裁判書系統

臺北高等行政法院判決 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　103年度訴字第147號 　　　　　　　　　　　　　　　　　　103年9月18日辯論終結 原　　　告　中華航空股份有限公司 代　表　人　孫洪祥（董事長） 訴訟代理人　龔新傑　律師 被　　　告　公平交易委員會 代　表　人　吳秀明（主任委員）住同上 訴訟代理人　黃佩琳 　　　　　　沈立委 上列當事人間公平交易法事件，原告不服行政院中華民國102 年 12月5 日院臺訴字第1020155952號訴願決定，提起行政訴訟，本 院判決如下： 主 文 原告之訴駁回。 訴訟費用由原告負擔。 　　事實及理由 一、事實概要： 　被告依職權調查結果，以原告於航空票務代理旅行社（下稱 T/C ）現退辦法中，針對兩岸直航及轉機航線，利用航空票 務代理旅行社後退金機制，訂定顯低於全球其他航線之後退 金額，為不正當限制交易相對人之事業活動，而有限制競爭 之虞，違反公平交易法第19條第6 款規定；此外，原告對外 宣稱自民國99年4 月起進行降價，卻藉由調變經濟艙各艙等 比例，以達未實質降價之效果，為足以影響兩岸航空旅客運 輸服務市場交易秩序之欺罔及顯失公平行為，違反同法第24 條規定，乃依同法第41條前段規定，以100 年3 月22日公處 字第100032號處分書（下稱前處分）命原告自處分書送達之 次日起，應立即停止前項違法行為，並分別處罰鍰新臺幣（ 下同）1,200 萬元及800 萬元，合計2,000 萬元。原告不服 ，訴經行政院100 年12月15日院臺訴字第1000109050號訴願 決定將前處分撤銷。案經被告重行審查，以原告對外宣稱99 年4 月起進行降價，卻挾其交易資訊不對稱，隱匿及未充分 揭露降價期間自身座位管理系統所產生之經濟艙各艙位比例 劇烈變化等重要交易資訊，為足以影響兩岸航空旅客運輸服 務市場交易秩序之欺罔及顯失公平行為，違反公平交易法第 24條規定，乃依同法第41條前段規定，以102 年4 月15日公 處字第102047號處分書（下稱原處分）命原告自處分書送達 之次日起，應立即停止前項違法行為，並處罰鍰400 萬元。 原告不服，提起訴願，經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。 二、原告起訴略以： ꆼ本件非屬公平交易法第24條規定之事項，原處分援引公平交 易法第24條規定對原告裁罰，顯屬違法： ꆼ公平交易法第24條僅是「補充原則」之規定，構成要件抽 象不具體，故應先檢視其他法律之規範是否未窮盡系爭行 為，才容有本條之適用餘地： ꆼ「公平交易委員會對於公平交易法第24條案件之處理原 則」（下稱公平法第24條處理原則）第1 條已表明被告 係以該處理原則就公平交易法第24條進行解釋適用，被 告應受其自身行政行為之拘束，方符合法律安定性之基 本法理。該處理原則第2 條第2 項亦謂「為確定本條之 適用範圍，應以『足以影響交易秩序』之要件為前提， 先檢視『限制競爭』之規範（獨占、結合、聯合行為及 垂直限制競爭），再行檢視『不公平競爭』規範（如商 業仿冒、不實廣告、營業誹謗）是否未窮盡系爭行為之 不法內涵，而容有適用本條之餘地。是以本條與公平交 易法其他條文適用之區隔，應只有『補充原則』關係之 適用，即本條僅能適用於公平交易法其他條文規定所未 涵蓋之行為，若公平交易法之其他條文規定對於某違法 行為已涵蓋殆盡，即該個別規定已充分評價該行為之不 法性，或該個別規定已窮盡規範該行為之不法內涵，則 該行為僅有構成或不構成該個別條文規定的問題，而無 由再就本條加以補充規範之餘地。反之，如該個別條文 規定評價該違法行為後仍具剩餘的不法內涵，始有以本 條加以補充規範之餘地。」即已清楚表示公平交易法第 24條「補充原則」之基本精神。 ꆼ公平法第24條處理原則第3 條第2 項謂「消費者權益之 保護固為公平交易法第1 條所明定之立法目的，惟為區 別兩者之保護法益重點，本條對於消費者權益之介入， 應以合致『足以影響交易秩序』之要件且具有公共利益 性質之行為為限，如廠商之於消費者具相對市場優勢地 位，或屬該行業之普遍現象，致消費者高度依賴或無選 擇餘地而權益受損之情形。」亦已表明以本條介入消費 者權益事項之前提，應以合致「足以影響交易秩序」以 及具有公共利益性質之行為為限，並非在單純影響消費 者權益時即有本條之適用。該處理原則第4 條謂「適用 本條之規定，應符合『補充原則』，即本條僅能適用於 公平交易法其他條文規定所未涵蓋之行為，若公平交易 法之其他條文規定對於某違法行為已涵蓋殆盡，即該個 別條文規定已充分評價該行為之不法性，或該個別條文 規定已窮盡規範該行為之不法內涵，則該行為僅有構成 或不構成該個別條文規定的問題，而無由再依本條加以 補充規範之餘地。反之，如該個別條文規定不能為該違 法行為之評價規範者，始有以本條加以補充規範之餘地 。」則再次表明公平交易法第24條「補充規範」之地位 ，某公平交易法之其他個別條文已規範涵蓋某一行為， 即無由再適用公平交易法第24條規定。 ꆼ依據公平法第24條處理原則，並參照訴願決定所揭示原告 違法之態樣暨應為之行為（惟原告否認有應為而未為之違 法），本件非公平交易法第24條適用之對象： ꆼ依據訴願決定所載原處分裁罰非難原告之重點，無非為 「各艙位比例劇烈變化等重要交易資訊應與降價資訊一 併揭露，並非要求揭露各艙等數量比例」，訴願決定書 認為原告之具體作法應為下列兩項：原告可對外告知所 有交易相對人，因座位管理系統之運作，原低價艙位比 例將大幅減少，請消費者欲購從速，否則僅能購得較高 價艙位機票；或通過調控座位管理系統，維持與降價前 之相當比例，惟原告未揭露上開重要交易資訊，亦無進 行任何防範作為，備妥應有庫存，以因應消費者需求。 惟上述兩點具體作法，其實為「公平交易委員會於促銷 廣告案件之處理原則」（下稱廣告處理原則）處理規範 之事項，乃係公平交易法第21條規範之範圍： ꆼ廣告處理原則第2 條謂「本處理原則所稱促銷廣告， 係指事業於商品（服務）之廣告，以特價、減價、折 扣、分期、免費或買一送一等價格或數量優惠、限時 或限量交易、提供贈品或贈獎等方式，促進對消費者 之招徠效果，而增加其商品（服務）之交易機會。」 已明確將「減價」方式促進對消費者之招徠效果而增 加其交易機會之行為，定義為「促銷廣告」。原告於 99年3 月底公告降價時，即已對外宣稱「自4 月16日 起調降由臺灣往返上海、北京、廣州、深圳經濟艙個 人機票售價……原告以實際的降價行動，提供旅客最 優惠票價選擇，貼心地為消費者省荷包」等語，已表 明「減價」來促進對消費者之招徠效果，屬於廣告處 理原則第2條 所稱之「促銷廣告」，應無疑義。 ꆼ廣告處理原則第6 條謂「事業就商品（服務）所為促 銷廣告，對於足以影響消費者交易決定之重要交易限 制條件應充分揭示，避免以不當版面編排及呈現方式 ，致消費者難以認知限制條件內容或有產生錯誤認知 或決定之虞。」已規範促銷廣告當中對於足以影響消 費者交易決定之交易限制條件應充分揭示，以避免消 費者產生錯誤認為之決定，亦即所謂「充分揭示原則 」。前揭訴願決定書所載認為原告應有的第1 項具體 作法「原告可對外告知所有交易相對人，因座位管理 系統之運作，原低價艙位比例將大幅減少，請消費者 欲購從速，否則僅能購得較高價艙位機票」等語（原 告否認有此種應作為事項），即為廣告處理原則第6 條「充分揭示原則」事項範圍，亦無疑義。 ꆼ廣告處理原則第5 條謂「事業促銷廣告未有限量表示 者，應事前備置充足商品（服務），並於促銷期間提 供，以確保廣告真實履行。」