公業 辦理章程明定由土城鄉長擔任管理人主席。至此，神明會 大墓公、神明會義塚公一直至100 年7 月1 日申請登記為 財團法人之時，該二神明會之章程均循此沿革及慣例，由 土城、板橋及中和3 個行政區首長擔任當然信徒委員，並 由土城區（改制前為土城市）區長（改制前為市長）擔任 管理人。 2.依地籍清理條例第24條第1 項第1 款之立法意旨：該條例 第24條第1 項第1 款規定，係為有效解決自日據時期以來 ，因宗教團體土地產權主體不明確之問題，基於管理上之 方便及政策上之考量，故該條例第24條第1 項第1款 規定 ：「經會員或信徒過半數書面同意依法成立法人者，申請 神明會土地更名登記為該法人所有。」究其立法意旨，係 為解決以神明名義登記所有權人之土地，透過此一法定程 序使神明會取得法人資格，並在土地登記之程序上採以更 名為登記原因，並非產權之實質移轉。故被告認為該二神 明會既依該條例第24條第1 項第1 款規定申請合併登記為 財團法人，仍不應悖離該條例明文為更名之意旨。 3.基於重大公共利益考量：就該二神明會成立資金基礎係源 於前人為防蕃禦敵所募集於不特定多數人之捐資，其財產 顯有公共利益之性質，依其歷史沿革及慣例，神明會大墓 公、神明會義塚公確有土城、板橋及中和等3 個行政區首 長代管之事實，故被告基於重大公共利益之考量，應輔導 該二神明會承襲原神明會章程中，由土城、板橋及中和等 3 個行政區首長代管之精神，修改法人捐助及組織章程。 ㈣有關原告主張原處分1 違法不當應予撤銷，答辯如下： 1.原告以101 年3 月26日（101 ）北大墓公雄字第006 號函 送系爭基金會100 年9 月6 日會議紀錄及101 年3 月5 日 董監事聯席會會議紀錄，請被告備查該基金會第1 屆董事 長盧國雄、副董事長邱○益、副董事長江○貞，以及常務 監事陳○麒。因查原告所送上開100 年9 月6 日會議紀錄 ，業經被告100 年10月24日北府民宗字第1001203560號函 復因法人於完成登記前原董事身分已有變更，請其依原神 明會章程精神規定辦理。又所送上開101 年3 月5 日董監 事聯席會會議，被告民政局已於101 年3 月5 日北民宗字 第1011305529號函輔導因義塚大墓公基金會未完成法人登 記，請其若須議決相關會務事項，仍應由該二神明會召開 管理委員會議為宜。 2.次按被告原許可之董事名冊中，董事王○民已於100 年10 月3 日調陞被告民政局副局長後，尚未檢附服務機關同意 擔任法人董事文件，原告主張被告100 年6 月9 日北府民 行字第1000494713號之同意函，係同意王○民以土城區長 身分擔任董事，非同意其以新北市政府民政局副局長身分 為之。 3.嗣王前副局長於100 年11月29日死亡，依法人及夫妻財產 制契約登記規則第21條規定：「法人設立登記應由全體董 事聲請。」被告原許可之「系爭基金會」相關書件及董事 名冊原據以核定之事證業已變更，故被告遂以原處分1 請 該二神明會應依捐助及組織章程第8 條有關第1 屆董事產 生之方式，由神明會（經主管機關驗印登記完成之神明會 大墓公及神明會義塚公全體成員開會）推薦董事（含董事 長）人選，俾利後續向法院聲請法人登記事宜。 4.神明會更名為基金會成立基礎係源於神明會財產，且該二 神明會有行政區首長兼代管理之實。又被告於原100 年8 月23日北府民宗字第1000784862號函准予設立許可時，當 時造報之第1 屆董事名冊尚符當時板橋、中和及土城等3 個行政區首長擔任董事之情形始予許可，惟現因前板橋區 長江○貞及土城區長王○民皆於該法人設立許可後有區長 職務異動之情形，故有關原設立許可財團法人之許可事項 已有變更。 5.再依被告100 年8 月23日北府民宗字第1000784862號函說 明六略以：「許可事項如有變更，應於變更事項發生後30 日內報被告許可，…」故被告以原處分1 指導該神明會依 上開函示意旨辦理並通知補正以符行政程序應無違誤，故 該函係屬行政指導，非行政處分。 ㈤原告以101 年3 月26日（101 ）北土大墓公雄字第005 號函 就被告民政局101 年3 月5 日北民宗字第1011305529號函之 輔導事宜陳述意見，被告以101 年4 月20日北府民宗字第10 11477999號函復，因該二神明會更名基金會現仍處於設立許 可階段，相關會議議決事項，仍應由前權利義務主體神明會 義塚公、神明會大墓公管理委員會依其組織章程規範辦理始 為妥適。