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臺北高等行政法院判決 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　102年度訴字第630號 　　　　　　　　　　　　　　　　　　102年9月26日辯論終結 原　　　告　東浥實業股份有限公司 代　表　人　陳健和（董事長） 訴訟代理人　林志強　律師 　　　　　　蔡靜娟　律師 被　　　告　臺北市政府 代　表　人　郝龍斌（市長）住同上 訴訟代理人　柏有為　律師 　　　　　　施旻孝　律師 　　　　　　李佩孜 上列當事人間都市計畫法事件，原告不服內政部中華民國102 年 2 月25日台內訴字第1020081418號訴願決定，提起行政訴訟，本 院判決如下： 主 文 訴願決定及原處分均撤銷。 訴訟費用由被告負擔。 　　事實及理由 一、程序事項： 本件原告代表人原為游貽岷，訴訟中變更為陳健和，業據原 告新任代表人陳健和提出承受訴訟狀聲明承受訴訟，核無不 合，應予准許。 二、事實概要： 緣原告與被告就臺北市力行超級市場（下稱力行市場）經營 乙案，於民國（下同）100 年8 月30日分別簽訂「臺北市力 行超級市場地上1 層投資經營契約書」（下稱地上1 層投資 契約）、「臺北市力行超級市場地上2 層暫作一般服務業使 用契約書」（下稱地上2 層使用契約），並依後者契約第5 條規定，以「臺北市力行超級市場地上2 層投資經營契約書 」（下稱地上2 層投資經營契約）為契約附件，約定由原告 經營力行市場地上1 層及地上2 層建物，其中地上1 層建物 應依力行市場原核定之使用目的做超級市場使用，地上2 層 建物被告同意原告依都市計畫公共設施用地多目標使用辦法 （下稱多目標使用辦法）申請暫作一般服務業使用。被告爰 就原告100 年5 月24日所提力行市場2 樓使用用途變更為暫 作商業用途之一般服務業使用申請，依上開約定並經審查後 ，以100 年9 月1 日府產業市字第10031922700 號函（下稱 100 年9 月1 日函或原授益處分）核准之，並於同函說明二 、㈡載明「本案因屬授益行政處分，如日後力行市場2 樓必 須作市場使用時，貴公司應於本府指定期限內，確實予以回 復作市場使用，違者本府將依行政程序法第93條及第123 條 之規定，廢止力行市場2 樓暫作商業使用之一般服務業之行 政授益處分。另如力行市場1 樓未依規定作市場使用，本府 亦得廢止本案授益行政處分。」其後，力行市場管理機關即 被告所屬市場處（下稱市場處）並以101 年7 月31日北市市 規字第10131687100 號函（下稱101 年7 月31日函）復被告 所屬建築管理工程處略以：「……本案本府前以100 年9 月 1 日府產業市字第10031922700 號函核准力行市場2 樓變更 用途暫作一般服務業在案，且本處於101 年7 月27日至現場 查看，該市場1 樓使用現況尚符使照核定用途……。」嗣因 民眾陳情力行市場未發揮市場功能，經市場處於101 年9 月 28日派員現場勘查後，以101 年10月12日北市市規字第1013 2362600 號函（下稱101 年10月12日函）通知原告：「…… 貴公司經本府核准投資經營力行市場，1 樓目前僅局部範圍 作全家便利商店、茶藝行、女子美容院及出租作辦公室使用 ，其餘超過一半空間閒置，並未依契約作超級市場使用…… 請貴公司於1 個月內提出招商規劃書、並於2 個月內提出超 級市場進駐開業（承租開業）經營超級市場之契約文件，以 符都市計畫市場用地公共設施使用之公益目的，若逾越上開 期限，本處將依『臺北市力行超級市場地上1 層投資經營契 約書』第13條規定辦理。」迨101 年10月25日，被告於前函 改善期間尚未屆滿前，旋以力行市場現況1 樓使用未符合多 目標使用辦法及力行市場投資經營契約書之規定為由，以同 日府產業市字第10132281900 號函（下稱原處分）廢止原授 益處分。原告不服，提起訴願，遭決定不受理，遂提起本件 行政訴訟。 三、原告主張略以： ㈠被告違法以原處分廢止前所作成100 年9 月1 日授益行政 處分，造成原告蒙受無法繼續經營力行市場之損害，自屬 公法上爭議，原告得提起行政救濟，訴願機關未予詳查， 誤認本件為私權爭議，不屬訴願救濟範圍之事項，作成訴 願不受理決定，其認事用法顯有違誤。 ㈡被告於101 年9 月28日到場進行稽查，並未會同原告到場 ，更未作成檢查紀錄，亦未說明於市場現況未變更之前提 下，甚且被告於101 年7 月27日及101 年9 月28日兩次到 場稽查，力行市場1 樓現況均未改變，詎被告就同一客觀 事實竟有先認定合法，後又認定違法之歧異，顯見被告所 根據之事實，並非明白足以確認，且原處分係屬對原告不 利之處分，被告於作成原處分前，未依行政程序法第102 條規定使原告有到場陳述意見等程序參與機會，本案又無 同法第103 條得不給予陳述意見機會之情形，被告逕予作 成原處分，違反憲法正當法律程序及行政程序法第102 條 規定，原處分作成程序有嚴重瑕疵，顯非適法，應予撤銷 。 ㈢原處分認定事實不明確，且未於處分中詳載違規事實、理 由及法令依據，復未於訴願程序終結前依法定程式補正， 違反明確性原則： ⒈事實記載不明確： 雖被告於訴訟程序中提出其片面指稱於101 年9 月28日 派遣專人赴現場勘查拍照，並繪製力行市場1 層使用現 況平面圖及實際使用空間面積表，作為認定事實之依據 ，惟： ⑴被告至現場勘查並未通知原告到場，其是否確實到場 檢查已非無疑，且僅憑現場照片並無法得知被告認定 原告未依規定做市場使用之範圍，另被告係如何製成 「力行市場1 層使用現況平面圖」及「實際使用空間 面積表」均屬認定事實所據重要資料，被告就作成上 開圖表之時間及依據，自處分作成迄今均未舉證以實 其說，則現況平面圖及面積表之正確性均非無疑。 ⑵被告所謂「實際使用空間面積表」，並未提出確有實 際測量之證據，該面積表之數據亦與原告先前提出予 被告之大直花園租約明細表所載不同（該租約面積範 圍係包含公設面積在內），被告對此差異並未據理由 予以說明；又被告對於原告提出之租約範圍並未提出 質疑，倘依原告所提租約所載面積，則實際經營範圍 已逾越1 樓市場總面積2 分之1 ，顯與原處分認定「 營業範圍未逾越1 樓市場總面積2 分之1 」之事實不 同。 ⑶被告自承於101 年7 月27日及同年9 月28日兩次至力 行市場檢查，並未作成檢查紀錄表，僅拍攝現場照片 ，然何以於第1 次檢查後，在原告並未改變力行市場 1 樓現況之前提下，竟以原處分認定原告未依規定經 營力行市場1 樓？對此種種，被告並未提出任何說明 ，實難僅憑被告不知於何時所為且內容尚有錯誤之「 力行市場1 層使用現況平面圖」及「實際使用空間面 積表」等資料，遽認力行市場1 樓有何違法經營之處 。 ⑷綜上，原處分未就違規之時間、地點等及與適用法令 有關之事項明確記載，俾達可得確定之程度，而有如 上之欠缺或不完整之瑕疵，又如何進一步涵攝法令或 判斷是否與所依據法令規定之要件相合致，足見原處 分確有事實記載不明確之瑕疵。 ⒉法令記載不明確： 被告於事實認定及記載既有上開不明確之違誤，則後續 涵攝法令或判斷是否與所依據法令規定之要件是否正確 顯非無疑；詳言之，未依規定經營市場可能涉及法令或 契約約定等多款事由，被告認定原告經營力行市場有何 未依規定之處，自應指出究係不符多目標使用辦法或市 場投資經營契約之何項規定，迺原處分未明確指出究係 依據何條項規定，自有違行政處分明確性原則。 ⒊綜上，被告就認定原告違法事實及法令依據並未明確記 載，僅表示營業範圍未逾越1 樓市場總面積2 分之1 云 云，即草率認定未符多目標使用辦法及力行市場經營契 約規定，已有違明確性原則要求。何況，倘如被告係以 銷售生鮮食品使用面積未超過20% 等不符臺北市零售市 場管理規則第1 項規定之違法，亦應將此一違規事實及 法令依據明載於原處分書內，或於訴願程序終結前予以 書面補正，始符合行政程序法第5 條明確性原則及第96 條處分要式性規定；迺被告竟拖延至訴訟程序始提出說 明其作成原處分所認定之違規事實及相關適用法令依據 ，此等原處分違反明確性原則之瑕疵，並無於行政訴訟 程序中，由法院或審判長為發問或告知，使被告為充分 陳述、敘明或補充之餘地，故本件原處分之事實及法令 依據記載確有不明確之瑕疵，自應予撤銷為當。 ㈣原授益處分僅係重申力行市場1 樓應依多目標使用辦法之 意旨，顯然僅係附有「保留廢止權」之附款，並非「負擔 」內容，被告以原告未履行原授益處分附加之負擔，而以 原處分廢止原授益處分，顯屬違法： 依最高行政法院101 年度判字第563 號判決意旨，行政處 分倘僅係申明準據法規之意旨，別無其他超出行政處分之 義務內容，非屬負擔。