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臺北高等行政法院判決 　　　　　　　　　　　　　　　　　　 103年度訴字第1097號 　　　　　　　　　　　　　　　　　　 104年2月5日辯論終結 原　　　告　馮和祥 　　　　　　馮世芳 共　　　同 訴訟代理人　陳純仁律師 被　　　告　新北市政府 代　表　人　朱立倫（市長） 訴訟代理人　王潤昌 　　　　　　林聖斌 參　加　人　榮座建設股份有限公司 代　表　人　陳坤地（董事長） 訴訟代理人　楊金順律師 　　　　　　廖駿豪律師 上列當事人間都市更新事件，原告不服內政部中華民國103 年5 月19日台內訴字第1030151051號（案號：0000000000）訴願決定 ，提起行政訴訟，本院判決如下： 主 文 原告之訴駁回。 訴訟費用由原告負擔。 事實及理由 一、事實概要： 緣「新北市○○區○○段○○○號等84筆土地」（下稱「系 爭土地」）屬未經劃定應實施都市更新之地區，原告為範圍 內土地及合法建物所有權人，參加人依都市更新條例第11條 及「新北市都市更新單元劃定基準」自行劃定更新單元，並 依同條例第10條第2 項後段規定，因其同意比例已達第22條 規定門檻，得免擬具都市更新事業概要，於民國99年2 月2 日向被告申請報核「擬定新北市○○區○○段○○○號等84 筆土地都市更新事業計畫案」（下稱「系爭都更計畫案」） ，經被告依都市更新條例第19條規定於99年7 月23日起公開 展覽30日，並經100 年3 月3 日、同年12月20日都市更新審 議委員會（下稱「都更委員會」）專案小組審議及101 年11 月12日都更委員會第16次會議決議通過後，以102 年6 月26 日北府城更字第1020004369號函核定於102 年7 月5 日起發 布實施（下稱「原處分」）。原告不服，提起訴願，經內政 部以台內訴字第1030151051號（案號：0000000000）訴願決 定駁回，遂提起本件行政訴訟。 二、本件原告主張： ㈠原告馮和祥所有之新北市○○區○○路○段○號及同路段○ 巷○號房屋（下稱「原告馮和祥所有房屋」）為加強磚造， 耐用年數為52年，原告馮世芳所有之新北市○○區○○路○ 段○巷○號5 樓房屋（下稱「原告馮世芳所有房屋」，並與 該房屋所坐落新北市○○區○○段○○○號土地應有部分合 稱「原告馮世芳所有房地」）為鋼筋混凝土造，耐用年數為 60年，均在合法耐用年數內，原則上安全無虞，而無傾頹或 朽壞之虞，是伊等之房屋與土地自應受法令之保護，不得任 意被劃為都市更新之範圍。 ㈡原告馮和祥所有房屋及所坐落新北市○○區○○段○○、○ ○地號土地（下稱「原告馮和祥所有基地」，並與原告馮和 祥所有房屋合稱「原告馮和祥所有房地」）是一人獨有且位 於更新單元之邊陲，非位於更新單元中央或不可分割之處， 其於該址經營小吃店已28年，被告103 年1 月24日北市城更 字第1033410554號函亦已載明：「排除○○地號等2 筆土地 純粹就法而言尚無不可，惟實施者需依循都市更新條例第19 條規定程序辦理都市更新單元範圍及更新事業計畫」等語（ 下稱「103 年1 月24日函」），可知原告馮和祥所有房地並 無劃入更新單元之必要。被告另以原告馮世芳所有房地之建 築物已有3/5 屋主同意，而將其列入都市更新範圍內，顯係 忽略都市更新係以都市整體利益為考量，而非以地主相互間 之財產權益為考量，是原告馮世芳所有房屋亦無更新之必要 。 ㈢又依「新北市都市更新單元劃定基準」附表「未經劃定應實 施更新之地區自行劃定更新單元建築物及地區環境評估指標 」（下稱「系爭環境評估指標」）項次6 及「新北市自行劃 定都市更新單元檢核表」中「建築物及地區環境評估指標」 ㈥之載明，可知巷道寬度小於4公尺，即被認定有礙救災作 業進行，而依系爭土地地籍圖謄本及系爭都更計畫案核定版 之內容，系爭都更計畫案北方面臨24米之新北市○○區○○ 路（下稱「甲○路」）○段，西方面臨政府劃定的8 米計畫 道路，南方面臨8 米○○○區○○街○○道路，東方面臨新 北市○○區○○路（下稱「乙○路」）○段，其寬度小於6 米之長度不及總長度1/4 ，本即不符合環境評估標準第2 條 固有指標㈡之規定，惟乙○路○段寬度約4 至5 公尺，對地 區救災及公共利益無礙，是原告馮和祥不參加系爭都更計畫 案，亦不會妨礙地區救災及公共利益，且參加人扣除原告馮 和祥所有房地後，於其餘土地要興建房屋，依建築法或建築 技術規則之規定，應內縮興建房屋，則甲○路○段○巷後段 土地之興建房屋，亦無巷道無法通行消防車之虞，故原告馮 和祥不參加系爭都更計畫案，並無礙該計畫之執行。 ㈣另系爭都市更新單元內大多為4 層至5 層樓之建築，格局、 採光、通風良好，居家環境單純，建築物距離法定耐用年數 屆滿尚有多年，亦無結構安全之疑慮，且交通便利，並不符 合系爭都更計畫案所稱之「建物老舊，有影響建物結構之虞 ，整體生活品質較為低落」之情狀，亦無「整體住宅景觀較 為不佳」之情，是本件並無都市更新公益性可言。此外，伊 等業已多次表達不同意參加都市更新之意願，亦經被告函覆 在案，是被告稱伊等係於102 年7 月5 日發布實施後才表明 不同意參加都市更新，與事實不符，是被告僅以系爭都更計 畫案符合「系爭環境評估指標」第2 、8 、10項次，並據以 作成原處分，將伊等所有房屋劃定為都市更新地區，顯非適 法。 ㈤本件既非政府依法主動規劃之都更案，而係部分土地所有權 人基於私意進行之都市更新，則依憲法第15條及第22條意旨 ，其審查標準應更嚴格，更應遵守不動產所有權人之意願， 伊等所有房屋仍在耐用年限內，則不應強迫伊等拆除房屋。 