第7 條第1 項謂「廣告 所示商品（服務）價格或數量優惠與實際提供情形不 符，包括事業實際並未提供銷售、提供數量顯較廣告 所示數量為少，或未有限量表示，而實際提供銷售之 商品（服務）顯未達合理可預期之需求數量。」已規 範促銷廣告當中對於備貨數量之問題，亦即「充分備 貨原則」。前揭訴願決定書所載其認為原告應有的第 2 項具體作法「通過調控座位管理系統，維持與降價 前之相當比例，惟原告未揭露上開重要交易資訊，亦 無進行任何防範作為，備妥應有庫存，以因應消費者 需求。」等語（原告否認有此種應作為事項），該作 法正是廣告處理原則第5 條與第7 條第1 項規範之「 充分備貨原則」事項範圍，酌然自明。 ꆼ廣告處理原則第9 條謂「事業違反第7 點者，可能構 成公平交易法第21條之違反。」第10條謂「促銷廣告 案件除受本處理原則規範外，仍應適用公平交易法第 21條及相關處理原則之規定。」皆已表明促銷廣告內 容及備貨問題等，原則上皆屬公平交易法第21條之廣 告不實問題，則依據公平法第24條處理原則揭示之「 補充原則」，關於原處分所非難之行為，應係討論是 否構成公平交易法第21條規範之事項，非以公平交易 法第24條之規定論處。被告逕以該法第24條對原告裁 罰，已非適法，訴願決定書前述明列之應為行為態樣 ，亦顯屬該法第21條所規範之事項，訴願決定書竟仍 支持被告以該法第24條規定裁罰原告，未符法制。 ꆼ如上所述，訴願決定書所載兩項所認之應為行為，皆是 規範「促銷廣告」之廣告處理準則規範之範圍，而屬公 平交易法第21條規管之事項，無一脫逸該法第21條之範 圍。原告於99年3 月底之對外公告已明確表示自4 月16 日起實際之降價行動，此項公告若非廣告，如何才算是 廣告？若如被告所述，前揭宣稱文字僅係「表達其未來 經營動向」，原告何需「備妥應有庫存」？又何需對外 告知「因座位管理系統之運作，原低價艙位比例將大幅 減少，請消費者欲購從速」云云？被告所謂「表達其未 來經營動向」之說法，顯係在逃避其無從依公平交易法 第21條規定裁罰原告，而轉以同法第24條之抽象規定裁 罰原告之違法行為，殊難令人認同。 ꆼ綜觀被告歷次答辯內容，更可證被告依公平交易法第24條 規定對原告予以裁罰，明顯悖離該法第24條為「概括補充 規定」之本質： ꆼ被告論理前後矛盾，概就原處分非難之重點，在於「原 告於宣稱降價後，其經濟艙各艙位比例產生劇烈變化， 原告降價行為所產生之結果，乃『票價已調降』，惟『 消費者無法享有降價實益』（買不到或難買到降價後的 低價艙位機票，概其經濟艙中其他低價艙位比例由80% 大幅減少至20% ）」，被告係認為原告對外宣稱調降票 價，卻未將艙位比例劇烈變化等重要交易資訊一併揭露 ，造成消費者主觀上期待票價下降而安排行程，客觀上 卻又因經濟艙V 艙數量下降而難以享有最優惠之票價， 不得不訂高價艙位之機票，肇致消費者「無法享有降價 實益」，故被告顯係認為原告對外宣稱調降票價此具商 業價值之訊息，引起消費者主觀上認為必得享有最優惠 票價之錯誤（惟原告否認之），被告實質上非難原告對 外表達具商業價值之訊息引起消費者錯誤，卻又認為非 屬公平交易法第21條之規範態樣，其論理顯失所據甚明 。 ꆼ原告於99年4 月對外公告降價之行為，顯係透過「減價 」此廣告行為促進對消費者之招徠效果，屬於廣告處理 原則規範之事項，如違反前揭廣告處理原則，本屬於公 平交易法第21條規範之範圍。訴願決定書所載原告得對 外採取之兩種作法，由其實質內容觀之，即屬於廣告處 理原則第5 條規範之「充分備貨原則」及第6 條「充分 揭示原則」範圍。原告係透過對訴願決定書所載之兩種 具體作法加以分析，加強說明被告認原告對外宣稱降價 ，僅係所謂「表達其經營動向」之說法，顯係在逃避其 無從依公平交易法第21條裁罰原告，而轉以同法第24條 之抽象規定裁罰原告顯非適法，何來被告所稱之「導果 為因」？被告在原告並無違反公平交易法第21條之前提 下，仍率自擴張解釋，援引同法第24條對原告加以論斷 ，訴願決定書亦予支持，顯違反公平交易法第24條之「 補充原則」，乃係不應適用法律而適用之，該處分即屬 違法明甚。 ꆼ被告於原處分及訴願程序中皆未具體說明非難之態樣及重點 為何，致原告一直無法具體指摘訴願之重點，直至原告收受 訴願決定書之送達，才明確知悉原處分非難之重點所在，對 於原告之程序保障顯有疏失： ꆼ原處分係被告就本件所為之第2 次處分，關於系爭事項， 前處分係謂原告「藉由調變經濟艙各艙等比例，以達未實 質降價之效果，為……欺罔及顯失公平之行為，裁罰800 萬元」。經原告提起訴願救濟，提出各項統計數表明確有 實質降價，行政院以院臺訴字第1000109050號決定書撤銷 前處分，略謂原告已確實降價，是否可謂係欺罔或顯失公 平尚待斟酌，故本件爭議其實始終圍繞於是否實質降價的 問題。 ꆼ嗣被告作成原處分，即避而不談實質降價問題，改稱係「 隱匿及未充分揭露降價期間自身座位管理系統所產生之經 濟艙各艙位比例劇烈變化等重要交易資訊」等理由，雖於 訴願程序經過兩造數次書狀交換，原告仍難理解該理由究 如何有影響市場秩序之「虞」，嚴重侵害原告之程序保障 權利。被告明確表示「……原處分非以原告未有調降票價 之情事予以處分」，以及「……其所非難者在於原告競爭 手段之不法，非在商品或服務之價格本身」。然而，被告 對於原處分所謂「欺罔、顯失公平」究竟可能造成如何之 結果，卻又再次表示係「肇致旅客未能享有所宣稱之降價 實益」云云，此正是前處分之理由，亦即「藉由調變經濟 艙各艙等比例，以達未實質降價之效果，為足以影響兩岸 航空旅客運輸服務市場交易秩序之欺罔及顯失公平行為」 。詎料，最後於訴願決定書認定非難原告之重點及具體態 樣竟是「原告可對外告知所有交易相對人，因座位管理系 統之運作，原低價艙位比例將大幅減少，請消費者欲購從 速，否則僅能購得較高價艙位機票；或通過調控座位管理 系統，維持與降價前之相當比例，惟其未揭露上開重要交 易資訊，亦無進行任何防範作為，備妥應有庫存，以因應 消費者需求。」等兩項事由，才確定與實質降價完全無關 ，但造成原告完全不及就該兩項事由於訴願程序當中敘明 ，侵害原告之程序保障權益殊甚。 ꆼ針對訴願決定所載「非難重點」之第1 種具體態樣「原告可 對外告知所有交易相對人，因座位管理系統之運作，原低價 艙位比例將大幅減少，請消費者欲購從速，否則僅能購得較 高價艙位機票」，並非的論，於業界實際上無從執行，且恐 將造成原告其他違法情事，以此態樣非難原告，殊無理由： ꆼ所謂「低價艙位比例將大幅減少」乙節是否發生，還需視 機票需求是否明顯更為強烈而定，若需求強度與速度仍維 持不變，或者需求增強的情形並非極為顯著，則實際上低 價艙位比例並不會大幅減少。市場變化之情形如何，為綜 合市場複雜因素所形成，市場變化風險從無法消滅，市場 理論不能預知保證一定之結果，原告若對外告知「因座位 管理系統之運作，原低價艙位比例將大幅減少」乙節，在 不能確定市場一定情形時，此種對外公告其實是一種「預 測」，而非「揭露事實」之行為，此種「預測」反而有構 成欺罔及影響交易秩序之虞。 ꆼ若機位需求增強之情況極為顯著，低價艙位數量自應減少 ，高價艙位數量亦應增加，此原本即是市場供需之當然法 則，採用座位管理系統之原告與其他航空業者，原本就未 曾對於各艙位之比例為一定之限制（除後續國籍航空公司 依主管機關民用航空局要求，自100 年起調整最低售價數 量應佔班機經濟艙座位數25% ），皆交由管理系統自動處 理，將市場需求反映於各艙位數量管理，若搶購速度增加 極快，當然造成低價供應之數量減少，何以再需另行揭露 公告？被告於此部分之說明實欠缺明確根據。再者，座位 管理系統之運作原理各有不同，在航空業界尚屬非公開週 知之商業秘密，若每次降價或漲價之公告都要解釋說明因 座位管理系統所造成之艙位數量比例問題，將迫使各座位 管理系統之運作情形為相當程度之揭露，是否具備必要性 及法律上之依據，亦未見被告有所考量。 