原授益處分說明二、㈡及原處分說 明三所謂「如力行市場1 樓未依規定作市場使用」，係指 力行市場現況1 樓使用須符合多目標使用辦法及力行市場 投資經營契約書之規定而言，然本件投資經營契約並無以 1 樓未作市場使用，便將2 樓回復作市場使用之約定，故 唯有在力行市場現況1 樓使用不符多目標使用辦法規定， 被告方可廢止原授益處分。由此可知，該附款內容僅在申 明市場1 樓應依多目標使用辦法之規定作使用，並保留被 告之廢止權，顯然原授益處分僅屬一附有「保留廢止權」 附款之行政處分，並非附加於授益處分其他超出行政處分 義務內容之特定作為、不作為或忍受之義務，則被告以原 告未履行原授益處分附加之「負擔」，而以原處分廢止原 授益處分，顯屬違法。 ㈤本件並無發生廢止事由，被告遽以廢止原授益處分，顯屬 違法，應予撤銷： ⒈倘原授益處分附有「廢止保留」之附款，如該附款合法 且廢止有合理理由者，行政機關雖得基於該廢止保留， 以裁量決定廢止原授益處分，惟行政機關仍應有正當理 由而以合義務之裁量作成是否廢止之決定，廢止之理由 如非由法律之解釋即可得之，則應盡可能以一般之方式 予以說明，以確保當事人預見之可能性；又行政處分附 有「負擔」之附款，相對人未履行或未於期限內履行負 擔，行政機關雖亦得因而廢止原授益處分，然仍應符合 比例原則之要求。 ⒉依多目標使用辦法第3 條及附表甲、立體多目標使用之 規定，以1 樓現況足供作市場使用之需求即可變更使用 用途，並非以1 樓超過2 分之1 以上或何等比例之面積 已提供市場使用為必要（該規定亦無任何比例要求或標 準）。實則，該規定之立法意旨應在於當1 樓使用面積 已滿足市場需要之前提下，亦無妨將地上2 樓轉作商業 使用，因而釋出市場用地活化土地利用，蓋以1 樓尚有 足夠的市場使用空間，自然沒有再將地上2 樓回復為市 場使用的必要。 ⒊被告市場處101 年7 月31日函已認定力行市場1 樓使用 現況尚符使照核定用途，至被告作成原處分為止，使用 現況並無任何變更，顯見力行市場1 樓現況確實足敷市 場使用需要。原處分說明三雖謂力行市場1 樓現況為營 業範圍未逾1 樓市場總面積2 分之1 ，其餘閒置空間亦 非作超級市場使用云云，非但不足以認定力行市場1 樓 現況不足敷市場使用需要，反而適足以認定力行市場1 樓尚有閒置空間，自可滿足市場使用需求，顯然力行市 場1 樓現況並未違反多目標使用辦法之規定，是以不論 原授益處分之附款究屬「負擔」或「保留廢止權」，均 無原告未履行負擔之情事，亦未發生廢止事由，迺被告 就多目標使用辦法規定棄置不論，逕以力行市場1 樓實 際使用面積未達該層2 分之1 為由，而認定力行市場1 樓未作市場使用，並遽以原處分廢止原授益處分，顯屬 違法。 ㈥原處分顯有牴觸信賴保護、誠信原則及比例原則之違法： ⒈被告市場處以101 年10月12日函通知原告限期改善，該 函文僅係表示1 樓未依契約作超級市場使用，並非1 樓 不敷作為市場使用，與多目標使用辦法第3 條規定之情 形不同，自不足以該函文認定原告未履行負擔或發生廢 止事由，甚至遽以此廢止原授益處分。況基於保護人民 對國家公權力行使之信賴，被告亦應受該函之拘束，原 告信賴上開函文內容與被告進行協調、確認有無須改善 或如何改善等事宜，迺被告竟於改善期限未屆至前，即 以原處分廢止原授益處分，顯有嚴重牴觸信賴保護與誠 信原則之違法。 ⒉被告既認為作成原處分所欲達成之目的係為使原告能將 力行市場1 樓確實提供市場使用以符當地居民日常生活 所需，自應以命限期改善或依力行市場地上1 層投資契 約書第13條約定對原告處以懲罰性賠償金，以適切地達 成前揭公益目的。迺被告對於能直接達成公益目的且對 原告侵害較小之手段均置之不採，甚至違反被告101 年 7 月31日函揭示之改善內容，遽以原處分作成廢止力行 市場2 樓暫作一般服務業使用之原授益處分，不僅與市 場1 樓之經營並無直接關聯，而非能確實適切達成目的 之手段，且原處分逕予廢止原授益處分之強烈手段已造 成原告裝修、使用2 樓計畫中斷而有難以預計之財物損 失，以及原告與財團法人基督復臨安息日會臺灣區會間 租賃契約效力不明之重大損害，則被告採取之手段對於 原告並非侵害最小，原處分確與比例原則有違，自屬違 法，應予撤銷。 ㈦綜上所述，訴願決定及原處分認事用法有前揭諸多違誤， 致原告權利受有重大損害，為此提起本件訴訟，並聲明求 為判決：訴願決定及原處分均撤銷。 