再者，訴願決定及原處分係於司法院釋字第709 號解釋後所 為，則都市更新條例未依上開解釋意旨檢討修正前，主管機 關應審慎適用，甚或留待立法機關檢討修正後，再為審認， 且伊等係於原處分作成後始收受被告補送核定之系爭都更計 畫案，被告未依司法院釋字第709 號解釋意旨及內政部102 年5 月6 日「因應司法院大法官議決作成釋字第709 號解釋 處理方案會議」決議四之結論，顯有違誤。 ㈥依原告馮和祥與參加人於99年3 月19日所簽署之都更合建協 議（下稱「系爭都更合建協議」）已載明該協議書有效期間 自99年3 月20日起至103 年3 月20日止都更完成，故於103 年3 月20日後，原告馮和祥與參加人之系爭都更合建協議關 係已不存在，參加人未在103 年3 月20日之前完成都更程序 ，已違背上開協議書之約定，則參加人自不應於有效期間經 過後繼續要求原告馮和祥參加合建。又參加人所提之同意書 均只有伊等簽名，並未蓋章亦未填寫日期，是就程序及格式 而言，均尚未完成，該同意書尚未生效，則參加人不能向被 告登記伊同意變更，是被告不應核准系爭都更計畫案等語。 並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。 三、被告則以： ㈠依「新北市都市更新單元劃定基準」規定，更新單元劃定大 致上包含面積規模、鄰路條件及環境評估指標。「新北市都 市更新單元劃定基準」之「系爭環境評估指標」第2 項次於 認定建築物年限時，依其文義解釋應無庸考量建物之建造材 質，且系爭更新單元範圍內達30年以上建築物之樓地板面積 已超過系爭更新單元範圍內建築物總樓地板面積1/2 ，且於 計算樓地板面積時，已扣除原告馮世芳所有房屋之樓地板面 積，故本件應符合「系爭環境評估指標」第2 項次之規定。 且本件更新單元內，西側有8 米寬計畫道路尚未開闢完成， 亦符合「系爭環境評估指標」第8 項次之規定。又本件更新 單元面積在3,000 平方公尺以上，目前更新地區巷道狹窄， 不利救災與人行動線，如更新後對地區救災以及人行動線將 有所提升，對都市景觀美化及提升生活環境品質有助益，亦 符合「系爭環境評估指標」第10項規定。 ㈡原告雖引用「建築改良物耐用年數及每年折舊率表」稱伊等 所有房屋尚在耐用年數內，屬安全無慮，惟「新北市政府地 價調查用建築改良物耐用年數及每年折舊率表」或「新北市 房屋構造別代號暨折舊率對照表」其用途係作為當地稅捐機 關相關稅賦參考之用，與更新單元範圍之劃定無關。另原告 所有土地面臨之巷道狹窄不利於地區救災及人行動線，且原 告馮世芳所有房屋為5 層樓建築物，該棟建築物已有3/5 所 有權人同意納入本件都市更新範圍之內，符合都市更新多數 所有權人決定之精神與比例，原告若能配合系爭都更計畫案 ，將有助於協助改善地區防災系統及改善地區居住環境。 ㈢又司法院釋字第709 號解釋作成後，為因應該解釋所指摘都 市更新違憲之部分，內政部於102 年5 月6 日邀司法院、法 務部及各地方政府召開會議，決議過渡時期，都市更新事業 概要審議程序及同意比例仍依現行規定辦理，聽證部分，則 於102 年4 月26日司法院釋字第709 號解釋公布後，尚未辦 理都市更新事業計畫、權利變換計畫公開展覽者，依都市更 新條例第19條第3 項規定舉行公聽會時，參依行政程序法所 定聽證程序辦理，已辦理公開展覽者，仍依現行規定舉行公 聽會，而本件已於99年7 月23日起辦理公開展覽30日完竣， 且於102 年7 月5 日發布實施，皆符合當時相關法定程序。 此外，參加人係於99年2 月2 日向伊報核系爭都更計畫案， 伊已於98年3 月16日、98年3 月20日及98年4 月8 日函復原 告，俟參加人送件後，於公開展覽、審議期間，請原告向伊 提出陳述意見，供都更委員參考審議，惟原告自99年2 月2 起，至伊102 年7 月5 日發布實施系爭都更計畫案之期間， 原告均未表示不同意之意見，直至系爭都更計畫案發布實施 後，原告始於102 年7 月18日、102 年7 月22日及102 年8 月15日表示不同意之意見。再者，依伊103 年1 月24日函說 明二第2 項後段說明可知，倘原告要排除在都市更新範圍外 ，應與參加人合意後，由參加人擬具變更事業計畫書送伊報 核，而本件實施方式係採權利變換方式辦理，系爭都更計畫 案已於102 年7 月5 日發布實施，目前參加人尚未提送權利 變換計畫向伊申請報核，故本件都更案之程序尚未完成，且 本件核定之系爭都更計畫案，伊已於102 年11月18日以北城 更事字第1020009447號函寄送，係遵照司法院解釋及系爭處 理方案會議決議辦理，此亦為訴願決定書所肯認，對於原告 相關權益而言，亦未因遲於寄送核定之系爭都更計畫案造成 損害。至原告與參加人所簽訂之系爭都更合建協議所載之有 效期間，係屬原告與參加人間之私約範圍，並非伊及都更委 員會所需審酌等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。 四、參加人則以： ㈠原告與伊早有所聯繫，存有都更合建之協議，且原告亦簽具 都市更新事業計畫案同意書，可見原告不但有參與都市更新 計畫之意願，亦有實際參與都市更新計畫之行動，其性質上 係透過自行處分而參與都市更新計畫，與公權力侵害無關， 原告援用憲法第12條、第22條、第23條及第24條之規定，作 為撤銷原處分之理由，顯非適法。 ㈡伊於99年2 月2 日向被告申請報核系爭都更計畫案，經被告 依都市更新條例第19條規定於99年7 月23日公開展覽30日， 並於100 年3 月3 日、同年12月20日經都更委員會專案小組 審議及101 年11月12日都更委員會第16次會議決議通過後， 以原處分核定於102 年7 月5 日起發布實施，雖司法院釋字 第709 號解釋指出都市更新條例第10條規定未確保利害關係 人之相關資訊之可能性，與憲法要求之正當程序不符，惟該 號解釋之宣告效力已於解釋文中採取非立即失效之立場，且 該號解釋係於102 年4 月26日作成，原處分作成之時間橫跨 該時點，為不真正溯及既往，除非另有失效之規定，否則縱 認該號解釋真意為立即失效，也無失效之適用餘地，故不能 以司法院釋字第709 號解釋為依據，指摘被告未踐行一定之 正當法律程序。 ㈢又系爭都更計畫案劃入原告所有之房地，乃係基於救災與公 共利益之考量，具有公益性，原告指稱「房屋結構尚屬安全 」而應受法令保護，惟原告係援引本院100 年度訴字第883 號判決之內容，推論原告所有之房地應受法令保護，然原告 卻未指明應受何種法令之保護，其理由並不足採。 ㈣行政機關對於不確定法律概念本就有判斷餘地之空間，都市 更新涉及都市規劃之專業性判斷，更應尊重行政機關之判斷 結果，是被告就都市更新條例第6 條第2 款關於建築物「年 代久遠有傾頹或朽壞」之「窳陋老舊」之情形本於其專業認 定，並無違誤，況耐用年數係一「估計」數值，非能實際表 現具體個案之情況，被告縱不依循耐用年數判斷，亦無礙對 於建築物進行「窳陋老舊」之判斷。此外，「劃設消防車輛 救災活動空間指導原則」、「新北市都市更新單元劃定基準 」及「系爭環境評估指標」規定，僅係行政機關粗估無礙救 災情形之數值，用以作為行政指導之內容，故在判斷個案區 域在救災上是否窒礙難行，仍須透過具體個案加以判斷，救 災之公共利益關乎人民生命、財產等重大權益，且一般巷道 多有臨時堆疊雜物或是臨時停車堵塞巷道之情形，僅以3.5 公尺或4 公尺寬度即認為無礙救災作業進行，顯不符實情。 再者，依被告103 年1 月24日函之說明，如維持現行寬度， 乙○路○段人行步道系統將造成人車混合使用之情形，而使 得緊急救援車輛易進難出，此為以公共利益為目的之都市更 新計畫所不樂見，縱使目前參加都更之土地已達3,000 平方 公尺，或已有8 米巷道、現存巷道與既成道路已達5 公尺可 供消防車輛進出，均不足以證明原告所有之土地未參加系爭 都更計畫案，不影響消防之安全等語。並聲明：原告之訴駁 回。 五、上開事實概要欄所述之事實，為兩造所不爭執，並有100 年 3 月3 日、100 年12月20日都更委員會專案小組審議會議紀 錄影本、101 年11月12日都更委員會第16次會議紀錄影本、 原處分影本及訴願決定影本在卷可稽（本院卷第34至37、45 至47、168 至175 頁、訴願卷第183 至187 頁），堪認為真 正。 六、經核本件兩造爭點為：被告以原處分核定參加人擬定之系爭 都更計畫案，是否違法？本院判斷如下： ㈠按都市更新，係指為促進都市土地有計畫之再開發利用，復 甦都市機能，改善居住環境，增進公共利益，而依都市更新 條例所定之程序，在都市計畫範圍內，實施重建、整建或維 護措施（都市更新條例第1 條第1 項、第3 條第1 款規定參 照）。且按直轄市、縣( 市) 主管機關（下稱「主管機關」 ）固應全面調查及評估都市之發展狀況、居民意願、原有社 會、經濟關係及人文特色後，劃定更新地區，如有「建築物 窳陋且非防火構造或鄰棟間隔不足，有妨害公共安全之虞」 、「建築物因年代久遠有傾頹或朽壞之虞、建築物排列不良 或道路彎曲狹小，足以妨害公共交通或公共安全」、「建築 物未符合都市應有之機能」、「建築物未能與重大建設配合 」、「具有歷史、文化、藝術、紀念價值，亟須辦理保存維 護」、「居住環境惡劣，足以妨害公共衛生或社會治安」情 形之一者，主管機關得優先劃定為更新地區；且如有「因戰 爭、地震、火災、水災、風災或其他重大事變遭受損壞」、 「為避免重大災害之發生」、「為配合中央或地方之重大建 設」情形之一時，主管機關更應視實際情況迅行劃定更新地 區（都市更新條例第5 條本文前段、第6 條、第7 條第1 項 規定參照）。而「經劃定應實施更新之地區，其土地及合法 建築物所有權人得就主管機關劃定之更新單元，或依所定更 新單元劃定基準自行劃定更新單元，舉辦公聽會，擬具事業 概要，連同公聽會紀錄，申請當地直轄市、縣（市）主管機 關核准，自行組織更新團體實施該地區之都市更新事業，或 委託都市更新事業機構為實施者實施之。」「前項之申請， 應經該更新單元範圍內私有土地及私有合法建築物所有權人 均超過10分之1 ，並其所有土地總面積及合法建築物總樓地 板面積均超過10分之1 之同意；其同意比例已達第22條規定 者，得免擬具都市更新事業概要，並依第15條及第19條規定 ，逕行擬具都市更新事業計畫辦理。」都市更新條例第10條 第1 項、第2 項定有明文。 ㈡次按「未經劃定應實施更新之地區，土地及合法建築物所有 權人為促進其土地再開發利用或改善居住環境，得依主管機 關所定更新單元劃定基準，自行劃定更新單元，依前條規定 ，申請實施該地區之都市更新事業。」「實施者擬定或變更 都市更新事業計畫報核時，……其屬依第11條規定申請獲准 實施都市更新事業者，應經更新單元範圍內私有土地及私有 合法建築物所有權人均超過3 分之2 ，並其所有土地總面積 及合法建築物總樓地板面積均超過4 分之3 之同意。但其私 有土地及私有合法建築物所有權面積均超過5 分之4 同意者 ，其所有權人數不予計算。」「都市更新事業計畫由實施者 擬訂，送由當地直轄巿、縣（巿）主管機關審議通過後核定 發布實施；其屬依第7 條第2 項規定辦理之都市更新事業， 得逕送中央主管機關審議通過後核定發布實施。並即公告30 日及通知更新單元範圍內土地、合法建築物所有權人、他項 權利人、囑託限制登記機關及預告登記請求權人；變更時， 亦同。」「擬訂或變更都市更新事業計畫期間，應舉辦公聽 會，聽取民眾意見。」