ꆼ況原告調降票價後，最低票價艙位之V 艙數量減少，係因 「市場供需」之結果導致，原告既未主動調降V 艙之比例 ，亦不能「預先具體認定」需求量「必定」於短時間內急 遽增加。被告要求原告應於公告降價時「一併」揭露各艙 等比例會因其自身座位管理系統的運作而產生「劇烈變化 」，實係將「市場供需」之結果苛責原告承擔，並增加原 告「預先具體認定」需求量「必定」急遽增加之法律上所 無義務，已有違誤，進而又認定原告構成公平交易法第24 條之「欺罔」及「顯失公平」等，益屬無理： ꆼ細譯原處分之內容，所非難者已非原告是否「實質降價 」之問題，而係原告於調降票價後，造成V 艙銷售數量 減少，以及其他較高價艙位的銷售數量增加，亦即原告 在每次航班所提供「低票價數量」之問題。原告於74年 即延用CICOS 自動座位管理系統至今，該管理系統會參 考原告歷史銷售紀錄資料庫及實際銷售機位速度，視市 場需求調整決定各艙位的銷售數量，以達最高效益之座 位管理目的。原告於99年5 月調降票價後，市場對於原 告提供運輸服務之需求，應係發生偏離一般情形之增加 ，始導致該系統以一定之速率減少原告較低價位艙等之 數量，此即為99年5 月原告調降票價後，所謂Y 艙數量 大幅增加而V 艙數量大幅減少之原因。 ꆼ被告非難「各艙位比例劇烈變化等重要資訊應與降價資 訊一併揭露」等語，有下列之違法： ꆼ降價並非「必然」導致需求增加：價格降低的因素， 只在「理論上」會刺激需求增加，但是否「確定」發 生需求之增加，尚需配合諸多市場因素，且並非原告 所能完全掌控，亦非合理之人所能保證或確定「必定 」會發生之情事，此即為「市場供需」之特性所在。 ꆼ「艙位比例劇烈變化」更非降價所「必然」伴隨之情 事：所謂艙位比例「劇烈變化」，係在市場需求「急 遽」變化之情形才能發生，若僅只是需求「和緩」變 化，尚無從發生艙位比例「劇烈變化」之情事。但如 上所述，降價本身不「必然」導致需求增加，更不「 必然」導致需求「急遽」增加，合理之人皆不能保證 或確定降價「必定」伴隨需求增加、甚至是「急遽」 增加之現象，原告更不可能在公告降價時即「預先確 定」降價「必定」伴隨需求增加、甚至是「急遽」增 加之情事。 ꆼ各艙位比例「劇烈變化」等重要資訊應與「降價」資 訊一併揭露等語，乃係錯誤且違法的認定：若不能保 證或確定降價「必定」伴隨需求增加、甚至是「急遽 」增加之現象，則艙位比例「劇烈變化」乙節並非「 資訊」，而只是「假設」，被告逕將艙位比例「劇烈 變化」恝置為「資訊」，已有違誤。再者，被告認定 應將艙位比例「劇烈變化」與降價資訊「一併」揭露 ，無異係已逕自認定降價「必定」伴隨需求「急遽」 增加，並苛求原告亦為相同之「事先斷定」，無視於 其他市場因素之可能性，對於「市場供需」自然法則 之運作恝置不論，被告認事用法殊已違悖公平交易法 對於市場經濟之根本原則。 ꆼ再者，原告低價位及高價位之艙位數量多寡，本係基於 「市場供需」之自然法則而上下變動其數量，若機位需 求增強之情形即為顯著，低價艙位之數量自應減少，高 價艙位數量亦應增加。實務上影響「市場供需」所涉及 之因素亦為眾多，非僅限於機票費用之高低，如當地是 否舉辦世界大型活動，特定航空公司是否最近發生大型 空難事故等，皆可能造成短時間內機位需求大幅變動之 情事。被告忽略上述「市場供需」之自然法則而課予原 告法律上所無之義務，殊有裁量恣意之違法： ꆼ原告於99年5 月調降票價，原非原告之預定計畫，係 因應民航主管機關之要求而奉令調降，就原告而言， 市場需求是否在票價調降後出現急遽增加；原低價艙 位比例是否將因座位管理系統之運作而大幅減少，皆 非客觀確定之事實，還需視「市場供需」運作之結果 對於機票之需求是否強烈增加而定，既然影響「市場 供需」之因素甚多，則原告調降票價之行為，實難以 保證將產生機票需求量急遽增加而低價艙位數量將大 幅減少之結果，故被告主張原告對於降價前後艙位比 例變化至為劇烈顯有支配能力及能預先知悉，甚至主 張原告應向交易相對人公告「因座位管理系統之運作 ，原低價艙位比例將大幅減少」此不確定之事實始不 構成公平交易法第24條之「欺罔」及「顯失公平」行 為顯非合理，姑不論對於市場供需之運作，被告認定 原告具有「支配能力」及能「預先知悉」委實難以想 像而與事實不符，且在不確定「市場供需」運作之結 果為何時，被告對外公告之行為其實僅是「預測」而 非「揭露事實」，如原告公告後實際上低價艙位之數 量並未因市場供需增強而顯著減少，原告之公告行為 反而可能導致影響市場供需，進而構成公平交易法第 24條欺罔及影響交易秩序之行為。 ꆼ被告主張原告非僅未依過去銷售情形合理提供對外宣 稱降價之低價艙位數量，反而限縮對外宣稱降價之低 價艙位數量，應「透過調控座位管理系統，維持與降 價前之相當比例」始不構成公平交易法第24條欺罔及 影響交易秩序之行為。惟就原告而言，其公告調降票 價後係採用CICOS 自動座位管理系統之方式，以因應 即時「市場供需」，系統設定每一航班於出發前至少 有24個節點（Check Point ）（所謂節點，乃系統當 中內設的檢核時間點，系統會於每一個檢核時間點屆 臨時，檢視市場供需量）「自動」於各節點進行各艙 位數之調整，原告從未刻意限縮最低價V 艙之數量而 與原告其他數百航班之艙位提供「方式」為不同之處 理。被告純粹站在消費者無法大量購得最低價V 艙之 立場而認定原告於兩岸航線降價後應以特定「比例數 量」提供最低價艙位，未具體說明何以兩岸航線相較 於原告其他航線應為此特殊處理，致全體消費者權益 產生不一致，該「比例數量」不但欠缺具體依據而違 反市場供需之法則，亦忽視對全體消費者之公平性與 市場秩序之長久維護。 ꆼ所謂艙位比例「劇烈變化」乙節，若要揭露，不能如被告 所謂「與降價資訊」一併揭露，因二者非「必然」等同， 此種揭露方式實乃公告錯誤資訊，造成市場混淆。關於艙 位比例「劇烈變化」之揭露方式，必需與需求的「變動」 乙節併同說明，而非單純與「降價」並列，亦即應揭露市 場需求有「急遽」變動時（無論變動原因為何），艙位比 例才會發生「劇烈變化」，並由消費者自行依據現有資訊 （包括降價乙節）綜合判斷市場需求是否有「急遽」變動 之情形。然而在市場需求「急遽」變動時（無論變動原因 為何，亦非「必定」由降價所導致），原告的訂位管理模 式可能會發生艙位比例「劇烈變化」乙節，乃原告之內部 營業事項與營業自由，非一般消費者或其他人所應得隨意 知悉或涉入。被告逕以並非「必定」導致需求「急遽」變 動之「降價」問題，要求原告應將艙位比例「劇烈變化」 之資訊揭露，原告若就艙位比例「劇烈變化」之資訊予以 揭露，為避免誤導市場，必然只能如實將艙位比例「劇烈 變化」與需求「急遽」變化二者之關連揭露公告，而將與 「降價」並無「必然關連」之原告內部營業事項公告週知 ，此乃被告恣意認定導致侵害原告營業自由之問題所在。 ꆼ綜上，訴願決定書所載被告主張之非難重點及應為之第1 種態樣，其實係在迫使原告公告原告之「預測」，並且揭 露不必要之訊息，過度干涉原告之營業自由。 ꆼ針對訴願決定所載「非難重點」之第2 種具體態樣「透過調 控座位管理系統，維持與降價前之相當比例」，逕自改變原 告長久以來既有的艙位供應方式，造成不公平的結果： ꆼ原告自74年開始延用CICOS 座位管理系統，除因應主管機 關之特定要求外，一直未曾改變該座位管理系統對於艙位 數量的自動管理模式，一直以來皆用「相同方式」提供各 艙位數量，並未改變。