四、被告答辯略以： ㈠原告未在法定期間內對被告100 年9 月1 日處分提起法律 救濟，該附加負擔之授益行政處分已有形式、實質存續效 力；又原告並未依據上開已確定之授益處分核實履行負擔 ，被告以原處分廢止原授益處分，合法有據：依被告100 年9 月1 日處分說明二、㈡記載可知，該處分係附有負擔 之授益行政處分。亦即，被告除依說明二前段規定，保留 限期回復市場使用之處分廢止權外，倘原告未核實履行將 地上1 層空間依規定作為市場使用之負擔條款，則被告自 得依據行政程序法第123 條第3 款規定，逕予廢止該授益 處分。又被告100 年9 月1 日處分未據原告不服提起行政 救濟，該處分已有形式、實質存續力，並有構成要件效力 ，被告遵循上開授益處分之構成要件效力，作為本案廢止 之決定基礎，乃係依據多目標使用辦法之規定，以及服膺 「依法行政原則」之當然結果，與原告主張「行政行為形 式併用禁止原則」，並無關聯。 ㈡依據多目標使用辦法規定，力行市場地上2 層空間得否暫 為一般商業使用，取決於地上1 層空間之實際使用情形， 被告據此法定限制作出前開附加負擔之原授益行政處分， 核與不當連結禁止原則無關。又被告依法定權責認定力行 市場1 樓有未依規定作為市場使用情事，應獲司法審查之 尊重。姑不論原授益處分已生形式、實質存續效力，不容 原告在法定救濟途徑經過後，再恣意質疑其瑕疵。實則， 依據都市計畫法第30條第2 項授權訂定之多目標使用辦法 第3 條及附表甲、立體多目標使用之規定，零售市場之地 上2 層空間得否變更為商業使用之一般服務業用途，法定 條件之一即取決於地上1 層空間是否已依規定為足敷需要 之市場使用（經營型態應為「超級市場」）。故被告在10 0 年9 月1 日處分訂定「如力行市場1 樓未依規定作市場 使用，本府亦得廢止本案授益行政處分」之負擔條款，係 依多目標使用辦法賦予原告之法定限制，與不當連結禁止 原則無關。另基於憲政體制之權力分立原則，司法權無從 取代行政機關行使行政裁量權，且行政機關就不確定法律 概念等事件所享有之判斷餘地，雖仍應受司法審查，但行 政法院對行政機關依裁量權所為行政處分之司法審查範圍 僅限於裁量之合法性，而不及於裁量行使之妥當性，故被 告依法定權責作出本件有「未依規定作市場使用」之行政 判斷，行政法院應予尊重。 ㈢被告衡酌多目標使用辦法之立法意旨，復經現地勘查，會 同當地陳情民眾、民意代表開會討論後，認定本件有未依 規定作為市場使用情事，核已踐履正當法律程序，故依法 定權責廢止原授益處分，洵為合法有據： ⒈多目標使用辦法之立法目的，係因考量依都市計畫規劃 作市場用地用途之土地，於足敷市場使用目的後，釋出 用地活化土地利用。惟市場用地使用人欲就該地轉作市 場以外用途，應循都市計畫變更程序處理，方無違該多 目標使用辦法授權母法即都市計畫法之規範目的。苟市 場用地使用人，僅以極少成本將市場用地1 樓之極少部 分樓地板面積，就形式上作市場使用，竟得就其他樓層 依多目標使用辦法轉作其他用途，實質發生規避原都市 計畫市場用地規劃之使用限制，豈非迴避法定變更都市 計畫程序，致使都市計畫中就該區域作市場用地使用之 規劃目的實質上遭到架空。是多目標使用辦法所謂「其 使用1 樓作為市場確已足敷需要者」之判準，以至於市 場用地是否確實「依規定作為市場使用」而符合原市場 用地規劃，應從該用地之使用是否符合市場之公益目的 （亦即提供當地多數居民生活所需），及該用地之使用 是否涉及規避都市計畫法「為改善居民生活環境，並促 進市○鎮○○街有計畫之均衡發展，及規劃都市土地利 用」等管制目的，加以綜合判斷。 ⒉本件力行市場所在地係屬市場用地，承商援引多目標使 用辦法規定，開發地上3 層以上申請作為「住宅」使用 。經比對前開多目標使用辦法之附表准許條件可知，本 件地上1 、2 層應依規定作市場使用（超級市場型態） ，且於使用地上1 樓作為市場確已足敷需要時，地上2 層始得准許作為商業使用。惟本件自被告核准地上2 層 暫作一般服務業使用後，原告長期放任力行市場1 、2 層低度閒置使用，造成當地購物採買不便，屢遭當地民 眾檢舉陳情，導致怨聲載道不絕於耳。經被告受理民眾 陳情後，於101 年9 月28日派員赴現場勘查，確認力行 市場1 層之實際使用面積，並未達該市場1 樓總面積2 分之1 （閒置空間比例高達56% ），此有當時製作之力 行市場1 層平面圖及力行市場1 層實際使用空間面積表 在案可稽。 ⒊又依現場勘查照片所示，力行市場1 樓已使用部分，除 全家便利商店、茶葉行、家庭理髮店外，其餘為五金材 料裝修公司、設計顧問公司、社區發展協會等辦公室使 用，核與「超級市場」之規範經營型態不符。復經被告 在101 年10月2 日邀集相關機關，會同當地陳情民眾、 民意代表開會商討結論略以，經查力行市場未依規定作 為市場使用，請市場處廢止2 樓原授益處分，並請被告 與會單位同步配合辦理等語。被告遂在完成全盤評估程 序，確認力行市場地上1 層之實際使用現況後，以原處 分廢止原授益處分。 ⒋綜上可知，力行市場1 樓自核准作多目標使用後，仍有 逾半空間閒置或作非市場使用，為免原告僅以1 樓部分 空間作為市場使用而規避該市場用地規劃，並避免喪失 市場用地提供作為公共使用之服務目的，被告循正當法 律程序，本於職權認定本件有未依規定作為市場使用情 事，核屬適法有據。 ㈣原授益處分說明二所載「……另如力行市場1 樓未依規定 作市場使用，本府亦得廢止本案授益行政處分」，核屬行 政程序法第93第2 項第3 款之「負擔」性質，原告逕自認 定屬「廢止權保留」，似有誤會： 力行市場地上1 層投資契約書、力行市場地上2 層使用契 約書係在100 年8 月30日即已簽立，可知原授益處分說明 二所載「……另如力行市場1 樓未依規定作市場使用」， 所謂「規定」，除有指多目標使用辦法之規定外，尚包括 兩造當事人簽立力行市場地上1 層投資契約書及力行市場 地上2 層使用契約書之約定。是原授益處分之附款，係課 予原告應依力行市場地上1 層投資契約書等規定作市場使 用之義務，並非僅在重複法律原已明文規定的義務內容， 或提醒原告注意不得違反法令之教示規定，核其性質自屬 行政程序法第93第2 項第3 款之「負擔」。 ㈤根據力行市場地上1 層投資契約書第6 條、第15條第2 項 規定可知，除多目標使用辦法之規定外，原告仍應依循零 售市場管理條例、被告獎勵投資興建公共設施自治條例、 被告零售市場管理規則、被告獎勵投資興建零售市場須知 等規定作市場使用： 按「乙方（即原告）應依本市場原核定之使用目的使用。 本市場之開業與管理，應依照零售市場管理條例及臺北市 零售市場管理規則之規定辦理。……」、「除本契約有特 別約定外，乙方（即原告）應遵守零售市場管理條例、臺 北市獎勵投資興建公共設施自治條例、臺北市零售市場管 理規則、臺北市獎勵投資興建零售市場須知等相關法令規 定，法令有修正時亦同。」為力行市場地上1 層投資契約 書第6 條、第15條第2 項所明定。爰此可知，除多目標使 用辦法規定外，原告依約使用力行市場地上1 樓空間，仍 應符合零售市場管理條例、被告獎勵投資興建公共設施自 治條例、被告零售市場管理規則、被告獎勵投資興建零售 市場須知等規定，否則即屬「未依規定作市場使用」，被 告自得依據原授益處分之「負擔」規定，廢止授益行政處 分。 ㈥原告管領使用力行市場地上1 層空間，核有違反力行市場 地上1 層投資契約書、多目標使用辦法、被告零售市場管 理規則等規定情事，被告依法廢止原授益處分，合法有據 ： ⒈依多目標使用辦法第3 條及其附表甲、立體多目標使用 規定，除建物面積、座落位置之限制外，前開零售市場 用地之經營型態需為「超級市場」；在地上1 樓作為市 場使用且已足敷需要時，地上2 樓方可做第2 項（公共 使用）或第3 項（商業使用）之用途。又「超級市場應 以單一經營體，採自助方式、統一收銀、銷售分級包裝 物品，並有冷藏（凍）設備。」、「超級市場銷售之生 鮮食品使用面積，應占總營業面積20% 以上。」被告零 售市場管理規則第28條、第29條亦有規定 ⒉被告在受理民眾陳情後，派遣專人赴現場勘查時發現， 力行市場地上1 樓僅有局部空間作為全家便利商店（使 用面積286.54平方公尺）使用，而在全家便利商店內， 更僅有不到半側之冷藏櫃空間供應生鮮蔬果，核與力行 市場地上1 樓之登記面積達1341.91 平方公尺，根本不 成比例，遑論有依規定占總營業面積20% 以上之事實可 言。況除全家便利商店以外，力行市場地上1 樓其他有 使用的空間（閒置比例達56% ），係作郵局、茶藝行、 女子美容院、及出租辦公室等用途，核與「超級市場」 應供應生鮮蔬果之經營型態無關。故被告根據上開履勘 事實，認定原告管領使用力行市場地上1 樓空間，確有 未依規定作為「超級市場」使用之事實，堪屬合法有據 。 ⒊原告未依規定銷售市場零售物品，顯有違反力行市場地 上1 層投資契約書第3 條、第5 條，及被告零售市場管 理規則第5 條第1 項規定。