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臺北高等行政法院判決 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　102年度訴字第503號 　　　　　　　　　　　　　　　　　　102年10月3日辯論終結 原　　　告　世科有限公司 代　表　人　李錦江（董事） 訴訟代理人　侯水深　律師 　　　　　　張沐芝　律師 被　　　告　國防部 代　表　人　嚴　明（部長） 訴訟代理人　林家祺　律師 　　　　　　潘則華　律師 上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會 中華民國102 年1 月25日訴0000000 號、102 年1 月18日訴0000 000 號、102 年1 月18日訴0000000 號審議判斷，提起行政訴訟 本院判決如下： 主 文 原告之訴駁回。 訴訟費用由原告負擔。 　　事實及理由 一、程序事項： 本件採購案招標機關原為「國防部軍備局採購中心」，因組 織變更，自民國（下同）102 年1 月1 日起改編為「國防部 國防採購室」，被告為承受業務單位所屬之機關。又被告代 表人原為高華柱，訴訟中變更為楊念祖，嗣再變更為嚴明， 業據被告新任代表人嚴明提出承受訴訟狀聲明承受訴訟，核 無不合，應予准許。 二、事實概要： 緣原告參與被告所辦理「TWAN設備維護（HK01303L065 ）」 採購案（下稱系爭採購案）並為得標廠商。嗣經被告發現原 告有以偽造文件投標之情形，爰依政府採購法第50條第1 項 第3 款及同條第2 項前段規定，以101 年8 月10日備採購辦 字第1010006809號書函（下稱原處分1 ）撤銷決標；復依政 府採購法第31條第2 項第1 款及投標須知2.3.1 規定，以10 1 年8 月15日備採購辦字第1010006943號書函（下稱原處分 2 ）追繳原告押標金新臺幣（下同）30萬元；並以原告有政 府採購法第101 條第1 項第2 款之情形（原處分誤載為同條 項第4 款，業經被告依行政程序法第101 條規定，以102 年 9 月27日國採購包字第1020006229號函更正），於101 年8 月22日以備採購辦字第1010007188號書函（下稱原處分3 ） 通知原告刊登政府採購公報。原告不服，提出異議，復不服 被告101 年9 月4 日備採購辦字第1010007517號、101 年9 月4 日備採購辦字第1010007518號、101 年9 月14日備採購 辦字第1010007859號書函駁回異議之處理結果，續向行政院 公共工程委員會（下稱工程會）提起申訴，皆遭審議判斷駁 回，遂提起本件行政訴訟。 三、原告主張略以： ㈠依據系爭採購案之招標清單及計畫清單，投標廠商資格， 其第⑶項固規定：「廠商具有維修、維護或售後服務能力 之證明。如維修人員經專業訓練之證明。具備(a) CCNP及 CCNA－Security及Lunix LPIC LevelⅠ以上等相同或更高 階認證、(b) MAESC 及MPSSC 及Frequentis及Symmetric- om以上為原廠完訓相關證明，廠商投標時均須檢附(a) 及 (b)內相關文件供審查。」惟上開「如維修人員經專業訓 練之證明」規定，究係「廠商具有維修、維護或售後服務 能力」之例示證明文件，亦即「例如」或「如果」維修人 員經(a) 、(b) 所示之專業訓練，則須提出(a) 及(b) 內 相關文件供審查；抑或(a) 及(b) 相關文件乃招標文件所 規定之投標廠商具有維修、維護或售後服務能力之必備資 格證明文件，其文義並不明確。查系爭採購案為公開招標 ，並非限制性招標，依政府採購法第6 條第1 項規定，應 以維護公共利益及公平合理為原則，對於廠商不得為無正 當理由之差別待遇。又機關辦理採購，得依實際需要，規 定投標廠商之基本資格；特殊或巨額之採購，須由具有相 當經驗、實績、人力、財力、設備等之廠商始能擔任者， 得另規定投標廠商之特定資格。機關訂定前條投標廠商之 資格，不得不當限制競爭，並以確認廠商具備履行契約所 必須之能力者為限，政府採購法第36條第1 項、第2 項及 第37條第1 項亦有明文規定。上開(b) 規定之「原廠完訓 相關證明」，語意並不明確，留有解釋空間，自可作合目 的性解釋。依原告對上開規定之認知，至原廠接受正式課 程培訓，其目的無非為確保具備維修、維護能力，倘由其 他途徑，例如特殊工作經驗之在職訓練，亦具備相同之能 力，自採購目的而言，當然亦應認具備投標廠商資格。系 爭VCS 3020設備（下稱系爭設備）之介面為WINDOW XP ， 極為容易操作，屬普通之通訊設備，於專門銷售中古通訊 設備商處即可購得，不具何產品特殊性或新穎性。證人即 系爭採購案使用單位被告資電作戰指揮部通資指管組（下 稱資電部）組長○○於臺灣臺北地方法院檢察署（下稱臺 北地檢署）101 年度偵字第14367 號偵查中亦證稱：「如 果我們只限定投標廠商只能提供原廠完訓證明，這樣反而 違反政府採購法」等語，被告辯稱：「而本件之所以於招 標文件中要求廠商於投標時須檢附原廠完訓相關證明，係 因若無經過原廠或經原廠授權之訓練，縱使受過其他通訊 器材設備之訓練仍無法妥善操作保養及維護本件採購系爭 設備，是在檢附原廠完訓相關證明有其必要性之情況下， 機關依其行政裁量權，於本件購案招標文件中明定廠商必 須檢附原廠完訓相關證明，並未構成不當限制」云云，顯 與王淇上開證言相左，並無可信。按文字之意義，本有其 核心，解釋文字不得反於文義而為扭曲解釋，「原廠完訓 相關證明」，就通常知識經驗之人之解讀及認知，當然係 指完成原廠訓練之相關證明而言。被告謂「在他廠完成該 產品訓練之證明」亦屬「原廠完訓相關證明」云云，擷取 「相關」一語，扭曲字句文義，要無可取。 ㈡政府採購法第101 條第1 項第4 款所稱「偽造、變造之文 件參加投標、訂約或履約者」，固然不以行為人成立犯罪 之偽造、變造文書罪為必要，包括有權製作文件者自行偽 造、變造投標、契約及履約文件之內容。