並再次就被告原核定義塚大墓公基金會事證業已變 更，請其仍應依被告100 年10月24日北府民宗字第10012035 60號函及被告民政局101 年3 月5 日北民宗字第1011305529 號函意旨辦理。是被告101 年4 月20日北府民宗字第101147 7999號函係屬未具行政處分性質之觀念通知。 ㈥有關原告請求撤銷被告原處分2 ，答辯如下： 1.被告依民法第34條規定撤銷原許可設立處分准予原告設立 許可之處分，無非係基金會設立許可案，既已未能依法人 及夫妻財產制契約登記規則第21條規定完成法人登記，且 經被告重新審查原核准之組織章程已未能承襲原神明會時 期之官方代管性質，亦有與地籍清理條例第24條第1 項第 1 款之立法意旨未符，基於維護重大公益之考量予以撤銷 。 2.原告係由該二神明會組織合併成立，其財產亦由該二神明 會捐助，依臺灣省政府民政廳72年4 月1 日72民五字第10 271 號函釋意旨，係屬不同組織之神明會，仍應依地籍清 理條例之規定，分別檢具相關文件申報地籍清理成立財團 法人。惟所申請資料並無該二神明會信徒大會同意組織合 併後成立財團法人及財產處分等決議文件。 3.神明會大墓公組織章程第3 條規定：「本會信徒包括土城 鄉、板橋市，中和市居住者」、第5 條：「本會設置信徒 委員3 名」、第6 條：「委員以土城鄉鄉長為當然信徒委 員會管理人。其餘板橋市、中和市長亦為當然信徒委員」 之規定，可決定該二神明會成為法人，究為管理委員會或 信徒，尚待釐清。 4.又該二神明會章程第11條規定執行信徒大會決議事項、召 集信徒大會及財產及基金之管理事項為管理委員會之職權 ；而管理人則係執行管理委員會決議事項及綜理神明會大 墓公日常事務。至於原告成立財團法人，其章程增列財產 處分之職權，顯違該二神明會章程之規定。 5.就原告以100 年8 月29日（100 ）北大墓公民字第009 號 函、100 年9 月6 日（100 ）北大墓公民字第012 號函、 101 年3 月15日（101 ）北大墓公雄字第002 號函等申請 被告備查義塚大墓公基金會第1 屆董事長、副董事長、常 務監事案，依法無據，應予駁回。 ㈦本件主要關鍵在於被告原許可設立處分有無瑕疵存在之情形 ？說明如下： 1.按本件訴願決定意旨，因為該二神明會分別名下多筆財產 ，且渠等對外名稱不同，係屬不同組織之神明會，該二神 明會若要合併，此會使各自財產發生變動之情形，此就必 須經過該二神明會之信徒大會決議表決，但是，卷內並無 該二神明會有召開信徒大會、同意該二神明會進行合併及 選出董監事等資料，所以被告當初核定許可之處分即有瑕 疵。 2.原告主張該二神明會章程內雖有記載信徒大會召集等內容 ，但實際上也無從去特定所謂信徒大會成員究竟為哪些人 云云。然因該二神明會先前並沒有發生需要舉辦信徒大會 ，而由信徒大會決議重大事項之情形，此並不代表該二神 明會不能舉辦信徒大會（如透過媒體、政府或三個區各地 村里長公告等）。再者，該二神明會之名下財產甚鉅，不 可能僅由少數幾個人就可以來決定該二神明會龐大財產的 變動。 3.按原告之捐助及組織章程第8 條規定：「本法人設董事會 ，置董事二十一人，設監事會置監事七人，均為無給職， 任期均為四年本法人由本市板橋區、中和區、土城區選出 之董監事共同管理並由各區推選一人為召集人。其董事名 額分配板橋區七人，中和區七人，土城區七人，監事名額 分配板橋區三人，中和區三人，土城區二人，各區之董、 監事應以設籍各區者為限，本法人第一屆董監事不受此限 制。第一屆董事、監事由捐助人（經主管機關驗印登記完 成之神明會大墓公及神明會義塚公全體成員開會決議之） 依第二項各區之名額推選擔任。第二屆以後之董、監事則 由上屆董監事會自各區熱心奉獻之信徒中，提名應選出名 額一倍以上之候選人，由各區董、監事以選舉方式選舉之 。但與上屆之董、監事有配偶或三親等親屬之關係者，則 不得提名為候選人。」等內容，換言之，原告並沒有將板 橋區、土城區及中和區之行政首長列入在董監事名額內。 然按該二神明會以往都是由板橋、中和及土城等三市市長 （現改制為區）於該二神明會擔任地方首長兼代管理之情 形，每年由地方首長帶領普渡儀式，盛大舉辦中元祭典活 動，具有傳統民俗信仰之文化性，也就是因為具有公益性 質，所以，板橋、土城及中和市公所多年以來不斷地補助 「神明會大墓公」舉辦中元祭典活動。被告重新審查原告 之捐助及組織章程後，基於該二神明會成立資金基礎具有 公共利益之性質，且原告董監事選任部分並未承襲原神明 會時期之官方代管組織性質，所以，認為原告之捐助及組 織章程有違反原捐助人之沿革精神及管理方式。 