「都市更新事業計畫擬訂或變更後， 送各級主管機關審議前，應於各該直轄市、縣（市）政府或 鄉（鎮、市）公所公開展覽30日，並舉辦公聽會；……」分 別為都市更新條例第11條、第22條第1 項、第19條第1 項、 第2 項、第3 項前段所明定。是以，未經主管機關劃定應實 施更新之地區，土地及合法建築物所有權人為「促進其土地 再開發利用」或「改善居住環境」，亦得依主管機關所定更 新單元劃定基準，自行劃定更新單元，申請實施該地區之都 市更新事業，且如經更新單元範圍內私有土地及私有合法建 築物所有權人均超過3 分之2 ，並其所有土地總面積及合法 建築物總樓地板面積均超過4 分之3 之同意，得於公開展覽 30日及舉辦公聽會後，逕行擬具都市更新事業計畫，送由主 管機關審議通過後核定發布實施。此與主管機關依都市更新 條例第6 條或第7 條第1 項規定「優先」或「迅行」劃定更 新地區，需具備上開規定各款情形之一的要件，顯不相同。 亦即未經主管機關劃定應實施更新地區之土地及合法建築物 所有權人自行劃定更新單元，以申請實施都市更新事業，僅 須基於「促進其土地再開發利用」或「改善居住環境」之目 的，並遵守主管機關所定之更新單元劃定基準，即為已足， 尚不以該更新單元範圍內有「建築物窳陋且非防火構造或鄰 棟間隔不足，有妨害公共安全之虞」、「建築物因年代久遠 有傾頹或朽壞之虞、建築物排列不良或道路彎曲狹小，足以 妨害公共交通或公共安全」、「建築物未符合都市應有之機 能」、「建築物未能與重大建設配合」、「具有歷史、文化 、藝術、紀念價值，亟須辦理保存維護」、「居住環境惡劣 ，足以妨害公共衛生或社會治安」或「因戰爭、地震、火災 、水災、風災或其他重大事變遭受損壞」、「為避免重大災 害之發生」、「為配合中央或地方之重大建設」等情形之一 為必要，應予辨明。而本院100 年度訴字第883 號判決及最 高行政法院101 年度判字第647 號判決，係就主管機關依都 市計畫法第27條第1 項第4 款規定「迅行」變更都市計畫之 細部計畫暨依都市更新條例第6 條第2 款規定「優先」劃定 都市更新地區之處分適法性所為的闡釋認定，與本件被告依 都市更新條例第11條及「新北市都市更新單元劃定基準」等 規定核定參加人之系爭都更計畫案，二者無論在原因事實及 法令依據等方面均顯不相同，自不得據以比附援引。是原告 於本件輒以上開判決之論點據以指摘原處分之適法性，自屬 無據，併予敘明。 ㈢被告於100 年3 月10日發布之行為時「新北市都市更新單元 劃定基準」第8 點第1 項規定：「於未經劃定應實施更新之 地區自行劃定更新單元者，應符合第4 點至第6 點規定，且 重建區段建築物及地區環境狀況應符合附表所列指標3 項以 上。」而上開附表即行為時「系爭環境評估指標」則包括： 「一、擬申請之更新單元內屬土造、木造、磚造及石造建築 物之樓地板面積比例達2 分之1 以上。二、擬申請之更新單 元內建築物窳陋老舊年期達30年以上其樓地板面積比例達2 分之1 以上者。三、擬申請之更新單元內無電梯設備之集合 住宅其棟數比例達2 分之1 以上。四、擬申請之更新單元內 現有停車位數量低於法定停車位之棟數比例達2 分之1 以上 。五、擬申請之更新單元範圍現有建蔽率大於法定建蔽率且 現有容積未達法定容積2 分之1 。六、擬申請之更新單元內 現有巷道彎曲或寬度小於4 公尺，有礙救災作業進行者。七 、擬申請之更新單元內有內政部及本市指定之古蹟、都市計 畫劃定或本府指定之保存區、本府指定之歷史建築及推動保 存之歷史街區。八、擬申請之更新單元內計畫道路及公園、 綠地、廣場未開闢完成者。九、擬申請之更新單元位於下列 地區之一者：㈠位於大眾運輸系統車站本體及車站出入口（ 含捷運場站、火車站及公共運輸轉運站等）300 公尺範圍內 。㈡位於已開闢或已編列年度預算開闢、面積達0.5 公頃以 上之公園綠地200 公尺範圍內。㈢位於面積達1,000 平方公 尺以上之廣場100 公尺範圍內。㈣位於本府認定之更新策略 地區範圍內。十、擬申請之更新單元面積在3,000 平方公尺 以上，對都市景觀美化及提昇生活環境品質有助益者。」上 開規定，係被告基於直轄市主管機關之地位，依都市更新條 例第11條規定授權所發布具一般性及抽象性之法規命令。且 徵諸上開內容，除「系爭環境評估指標」項次7 及項次9 第 4 款有待商榷外（嗣於102 年11月22日修正發布時業已刪除 ），均屬衡量是否該當「為促進都市土地有計畫之再開發利 用，復甦都市機能，改善居住環境，增進公共利益」等之都 市更新目的所需考量之因素，符合都市更新條例第1 條第1 項及第11條之立法意旨，亦未增加法律所無之限制，而與法 律保留原則無違，被告自得援為審議系爭都更計畫案之依據 。又被告針對未經劃定應實施更新之地區所定之「系爭環境 評估指標」，固須符合都市更新條例第1 條第1 項「為促進 都市土地有計畫之再開發利用，復甦都市機能，改善居住環 境，增進公共利益」之立法目的，惟因其究與主管機關依都 市更新條例第6 條及第7 條第1 項規定「優先」及「迅行」 劃定更新地區之規範目的及要件均有所不同，已如前述，自 不得僅以被告所定之「系爭環境評估指標」未達都市更新條 例第6 條及第7 條第1 項各款情形所定之程度，即認各該指 標牴觸母法之規定，或對人民財產權增加法律所無之限制。 是原告主張「系爭環境評估指標」項次2 「擬申請之更新單 元內建築物窳陋老舊年期達30年以上其樓地板面積比例達2 分之1 以上者」，而非以建築物是否已超過耐用年數且有傾 頹或朽壞之虞作為指標，不符都市更新條例第6 條第2 款所 定「建築物因年代久遠有傾頹或朽壞之虞」之要件，係對人 民財產權增加法律所無之限制，而違反法律保留原則云云， 容有誤會，洵不足採。 ㈣而司法院於102 年4 月26日公布之釋字第709 號解釋文第1 段，針對都市更新條例第10條第1 項有關主管機關核准都市 更新事業概要之程序、同條第2 項有關申請核准都市更新事 業概要時應具備之同意比率及第19條第3 項等規定，雖闡釋 「中華民國87年11月11日制定公布之都市更新條例第10條第 1 項（於97年1 月16日僅為標點符號之修正）有關主管機關 核准都市更新事業概要之程序規定，未設置適當組織以審議 都市更新事業概要，且未確保利害關係人知悉相關資訊及適 時陳述意見之機會，與憲法要求之正當行政程序不符。同條 第2 項（於97年1 月16日修正，同意比率部分相同）有關申 請核准都市更新事業概要時應具備之同意比率之規定，不符 憲法要求之正當行政程序。92年1 月29日修正公布之都市更 新條例第19條第3 項前段（該條於99年5 月12日修正公布將 原第3 項分列為第3 項、第4 項）規定，並未要求主管機關 應將該計畫相關資訊，對更新單元內申請人以外之其他土地 及合法建築物所有權人分別為送達，且未規定由主管機關以 公開方式舉辦聽證，使利害關係人得到場以言詞為意見之陳 述及論辯後，斟酌全部聽證紀錄，說明採納及不採納之理由 作成核定，連同已核定之都市更新事業計畫，分別送達更新 單元內各土地及合法建築物所有權人、他項權利人、囑託限 制登記機關及預告登記請求權人，亦不符憲法要求之正當行 政程序。上開規定均有違憲法保障人民財產權與居住自由之 意旨。相關機關應依本解釋意旨就上開違憲部分，於本解釋 公布之日起1 年內檢討修正，逾期未完成者，該部分規定失 其效力」等語。惟查，本件參加人係依都市更新條例第11條 及「新北市都市更新單元劃定基準」自行劃定更新單元，並 依同條例第10條第2 項後段規定，以其同意比例已達第22條 規定門檻，得免擬具都市更新事業概要，而於99年2 月2 日 向被告申請報核系爭都更計畫案，且經被告於上開規定有效 期間之102 年6 月26日以原處分核定系爭都更計畫案於102 年7 月5 日起發布實施（本院卷第34至37頁），並依內政部 102 年5 月6 日「因應司法官大法官議決作成釋字第709 號 解釋處理方案會議」決議第4 點：「102 年4 月26日大法官 釋字第709 號解釋公布後，於事業概要、都市更新事業計畫 及權利變換計畫核定（准）時，應連同核准之事業概要、核 定之計畫分別通知並送達更新單元內相關權利人。至於送達 方式請依行政程序法有關送達之規定辦理」（本院卷第139 頁背面）之要求，且被告所屬城鄉發展局已以102 年11月18 日北城更事字第1020009447號函將被告核定之系爭都更計畫 書補送予更新單元內相關權利人（訴願卷第66頁）。況本件 既非原告據以聲請司法院釋字第709 號解釋之原因案件，則 於相關規定失效前，本件自無適用之餘地（司法院釋字第17 7 號、第185 號及第725 號解釋意旨參照）。是原告主張司 法院釋字第709 號解釋公布後，於都市更新條例依該解釋意 旨檢討修正前，被告應審慎適用，甚或留待立法機關檢討修 正後再為審認，被告竟貿然作成原處分，且伊等係於原處分 作成後始收受被告補送核定之系爭都更計畫書，違反司法院 釋字第709 號解釋意旨及內政部102 年5 月6 日「因應司法 院大法官議決作成釋字第709 號解釋處理方案會議」決議四 之結論云云，亦不足採。 ㈤經查： 1.本件系爭土地屬未經劃定應實施都市更新之地區，實施者 參加人依都市更新條例第11條及「新北市都市更新單元劃 定基準」自行將系爭土地劃定為更新單元，東北側臨乙○ 路○段、西北側臨甲○路○段、南側臨○○街，西南側則 臨尚未開闢之8 米計畫道路（系爭都更計畫案核定版第11 -4頁）。 2.參加人自行將系爭土地劃定為更新單元，是否符合「系爭 環境評估指標」第2 、6 、8 及10項次之規定？ ⑴按行為時「系爭環境評估指標」項次2 規定：「擬申請 之更新單元內建築物窳陋老舊年期達30年以上其樓地板 面積比例達2 分之1 以上者。」係以建築物之屋齡是否 已達30年以上作為判斷建築物是否窳陋老舊之標準，尚 無庸考量建築物之建造材質及其是否已逾耐用年限，且 係以擬申請之更新單元內窳陋老舊建築物所占全部建築 物樓地板面積之比例達1/2 以上為要件，至於擬申請更 新單元內個別建築物是否窳陋老舊（即其屋齡是否已達 30年以上），則非所問。至於「新北市政府地價調查用 建築改良物耐用年數及每年折舊率表」或「新北市房屋 構造別代號暨折舊率對照表」等規定，係供稅捐機關核 計相關賦稅（如地價稅、房屋稅）之用，與被告所定自 行劃定更新單元內建築物是否窳陋老舊之判斷基準不同 ，自不得執以為判斷之依據。而截至本件被告於102 年 6 月26日以原處分核定系爭都更計畫案為止，參加人自 行劃定之更新單元範圍內屋齡達30年以上建築物之樓地 板面積共5,661.98平方公尺，占全部建築物總樓地板面 積共6214.32 平方公尺之91.11%，其中屋齡達40年以上 建築物之樓地板面積共3,913.11平方公尺，亦已占全部 建築物總樓地板面積之62.97%（系爭都更計畫案核定版 第5-15至5-16頁及附錄1-3 頁，惟該資料之屋齡係計算 至參加人99年2 月2 日向被告申請報核時為止），均已 遠逾1/2 ，顯見本件參加人自行將系爭土地劃定為更新 單元，符合「系爭環境評估指標」項次2 之要件。原告 馮和祥所有房屋之屋齡均已逾47年（本院卷第180 至18 1 頁、系爭都更計畫案核定版第5-15頁），而原告馮世 芳所有房屋之屋齡則為16年（本院卷第182 頁、系爭都 更計畫案核定版第5-16頁），原告主張伊等所有房屋均 未達「建築改良物耐用年數及每年折舊率表」所定之耐 用年限，故非屬窳陋老舊之建築物，不應劃入更新單元 範圍內云云，尚難憑採。