惟仍須有製作不 實文件之「故意」為要件。按被告如何解釋「如經專業訓 練之證明」、「原廠完訓相關證明」等投標廠商資格規定 ，於等標期間並未公開說明。倘提出該等文件之廠商並無 行使不實文件之故意，僅因被告於證明文件有疑義時疏於 查證文件內容，未依政府採購法規定要求廠商提出說明， 因而造成文件意涵之誤認或錯誤解讀文件內容，仍不得逕 認廠商係以偽造、變造之文件參加投標、訂約或履約。而 Communications Test Design.Inc. （下稱CTDI公司）採 購經理Stella King 以私人名義出具證明書（下稱系爭證 明書），謂「證明○○○已成功完成VCS 3020產品訓練」 等語，用意在補強原告維修人員○○○對系爭設備具備維 修、維護能力，該證明書中並無培訓（course）用語，是 並非欲證明○○○曾至CTDI公司完成該產品之正式培訓課 程，更無冒充(b) 款系爭設備原廠（Frequentis）完訓相 關證明之意。原告投標時即認系爭採購案之招標清單及計 畫清單中投標廠商資格，其第⑶項規定(b) 所示「原廠完 訓相關證明」，僅是廠商具有維修、維護能力之例示證明 文件，倘得提出其他足資證明維修人員具備維修、維護能 力之證明文件供採購單位形式審查亦可。查○○○曾於96 年到97年間參與原告得標之國防部軍備局中山科學研究院 （下稱中科院）工程案，案名XI96050P之全案系統規劃設 計，該案主要目的就是為了系統架構圖中設備ICS 進行電 路開通，以確保設備ICS 有效運作。該案的用戶設備ICS 就是Frequentis公司所生產之系爭設備，○○○因而有機 會接觸系爭設備，並協助完成系統架設電路開通以及系統 測試。因該工程案之在職訓練，使○○○對系爭設備之電 路結構有相當之認識，具備維護以及維修的能力。上開中 科院採購案之使用設備者亦為系爭採購案申購單位即資電 部，是資電部對原告之維修人員○○○具有系爭設備之維 修、維護能力，為其職務上已知之事實。故決標前雖兆網 有限公司（下稱兆網公司）對原告未能提出原廠完訓相關 證明，是否具有投標廠商之資格，提出書面異議，被告亦 明知系爭證明書並非Frequentis系爭設備原廠完訓證明， 仍未依政府採購法第51條規定通知原告提出說明，逕認兆 網公司之異議為無理由。又系爭證明書出具人Stella Ki- ng當時（中科院上開採購案時）任職美商TELMAR公司的銷 售經理，TELMAR公司是該案設備供應商之一，因為商業往 來的關係，了解○○○有從事系爭設備之系統整合、電路 開通等在職產品訓練之經驗。迨100 年Stella King 轉任 CTDI公司銷售經理，願意就○○○前述在職系爭設備系統 整合、電路開通等產品訓練以私人名義開立證明，且被告 對於○○○具有系爭設備之維修、維護能力向無爭執。 ㈢系爭採購案係採2 階段審標，第1 階段先審查投標廠商資 格，審查通過具備投標廠商資格後方得參與比價。參與投 標之兆網公司於系爭採購案為保留性決標，認定原告具備 投標廠商資格時，即舉發原告以不實證明文件冒充Frequ- entis 公司原廠完訓相關證明，以書面提出異議。被告審 標人員○○○、○○○、○○○於臺北地檢署偵查中證稱 ：「（問：開標後，兆網有限公司有無針對VCS 3020證書 提出異議？）開完標之後，100 年12月21日當天有向採購 中心以書面提出異議，採購中心在當天也有審查相關文件 ，我們在100 年12月29日有回覆採購中心，採購中心再回 覆給兆網有限公司。」是被告審標人員於審標時已知悉原 告所提系爭證明書並非Frequentis原廠完訓證明。另參與 本件投標之競爭廠商兆網公司於100 年12月22日即提出書 面異議，質疑系爭證明書並非原廠完訓相關證明，異議狀 並檢附原廠Frequentis公司來明文確記載：「……⒊相關 由本公司FREQUENTIS USA發出之完訓證明（Certificate of Training Achievement ）一定會在證書上列出受訓人 員姓名以及VCS 3020X 之字樣。⒋唯經過VCS 3020X 相關 版本及架構完整訓練之人員方具有維護該型式設備之能力 。」而系爭證明書並無Certific ate of Training Achi- evement 之記載，亦未有經Frequentis授權培訓之文字， 已可輕易辨識系爭證明書並非Frequentis USA出具或授權 他廠出具之原廠完訓相關證明。兆網公司於異議狀內並表 示「請貴中心務必向原廠查證投標商提供之證照真偽」， 雖被告辯稱「同日，訴外人兆網公司向被告提出異議，被 告轉請申購單位資電部處理，資電部承辦人員先打電話至 CTDI公司，得知出具原告公司資格證明文件之Stella Ki- ng確實於該公司擔任銷售經理，而該公司之網頁亦載明該 公司仍銷售Frequentis公司系爭設備，並提供相關的教育 訓練，因認原告公司所取得之資格證明文件並非不法取得 」云云。然Stella King 在CTDI公司的最後工作日為100 年12月15日，有Stella King 之電子郵件為憑，被告所稱 資電部承辦人員曾於兆網公司提出異議後以電話向CTDI公 司查證得知Stella King 確實於該公司擔任銷售經理云云 ，已然不實。況CTDI公司為專營銷售中古通訊設備之廠商 ，並非通訊設備製造商，所銷售之中古通訊設備廠牌、種 類甚多，資電部為專門申購所需軍用通訊設備之政府單位 ，當然知悉CTDI公司之營運內容，專營銷售各類、各廠牌 中古通訊設備之「二手」商，焉可能舉辦某特定廠牌通訊 設備如何維修、維護之培訓課程？甚者，依兆網公司檢附 Frequentis公司上述來文，更可輕易判斷而知悉原廠製造 商Frequentis公司不可能授權銷售中古通訊設備商CTDI公 司舉辦該設備之教育訓練課程。倘資電部承辦人員有進行 查證，何以未依兆網公司異議狀之要求而向原廠Frequen- tis 公司查證，究有無授權CTDI公司舉辦系爭設備之培訓 課程？