4.該二神明會確實沒有舉辦信徒大會討論要不要合併成一財 團法人、董監事名單之選任方式等事項，原告僅依「神明 會大墓公」章程召開會議決議通過原告之捐助及組織章程 ，設立程序確有瑕疵之情形，依據行政程序法第117 條前 段規定，違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機 關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之 。被告撤銷系爭許可處分，亦有理由。 ㈧原告之捐助及組織章程關於董監事人選部分，不符該二神明 會章程之精神： 1.本件原告認為該二神明會之管理人隨著新北市改制，導致 土城、板橋及中和三區的行政首長已為官派，非民選，基 於擔任系爭二神明會之管理人須具有地方上人望之情形， 否則不利於推動每年重大祭祀活動及募款，所以，原告認 為不須將土城、板橋及中和區區長列入章程所定董監事人 選範圍內云云。 2.然而，該二神明會土地及資金係清朝時期為了防蕃禦敵起 見，募集地方丁口錢累積而來，逐漸演變為每年由地方首 長帶領普渡儀式，盛大舉辦中元祭典活動。從日據時期由 板橋、土城、中和三個地區行政首長為管理人；而臺灣光 復後該二神明會決議並於陂塘大墓公祭祀公業辦理章程， 明定由土城鄉長為管理人主席；該二神明會章程亦遵循此 沿革及慣例，由土城、板橋及中和三個行政區首長擔任當 然信徒委員，並由土城區（改制前為土城市）區長（改制 前為市長）擔任管理人。 3.按「神明會管理人係召開地方公正士紳會議推選由歷屆市 長擔任，類似該縣荒廢寺廟由地方自治團體代管性質之神 明會會員並非權利人，故不宜依地籍清理條例第24條第1 項第2 款或第2 項辦理，僅宜依同條第1 項第1 款辦理， 否則屆時由直轄市、縣（市）政府主管機關代為標售。」 （內政部97年12月2 日內授中民字第0970732950號函參照 ）按該二神明會之信徒系統表當然信徒委員均係土城、板 橋及中和三地區行政首長擔任，由該表內容可知，於日據 時期，該三地區行政首長係為官派並非民選，如當時板橋 區行政首長「山本義信」、「神吉龜吉」、「浣喜代治」 、「野林豐助」等人，並非民選出來的行政首長，也都不 是三個地區之「在地人」，甚者，先前土城區（改制前土 城市）之代理市長王○民亦為官派而非民選，顯見該二神 明會當然信徒委員關鍵並不在於民選抑或官派，重點在於 委員資格為土城、板橋及中和三地區之行政首長，從歷史 沿革來說，該二神明會即具有官方代管性質。除了該二神 明會之財產具有歷史公益性質外，地區行政首長推行舉辦 該二神明會祭典等活動，更可使當地民眾易於知悉進而積 極參與。反觀原告所述董監事人選須具有地方上人望、熱 心奉獻云云，但所謂人望、熱心奉獻一詞過於抽象，且易 於淪為個人主觀上之判斷，並非客觀之判斷標準，因慮及 該二神明會財產具有重大公益及歷史文化性質，原告之捐 助及組織章程關於董監事人選部分，確有不符捐助精神之 情形。 ㈨原告應成立捐助「不動產」為基礎之財團法人，而非成立財 團法人基金會：宗教財團法人係以傳揚宗教教義辦理宗教活 動為目的，依據捐助財產之性質，可分為捐助「不動產」成 立之財團法人及捐助「現金」為基金成立之財團法人基金會 兩種。而原告當初係以其名下之不動產收益孳息2,000 萬元 成立財團法人基金會。然而，神明會大墓公曾發生帳目不清 及承租戶欠繳租金，導致於繳不出地價稅之情事，倘若准許 原告成立以「現金」為基礎之財團法人基金會者，當基金會 發生組織運作問題時，可能變成無法管理之情形。除此之外 ，地籍清理條例立法目的係為解決土地權屬不明之問題，原 告係依據地籍清理條例第24條成立法人，使神明會以法人方 式存續，則應以「不動產」為成立基礎，方能貫徹地籍清理 條例之立法精神。 ㈩聲明求為判決：1.原告之訴駁回。2.訴訟費用由原告負擔。 