被告因顧慮民怨訴求，即以「比例 數量」的方式認定原告應提供艙位之模式，將直接造成原 告在兩岸直航的艙位提供上，與原告其他數百航班之艙位 提供「方式」為不同處理，更與以往處理在兩岸直航的提 供「方式」不同，反而改變了既有提供艙位之方式，對於 原告與全體消費者都造成不公平的情事，而且對於原告而 言亦無應予改變「方式」之合理依據。 ꆼ若特別就兩岸航線或近期降價之航線改變「方式」，亦欠 缺合理機制評估何時應調整為原有方式，無異將導致原告 最後需將全部航線與航班皆改為「比例數量」的方式統一 處理，否則對於全體消費者皆難以達到公平之待。最重要 者，則是應以如何之「比例數量」為根據？被告在欠缺具 體依據之下，恣意認定應以「比例數量」之方式提供艙位 ，未考量對於全體消費者之公平性與市場秩序之長久維護 ，其認事用法不僅違誤，反致市場秩序與全體消費者權益 之不一致，被告殊不得因特定民怨訴求而作出影響更多數 人權益之認定，而有違公益性。 ꆼ關於原告違反公平交易法之主觀責任要件，原處分並未查明 與認定，此問題亦為原告提起訴願與本件行政訴訟所爭執之 重點所在： ꆼ被告既認為原告「故意」違反公平交易法第24條規定，則 原告對於「客觀構成要件要素」之認知，以及對於「構成 要件實現」之意志，即應具體查明與認定。被告所認定原 告之主觀責任態樣應為「隱匿座位管理系統運作造成經濟 艙各艙位比例劇烈變化之資訊」，惟原告並無對於客觀構 成要件要素之認知與對於構成要件實現之意志： ꆼ原告使用之座位管理系統與其他航空業者使用之系統功 能與效能性皆相同，但關於座位管理運作之內容，無論 每次如何調整價格，原告從未對消費者公開說明揭露， 國航之長榮航空股份有限公司（下稱長榮航空）、復興 航空股份有限公司（下稱復興航空）與國際間其他航空 業者也未曾見過有對消費者說明揭露之情事，價格調整 後之艙等比例變化皆由業者之座位管理系統逕依既有設 定處理，並直接反映市場供需之情形。被告雖主張原告 在宣稱降價期間「未充分揭露經濟艙各艙位比例劇烈變 化等重要交易資訊」等事項，但所謂未另行揭露座位管 理系統運作與艙位比例變化之情形，一如原告及各航空 業者歷來之處理方式，完全相同，何以原告就本次對於 「欺罔」乙節即有所故意？被告無非僅以事後市場反應 結果任意遽以認定原告涉及故意，而非在認定原告事前 具備主觀意識之要件。 ꆼ最明顯者，以被告曾表示關於長榮航空之處置理由，即 知被告單純是以事後市場反應來決定原告在事前是否「 故意欺罔」，而非在論斷原告事前之主觀意識： ꆼ本次兩岸直航之宣告降價，尚有長榮航空，而原告與 長榮航空皆未另行揭露所謂座位管理系統運作與艙位 比例變化等事項，原告與長榮航空的兩岸直飛航線艙 位亦皆發生比例不一之變化，被告在前處分時因此認 定原告與長榮航空皆未「實質降價」，皆課予罰鍰。 本次被告僅認定原告有「欺罔」之行為，未對長榮航 空有相同裁罰，被告於訴願時表示長榮航空也有類似 艙位比例變化的情形，但是長榮航空的「比例變化沒 有原告這麼嚴重」，所以未對長榮航空作成與原告相 同之裁罰。 ꆼ被告是否對長榮航空裁罰，原告無庸置喙，但兩家業 者皆相同宣告降價、皆未說明座位管理系統與艙位變 化事項、皆有艙位比例變化（高價艙變多、低價艙變 少）、未另行調整座位管理系統設定等情事，惟一不 同者，僅被告所謂「艙位比例變化程度」何者比較嚴 重乙節，但「艙位比例變化程度」完全視市場需求增 加幅度之實際情況而定，非原告或長榮航空可事前完 全確認。若消費者在降價後較偏好長榮航空的服務， 則於宣稱降價後，消費者對於長榮航空的需求增加幅 度就會比對於原告大，長榮航空的艙位比例變化也會 比原告「嚴重」。反之若消費者在降價後較偏好原告 的服務，則於宣稱降價後，消費者對於原告的需求增 加幅度就會比對於長榮航空大，則原告的艙位比例變 化也才會比長榮航空「嚴重」。以上證明縱使各業者 之座位管理系統皆有相同功能效用，但在宣稱降價後 ，並非「一定」導致艙位比例劇烈變動，更非必然導 致消費者對於某產品之需求「大幅」增加，否則何以 原告與長榮航空的產品內容相同，但艙位比例變化的 結果卻不同？ ꆼ由上可知，在宣稱降價前，原告與長榮航空都無從確 定消費者在降價後將偏好誰家的服務，更無從「預見 」消費者是否會對誰家產品的需求「大幅」增加並進 而導致艙位比例「劇烈」變動，豈能指責原告對於艙 位比例劇烈變動有「欺罔」之「故意」？豈能因事後 市場供需之反應結果對原告產品需求「大幅」增加以 致艙位變化比例較大於長榮航空，即可謂原告「有所 故意」，而長榮航空就無可歸責？被告顯然僅將市場 供需的自然結果強行歸責於原告，完全違反公平交易 法與行政罰法之規定意旨，亦是原告自始無法理解業 界都相同的「未揭露座位管理系統運作」情事，在本 件為何發生原告應被裁罰的癥結所在。 ꆼ機位艙等比例變化之因素眾多，其中一主因在於實際銷售 機位「速度」，若銷售「速度」持續快速，則較高價位艙 等會增加釋出，反之若銷售「速度」持續減緩，則較低價 位艙等會增加釋出以吸引銷售，原告自始均係主張「無法 事前知悉實際銷售機位之速度」，故並無在事先即可認知 「實際銷售機位之比例劇烈變化」之情事，因此亦無所謂 隱匿或未揭露之情事。原告並非辯稱「無法事前知悉實際 銷售機位」，被告雖可稱係誤認、誤寫、誤繕，惟此舉恐 將誤導本案關於認定原告是否符合行政罰法第7 條之故意 主觀要件，對原告之利益加害尤甚，應予辨明： ꆼ被告既認原告未就實際銷售機位之比例劇烈變化為充分 揭露而有違反公平交易法上相關行政法上義務，自應於 探討原告是否符合行政罰法第7 條之可非難性及可歸責 性時，先證明「原告得以事前知悉實際銷售機位之速度 」，才能推論原告得以事先預知機位比例劇烈變化之可 能。如原告無法「事前知悉」「實際銷售機位之速度」 時，即難謂原告符合主觀上出於故意或過失之情形，而 不應予以處罰。然被告竟僅以「兩岸直航市場的供需機 能發揮本有其高度侷限性」，即稱原告顯能得知按其訂 位管理控制系統運作之結果將造成艙位比例劇烈變化， 被告之推論缺乏依據。兩岸直航市場雖僅有部分航空公 司經准許投入競爭，然兩岸直航後，非僅開放予原告， 同一航線、同一航點尚有其他國籍航空公司提供消費者 選擇、比價，甚或大陸籍航空公司亦多有因價格更為低 廉而成為許多台商首選，是關於降價之效應是否真得以 撼動原市場消費者之消費習慣與選擇，進而使實際銷售 機位之比例因消費者之選購而產生劇烈變化，均僅得以 「事後即降價後『實際』市場之反應走向」而論。消費 者之交易決定因素既然眾多，「降價」並非使實際銷售 機位之比例速度產生波動之唯一原因，實難苛求原告於 「事前確實知悉降價後實際銷售機位之『速度』」，並 進而預知「比例劇烈變化」情事。 ꆼ綜上，原告無法事前確實知悉實際銷售機位之速度，殊 無從論定原告「故意」違反公平交易法規定而應予以處 罰，原處分未就原告是否具可非難性及可歸責性為具體 舉證，其懲處判斷實已違行政罰法上之處罰要件。且以 實務上之情形而言，原告亦不可能在事先對於「比例劇 烈變化」有具體認知。 ꆼ綜上所述，原告對於原處分主文第1 項，實無任何故意過 失可言，被告無非係將「偶然」之市場結果強以歸責於原 告。否則，相同的「未揭露座位管理系統所產生艙位比例 變化情事」，比例變化程度多少才算是「劇烈」足以影響 市場秩序，比例變化程度多少以內才算是「無足」影響交 易秩序？是否比例變動最多者即為影響交易秩序？被告全 無任何認定標準，僅恣意以事後偶然的市場結果強行歸責 於原告，並認為全業界皆一致之「未揭露座位管理系統運 作情形」係「隱匿重要交易資訊」云云，完全不合法理。 ꆼ況原處分關於市場占有率之計算如除去該港澳中轉航線之計 算公式，將影響處分認定結果甚鉅，原處分殊有率斷之嫌： ꆼ被告對於原處分之罰鍰考量依據，無非以其估算原告於兩 岸直航之「市占率」為核處因素，然關於原先即存有之「 港澳中轉」扣除比例，僅以臺北市旅行商業同業公會常務 理事李謙宏之「陳述紀錄」為據，欠缺任何客觀資料佐證 ，難以為採。