又為何未向CTDI公司直接詢問是否有舉辦系爭設備 之培訓課程，及○○○有無至該廠完成系爭設備之培訓課 程？為何未依政府採購法第51條規定要求原告對系爭證明 書內容提出說明？再者，倘確實有進行查證，應會留存相 關之查證紀錄，資電部之內部簽呈及行文被告採購中心之 公函亦會敘明何以認定系爭證明書符合「原廠完訓相關證 明」之查證過程，但被告卻未能提出，應認上開所稱查證 過程不實。系爭證明書內容攸關原告是否具備投標廠商資 格，是否應受理投標等重要事項，倘資電部承辦人員確實 有進行被告前開所稱之查證，則該查證應係因兆網公司對 原告所提系爭證明書之真實性，是否合於「原廠完訓相關 證明」投標廠商資格規定提出質疑，具狀為異議後，被告 因而指示申購單位對系爭證明書進行實質審查而為該查證 ，但被告於本件訴訟中卻稱：「……當初審標時因為僅有 形式審查，沒有實質審查，所以才會認定原告具有投標廠 商的資格，才會決定『決標』給原告」，既稱僅有形式審 查，沒有實質審查，即認定原告具有投標廠商資格，決標 予原告，又謂申購單位承辦人員於決標前因兆網公司提出 異議有進行相關查證，已有矛盾，被告稱有以電話及上網 搜尋進行查證云云，要無可信。 ㈣系爭採購案並非巨額採購，且原告認為Frequentis公司所 生產之系爭設備僅係一般通訊設備，不具何產品特殊性或 新穎性，「原廠完訓相關證明」並非投標廠商資格之必備 證明文件，因此對於投標文件所示之投標廠商資格，於等 標期自無提出異議之必要，且被告在第1 階段審查資格標 時已認定原告具有投標廠商資格，原告更無提出異議之必 要。審議判斷謂「且申訴廠商於等標期間，對招標文件上 開規定從無爭執，益徵其就參標應準備之相關證明有所認 知，並無疑義」云云，有違論理法則。審議判斷又謂「細 審上開招標文件規定所述『原廠完訓相關證明』，無論依 文義或目的解釋，均可知其重在要求投標廠商應有曾參與 並完成系爭設備相關訓練之人員，並提出相關證明文件， 非僅只申訴廠商有得證明其維修、維護能力之任何文件皆 可，否則要無使用『完訓』一語之必要」云云，果爾，則 何以被告明知○○○未曾至Frequentis公司原廠完成系爭 設備之培訓課程，於兆網公司提出異議時仍認原告具投標 廠商資格？且就「原廠完訓」之「原廠」一詞恝置不論， 割裂「完訓」2 字而為論述，殊有可議。退步言之，縱如 申訴審議判斷所述，完成原廠訓練之相關證明係投標廠商 資格之必備證明文件，亦僅係原告本不具投標廠商資格， 於兆網公司已提出異議下，被告未盡其應有實質審查義務 ，亦未依政府採購法通知原告對系爭證明書之內容提出說 明，就本應不予受理之投標廠商誤予決標，僅屬構成政府 採購法第50條第1 項第2 款「投標文件內容不符合招標文 件之規定」之撤銷決標、終止契約之事由而已。原告僅係 備齊投標文件參與系爭採購案投標，審標、決標者係被告 ，被告如何解釋投標廠商資格規定，因何認定原告具備投 標廠商資格，原告無從得知。原告具備履約能力，被告從 未爭執，所提出具備履約能力之證明文件是否符合投標廠 商資格，應由被告自行審認，原告無從參與並表示意見。 被告亦從未通知原告對系爭證明書提出說明，迄於101 年 6 月13日行政會議中始依政府採購法第51條第1 項規定要 求原告提出說明，原告於會議中據實以告：系爭證明書僅 係為說明○○○具備維修該設備之能力，並非說明○○○ 曾至CTDI公司完成培訓課程。按廠商資格證明文件是否違 反真實，與證明文件是否符合招標文件規定之廠商投標資 格要求，係屬二事，不得混為一談。被告將「product t- raining 」強譯為曾受系爭設備之正式課程培訓，且扭曲 文義謂縱使於CTDI公司完成培訓課程，亦屬Frequentis原 廠完訓相關證明，原告既於101 年6 月13日行政會議中自 承○○○未曾至CTDI公司接受培訓課程，即係以偽造證明 文件投標云云，實係將廠商所提資格證明文件是否符合招 標文件資格要求規定，及是否涉及審標錯誤、於競爭廠商 提出異議下未盡實質審查責任之爭議，扭曲為得標廠商提 出之證明文件內容違反真實。 ㈤被告未依招標文件規定確實審查廠商是否具有投標廠商資 格，於兆網公司以原告未能提出系爭設備之原廠完訓相關 證明而提出異議時，亦未依政府採購法第51條第1 項規定 通知原告提出說明，仍決標原告，迄履約6 個月後，始通 知原告提出說明，原告亦未隱瞞而據實為說明，被告相關 承辦人員處理異議之查證程序及決標程序之行政上疏失， 自無以偽造文件投標意思之原告承擔之理，被告推卸行政 疏失責任，除撤銷決標，並對原告為追繳押標金、刊登政 府採購公報之處分，顯為違法之行政處分，為此提起本件 訴訟，並聲明求為判決：申訴審議判斷（工程會102 年1 月25日訴0000000 號、102 年1 月18日訴0000000 號、10 2 年1 月18日訴0000000 號審議判斷）、異議處理結果（ 被告101 年9 月4 日備採購辦字第1010007517號、第0000 000000號、101 年9 月14日備採購辦字第1010007859號書 函）及原處分（原處分1 、2 、3 ）均撤銷。 四、被告答辯略以： ㈠被告依政府採購法第50條第1 項第3 款及同條第2 項規定 撤銷決標部分： ⒈○○○未參與及完成Frequentis公司系爭設備之訓練課 程，原告確實以反於真實之文件投標，而有政府採購法 第50條第1 項第3 款以「偽造文件」投標之情事: ⑴○○○於臺北地檢署101 年度他字第5591號、101 年 度偵字第14367 號案件偵查程序中已自承從未接受過 系爭設備培訓課程，有臺北地檢署101 年9 月21日詢 問筆錄（被證30）及101 年9 月18日刑事偵查答辯狀 （被證31）在卷可稽。 ⑵原告於起訴狀中亦承認○○○並未參加過系爭設備相 關訓練課程，僅係參與過原採購中心97年間之相關標 案，自認對系爭設備具有維護、維修之能力，系爭證 明書係CTDI公司Stella King 基於個人情誼與對雷世 勳工作能力之了解，以私人名義開立之證明文件。 ⑶原告於被告101 年6 月13日行政調查會議、工程會申 訴會議中均坦承○○○確實未受過系爭設備之相關訓 練。 ⑷原告於鈞院準備程序中坦承○○○從未受過系爭設備 相關訓練，有102 年8 月19日準備程序筆錄可參。 ⑸原告雖稱Stella King 所具系爭證明書記載「產品訓 練（product training）」，乃係○○○基於先前之 工作經驗（曾參與其他採購案中相同設備之維護）培 養學習而得之維護維修能力云云，顯與證明書文義不 符。蓋系爭證明書載明「○○○已經成功完成FREQU- ENTIS VCS 3020 Voice Communication System 之產 品訓練」，其文義已可使人相信○○○已如招標文件 所要求，參與並完成該設備之訓練課程，非如原告所 述僅係表明○○○有系爭設備之維護維修能力。原告 辯稱如為課程訓練完訓證明，應會使用「course」文 字，仍無解其明知招標文件要求廠商須有人員完成系 爭設備相關訓練，○○○未曾參與及完成訓練，仍提 出不實文件參與投標之事實。 ⑹綜上，原告及○○○本人既已明確承認從未接受過系 爭設備培訓課程，是原告所提出之廠商資格證明文件 顯然反於真實，被告據此認定原告「以偽造文件投標 」，進而依政府採購法第50條第1 項第3 款及同條第 2 項規定為撤銷決標處分，於法應無不合。 ⒉政府採購法對「偽、變造」之定義，係採合目的性之解 釋，僅需廠商所提出之文件反於真實即屬之，不限於刑 法上對偽變造之定義： 為落實政府採購法對於廠商誠實投標、履約之要求，政 府採購法第50條第1 項3 款所稱之「偽、變造」定義， 在政府採購法上應為合目的性之解釋，不僅刑法上偽、 變造之意義屬之，即廠商所提出文書反於真實者，亦屬 之。系爭證明書之內容與真實不合，無法作為○○○有 受過系爭設備訓練之證明，該證明反於真實亦為原告所 明知，原告提出系爭證明書已構成使用偽造文件投標， 該當政府採購法第50條第1 項第3 款規定之「以偽造之 文件投標」情形，被告依政府採購法第50條第1 項第3 款規定及第2 項前段之規定撤銷決標，實為有據。 ⒊原告訴稱招標文件規定不明、被告審標有誤、招標文件 規定不當云云，純屬卸責之詞，與其違反提出真實文件 之義務無涉，而不足採： ⑴系爭採購案招標文件投標廠商資格規定並無文義不明 之處，招標單四、廠商資格㈢及計畫清單（18）備註 1.均已明確載明廠商投標時須檢附「(a) 及(b) 」內 相關文件供審查，則「(a) 及(b) 」內相關文件自屬 系爭採購案廠商投標時必須具備之廠商資格證明文件 ，自難謂此僅為「例示」規定，只須廠商確實具有F- requentis 公司系爭設備維修、維護能力即為已足， 無須檢附「(a) 及(b) 」內相關文件供審查。原告將 招標文件廠商資格證明之規定曲解為「例示」規定， 實乃扭曲文義，當不足採。 ⑵退步言之，縱令上開「(a) 及(b) 」屬例示規定，惟 依法學解釋方法，在同時有概括條款與例示條款之情 形，應以例示條款作為解釋概括條款之依據。是以， 招標單第4 點第3 項及計畫清單（18）備註第1 項第 3 款投標廠商資格規定「廠商具有維修、維護或售後 服務能力之證明」，縱屬廠商應提出資格證明文件之 概括規定，亦應以例示規定即「如維修人員經專業訓 練之證明。具備(a) ……(b)MAESC及MPSSC 及Frequ- entis 及Symmetricom 以上為原廠完訓相關證明，廠 商投標時須檢附(a) 及(b) 內相關文件供審查」之意 旨為解釋依歸，亦即廠商維修、維護能力之證明須為 其維護人員經專業訓練之證明文件，且該份證明文件 必須足以證明其維護人員曾受過並完成系爭設備相關 訓練，得以確保廠商確實具有系爭設備之維護、維修 能力。上開規定已明定必須檢附系爭設備原廠相關完 訓證明以供審查，顯見招標文件已表明此為必備之資 格能力證明文件，並非如原告所辯僅需廠商確實具有 系爭設備維修、維護能力即為已足，無須檢附「(a) 及(b)」相關文件供審查。原告曲解招標文件之文義 ，意在推諉卸責，主張自無足採。 ⑶原告未對招標單四、廠商資格㈢及計畫清單（18）備 註⒈規定申請釋疑，顯見原告對該規定並無疑義，不 得於事後再行爭執： 依政府採購法第41條第1 項規定，廠商對招標文件內 容有疑義者，應於招標文件規定之日期前，以書面向 招標機關請求釋疑。倘原告對招標文件所載內容有所 疑義，非不得依前述政府採購法規定，於期限前向被 告請求釋疑，若得為而不為，待事後發生其主觀認知 與招標機關之規定不符時，即須自行承擔其投標文件 與招標文件規定未合之結果。本件原告既未對上揭廠 商資格能力之規定申請釋疑，自不得於事後爭執招標 文件規定文義不明，況原告未申請釋疑，顯見原告對 招標文件之規定實無疑問。原告得標後遭人檢舉以偽 造文件投標，因而遭被告撤銷決標後，始爭執招標文 件上開規定文義不明，顯欲藉由曲解上開規定文義， 以圖卸責。 ⑷被告審標時並未知悉原告實際上未參與及完成系爭設 備訓練，係因他人事後檢舉方得知，本件並無原告所 稱審標錯誤之情形存在： ①政府採購法為提升採購效率，僅課予招標機關審查 廠商「投標文件」之義務，而未要求招標機關針對 投標文件之內容，逐一實質審查是否與事實相符， 是以審標係採「形式審查」而非「實質審查」。而 系爭採購案參標廠商依據招標文件規定必須檢具「 原廠完訓之相關證明」，並非必須提出原廠完訓證 明。縱使並非參加原廠訓練所獲得之證明，諸如經 原廠授權之培訓機關所舉辦之培訓課程之證明文件 ，亦可被認符合招標文件規定而屬具履約能力之證 明。故原告於投標當時以出具CTDI公司所簽發之完 訓證明作為履約能力證明文件，被告於審標時形式 審查均符合規定，在未有其他因素或資訊獲知其內 容不實之前，被告實無從得知原告所出具之文件內 容不實。原告雖稱「原廠證明相關文件」僅限於「 原廠所出具之完訓證書」或「其他足以證明曾至原 廠完成訓練之相關證明文件」，且兆網公司於投標 時即檢具Frequentis公司之原廠證明，格式與內容 均與原告所提出之證明文件不同，被告於審標時即 可由此知悉原告所提出之證明書非Frequentis公司 之原廠完訓證明云云，惟其所辯除誤認機關審標方 式外，亦有不當限縮招標文件文義之嫌，而與招標 文件明文規定不符。 ②系爭採購案於100 年12月21日第2 次開標後，因兆 網公司提出異議，申購單位資電部人員方針對原告 所提系爭證明文件進行查證。原告雖以Stella Ki- ng於100 年12月15日已自CTDI公司離職，資電部人 員詢問時，Stella King 應已離職，進而質疑資電 部人員調查之真實性。然資電部人員去電詢問之主 要目的係調查Stella King 於出具系爭證明書時是 否確實在CTDI公司任職，換言之，只要確認系爭證 明書係由時任CTDI公司之Stella King 開立即可， 故Stella King 縱使於資電部人員進行調查時已離 職，亦不影響Stella King 於出具系爭證明書時確 為該公司職員之事實。又行政調查僅需達到合理之 確信即可，資電部人員經由行政調查之結果已可合 理確信CTDI公司有舉辦系爭設備之訓練課程，且出 具證明書之Stella King 為CTDI公司之職員。從而 ，原告指摘資電部人員行政調查方式有誤，進而懷 疑行政調查之真實性，其所辯實不足採。 ③原告主張被告應知CTDI公司是販賣中古通訊器材之 廠商，而非原製造商，不會舉辦任何的課程訓練云 云，被告否認之。蓋被告係與原告簽定維護契約， 而CTDI公司為原告之往來廠商，與被告並無契約上 之關係，被告對CIDI公司業務內容，除資電部人員 於進行資格證明文件查證時，由該公司網頁資訊確 認該公司有銷售系爭設備並提供相關的教育訓練外 ，其餘內容均無所知。實則，被告係因Frequentis 公司於101 年4 月19日發函予被告，告知原告並未 參加系爭設備培訓課程，被告始知悉原告所提系爭 證明書可能有偽變造之情事存在，並為此展開行政 調查。 ⑸原告於訴訟中提出之資格證明文件並非招標文件規定 「(a) 及(b) 」相關文件的任何1 項，其所辯為臨訟 杜撰，而不足採： 原告投標時出具之證明書（被證36）說明欄已載明： 「廠商資格：第3 點廠商具有維修、維護或售後服務 能力之證明。本公司對『TWAN設備維護案』（案號： HK01303L065 ）人員專業證照，如附件。」該證明書 所附之人員專業證照，每張證照即對應招標文件所定 「(a) 及(b) 」相關文件之要求，第1 張是(a) 所要 求之CCNP證照；第2 張是(a) 所要求之CCNA-Securi- ty證照，以此類推。故由原告之投標文件可知，系爭 證明書就是原告依招標文件之要求所提出其符合(b) Frequentis為原廠完訓相關證明之文件。原告於訴訟 中辯稱系爭證明書僅係補強對系爭設備具有維護維修 能力之證明，非屬(a) 或(b) 任何1 項云云，與事實 不符。 ⑹系爭採購案之招標文件投標廠商資格內容之訂定係為 達契約目的依法所為，並無不當： 依系爭採購案招標單四、廠商資格㈢及計畫清單（18 ）備註1.投標廠商資格內容以觀，係就廠商資格履約 能力之訂定，並未違反投標廠商資格與特殊或巨額採 購認定標準第4 條第1 項第4 款規定。況招標機關本 即得依實際需要，於招標文件中針對廠商維修、維護 能力訂定所需要具備之證明，以達採購目的。而本件 之所以於招標文件中要求廠商於投標時須檢附原廠完 訓相關證明，係因若無經過原廠或經原廠授權之訓練 ，縱使受過其他通訊器材設備之訓練，仍無法妥善操 作保養及維護系爭設備，在檢附原廠完訓相關證明有 其必要性之情況下，被告於招標文件中明定廠商必須 檢附原廠完訓相關證明，並未構成不當限制。原告辯 稱系爭購案非鉅額採購，且系爭設備僅係一般通訊設 備，不具任何產品特殊性，原廠完訓相關證明並非投 標廠商資格之必備證明文件云云，非屬事實，亦與招 標文件規定不符。 ㈡被告依政府採購法第31條第2 項第1 款及投標須知2.3.1 規定追繳押標金部分： 原告提出之系爭證明書反於真實，顯然該當政府採購法「 偽變造」之定義，被告依政府採購法第31條第2 項第1 款 及投標須知2.3.1 規定追繳押標金，理由如同前述，於茲 不贅。 ㈢被告依政府採購法第101 條第1 項第4 款及第103 條第1 項第1 款規定為停權處分部分： ⒈原處分3 雖引據政府採購法第101 條第1 項第4 款規定 ，惟原處分3 說明欄已詳敘：「一、貴公司於行政調查 會議自承○○○根本未受過Frequentis公司之培訓課程 ，惟CTDI公司銷售經理Stella King 小姐仍以個人名義 出具訓練證明，因此貴公司投標所提出之證明文件顯反 於真實，構成使用偽造文件投標情況。」是以，就該處 分前後脈絡整體觀察，顯然被告係認定原告「以偽造文 件投標」，故本件原告所違反者應屬政府採購法第101 條第1 項第2 款「以偽造之文件參加投標」之情形，原 處分3 誤繕為同條項第4 款，因其結果對於停權3 年之 結論不生影響，亦無礙原告於歷審救濟程序中主張權利 ，被告爰依行政程序法第101 條規定，以102 年9 月27 日國採購包字第1020006229號函將原記載之「第101 條 第1 項第4 款」更正為「第101 條第1 項第2 款」，以 使原處分3 之事實記載與法令適用相符。退步言，倘鈞 院認此並非誤繕而不得更正，被告仍可於訴訟中追補政 府採購法第101 條第1 項第2 款為處分理由。 ⒉原告所提系爭證明書反於真實，顯然該當政府採購法「 偽變造」之定義，被告依政府採購法第101 條第1 項第 2 款（更正後或追補理由）及第103 條第1 項第1 款為 停權處分，於法並無不合，理由如同前述，於茲不予贅 述。 ㈣綜上所述，原告之訴並無理由，為此求為判決：駁回原告 之訴。 五、查前揭事實概要所載各節，為兩造所不爭執，並有系爭採購 案招標文件（包含招標單、計畫清單及其附件、投標須知、 契約通用條款）、兩造簽訂之軍品契約、系爭證明書、被告 101 年6 月13日行政調查會議紀錄、原處分1 、原處分2 、 原處分3 、被告101 年9 月4 日備採購辦字第1010007517號 、101 年9 月4 日備採購辦字第1010007518號、101 年9 月 14日備採購辦字第1010007859號異議處理結果書函、工程會 102 年1 月25日訴0000000 號、102 年1 月18日訴0000000 號、102 年1 月18日訴0000000 號審議判斷、被告102 年9 月27日國採購包字第1020006229號更正函等件各在原處分卷 及本院卷可稽，其事實堪予認定。