四、本件兩造不爭如事實概要欄所述之事實，並有被告原許可設 立處分（本院卷第20頁）、100 年9 月23日函及義塚大墓公 基金會捐助及組織章程修正條文對照表（本院卷第23、24頁 ）、100 年10月24日函（本院卷第28頁）、義塚大墓公捐助 及組織章程（市府版）（本院卷第29頁）、101 年4 月20日 北府民宗字第1011477999號函（本院卷第51頁）、原處分1 （本院卷第50頁）、原處分2 （本院卷第60頁）、被告民政 局101 年3 月5 日北民宗字第101130 5529 號函（本院卷第 46頁）、新北市議員林○仁信函（本院卷第30、31頁）、王 ○民100 年10月2 日辭職書（本院卷第32頁）、原告100 年 8 月29日（100 ）北大墓公民字第009 號函（本院卷第21頁 ）、100 年9 月6 日（100 ）北大墓公民字第012 號函（本 院卷第22頁）、100 年9 月27日（100 ）北大墓公民字第01 5 號函（本院卷第25至27頁）、101 年3 月15日北大墓公雄 字第002 號函（本院卷第33至35頁）、101 年3 月26日北大 墓公雄字第005 號函（本院卷第47、48頁）、101 年3 月26 日北大墓公雄字第006 號函（本院卷第49頁）、神明會大墓 公章程及神明會義塚公章程（原處分卷第149 至156 頁）、 台北縣土城鄉公所刊登於民眾日報之公告內容（70年3 月11 日第1 版、70年3 月12日第5 版及70年3 月13日第5 版）（ 本院卷第75至77頁）、陂塘大墓公祭祀公業辦理章程（本院 卷第78頁）、神明會大墓公99年9 月3 日函文及神明會大墓 公及義塚公99年9 月2 日第二次委員會會議記錄及出席委員 簽到名冊（本院卷第180 至183 頁）、102 年10月8 日董監 事聯席會議簽到名冊、會議記錄及附件（本院卷第211 至21 7 頁）、原告全體董事、監事簽名之決議說明書（本院卷第 218 頁）、100 年7 月1 日設立義塚大墓公基金會申請書（ 本院卷第262 至327 頁）在卷可稽，堪認為真實。是本件之 爭執在於被告以原處分2 撤銷許可原告設立之被告原許可設 立處分，有無違誤？原告申請被告備查其第1 屆董事長、副 董事長、常務監事名冊，被告以原處分1 否准，有無違誤？ 應否做成准予備查之行政處分？ 五、本院之判斷： ㈠按「神明會土地，應由神明會管理人或三分之一以上會員或 信徒推舉之代表一人，於申報期間內檢附下列文件，向土地 所在地之直轄市或縣（市）主管機關申報：一、申報書。二 、神明會沿革及原始規約。無原始規約者，得以該神明會成 立時組織成員或出資證明代替。三、現會員或信徒名冊、會 員或信徒系統表及會員或信徒全部戶籍謄本。四、土地登記 謄本及土地清冊。五、其他有關文件。」「神明會依第十九 條第一項規定所為之申報，於公告期滿無人異議或經調處成 立或法院判決確定者，直轄市或縣（市）主管機關應即將神 明會現會員或信徒名冊、系統表及土地清冊予以驗印後發還 申報人，並通知登記機關。」「（第1 項）申報人於收到直 轄市或縣（市）主管機關驗印之神明會現會員或信徒名冊、 系統表及土地清冊後，應於三年內依下列方式之一辦理：一 、經會員或信徒過半數書面同意依法成立法人者，申請神明 會土地更名登記為該法人所有。二、…。（第2 項）申報人 未依前項規定辦理者，由直轄市或縣（市）主管機關逕依現 會員或信徒名冊，囑託該管土地登記機關均分登記為現會員 或信徒分別共有。」「本條例施行前以神明會以外名義登記 之土地，具有神明會之性質及事實，經申報人出具已知過半 數現會員或信徒願意以神明會案件辦理之同意書或其他證明 文件足以認定者，準用本章之規定。」地籍清理條例第19條 第1 項、第22條、第24條及第26條定有明文。次按民法第25 條、第30條及第34條分別規定：「法人非依本法或其他法律 之規定，不得成立。」「法人非經向主管機關登記，不得成 立。」「法人違反設立許可之條件者，主管機關得撤銷其許 可。」 ㈡又按行政程序法第114 條第1 項第2 款規定：「違反程序或 方式規定之行政處分，除依第一百十一條規定而無效者外， 因下列情形而補正︰二、必須記明之理由已於事後記明者。 」同條第2 項規定：「前項第二款至第五款之補正行為，僅 得於訴願程序終結前為之；得不經訴願程序者，僅得於向行 政法院起訴前為之。」訴願法第79條第2 項規定：「原行政 處分所憑理由雖屬不當，但依其他理由認為正當者，應以訴 願為無理由。」依上開規定，訴願決定如認原行政處分所憑 理由雖屬不當，但依其他理由認為正當者，仍應維持該行政 處分，係基於行政一體之立場，原行政處分必須記明之理由 ，即由訴願決定補正之。 ㈢再按行政程序法第117 條規定：「違法行政處分於法定救濟 期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其 上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷 ︰一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第一百十九 條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分 ，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」第119 條 規定：「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護 ︰一、以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分 者。二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使 行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。三、明知行政 處分違法或因重大過失而不知者。」 ㈣經查，原告係由神明會義塚公及神明會大墓公於100 年7 月 1 日向被告申請設立許可，原經被告以原許可設立處分許可 設立，但尚未完成法人登記即為被告撤銷許可，為設立中之 法人，性質上應屬非法人之團體，依行政訴訟法第22條規定 ，有當事人能力。原告提起本件課予義務訴訟，係請求被告 作成准其董事長、副董事長及常務監事名冊備查之行政處分 ，自屬當事人適格，至於原處分1 及原處分2 部分，被告雖 以該二神明會為受文者及送達對象，惟原告本為其權利義務 之繼受人，至少亦屬利害關係人，尚無被告所稱當事人不適 格之情形。 ㈤被告以原處分2 撤銷其原許可設立處分對原告之設立許可， 有無違誤？ 1.查該二神明會於100 年7 月1 日依地籍清理條例第24條規 定，向被告申辦合併登記為義塚大墓公基金會，經被告以 原許可設立處分准予設立許可，有申請書（本院卷第262 至327 頁）及被告原許可設立處分（本院卷第20頁）在卷 可稽。被告嗣以原處分2 撤銷上開原許可設立處分，係以 義塚大墓公基金會設立許可案，因原核定之董事名冊異動 ，未能依法人及夫妻財產制契約登記規則第21條規定向法 院完成法人登記，且經其重新審查，原核准之組織章程未 能承襲原神明會時期之官方代管組織性質，亦與地籍清理 條例第24條第1 項第1 款立法意旨未符，基於維護重大公 益之考量為其論據。因原告不服，提起訴願，訴願決定係 認該二神明會合併成立財團法人，或捐助神明會財產，應 由章程第3 條規定之信徒召開信徒大會決議定之，原告設 立程序有違誤，被告原許可設立處分許可其設立，即有瑕 疵，雖原處分2 所執理由非無疑義，然其撤銷100 年8 月 23日函之結論仍應維持，爰駁回訴願等情，有原處分2 （ 本院卷第60頁）及內政部102 年1 月21日台內訴字第1010 407511號訴願決定（本院卷第62至69頁）在卷可稽。 2.按神明會大墓公章程及神明會義塚公章程第3 條均規定： 「本會信徒包括土城鄉、板橋市、中和市居住者。」第5 條均規定：「本會設置信徒委員三名。」第6 條均規定： 「（第1 項）委員中以土城鄉（為政府舉辦民選）鄉長為 當然信徒委員會管理人。其餘板橋市、中和市長亦為當然 信徒委員。（第2 項）信徒委員選舉分配額除當然委員外 如下：土城鄉一人、板橋市一人、中和市一人。」第11條 均規定：「管理委員會之職權如左：一、執行信徒大會決 議事項，及召集信徒大會。二、財產及基金管理事項。三 、擬定本會工作計劃。四、編製歲出、入預算決議。五、 議決其他有關本會應興應革事項。」第12條均規定：「管 理人之職權如左：一、執行管理委員會決議事項。二、管 理委員會之召集事項。三、綜理本會日常事務。」及第13 條均規定：「監察委員之職權如左：一、監察管理委員會 執行信徒大會決議事項。二、監察管理委員會處理日常會 務事項。三、稽核管理委員會日常財務收支事項。四、其 他有關監察事項。」有該二神明會章程在卷可稽（原處分 卷第149 至156 頁）。依上開章程規定，神明會大墓公及 神明會義塚公均設有管理委員會，其組成雖未明文，解釋 上即包括當然信徒委員會管理人1 人（土城鄉鄉長）、當 然信徒委員2 人（板橋市市長及中和市市長）及選舉之信 徒委員3 人，係執行信徒大會之決議事項及管理財產、基 金，至於管理人係執行管理委員會決議事項及綜理神明會 日常事務，監察委員係監督管理委員會運作。是以，該二 神明會仍以信徒大會為最高機關，凡涉及組織性質變更及 神明會重要財產處分等事項，則非管理人或管理委員會、 監察委員之職權範圍，依其章程，應由管理委員會依章程 第11條第1 款後段規定召集信徒大會決議定之，關於信徒 之定義，則明定於章程第3 條，尚與信徒委員不同。