承前可知，力行市場地上1 樓除有少數面積供作全家便利商店使用外，其餘空間扣 除閒置部分，係供作郵局、茶藝行、女子美容院、及出 租辦公室等用途，根本就不可能銷售市場零售物品。而 全家便利商店大部分販賣的是一般生活必需品，僅有不 到半側冷藏櫃供應生鮮蔬果，足見本件實際販賣類別核 與被告零售市場管理規則規定之雞、鴨、魚、肉等市場 零售種類大相逕庭。實則，比對現場拍攝照片可知，本 件生鮮冷藏櫃之營業面積充其量不到5 平方公尺，對照 前開銷售面積不得少於全部賣場面積20% 規定，更有明 顯違背。是原告管領使用力行市場地上1 樓空間，確有 市場零售物品販賣面積不足之違反規定情事，其未依規 定做超級市場使用，已違反多目標使用辦法第3 條及其 附表甲、立體多目標使用規定，被告依法廢止原授益處 分，合法有據。 ㈦綜上論結，被告依據法定職權廢止原授益處分，於法並無 不符。為此求為判決：駁回原告之訴。 五、本院之判斷： ㈠查前揭事實概要所載各節，為兩造所不爭執，並有兩造所 簽地上1 層投資契約、地上2 層使用契約、地上2 層投資 經營契約（本院卷第17～39頁）、原告100 年5 月24日申 請力行市場2 樓使用用途變更為暫作商業用途之一般服務 業使用申請函、原授益處分（原處分卷第2 ～3 頁）、被 告所屬市場處101 年7 月31日、101 年10月12日函（本院 卷第46頁、110 頁）、力行市場1 樓使用現況平面圖、現 場勘查照片（原處分卷第5 頁、第7 ～13頁）、原處分及 訴願決定等件在卷可稽，其事實堪予認定。 ㈡次查，本件係原告不服被告以原處分將原核准力行市場2 樓使用用途變更為一般服務業使用之原授益處分逕予廢止 而涉訟。原處分既係被告依據行政程序法第123 條規定所 作成，依同法第125 條規定，並使原授益處分對外發生「 失其效力」之法律效果，核其性質自屬行政處分，兩造對 此亦不爭執，是原告以原處分為違法行政處分，損害其權 益為由，提起行政救濟，實乃公法上之爭議，至為明確。 訴願決定未察，逕以被告是否繼續同意原告將力行市場2 樓暫作一般服務業使用，屬雙方因契約約定衍生之爭執糾 紛，應按契約約定尋求解決紛爭，而為不受理決議，顯有 違誤，合先指明。 ㈢第查，力行市場所在建物坐落土地之使用分區為市場用地 ，前經援引都市計畫法第30條第2 項授權訂定之多目標使 用辦法第3 條規定，就地上3 層以上建物申請作為「住宅 」使用並經核准在案，至於地上1 層及地上2 層建物則依 用地類別核准用途為「零售市場（超級市場）」，上情已 據被告辯明在卷，並有被告工務局00使字第0000號使用執 照附表㈠附卷可參（本院卷第68頁）。觀諸多目標使用辦 法第3 條規定：「公共設施用地多目標使用之用地類別、 使用項目及准許條件，依附表之規定。……」，以及該條 附表「甲、立體多目標使用」明定用地類別為「零售市場 」申請作「住宅」使用時，其准許條件為：「⒈在直轄市 地下1 樓及地上1 樓作市場使用者，2 樓以上；地下1 樓 非作市場使用，地上1 樓及2 樓作市場使用者，3 樓以上 。其他地區2 樓以上。⒉經營型態應為超級市場。……⒍ 原地下1 樓或地上2 樓作市場使用，其使用1 樓作市場確 已足敷需要者，地下1 樓或地上2 樓得作第2 項及第3 項 之使用。但如須回復地下1 樓或地上2 樓作市場使用時， 應全部回復作市場使用。」可知，力行市場地上1 樓及地 上2 樓依原核定用途應作超級市場使用，必使用1 樓作市 場確已足敷需要，地上2 樓始得變更使用項目作第2 項之 公共使用及第3 項之商業使用。 ㈣又原告依多目標使用辦法第5 條規定，於100 年5 月24日 所提力行市場2 樓使用用途由原暫作一般事務所（力行市 場2 樓已依多目標使用辦法規定於94年7 月29日變更為一 般事務所用途）變更為暫作商業用途之一般服務業使用之 申請，業經被告以100 年9 月1 日函核准在案，據此，原 告即得辦理變更使用執照並依變更後核准用途使用該層建 物，是被告100 年9 月1 日函係屬為原告設定或確認權利 或法律上利益之授益處分，應堪認定。