是本件之主要爭執在於： 被告以系爭證明書內容反於真實，認原告有「以偽造、變造 文件投標」之情事，分別以原處分1 撤銷決標、原處分2 追 繳押標金、原處分3 通知刊登政府採購公報，於法有無違誤 ？ 六、本院之判斷： ㈠按「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者， 其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳︰ 一、以偽造、變造之文件投標。……」、「投標廠商有下 列情形之一，經機關於開標前發現者，其所投之標應不予 開標；於開標後發現者，應不決標予該廠商：……三、借 用或冒用他人名義或證件，或以偽造、變造之文件投標。 」、「決標或簽約後發現得標廠商於決標前有前項情形者 ，應撤銷決標、終止契約或解除契約，並得追償損失。… …」、「機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將 其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登 政府採購公報：……二、借用或冒用他人名義或證件，或 以偽造、變造之文件參加投標、訂約或履約者。」政府採 購法第31條第2 項第1 款、第50條第1 項第3 款、第2 項 前段、第101 條第1 項第2 款定有明文。另系爭採購案招 標文件─投標須知2.3.1 亦明定：「廠商有下列情形之一 者，所繳押標金不予發還，已發還者予以追繳：以偽造、 變造之文件投標。」又政府採購法第1 條明訂其立法目的 在於建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升 採購效率與功能，確保採購品質，故政府採購法前揭規定 所稱之「偽造、變造」，應為合目的性解釋，不僅刑法上 偽、變造之意義屬之，即令廠商以自己名義所製作之文書 或他人有權製作之文書，倘其內容反於真實者，亦屬之， 俾以落實政府採購法對於廠商誠實投標、履約之要求。 ㈡經查： ⒈系爭證明書係原告於投標時所提關於原告職員○○○就 系爭設備具有維修能力之證明文件，已據原告自陳在卷 。而廠商應具有維修、維護或售後服務之證明，乃屬投 標時應提出之廠商資格證明文件，此觀招標文件即招標 單四、㈢暨計畫清單（18）備註⒈、⑶規定：「廠商具 有維修、維護或售後服務能力之證明。如維修人員經專 業訓練之證明。具備(a) CCNP及CCNA－Security及Lun- ix LPIC Level Ⅰ以上等相同或更高階認證、(b)MAESC 及MPSSC 及Frequentis（原記載誤載為Frequentis）及 Symmetricom 以上為原廠完訓相關證明，廠商投標時均 須檢附(a) 及(b) 內相關文件供審查」即明（原處分卷 第2 頁、第6 頁）。是系爭證明書為原告所提用以證明 其符合投標廠商資格之投標文件，應堪認定。 ⒉依上開招標文件之規定綜合以觀，並參以其明文要求廠 商投標時應檢附「(a) 及(b) 內相關文件」以供審查， 足知前揭規定所稱「廠商具有維修、維護或售後服務能 力之證明」，係指廠商具備(a) 所示之認證文件（按CC NP與CCNA－Security均是思科公司（CISCO ）對網路設 備的專業認證，Lunix LPIC則是由LPI 頒發的全球性的 Lunix 專業認證，已據被告陳明在卷，見本院卷第240 頁反面）及廠商維修人員具備(b) 所示之原廠完訓相關 證明文件而言【按(a) 揭示之CCNP與CCNA－Security均 是思科公司（CISCO ）對網路設備的專業認證，Lunix LPIC是由LPI 頒發的全球性的Lunix 專業認證；(b) 揭 示之MAESC 及MPSSC 亦為思科公司的專業認證，Frequ- entis 及Symmetricom 為通訊設備公司名稱，其中Fre- quentis 為系爭設備之原廠公司，已據被告陳明在卷， 見本院卷第240 頁反面、第241 頁）。其文義清楚，並 無不明確情事。再細究前揭招標文件規定所稱「原廠完 訓相關證明」乙語，無論依文義解釋或目的解釋，亦可 知其重在要求廠商應有曾參加並完成系爭設備相關訓練 之人員，並具有相關證明文件，並非泛指廠商有得證明 其維修、維護能力之任何證明文件，應屬至明。原告參 與系爭採購案之投標，就系爭設備具有專業知識，當無 不知或不明暸(a) 及(b) 內相關文件所指為何之理，況 原告於決標前亦未以招標文件內容有疑義而依政府採購 法第41條第1 項規定申請釋疑，原告事後再爭執前揭招 標文件規定文義不明確，並依其個人主觀認知逕自解釋 ，主張招標文件規定廠商提出原廠完訓證明，其目的無 非為確保廠商具備維修、維護能力，倘經由其他途徑（ 如特殊工作經驗之在職訓練）亦具備相同之能力，應認 具備投標廠商資格云云，顯非可採。 ⒊又系爭證明書之全文內容為：「CERTIFICATE （證明） LEI SHIH-SHUN （○○○）Has successfully comple- ted the FREQUENTIS VCS 3020 Voice Communication System product training.（已經成功完成系爭設備產 品訓練）DATE CERTIFIED November 2011（證明日期西 元2011年11月）Stella King Sales Manager Communi- cations Test Design,Inc.（CTDI公司銷售經理Stella King）」，並由Stella King 女士簽署姓名於其上（本 院卷第93頁）。