本件 該二神明會捐助神明會全部財產，組織合併成立義塚大墓 公基金會，除法令另有規定外（例如：地籍清理條例第24 條第1 項第1 款），自應依其章程召集信徒大會決議定之 。原告所提出之神明會大墓公及義塚公99年9 月2 日第二 次委員會會議記錄及出席委員簽到名冊（本院卷第181 至 183 頁），尚非信徒大會之會議記錄。是以，本件訴願決 定認為：綜觀全卷未見該二神明會信徒大會同意組織合併 後成立財團法人及處分財產等決議文件，被告未命該二神 明會檢附組織合併後成立財團法人之決議文件，僅以該二 神明會沿革內容及組織成員相同，即核定99年9 月2 日神 明會大墓公及義塚公第二次委員會會議決議通過之捐助及 組織章程等相關文件驗印程序，並核准該二神明會合併設 立義塚大墓公基金會，該被告100 年8 月23日函即有瑕疵 ，原處分2 據以撤銷，應認正當，應予維持等情，尚非無 據。訴願決定上開理由，依首揭說明，業補正被告原處分 2 之理由，於法即屬無違，原告訴請撤銷，並無理由。 3.至於原告主張臺北縣土城鄉公所曾於70年間登報核定公告 該二神明會章程及信徒名冊，上開信徒名冊所記載信徒為 3 位管理人即當時土城鄉、板橋市及中和市之民選首長， 並無其他信徒成員名冊或信徒大會組織成員存在，固有原 告提出之上開公告在卷可稽（本院卷第75至77頁）。惟查 ，該二神明會多年歷次申辦變更登記，內容多為管理人及 信徒委員名冊，其中或有稱為信徒名冊或信徒系統表，並 未完全一致，有歷次變更登記之章程暨所謂信徒名冊在卷 可稽（外放）。此或係因該二神明會並非典型之神明會組 織，對於信徒及信徒委員之概念有所混淆所致，然其章程 第3 條既均明定：「本會信徒包括土城鄉、板橋市、中和 市居住者。」其信徒人數固甚眾多，但在特定時點，居住 於該區域之人並非無法特定，原告主張如依第3 條規定之 信徒，其信徒將不特定云云，實無可採。又該二神明會章 程第1 條固分別為：「本會定名為神明會大墓公管理委員 會」及「本會定名為神明會義塚公管理委員會」，依其文 義解釋，僅是名稱定為神明會大墓公管理委員會與神明會 義塚公管理委員會，但章程內原有信徒及信徒大會之規定 ，業如前述，是原告主張上開章程第1 條係指該二神明會 以「神明會大墓公管理委員會」與「神明會義塚公管理委 員會」之組織而存在云云，自非可採。至於原告主張依該 二神明會之沿革，其前身即陂塘大墓公祭祀公業，該祭祀 公業辦理章程（本院卷第78至80頁），第3 條雖亦規定以 土城鄉板橋鎮中和鄉居住信徒為限，但無信徒大會之設置 ，顯見該二神明會之章程係承襲陂塘大墓公祭祀公業辦理 章程之沿革及精神而來云云，惟查，上開祭祀公業章程中 設有管理人、董事、評議員，合組成役員會，組織與該二 神明會不同，其雖無信徒大會之設置，仍無從據以推論該 二神明會不得設置信徒大會之組織。又原告主張臺北縣政 府97年間依據地籍清理條例第3 條第1 項第2 款規定，辦 理公告及通知，亦均記載該二神明會之管理人，均同為當 時3 位管理人盧○辰、江○貞、邱○益，足證該二神明會 之信徒成員，原本就僅有土城鄉、板橋市及中和市等3 位 民選首長云云。實則，該公告僅列盧○辰為管理者，內容 係公告符合地籍清理條例應清理之對象，尚與信徒之定義 或信徒大會之召開無關，有被告97年6 月30日北府地籍字 第09704830371 號公告在卷可稽（本院卷第125 至131 頁 ），應認原告之主張，並非可採。 4.被告原許可設立處分所為原告設立許可，有上開違法之處 ，應為原告所明知，或因重大過失而不知，依行政程序法 第119 條第3 款規定，應認原告之信賴不值得保護。縱認 原告之信賴尚無上開第119 條所列信賴不值得保護之情形 ，因原告至今仍處於設立中之狀態，尚未至法院完成法人 登記，被告以原處分2 撤銷原許可設立處分，係使原告回 到一開始申請設立許可之狀態，亦難認原告有何信賴利益 可言，尤無從認其信賴利益係顯然大於撤銷所欲維護之公 益。從而，被告以原處分2 撤銷原許可設立處分，尚與行 政程序法第117 條規定無違。 ㈥承上，原處分2 既不應撤銷，則原遭撤銷之原許可設立處分 亦無從回復，原告仍處於未受許可設立之狀態。是以，原告 以101 年3 月15日北大墓公雄字第002 號函申請被告就其第 1 屆董事長、副董事長、常務監事名冊予以備查，與訴請撤 銷原處分1 及其訴願決定部分，均失所附麗。 