至於本院100 年度訴字第883 號判決及最高行政法院101 年度判字第647 號判決，係 就建築物是否有傾頹或朽壞之虞而得依都市更新條例第 6 條第2 款規定「優先」劃定都市更新地區，係認建築 物於耐用年數內原則上應無傾頹或朽壞之虞，而非認為 於耐用年數內即非屬窳陋老舊之建築物，是原告援引上 開判決意旨主張原告所有之房屋均在耐用年數內，而非 屬窳陋老舊建築物，不得劃入更新單元範圍內云云，亦 有誤會，附此敘明。 ⑵次按行為時「系爭環境評估指標」項次6 規定：「擬申 請之更新單元內現有巷道彎曲或寬度小於4 公尺，有礙 救災作業進行者。」係以擬申請更新單元內之現有巷道 是否有彎曲或寬度小於4 公尺，致有礙更新單元內救災 作業之進行為要件，且不以所有建築物均需面臨彎曲或 小於4 公尺巷道為必要。本件參加人自行劃定之更新單 元範圍內之甲○路○段○巷僅寬約2.75公尺（與甲○路 ○段交接處略寬），乙○路○段○巷最窄處亦僅寬約2. 49公尺，均未達4 公尺（系爭都更計畫案核定版第11-3 至11-4頁、本院卷第176 、177 、178 頁），且甲○路 ○段○巷及乙○路○段○巷（為死巷），復因未劃設禁 停紅線，平時巷內遭周圍居民停放車輛，參酌國內雲梯 消防車寬約2.5 公尺（本院卷第196 頁），如上開區域 發生火災，消防車根本難以駛入，縱能駛入，亦難駛出 ，且因欠缺操作迴旋空間，而有礙救災作業之進行。故 本件參加人自行將系爭土地劃定為更新單元，亦符合「 系爭環境評估指標」項次6 之要件。此部分雖未據參加 人於申請報核時指明（系爭都更計畫案核定版附錄1-2 頁），致未經被告於作成原處分時予以核認，惟被告已 於104 年1 月22日所提出之答辯狀及104 年2 月5 日言 詞辯論期日時追補為作成原處分之理由（本院卷第273 、312 頁），該理由既未改變原處分之本質與結果，且 於原處分作成時即已存在，亦無礙原告之攻擊防禦（本 院卷第280 、283 至284 頁），基於職權調查原則及訴 訟經濟原則，本院自得併予審究（最高行政法院94年度 判字第481 號、95年度判字第2159號、96年度判字第 354 號、100 年度判字第122 號、第383 號、第1811號 、第1886號、101 年度判字第414 號、102 年度判字第 95號判決及99年度裁字第3568號、100 年度裁字第2010 號、101 年度裁字第1753號裁定意旨參照）。原告主張 被告並未以此一指標作為原處分之理由，尚不足以為原 處分合法之論據，況依「劃設消防車輛救災活動空間指 導原則」第1 點「消防車輛救災動線指導原則」第1 款 「供救助5 層以下建築物消防車輛通行之道路或通路， 至少應保持3.5 公尺以上淨寬」之規定，乙○路○段寬 約4 至5 公尺，應無礙救災作業之進行，況大型消防車 面寬僅約為2.5 公尺，進出4 至5 公尺寬之乙○路○段 ，根本沒問題，並無妨礙消防之顧慮云云，殊無足採。 ⑶又按行為時「系爭環境評估指標」項次8 規定：「擬 申請之更新單元內計畫道路及公園、綠地、廣場未開闢 完成者。」係以擬申請更新單元內有尚未開闢完成之計 畫道路、公園、綠地或廣場為要件，且不以所有建築物 均需緊臨尚未開闢完成之計畫道路、公園、綠地或廣場 為必要。本件參加人自行劃定之更新單元內西側有8 米 寬計畫道路未開闢完成（系爭都更計畫案核定版附錄1 -4頁），雖該計畫道路未經過或緊鄰原告所有之房地， 亦不影響本件參加人自行將系爭土地劃定為更新單元符 合「系爭環境評估指標」項次8 要件之認定。是原告主 張更新單元西側雖面臨8 米預定道路，惟不在原告所有 之土地上，且均為政府預算應建者，並非參加人應施作 之工程，應與本件都更無關，被告並無徵收原告所有土 地以充都市更新之必要云云，殊非可採。 ⑷復按行為時「系爭環境評估指標」項次10規定：「擬申 請之更新單元面積在3,000 平方公尺以上，對都市景觀 美化及提昇生活環境品質有助益者。」則係以擬申請更 新單元之土地面積在3,000 平方公尺以上，且實施都市 更新事業將有助於都市景觀美化及提昇生活環境品質為 要件。本件參加人將面積共3662.33 平方公尺（國有地 126.1 平方公尺+ 私有地3536.23 平方公尺）之系爭土 地劃定為更新單元，面積在3,000 平方公尺以上（系爭 都更計畫案核定版第5-1 至5-8 頁），且更新單元範圍 內屋齡達30年以上窳漏老舊建築物樓地板面積約占全部 建築物總樓地板面積比例91.11%，其中屋齡達40年以上 建築物樓地板面積亦約占全部建築物總樓地板面積比例 62.97%，況目前更新單元內巷道狹窄，均如前述，另乙 ○路○段為寬僅4.1 至5.3 公尺之雙向道（系爭都更計 畫案核定版第11-3頁），倘遇有對向來車時將難以通行 ，且因未設人行道，造成人車混雜之情形無法解決，另 乙○路○段○巷為死巷（系爭都更計畫案核定版第11-4 頁），亦未規劃禁停紅線，造成巷內停車問題嚴重，並 使得乙○路○段無足夠空間可供車輛迴轉，實不利地區 救災及人車動線，如依系爭都更計畫案更新後，除開闢 8 米計畫道路，並於更新單元周圍沿建築線退縮4 米人 行步道，且於轉角處設置逃生避難廣場（系爭都更計畫 案核定版第11-35 至11-36 頁），對地區救災以及人行 動線均將有所提升，更有助於都市景觀美化及提升生活 環境品質。足見本件參加人自行將系爭土地劃定為更新 單元，符合「系爭環境評估指標」項次10之要件。是原 告主張系爭土地扣除原告所有土地後仍超過3,000 平方 公尺，則於扣除原告所有土地後並不妨礙其餘土地實施 都市更新事業，故被告及參加人均不應強行將原告所有 之土地劃入更新單元範圍內云云，顯係誤解「系爭環境 評估指標」第10項次之意義及目的，亦不足採。 ⑸綜上可知，本件參加人自行將系爭土地劃定為更新單元 ，業已符合「系爭環境評估指標」第2 、6 、8 及10項 次之規定甚明。 3.參加人依都市更新條例第11條及「新北市都市更新單元劃 定基準」自行劃定更新單元後，經取得都市更新條例第22 條第1 項規定之同意比例門檻〔土地所有權人為67.65%（ 同意69人/ 總計102 人）、面積為78.85%（同意2,788.39 ㎡/ 總計3,536.23㎡）；合法建物所有權人為81.58%（同 意62人/ 總計76人）、面積為80.26%（同意4,987.33㎡/ 總計6,214.32㎡）〕，乃依都市更新條例第10條第2 項後 段規定，免擬具都市更新事業概要，於99年2 月2 日向被 告申請報核系爭都更計畫案，被告依都市更新條例第19條 規定於99年7 月23日起公開展覽30日，於該期間羅玉珠等 5 人撤銷同意書致使上開同意比例未達都市更新條例第22 條第1 項規定之門檻，改制前臺北縣政府城鄉發展局乃以 99年8 月27日北城事字第0990810559號函通知參加人補正 ，參加人於99年10月22日補足呂秀棉等8 人之同意書，經 更正同意比例後，土地所有權人為70.59%（同意72人/ 總 計102 人）、面積為77.61%（同意2,744.39㎡/ 總計3,53 6.23㎡）；合法建物所有權人為81.58%（同意62人/ 總計 76人）、面積78.33%（同意4,867.92㎡/ 總計6,214.32㎡ ) （系爭都更計畫案核定版第5-12頁），符合都市更新條 例第22條第1 項之規定，經被告依法審查後，以本更新單 元之環境評估標準符合「新北市都市更新單元劃定基準」 第8 點第1 項附表「系爭環境評估指標」項次2 、8 、10 等規定，乃以原處分核定於102 年7 月5 日起發布實施， 洵屬有據。 ㈥原告主張原告馮和祥所有房地為一人獨有，且位於更新單元 之邊陲，非位於更新單元中央或不可分割之處，被告103 年 1 月24日函亦已載明「排除133 地號等2 筆土地純粹就法而 言尚無不可」等語，可知原告馮和祥所有房地並無劃入更新 單元之必要；又原告馮世芳所有房屋之屋齡僅16年，被告以 原告馮世芳所有房地之建築物已有3/5 屋主同意，而將其列 入都市更新範圍內，顯係忽略都市更新係以都市整體利益為 考量，而非以地主相互間之財產權益為考量，是原告馮世芳 所有房屋亦無更新之必要；另系爭更新單元內大多為4 層至 5 層樓之建築，距耐用年數屆滿尚有多年，無結構安全之疑 慮，並不符合系爭都更計畫案所稱之「建物老舊，有影響建 物結構之虞，整體生活品質較為低落」之情狀，亦無「整體 住宅景觀較為不佳」之情，是本件並無都市更新公益性可言 云云。惟查： 1.原告馮和祥所有基地周圍緊鄰甲○路○段○巷、甲○路○ 段與乙○路○段（系爭都更計畫案核定版第5-20頁），其 上房屋為屋齡已逾47年之2 層磚造結構（本院卷第180 至 181 頁），已甚為老舊，右側乙○路○段現況僅比4.1 公 尺寬一點（該段未經精確測量），左側甲○路○段○巷現 況亦僅比2.75公尺寬一點（該段亦未經精確測量，詳系爭 都更計畫案核定版第11-3頁），極不利於地區救災及人行 動線；另原告馮世芳所有房屋之屋齡雖僅16年（本院卷第 182 頁），惟緊鄰之乙○路○段○巷為死巷，僅寬約2.49 至3.68公尺不等，且為原告馮世芳所有房屋之唯一對外通 道（系爭都更計畫案核定版第5-20、11-3頁），如有災害 發生，緊急防救災車輛無法進出，將嚴重影響周邊居民生 命、財產安全。是將原告所有房地劃入更新單元實施重建 ，除符合都市更新條例第11條所定為「促進其土地再開發 利用」及「改善居住環境」之個人利益外，亦符合同法第 1 條第1 項所定「復甦都市機能」及「增進公共利益」之 公益目的。又因劃定更新單元範圍，並非單一考量可開發 之建築基地，尚須兼顧都市整體環境發展及公益因素。原 告馮和祥所有房屋位於甲○路○段○巷及乙○路○段之咽 喉位置，原告馮世芳所有房屋則位於本件更新單元之中央 位置（系爭都更計畫案核定版第5-20頁），更新單元如將 其等房屋及土地剔除，則不但系爭都更計畫案之公共效益 將大打折扣（剔除原告馮和祥所有房地後），甚至將窒礙 難行（剔除原告馮世芳所有房地後），益見參加人將原告 所有房地劃入更新單元範圍內，具有相當之必要性。原告 上開主張系爭都更計畫案欠缺公益性，亦無將原告所有房 地劃入更新單元範圍內之必要云云，均不足採。 2.又被告103 年1 月24日函說明二之㈡後段係載明：「倘排 除133 地號等2 筆土地純粹於法而言尚無不可，惟實施者 須依循都市更新條例第19條規定程序辦理變更都市更新單 元範圍及更新事業計畫」（本院卷第145 頁），僅係告知 原告馮和祥所有基地如欲排除更新範圍，應依前開規定， 再與參加人合意後，由參加人擬具變更事業計畫書送被告 報核，至於是否准予變更仍應經都更委員會審議後始得決 定，並不表示將原告馮和祥所有基地劃入更新單元欠缺公 益性及必要性，原告據此認定原處分違法，顯有誤解。 ㈦原告馮和祥復主張伊所有房地，現由伊經營頗有名氣之餐飲 業，1 樓作為店舖，2 樓作為住宅使用，倘將伊所有房地劃 入更新單元，嚴重侵害伊憲法第15條所保障之生存權、工作 權及財產權云云。惟按「憲法第15條規定人民財產權應予保 障，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益 及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實 現個人自由、發展人格及維護尊嚴（本院釋字第400 號解釋 參照）。又憲法第10條規定人民有居住之自由，旨在保障人 民有選擇其居住處所，營私人生活不受干預之自由（本院釋 字第443 號解釋參照）。