綜觀其內容，意在表明○○○曾完成系 爭設備產品訓練，至為明確。惟○○○於檢察官偵查其 所涉詐欺刑事案件時，已自承其從未接受原廠培訓課程 ，亦未至CTDI公司上課，系爭證明書係其請CTDI公司銷 售經理Stella King 以個人名義出具的證明，此有臺北 地檢署101 年度偵字第14367 號案件101 年9 月21日訊 問筆錄及○○○所具101 年9 月18日偵查答辯狀附卷可 考（本院卷第195 ～198 頁），原告對於○○○未曾參 加並完成系爭設備相關訓練亦不爭執，且CTDI公司銷售 、行銷與業務部副總裁DUANE D.KNECHT於101 年3 月15 日函稱CTDI公司的職員均無權對Frequentis公司或其設 備從事任何的培訓或簽發任何的培訓證書，Stella Ki- ng小姐目前已未任職該公司，其所可能已簽發的任何培 訓證書均未經合法授權，也未提予CTDI的管理階層（本 院卷第111 頁及其背面），另Frequentis公司執行董事 會董事Rolf Unterberger亦以101 年4 月19日函復被告 略以，無論是FREQUENTIS AG 、FREQUENTIS USA或是其 他FREQUENTIS關係企業均未授權其他任何公司，包括C- TDI 公司或第三方在各自的地區進行VCS3020X的培訓課 程，原告公司總裁LEE JIN-JIANG先生及職員LEI SHIH- S HUN （○○○）先生均未參加或完成該系統的訓練課 程（本院卷第112 ～113 頁）。準此，系爭證明書內容 顯然不實，原告有「以偽造、變造文件投標」之情事， 堪可認定。 ⒋從而，被告於101 年1 月18日將系爭採購案決標予原告 （本院卷第172 頁背面），嗣101 年間查悉原告有以系 爭證明書之偽造文件投標情形，爰依政府採購法第50條 第1 項第3 款及同條第2 項前段規定，以原處分1 撤銷 決標，並依同法第31條第2 項第1 款及投標須知2.3.1 規定，以原處分2 追繳押標金30萬元，復以原告有政府 採購法第101 條第1 項第2 款之情形，以原處分3 通知 原告刊登政府採購公報，於法尚無違誤。又原處分3 原 記載之法令依據雖為政府採購法第101 條第1 項第4 款 （即「偽造、變造投標、契約或履約相關文件」），然 依該處分說明一所載「貴公司於行政調查會議自承雷世 勳根本未受過Frequentis公司之培訓課程，惟CTDI公司 銷售經理Stella King 小姐仍以個人名義出具訓練證明 ，因此貴公司投標所提出之證明文件顯反於真實，構成 使用偽造文件投標情況」等語觀之，被告顯係認定原告 係以內容不實之偽造、變造文件投標，違反政府採購法 對於廠商誠實投標之要求，而非認定該內容不實之投標 文件係原告所偽造或變造，其所載法令依據與認定之事 實顯有不符，並參以原處分1 、2 所引法令依據即政府 採購法第50條第1 項第3 款及第31條第2 項第1 款規定 之情形均為「以偽造、變造之文件投標」，是被告主張 原處分3 所載法令依據係屬誤繕，即非無據。上開顯然 錯誤既經被告依行政程序法第101 條規定，以102 年9 月27日國採購包字第1020006229號函將原記載之政府採 購法第101 條第1 項「第4 款」更正為同條項「第2 款 」，並送達該更正函予原告（本院卷第263 、264 頁） ，即生更正效果，且廠商有政府採購法第101 條第1 項 第4 款或第2 款情形而經停權處分者，依同法第103 條 第1 項第1 款規定，其不得參加投標或作為決標對象或 分包廠商之期間均為3 年，故被告前函更正之結果對於 停權3 年之結論亦不生影響，併此敘明。 ㈢原告雖執前詞置辯，惟查： ⒈原告訴稱原告維修人員○○○曾參與中科院另案系統設 備之開通與測試，而有機會接觸系爭設備，此一特殊工 作經驗之在職訓練使其具備維護及維修系爭設備之能力 ，系爭證明書意在補強○○○對於系爭設備具維修、維 護能力，非欲證明○○○曾至CTDI公司完成培訓課程， 更無冒充系爭設備原廠完訓證明之意等節，核與系爭證 明書所載內容明顯不符，且本案招標文件即招標單四、 ㈢，以及計畫清單（18）備註⒈、⑶關於廠商具有維修 、維護或售後服務能力證明之規定，其文義清楚，不得 由原告任意曲解，自為解釋，復經詳述如前，況原告維 修人員○○○實際上有無維修、維護系爭設備之能力， 與原告所提系爭證明書內容是否反於真實而有以偽造、 變造文件投標情事之認定，係屬二事，互不相涉，原告 前開所訴，自不足採。 ⒉另原告訴稱被告審標時即知系爭證明書非原廠完訓證明 ，被告審標疏於查證，復未要求原告就系爭證明書提出 說明，不得逕認原告係以偽造、變造文件參加投標等節 。經查： ⑴系爭採購案招標文件係規定廠商應檢具「原廠完訓『 相關』證明」，並不以原廠出具之完訓證明為限，縱 非參加原廠訓練所獲得之證明，諸如經原廠授權之培 訓機關所舉辦之培訓課程之證明文件，亦可被認符合 招標文件規定而屬具履約能力之證明，故原告投標時 以CTDI公司出具之完訓證明（系爭證明書）作為履約 能力證明文件，雖非原廠Frequentis公司所具證明， 審標時形式審查結果亦認符合規定，此即系爭採購案 審標人員王淇等人於臺北地檢署檢察官偵查時證稱審 標時即知系爭證明書並非Frequentis公司原廠完訓證 明（本院卷第132 頁）之緣由，上情已據被告辯明在 卷，是原告以王淇等人於審標時已知系爭證明書非原 廠完訓證明，卻仍認原告符合資格標，據此指摘被告 審標有誤云云，容有所誤。 ⑵又系爭採購案100 年11月30日第1 次開標，因投標廠 商不足而流標，100 年12月21日第2 次開標，原告雖 為最低標，然其報價低於底價70% ，被告爰依政府採 購法第58條規定執行總標價低於底價80% 之程序，為 查明原告報價有無降低品質、不能履約之疑慮，乃保 留決標，請原告限期提出說明後，再行續辦開標。