被告復辯稱李謙宏係依據「交通部觀光局網 站98、99年觀光統計年報」概估而成，然該觀光統計年報 僅就歷年中華民國國民出國目的地即「首站抵達地」為大 陸地區、香港、澳門或其他地區為人數統計，未就抵達香 港或澳門後再為「轉機」至大陸地區或其他國家再為計算 ，故李謙宏就觀光統計年報之「概估」，究否得以反映實 際「港澳中轉」人數受兩岸直航之影響，實難查知。 ꆼ因此，原處分關於「港澳中轉上海、北京、廣州暨相鄰航 點預估載客數」即應扣除而不得列入以計算原告於「整體 兩岸航空旅客運輸服務市場」之市場占有率，將「港澳中 轉上海、北京、廣州暨相鄰航點預估載客數」剔除後，即 得知：原告於98年兩岸直航航線之真正載客人數應僅為78 1,382 人（上海暨相關航點載客數437,800 人、北京暨相 關航點載客數111,417 人、廣州暨相關航點載客數232,16 5 人）。原告於99年兩岸直航航線之真正載客人數應僅為 1,250,903 人（上海暨相關航點載客數698,759 人、北京 暨相關航點載客數180,792 人、廣州暨相關航點載客數37 1,352 人）。原處分第42頁所稱「載客人數高達308 萬人 ，影響消費者人數眾多」之數字，與實際情形相距可能極 為嚴重，原處分遽認原告行為具有「對相關市場之影響亦 屬重大，該當認屬足以影響兩岸航空旅客運輸服務市場之 交易秩序」等情，被告採認事實之基礎顯有誤解。 ꆼ被告雖然提出「經香港前往中國內地」之統計資料企圖證 明「港澳中轉」比例為5 成云云，然依據該統計資料之具 體數字，更可證明被告所「推估」的「港澳中轉」人數明 顯有誤： ꆼ僅以原處分第35至37頁之表格計算，於98年度，被告所 推估之港澳中轉總人數即高達3,805,025 人（上海暨相 關航點推估中轉載客數2,430,772 人、北京暨相關航點 推估中轉載客數567,752 人、廣州暨相關航點推估中轉 載客數806,501 人），若以原處分所載港澳載客總數9, 411,046 人之5 成計算，港澳中轉總人數更是高達4,70 5,523 人。然而回到被告所提出之客觀數字，98年度臺 灣地區國人前往香港之人次為2,261,001 人，前往澳門 人次為739,263 人，總計僅有3,000,264 人，遠遠不及 原處分上述之9,411,046 人，被告恐怕係將其他非本國 人利用本國航空前往港澳地區之人次全部計入，原處分 上述之9,411,046 人顯非的論。 ꆼ再者，依據上開香港統計資料，98年度臺灣地區國人從 香港前往中國地區之總人數僅有935,560 人，縱使將前 往澳門地區739,263 人次之4 成即295,705 人加計進去 （被告依統計資料計算之中轉比例約為41% ），總計港 澳中轉之明確人次亦僅有1,231,265 人，遠遠不及原處 分所「推估」的4,705,523 人或3,805,025 人的總人次 ，被告所據以認定事實之基礎仍有違誤。故原處分關於 市場占有率之計算因欠缺關於「港澳中轉」客觀旅客人 數之依據，基礎認定殊有違誤。 ꆼ綜上所陳，原處分及訴願決定有各項違法及認事用法違誤之 情事等語。並求為判決撤銷訴願決定及原處分。 三、被告答辯略以： ꆼ按公平交易法第24條規定之立法理由觀之：「本條為不公平 競爭行為之概括性規定，蓋本法初創，而不公平競爭行為態 樣繁多，無法一一列舉，除本法另有規定者外，其他足以影 響交易之欺罔或顯失公平行為，亦禁止之，以免百密一疏， 予不法者可乘之機會。」該法第24條為一概括規定，以補其 他條文涵攝違法之不足。為使概括規定之抽象構成要件如「 欺罔」、「顯失公平」等之意涵具體明確化，被告訂有公平 法第24條處理原則，依司法院釋字第548 號解釋理由書意旨 ，公平法第24條處理原則自得作為被告於個案認定事實、適 用法律之準據。又按公平法第24條處理原則第5 點、第6 點 及第7 點規定，公平交易法所維護之核心價值，既為市場公 平且自由之競爭機制，倘事業於提供商品或服務過程中，對 於足以影響消費者交易決定之重要交易資訊，挾其交易資訊 不對稱，而以隱匿重要交易資訊或濫用市場相對優勢地位從 事交易者，即屬公平交易法第24條之「欺罔」及「顯失公平 」行為，該等行為自應受該法第24條所非難。 ꆼ有關原告指稱原處分援引公平交易法第24條規定裁罰涉有違 法乙節： ꆼ按公平法第24條處理原則第2 點規定業已明揭：「……本 條與公平交易法其他條文適用之區隔，應只有『補充原則 』關係之適用，即本條僅能適用於公平交易法其他條文規 定所未涵蓋之行為，若公平交易法之其他條文規定對於某 違法行為已涵蓋殆盡，即該個別規定已充分評價該行為之 不法性，或該個別規定已窮盡規範該行為之不法內涵，則 該行為僅有個別條文規定的問題，而無由再就本條加以補 充規範之餘地。反之，如該個別條文規定評價該違法行為 後仍具剩餘的不法內涵，始有以本條加以補充規範之餘地 。」 ꆼ原告一再主張本案應有公平交易法第21條第1 項、第3 項 規定之適用。按「公平交易委員會對於公平交易法第21條 案件之處理原則」（下稱公平法第21條處理原則）第4 點 規定：「本法第21條所稱表示或表徵，係指以文字、語言 、聲響、圖形、記號、數字、影像、顏色、形狀、動作、 物體或其他方式足以表達或傳播具商業價值之訊息或觀念 之行為。」然原處分係認原告對外宣稱99年4 月起進行降 價，卻挾其交易資訊不對稱，隱匿及未充分揭露降價期間 自身座位管理系統所產生之經濟艙各艙位比例劇烈變化等 重要交易資訊，為足以影響兩岸航空旅客運輸服務市場交 易秩序之欺罔及顯失公平行為，違反公平交易法第24條規 定，非在非難原告表達或傳播具商業價值之訊息或觀念之 行為，有虛偽不實或引人錯誤情事。原告系爭行為並未經 該法第21條評價，亦無法經由該法其他個別條文窮盡規範 其不法內涵，故被告自得就其前開違法行為引用公平交易 法第24條規定予以論處。 ꆼ另原處分經審酌航空運輸事業之定價行為是否使其旅客享 有所宣稱之降價實益時，所釋出之各艙位機位數量及比例 亦應與各艙位之票價等同重要，故航空運輸事業之各艙位 比例為何，自屬消費者判斷是否購買航空機票之重要交易 資訊，惟原告雖對外宣稱自99年4 月起進行降價，卻隱匿 及未充分揭露降價期間自身座位管理系統所產生之經濟艙 各艙位比例劇烈變化等重要交易資訊（原告99年1 月未降 價前Y 艙占經濟艙所有艙位的比例僅約20.63%，99年4 月 降價後，Y 艙占經濟艙所有艙位的比例則高達約80% ，亦 即經濟艙中其他低價艙位比例僅剩約20% ），故原告顯係 隱匿該公司經濟艙各艙位比例劇烈變化等重要交易資訊情 事，核屬公平交易法第24條足以影響交易秩序之欺罔行為 。再者，航空運輸業者相對於消費者，顯居於市場交易資 訊之優勢地位，其隱匿重要交易資訊行為將導致消費者認 為已降價，但實際上消費者卻難以購得降價後之低價艙位 機票，反而因行程因素及市場供給具有高度侷限性下，不 得不訂高價艙位之機票，肇致旅客未能享有所宣稱之降價 實益，故原告利用濫用資訊不對稱市場相對優勢地位從事 不公平交易之行為，核屬公平交易法第24條足以影響交易 秩序之顯失公平行為。 ꆼ有關原告引用訴願決定書理由指稱本案並非公平交易法第24 條適用之對象乙節： ꆼ原處分之裁罰理由詳載於處分書第30至43頁，至於本案訴 願決定書所載，乃係維持原處分而駁回原告訴願之理由， 二者尚屬有間。