然國家為增進公共利益之必要，於 不違反憲法第23條比例原則之範圍內，非不得以法律對於人 民之財產權或居住自由予以限制（本院釋字第596 號、第45 4 號解釋參照）。都市更新為都市計畫之一環，乃用以促進 都市土地有計畫之再開發利用，復甦都市機能，改善居住環 境，增進公共利益。都市更新條例即為此目的而制定，除具 有使人民得享有安全、和平與尊嚴之適足居住環境之意義（ 經濟社會文化權利國際公約第11條第1 項規定參照）外，並 作為限制財產權與居住自由之法律依據」（司法院釋字第70 9 號解釋理由書第2 段、第3 段前段參照）。可知，被告以 原處分核定系爭都更計畫案，固直接限制原告馮和祥之工作 權、財產權及居住自由，惟祇要被告所為之核定符合都市更 新條例所定之程序及實體要件，即與憲法保障人民工作權、 財產權及居住自由之意旨並無違背。本件原處分既經本院認 定於法並無違誤，自無違於憲法保障人民工作權、財產權及 居住自由之意旨。是原告主張原處分嚴重侵害伊憲法第15條 所保障之生存權、工作權及財產權云云，尚難憑採。 ㈧綜上所述，原告起訴主張各節，均無可採。被告以原處分核 定參加人申請報核之系爭都更計畫案於102 年7 月5 日起發 布實施，認事用法均無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合 ，原告猶執前詞，訴請撤銷訴願決定及原處分，為無理由， 應予駁回。 七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資 料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必 要，併予敘明。 據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項 前段，判決如主文。 中　　華　　民　　國　 104　　年　　3 　　月　　5 　　日 　　　　　　　 臺北高等行政法院第五庭 審判長法 官　 曹瑞卿 　 法 官　 許瑞助 法 官　 張國勳 一、上為正本係照原本作成。 二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表 明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判 決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。 三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段） 四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項） ┌─────────┬────────────────┐ │得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │ │代理人之情形 │ │ ├─────────┼────────────────┤ │㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│ │ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│ │ 為訴訟代理人　 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │ │ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│ │ │ 理人具備會計師資格者。 │ │ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│ │ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│ │ │ 利代理人者。 │ ├─────────┼────────────────┤ │㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│ │ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│ │ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│ │ ，亦得為上訴審訴│ 。 │ │ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│ │ │ 依法得為專利代理人者。 │ │ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│ │ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│ │ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│ │ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │ ├─────────┴────────────────┤ │是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│ │人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│ │文書影本及委任書。 │ └──────────────────────────┘ 中　　華　　民　　國　　104　 年　　3　　 月　　5　　 日 書記官 陳可欣