同 日，參標廠商兆網公司亦提出異議，被告乃轉請申購 單位資電部處理，經該單位人員電詢CTDI公司，得知 系爭證明書出具時，Stella King 確實於該公司擔任 銷售經理，且該公司網頁載明銷售Frequentis公司系 爭設備，並提供相關的教育訓練，因認系爭證明書無 偽造情事，被告乃據此查證結果，以101 年1 月19日 備採購辦字第1010000675號書函復兆網公司。並復就 原告於限期內所提說明，認無明顯不合理，無降低品 質、不能誠信履約之虞，於101 年1 月18日續辦開標 並決標予原告，迄101 年4 月19日Frequentis公司來 函告知原告人員並未參加系爭設備培訓課程，被告始 知悉原告所提系爭證明書可能有偽變造情事等情，業 據被告陳明在卷，並有流標紀錄、公開招標公告、公 開招標更正公告、決標紀錄、兆網公司異議書、臺北 地檢署101 年度偵字第14367 號詐欺案101 年10月2 日訊問筆錄、被告101 年1 月19日備採購辦字第1010 000675號書函、申購單位資電部101 年1 月12日國電 通指字第1010000307號函及Frequentis公司101 年4 月19日函等附卷可參（本院卷第165 ～181 頁、第11 2 、113 頁），由此足徵被告於審標階段已盡其行政 調查之義務。原告指摘被告行政調查方式有諸多瑕疵 ，進而懷疑行政調查之真實性，並主張被告審標疏於 查證，復未要求原告就系爭證明書提出說明，不得逕 認原告係以偽造、變造文件參加投標云云，實不足採 。 七、綜上所述，原告所訴各節，均非可採，被告以原處分1 撤銷 決標、原處分2 追繳押標金、原處分3 通知刊登政府採購公 報，並無違誤，被告異議處理結果及申訴審議判斷遞予維持 ，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁 回。 八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結 果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。 九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第 1 項前段，判決如主文。 中　　華　　民　　國　　102 　年　　10　　月　　31　　日 　　　　　　　　　　臺北高等行政法院第四庭 　　審判長法 官　王　碧　芳 　　　 法 官　陳　秀　媖 　 　　 法 官　程　怡　怡 一、上為正本係照原本作成。 二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表 明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判 決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。 三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段） 四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項） ┌─────────┬────────────────┐ │得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │ │代理人之情形 │ │ ├─────────┼────────────────┤ │㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│ │ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│ │ 為訴訟代理人　 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │ │ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│ │ │ 理人具備會計師資格者。 │ │ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│ │ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│ │ │ 利代理人者。 │ ├─────────┼────────────────┤ │㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│ │ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│ │ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│ │ ，亦得為上訴審訴│ 。 │ │ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│ │ │ 依法得為專利代理人者。 │ │ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│ │ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│ │ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│ │ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │ ├─────────┴────────────────┤ │是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│ │人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│ │文書影本及委任書。 │ └──────────────────────────┘ 中　　華　　民　　國　　102　 年　　11　　月　　11　　日 　　　　　　　　　　　　　　　　　　書記官　張　正　清