而被告作於成上開 授益處分時已同時表明「……另如力行市場1 樓未依規定 作市場使用，本府亦得廢止本案授益行政處分」（該處分 說明二、㈡後段記載參看），前揭另為表明之附加規定， 係對原授益處分主要規制內容（授予原告依變更後力行市 場2 樓核准用途使用之合法利益）所為之限制，應屬行政 處分之附款，其以「力行市場1 樓未依規定作市場使用」 做為市場2 樓使用用途變更是否繼續准許之附加規定，係 在2 樓必須依變更後核准用途使用之外，另課予原告應「 依規定」將市場1 樓做市場使用之義務，而所謂「規定」 ，除指多目標使用辦法相關規定外，尚包括兩造簽訂之地 上1 層投資契約及地上2 層使用契約之約定，此由上開契 約係於100 年8 月30日簽立，原授益處分則於100 年9 月 1 日作成即足明之。是上開附款具有實質之規制內容，並 對原告設定一定之作為義務，非僅在重複法律原已明文規 定的義務內容，或提醒原告注意不得違反法令之教示規定 ，自屬行政程序法第93第2 項第3 款之「負擔」。原告對 於原授益處分所附上開負擔應確實履行，倘未履行該項負 擔，依行政程序法第123 條第3 款規定，即得由作成原授 益處分之被告依職權為全部或一部之廢止。 ㈤依原處分說明三所載，可知本件被告係以力行市場1 樓使 用未符合多目標使用辦法及力行市場投資經營契約之約定 ，而以原處分廢止原授益處分。惟查： ⒈姑不論原告就力行市場1 樓是否未依規定使用而有未履 行原授益處分所附負擔之情事，被告如欲廢止前所合法 授予原告利益之原授益處分，乃屬對原告既有權益之剝 奪，依行政程序法第102 條前段規定：「行政機關作成 限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第39 條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者 外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。」被告自應 於原處分作成前，給予原告陳述意見之機會，以踐行正 當法律程序。然遍觀全卷並無被告通知原告陳述意見或 舉行聽證之相關資料，且力行市場1 樓之使用狀況，經 被告所屬市場處先後於101 年7 月27日、同年9 月28日 派員至現場勘查後，分別作出「該市場1 樓使用現況尚 符使照核定用途」及「1 樓使用未符合多目標使用辦法 及力行市場投資經營契約約定」之截然不同認定，此有 被告所屬市場處101 年7 月31日函及原處分各在卷可考 ，依此自難認本件有行政程序法第103 條第5 款所定「 行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認」之情形 ，此外復查無本件有該條其他各款所定情事，而得不給 予原告陳述意見之機會，是被告於作成原處分前，未給 予原告陳述意見之機會，違反正當法律程序及行政程序 法第102 條規定，原處分難謂適法。被告主張其於現場 勘查後，會同當地陳情民眾、民意代表開會討論，認定 本件有未依規定作為市場使用情事，已踐履正當法律程 序云云，顯係出於對正當法律程序之誤解，所訴自不足 採。 ⒉又「行政行為，應以誠實及信用之方法為之，並應保護 人民正當合理之信賴。」為行政程序法第8 條所明定。 本件縱認原告經營力行市場1 樓有未依規定使用而未履 行原授益處分之負擔情事，然依行政程序法第123 條規 定，此時被告係「得」依職權廢止原授益處分之全部或 一部，換言之，被告對於廢止與否及廢止原授益處分之 全部或一部有裁量權限，應依比例原則等行政法原理原 則為合義務性之裁量始屬適法，被告稱原授益處分已明 定未履行負擔，即賦與廢止授益處分之法律效果，容屬 有誤。審諸被告在作成原處分前，原授益處分是否廢止 及其廢止之範圍猶有未明，被告所屬市場處既以101 年 10 月12 日函通知原告（本院卷第110 頁），除表明力 行市場1 樓有未依規定作超級市場使用之情形外，並給 予原告1 個月內提出招商規劃書、2 個月內提出超級市 場進駐開業（承租開業）經營超級市場契約文件之改善 期間，且敘明若逾上開期限，將依地上1 層投資經營契 約第13條規定辦理（即原告應支付被告市場使用樓層工 程總造價百分之3 之懲罰性違約金），則原告主張其信 賴上開函文並進而與被告協調、確認改善等事宜，即非 無據，基於保護人民對國家公權力行使之正當合理信賴 ，被告自應受該函之拘束。故被告於前揭改善期間尚未 屆滿前，旋於101 年10月25日以同一理由逕以原處分廢 止原授益處分，核與行政程序法第8 條規定之信賴保護 及誠信原則亦屬有違。 六、綜上所述，原處分有如前所述之違法情事，難認適法，訴願 決定未予糾正，逕為不受理決議，亦有違誤，原告訴請撤銷 ，為有理由，應予准許。 七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結 果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。 八、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第 1 項前段，判決如主文。 中　　華　　民　　國　　102 　年　　10　　月　　24　　日 　　　　　　　　　　臺北高等行政法院第四庭 　　審判長法 官　王　碧　芳 　　　 法 官　陳　秀　媖 　 　　 法 官　程　怡　怡 一、上為正本係照原本作成。 二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表 明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判 決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。 三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段） 四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項） ┌─────────┬────────────────┐ │得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │ │代理人之情形 │ │ ├─────────┼────────────────┤ │㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│ │ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│ │ 為訴訟代理人　 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │ │ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│ │ │ 理人具備會計師資格者。 │ │ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│ │ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│ │ │ 利代理人者。 │ ├─────────┼────────────────┤ │㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│ │ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│ │ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│ │ ，亦得為上訴審訴│ 。 │ │ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│ │ │ 依法得為專利代理人者。 │ │ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│ │ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│ │ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│ │ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │ ├─────────┴────────────────┤ │是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│ │人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│ │文書影本及委任書。 │ └──────────────────────────┘ 中　　華　　民　　國　　102 　年　　10　　月　　31　　日 　　　　　　　　　　　　　　　　　　書記官　張　正　清