且訴願決定書所載「原告可對外告知所有 交易相對人，因座位管理系統之運作，原低價艙位比例將 大幅減少，請消費者欲購從速，否則僅能購得較高價艙位 機位；或透過調控座位管理系統，維持與降價前之相當比 例，惟原告未揭露上開重要交易資訊，亦無進行任何防範 作為，備妥應有庫存，以因應消費者需求」等語，參其前 後文略以：「原處分非難重點在於，各艙位比例劇烈變化 等重要資訊應與降價資訊一併揭露」可知，訴願決定書之 理由主要在舉例說明原告可採取適當方式揭露重要交易資 訊，惟原告均未為之，並肯認原處分認定原告未將各艙位 比例劇烈變化等重要資訊應與降價資訊一併揭露之行為， 係屬公平交易法第24條之欺罔及顯失公平行為無誤，原告 竟以此反指稱該行為非屬公平交易法第24條適用範圍，顯 係倒果為因，而無可採。 ꆼ再者，原處分經審酌交易實務、市場價量關係、市場地位 及市場結構、原告所釋出之艙等及艙位變化等因素，就公 平交易法第24條之法定構成要件予以逐一認定，所依據之 調查事實均有卷證可稽。被告於訴願階段歷次答辯內容亦 係依處分書之內容摘陳說明，故原告行為違反公平交易法 第24條之事實及理由明確載於原處分，非如原告所指其直 至收受訴願決定書才知悉原處分非難重點，所辯顯係混淆 視聽。綜上，原處分就原告所為欺罔及顯失公平行為援引 公平交易法第24條予以論處並無違誤，原告截取訴願決定 書部分理由，忽略其前後文之論述，指稱本案並非公平交 易法第24條所適用之對象，核不足採。 ꆼ有關原告以訴願決定書所載理由辯稱侵害原告營業自由及造 成不公平結果乙節：原處分並未要求原告應以特定方式揭露 重要交易資訊，除訴願決定書所例示方式外，其他適當方式 ，只要可達充分揭露交易資訊之目的即可，惟原告僅揭露已 降價，卻未適當揭露該公司各艙等艙位比例會因其自身座位 管理系統的運作而產生劇烈變化，故消費者所得交易資訊並 不完整，相對於原告（航空運輸業者）消費者又居於資訊劣 勢，此乃原處分非難重點（隱匿及未充分揭露重要交易資訊 之欺罔行為及濫用相對市場優勢地位從事不公平交易之顯失 公平行為）所在。且於本案中實殊難想像原告如適當揭露該 公司各艙等艙位比例，會因其自身座位管理系統的運作而產 生劇烈變化此等重要交易資訊，與其營業自由會有任何扞格 之處？至於訴願決定書所例示「調控座位管理系統，維持與 降價前之相當比例」，參諸訴願決定書理由前後文可知，係 在肯認原處分認定「未適當揭露該公司各艙等艙位比例會因 其自身座位管理系統的運作而產生劇烈變化」該當公平交易 法第24條之欺罔行為，原告以此指對其不公，實屬斷章取義 ，而不可採。 ꆼ有關原告舉桃園直飛大陸地區4 條航線所有經濟艙使用情形 為例，說明99年5 月相較99年4 月確實有明顯降價幅度，約 有16.04%～18.96%間，確有實質降價，並無旅客未能享有所 宣稱之降價實益乙節： ꆼ航空公司對於同一航線的票價，依各航空公司所定使用期 限及艙等不同，均各有不同訂價，以臺北至上海航線為例 ，原告主要係分頭等艙、商務艙及經濟艙，頭等艙復分為 F 艙及A 艙，商務艙亦分為J 艙、C 艙及D 艙；另在供給 量最大的經濟艙，依其售價高低亦分為Y 艙（1 年期）、 B 艙（3 個月期）、M 艙（1 個月期）、V 艙（14天期） 及R 艙（14天期）等不同艙等。故原處分所載明之Y 艙占 經濟艙（含Y 、B 、M 、V 、R 及其他艙等）艙等比例及 平均票價的計算依據，係參酌原告提供該公司於99年1 月 至10月予T/C 之銷售上開各艙等開票張數及銷售金額，經 被告彙整計算而成，所依據經濟艙即包括Y 艙、V 艙、B 艙、M 艙、R 艙及其他艙等，相關調查事實並有卷證可稽 。故被告於原處分調查所得事證，係以原告經濟艙所有艙 等之開票張數及銷售金額為基礎，尚非如原告所稱原處分 僅針對V 艙予以認定。原告99年1 月至10月Y 艙占經濟艙 所有艙等（即含Y 、B 、M 、V 、R 及其他艙等）的比例 及其對T/C 平均售價詳如原處分第22至23頁之表。 ꆼ原告一再辯稱「已降價」，並達所宣稱之降價承諾，即無 違反公平交易法規定云云，惟原處分所非難者在於原告競 爭手段之不法，非在於商品或服務價格本身。原告宣稱降 價後，倘經濟艙各艙位比例未產生劇烈變化，則其降價行 為產生之結果，乃「票價已降價」、「消費者可享有降價 實益」（買得到降價後的低價艙位機票，蓋其降價前Y 艙 占經濟艙所有艙位比例僅約20.63%，表示約有80% 旅客買 得到降價後之低價艙位機票），惟依原處分調查結果及事 實，原告於宣稱降價後，其經濟艙各艙位比例產生劇烈變 化，原告降價行為所產生之結果，乃「票價已調降」，惟 「消費者無法享有降價實益」（買不到或難買到降價後的 低價艙位機票，蓋其經濟艙中其他低價艙位比例由80% 大 幅減少至20% ）。衡酌航空公司各航線之票價、各艙等及 艙位座位比例均由航空公司所決定，旅行社或消費者僅得 透過GDS 等航空訂位系統進行訂位，若航空公司釋出之低 價艙位機位已售罊，消費者與旅行社須被迫購買其他高價 艙位之機票並進行訂位，是航空運輸業者（原告）相對於 消費者，顯居於市場交易資訊之優勢地位，而原告座位管 理系統之邏輯設定本由其掌控，其設定所造成之結果亦為 原告可得預見，換言之，原告對於降價前後艙位比例變化 至為劇烈顯有支配能力及能預先知悉，復隱匿及未充分揭 露經濟艙各艙位比例劇烈變化等重要交易資訊，只追求經 濟效益實則忽略競爭手段之正當性，實屬悖於商業競爭倫 理及效能競爭，核屬違反公平交易法第24條規定。 ꆼ有關原告辯稱，被告要求原告應於公告降價時「一併」揭露 各艙位比例會因自身座位管理系統運作而產生劇烈變化，實 是將市場供需之結果苛責原告承擔云云乙節： ꆼ公平交易法所維護之核心價值，為市場公平且自由之競爭 機制，商品或服務價格本身，倘無涉及獨占事業對商品價 格或服務報酬為不當之決定、聯合訂價或約定轉售價格等 情事，尚非公平交易法所規範對象。故航空運輸事業以較 有利之價格及服務品質作為競爭手段，爭取交易機會，本 屬效能競爭範疇。惟倘事業於提供商品或服務過程中，並 非以商品價格或服務品質為其競爭手段，係挾交易資訊不 對稱，對於足以影響消費者交易決定之重要交易資訊，以 積極欺瞞或消極隱匿重要交易資訊從事交易，或濫用市場 相對優勢地位，而為不符合商業競爭倫理及效能競爭之行 為，有足以影響交易秩序者，即屬公平交易法第24條之「 欺罔」及「顯失公平」行為，該等行為自應受公平交易法 第24條所非難。 ꆼ原告辯稱其座位管理系統會參考歷史銷售紀錄資料庫及實 際銷售機位速度，調整決定各艙位的銷售數量以達最高效 益之目的，票價調降後，低價艙位數量減少，係因「市場 供需」結果所導致，其無法預先知悉。惟依經濟學一般市 場需求理論，正常財貨之商品或服務，其價格下降時，需 求量會增加，故商品或服務提供者，倘對外宣稱大幅降價 造成市場需求增加，然實則限量供應，且交易相對人於作 出購買決定前並無法事前合理預知，該行為自該論屬足以 影響交易秩序之欺罔行為。爰商品或服務提供者於其商品 或服務價格進行大規模調整且廣為人知時，尤其是在對外 宣稱大幅降價時，自應於事前就其商品或服務之數量妥於 規劃、預備，以使給付內容與宣稱之降價情形相符，又倘 於商品或服務降價未併予載明限制數量條件，則事業自應 以合理可預期之需求數量提供系爭降價之商品或服務；至 於判斷事業所提供之降價商品或服務數量是否已達合理可 預期需求之數量，得參酌該事業過去之銷售情形綜合判斷 。原告對外宣稱降價後，卻因其座位管理系統所產生之經 濟艙各艙位比例劇烈變化，肇致原告於99年1 月未降價前 ，經濟艙售價最高之Y 艙占經濟艙所有艙位僅約為20.63% （即原告所釋出的其他低價艙位的比例高達約80% ），惟 在99年4 月針對該航線進行降價後，99年5 月Y 艙占經濟 艙所有艙位的比例則大幅提高至79.26%（亦即原告所釋出 的其他低價艙位僅約20% ），99年6 月、7 月、8 月間Y 艙占經濟艙所有艙位的比例則更進一步提高至80% 以上。 