六、從而，被告原處分2 撤銷原告設立許可處分，其憑理由固有 未當，惟訴願決定認依其他理由仍為正當，應予維持，並無 違法；又被告原處分1 否准原告備查之申請，於法亦無不合 ，訴願決定不受理，雖有未洽，惟結論仍無二致，並無撤銷 之必要。是原告訴請如其聲明，為無理由，均應駁回。 七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核與本件判決 結果不生影響，爰不逐一論述，併此敘明。 據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項 前段，判決如主文。 中　　華　　民　　國　　103　 年　　1　　 月　　2　　 日 臺北高等行政法院第四庭 審 判 長 法 官　 王碧芳 　 法 官　 程怡怡 法 官　 高愈杰 一、上為正本係照原本作成。 二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表 明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判 決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。 三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段） 四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項） ┌─────────┬────────────────┐ │得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │ │代理人之情形 │ │ ├─────────┼────────────────┤ │㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│ │ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│ │ 為訴訟代理人　 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │ │ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│ │ │ 理人具備會計師資格者。 │ │ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│ │ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│ │ │ 利代理人者。 │ ├─────────┼────────────────┤ │㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│ │ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│ │ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│ │ ，亦得為上訴審訴│ 。 │ │ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│ │ │ 依法得為專利代理人者。 │ │ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│ │ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│ │ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│ │ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │ ├─────────┴────────────────┤ │是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│ │人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│ │文書影本及委任書。 │ └──────────────────────────┘ 中　　華　　民　　國　　103　 年　　1　　 月　　2　　 日 書記官 何閣梅