原告對於降價前後艙位比例變化至為劇烈顯能判知，卻任 由其座位管理系統自行運作，復隱匿及未充分揭露經濟艙 各艙位比例劇烈變化等重要交易資訊，只追求經濟效益之 目的而忽略競爭手段之正當性，實屬悖於商業競爭倫理及 效能競爭。 ꆼ有關原處分認定欺罔及顯失公平行為之責任要件，以及原告 引用前處分之訴願理由書表示，對於經濟艙各艙位比例劇烈 變化乙事，原告因無法事前得知「實際銷售機位」所以並無 欺罔之故意乙節：按行政罰法第7 條第1 項規定之故意內容 ，原則上應採與刑法相同之解釋。次按原處分理由及前揭說 明可知，原告主觀上顯具有為足以影響交易秩序欺罔及顯失 公平行為之故意。至於原告所引用訴願答辯書係針對前處分 ，非針對本案之答辯。且自原處分第22頁之表格，明顯可看 出，99年5 月至8 月機位需求大幅增加，另原處分第23頁之 表格（99年1 月至10月原告臺北至上海線開票張數）則係依 原告提供資料彙整而成，原告對於自身訂位管理控制系統邏 輯係如何設定及運作知之甚明，復按兩岸直航市場的供需機 能發揮本有其高度侷限性，原告明顯能得知按其訂位管理控 制系統運作之結果，將造成艙位比例劇烈變化，卻任由其座 位管理系統自行運作，以致發生高價艙位比例大幅提高之結 果，原告主觀上對於隱匿及未充分揭露經濟艙各艙位比例劇 烈變化等重要交易資訊核屬明知並有意使其發生，或預見其 發生而其發生並不違背其本意，故原告以無法事前得知「實 際銷售機位」辯稱無法事前得知各艙位比例會因為降價而劇 烈變化乙節，核無可採。 ꆼ有關原處分第34頁以5 成推估港澳中轉人數之依據為何？ ꆼ原處分第9 頁中臺北市旅行商業同業公會陳述「開放定期 航班後，透過港澳中轉至大陸的旅客比例降低約剩5 成」 ，經洽99年10月14日陳述紀錄之陳述人臺北市旅行商業同 業公會常務理事李謙宏表示︰「未開放定期航班前約有7 成飛航至香港的旅客轉往大陸地區，定期直航後大約僅剩 5 成」係參酌交通部觀光局網站觀光統計年報所列之「97 年至102 年中華民國國民出國目的地人數統計」資料，98 年及99年我國至香港之旅客分別為2,261,001 人次及2,30 8,633 人次；並參酌香港旅遊發展局之訪港旅客年報所列 之「經香港前往中國內地」之統計資料，98年及99年經香 港前往中國內地之我國旅客分別為935,560 人次及948,47 8 人次，依該數據計算98年及99年中轉至大陸之旅客分別 約占41.38%（935,560/ 2,261,001ꆼ100%）及41.08%（94 8,478/2,308,633 ꆼ100%）。再參酌99年10月15日原告董 事長接受商業周刊專訪表示：「原本預估直航之後，港澳 航線的客流量會減少，實際上，因兩岸直航班機不足，仍 有60% 的人要由香港、澳門往返，華航的港澳航線不但維 持，甚至要加開班機。」綜合上開資料，臺北市旅行商業 同業公會推估港澳中轉至大陸之旅客約有5 成。 ꆼ原處分除參酌臺北市旅行商業同業公會上開陳述意見外， 並參酌原告、長榮航空及復興航空說明港澳中轉之比例： ꆼ原告99年9 月28日陳述紀錄略以：「本公司雖無實際數 字，惟若推估以目前臺北至上海航線，直航航線應可滿足 6 成之旅客，而大約有4 成的旅客必須仰賴港澳中轉航線 所提供之飛航服務，惟對直航之市場仍然供不應求。」ꆼ 長榮航空99年9 月27日陳述紀錄略以：「本公司雖無實際 數字加以佐證，惟若以目前臺北至上海航線直航班機所能 提供之供給量來推估，大約有一半的旅客必須仰賴港澳中 轉航線所提供之飛航服務。」ꆼ復興航空99年8 月9 日營 運字第0000-0000 號函略以：「依據直航未開航前，透過 澳門及香港中轉上海之航班數、旅客數及發展預估，上海 直航航班需達每週150 至200 班以上，才得以滿足來往臺 灣及上海兩地市場旅客需求量，惟實際現行市場供給量嚴 重不足，供給量僅能滿足市場不及1/2 之需求。」 ꆼ綜上，原處分係參酌臺北市商業同業公會及各家航空公司 就兩岸航空市場運作實務之經驗，復因考量兩岸直航航線 與港澳中轉航線間具有需求替代可能性，爰納入同一市場 範圍計算市場占有率，並以5 成推估港澳中轉人數，認定 系爭違法行為對兩岸航空市場交易秩序已產生實質影響， 故原處分採認之事實基礎，並無違誤。至於原告指稱被證 8 及被證9 所載2,261,001 人次及2,308,633 人次遠不及 原處分第34頁之4,705,523 人次乙節，按被證8 及被證9 係臺北市旅行商業同業公會推估港澳中轉至大陸之旅客約 有5 成，與原處分第34頁之4,705,523 人次，係以交通部 民用航空局（下稱民航局）統計年報所載所有航空公司（ 含原告）臺北至港澳之載客人數941 萬人次，乘以5 成推 估而得。是原告將臺北市旅行商業同業公會推估5 成計算 公式之基礎，與原處分所引交通部民用航空局統計資料混 為一談，顯不可採。 ꆼ有關原告稱依據原處分第35至37頁表格計算，原告之載客人 數僅781,385 人而非原處分第42頁所載308 萬人乙節：按原 處分第35至37頁表格僅為原告於「臺北至上海鄰近航點」、 「臺北至北京鄰近航點」及「臺北至廣州鄰近航點」之航空 旅客運輸服務市場載客人數資料，非原告於「整體兩岸航空 旅客運輸服務市場」之載客人數資料，故原告依據前開表格 計算之兩岸直航市場之載客人數781,385 人顯有違誤。次據 被證5 所示，原告（不含其他航空公司）98年及99年於整體 兩岸航空旅客運輸服務市場之載客人數分別為2,164,344 人 及3,087,495 人（即原處分第42頁所載之載客人數308 萬人 ），倘分別扣除98年及99年港澳中轉之1,277,813 人及1,40 7,039 人，則原告於兩岸直航市場之載客人數分別為886,53 1 人及1,680,456 人，而非如原告所計算之781,385 人。 ꆼ本案倘扣除港澳中轉航線載客人數，原告在兩岸直航航空市 場之市場占率將更高，亦即原告在兩岸直航市場影響力更大 ，況「市場占有率高低」並非公平交易法第24條之構成要件 ，參諸最高行政法院99年度判字第390 號判決意旨自明。故 倘本案去除港澳中轉航線載客人數之計算公式，縱原告市占 率有變動（況原告之市場占有率係上升並非下降），對於原 告對外宣稱99年4 月起進行降價，卻挾其交易資訊不對稱， 隱匿及未充分揭露降價期間自身座位管理系統所產生之經濟 艙各艙位比例劇烈變化等重要交易資訊，為足以影響兩岸航 空旅客運輸服務市場交易秩序之欺罔及顯失公平行為，仍係 合致公平交易法第24條之構成要件，亦不影響原處分關於原 告違反該法第24條之認定。 ꆼ原處分所採認事實基礎並無違誤，縱使除去港澳中轉之載客 人數，原告利用資訊優勢地位，隱匿及未充分揭露重要資訊 ，該行為本質上對競爭秩序產生危害，違法行為持續期間長 達近1 年，對兩岸直航市場之市場占有率（27.33%）甚至高 於原含港澳中轉航線載客人數所計算出之市場占有率（27.2 % ），換言之，原告在市場影響力更大，其所影響之消費者 人數及將來潛在多數之受害人比例，更高於含港澳中轉航線 之市場。況被告綜合考量公平交易法施行細則第36條規定之 因素，尚非僅以「載客人數」單一數據，作成原處分罰鍰考 量因素，原告對此尚有誤解。是原告單純以原處分第42頁記 載載客人數308 萬人除去港澳中轉載客人數之781,385 人（ 此數字係原告誤算，已如前述），而指原處分罰鍰所考量之 數據有誤乙節，顯不可採等語。並求為駁回原告之訴。 四、本件兩造主要爭點厥為：被告以原告對外宣稱99年4 月起進 行降價，卻挾其交易資訊不對稱，隱匿及未充分揭露降價期 間自身座位管理系統所產生之經濟艙各艙位比例劇烈變化等 重要交易資訊，為足以影響兩岸航空旅客運輸服務市場交易 秩序之欺罔及顯失公平行為，違反公平交易法第24條規定， 乃依同法第41條前段規定，以原處分命原告自處分書送達之 次日起，應立即停止前項違法行為，並處罰鍰400 萬元，是 否適法？ 五、本院判斷如下： ꆼ按公平交易法第24條規定：「除本法另有規定者外，事業亦 不得為其他足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平之行為。」 第41條前段規定：「公平交易委員會對於違反本法規定之事 業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並 得處新臺幣5 萬元以上2,500 萬元以下罰鍰；……」同法施 行細則第36條規定：「依本法量處罰鍰時，應審酌一切情狀 ，並注意下列事項：一、違法行為之動機、目的及預期之不 當利益。二、違法行為對交易秩序之危害程度。三、違法行 為危害交易秩序之持續期間。四、因違法行為所得利益。五 、事業之規模、經營狀況及其市場地位。六、違法類型曾否 經中央主管機關導正或警示。七、以往違法類型、次數、間 隔時間及所受處罰。八、違法後悛悔實據及配合調查等態度 。」次按公平法第24條處理原則第5 點規定：「（第1 項） 本條所稱交易秩序係指符合善良風俗之社會倫理及效能競爭 之商業競爭倫理之交易行為，其具體內涵則為符合社會倫理 及自由、公平競爭精神賴以維繫之交易秩序。（第2 項）判 斷『足以影響交易秩序』時，應考量是否足以影響整體交易 秩序或有影響將來潛在多數受害人效果之案件，且不以其對 交易秩序已實際產生影響者為限，始有本條之適用……」第 6 點規定：「（第1 項）本條所稱欺罔係對於交易相對人， 以積極欺瞞或消極隱匿重要交易資訊致引人錯誤之方式，從 事交易之行為。（第2 項）……其常見行為類型如：……ꆼ 隱匿重要交易資訊。」第7 點規定：「本條所稱『顯失公平 』：係指『以顯失公平之方法從事競爭或商業交易』者。其 常見之具體內涵主要可分為3 種類型：ꆼ符合商業競爭倫理 之不公平競爭行為……。ꆼ以不符合社會倫理手段從事交易 之行為……。ꆼ濫用市場相對優勢地位，從事不公平交易行 為……。」故航空運輸事業以較有利之價格及服務品質作為 競爭手段，爭取交易機會，本屬效能競爭範疇，尚非公平交 易法所得置喙。惟事業於提供商品或服務過程中，除以商品 價格或服務品質為其競爭手段外，復挾其「交易資訊不對稱 」，對於「足以影響消費者交易決定之重要交易資訊」，以 積極欺瞞或消極隱匿重要交易資訊從事交易，或肇致資訊未 透明化者，將有對交易相對人造成「欺罔」及「顯失公平」 之虞，而有足以影響交易秩序者，即有公平交易法之適用。 ꆼ查本件經被告重行審查，以原告對外宣稱99年4 月起進行降 價，卻挾其交易資訊不對稱，隱匿及未充分揭露降價期間自 身座位管理系統所產生之經濟艙各艙位比例劇烈變化等重要 交易資訊，為足以影響兩岸航空旅客運輸服務市場交易秩序 之欺罔及顯失公平行為，違反公平交易法第24條規定，乃依 同法第41條前段規定，以原處分命原告自處分書送達之次日 起，應立即停止前項違法行為，並處罰鍰400 萬元等情，為 兩造所不爭執。所爭執者為原告對外宣稱於99年4 月起進行 降價時，其關於經濟艙各艙位比例劇烈變化等重要資訊是否 應與降價資訊一併揭露？對此，原告主張對於經濟艙各艙位 比例劇烈變化乙事，因無法事前得知「實際銷售機位」所以 並無欺罔之故意等語。然查： ꆼ就原告簽約之有方國際股份有限公司加利略（GALILEO ） 航空訂位系統而言，代表公司之副總經理陳述：……航空 公司有其自有的機位管理控制系統，由航空公司自行在其 公司內之機位管理控制系統中設定原始可售機位數並進行 管理，再傳輸至GALILEO 訂位系統，開放旅行社進行訂位 。故航空公司的原始可售機位數設定，並非是透過 GALILEO 訂位系統進行機位控管，GALILEO 訂位系統僅係 提供旅行社訂位時，知悉是否有可售機位開放訂位及完成 訂位（見原處分卷乙1 卷，第202 頁-204頁）。即指明航 空公司有其自有的機位管理控制系統，由航空公司自行在 其公司內之機位管理控制系統中設定原始可售機位數並進 行管理。 ꆼ就原告簽約之臺灣亞瑪迪斯有限公司Amadeus 航空訂位系 統而言，代表公司之總經理陳述：……航空公司有其自有 的機位管理控制系統，由航空公司自行在其機位管理控制 系統設定原始可售機位數後，再傳輸至Amadeus 訂位系統 ，開放旅行社進行訂位。故航空公司的原始可售機位數係 由航空公司自行設定，且可售機位庫存管理係在航空公司 身上，Amadeus 訂位系統僅係提供旅行社進入訂位時，知 悉是否有可售機位可得訂位；……故Amadeus 訂位系統僅 是提供訂位的系統介面，無法決定航空公司之可售機位數 ，航空公司也不會告知特定航班上各種艙等之最大可訂位 數為何（見原處分卷乙1 卷，第208 頁-210頁）。亦陳明 航空公司有其自有的機位管理控制系統，由航空公司自行 在其公司內之機位管理控制系統中設定原始可售機位數並 進行管理。 ꆼ就原告簽約之先啟資訊系統股份有限公司Abucas航空訂位 系統而言，代表公司之副總經理陳述：……航空公司有其 自有的機位管理控制系統，由航空公司自行在其機位管理 控制系統設定原始可售機位數後，再傳輸至Abucas訂位系 統，開放旅行社進行訂位。故航空公司的原始可售機位數 設定係由航空公司自行設定，且可售機位庫存管理係在航 空公司身上，Abucas訂位系統僅係提供旅行社進入訂位時 ，知悉是否有可售機位可得訂位（見原處分卷乙1 卷，第 213 -215頁）。亦一致陳明航空公司有其自有的機位管理 控制系統，由航空公司自行在其公司內之機位管理控制系 統中設定原始可售機位數並進行管理。 ꆼ據上，可知原告對於自身機位管理控制系統如何設定及運 作並無不能掌控情形，原告對之亦不否認（見本院卷第14 0-143 頁，詳參原處分卷乙1 卷，第670 頁以下），其自 能得知按其訂位管理控制系統運作之結果，將造成艙位比 例劇烈變化，卻任由其座位管理系統自行運作，以致發生 高價艙位比例大幅提高之結果。是原告主觀上對於隱匿及 未充分揭露經濟艙各艙位比例劇烈變化等重要交易資訊， 核屬明知並有意使其發生，或預見其發生而其發生並不違 背其本意，而有故意行為。原告主張無法事前得知「實際 銷售機位」之速度，無法事前得知各經濟艙位比例因降價 而劇烈變化等語，既與查證事實有忤，自屬無法可採。 ꆼ本件特定市場區域及範圍：按「第1 項所稱特定市場，係指 事業就一定之商品或服務，從事競爭之區域或範圍。」公平 交易法第5 條第3 項定有明文。而交通載具固有海陸空之分 ，但就本件原告應受非難評價之行為係「隱匿及未充分揭露 經濟艙各艙位比例劇烈變化等重要交易資訊」，藉以界定「 從事競爭之區域或範圍」之市場，自係以「兩岸航空旅客運 輸服務市場」為地理區域及市場範圍。至海運或陸運因屬不 同運具，其運量及旅運時間存在顯著差異，自未能劃歸同一 產品範圍，而欠缺合理替代可能性，故不宜列入市場範圍， 一併敘明。又依目前航空旅運市場交易實務，「兩岸直航航 線」與「港澳中轉航線」間，應具有需求替代可能性，宜納 入同一市場範圍。故而，本件被告界定之特定市場範圍，主 要應包含：ꆼ「臺北至上海鄰近航點之航空旅客運輸服務市 場」、ꆼ「臺北至北京鄰近航點之航空旅客運輸服務市場」 、ꆼ「臺北至廣州鄰近航點之航空旅客運輸服務市場」等3 個主要兩岸航空旅客運輸服務市場，核屬有據。至於，ꆼ「 臺北至上海鄰近城市航空旅客運輸服務市場」，尚應及於臺 北至上海、杭州、寧波及南京等直航航線，再加計港澳中轉 航線；ꆼ「臺北至北京鄰近航點之航空旅客運輸服務市場」 ，亦應包括臺北至北京及天津等直航航線再加計港澳中轉航 線；ꆼ「臺北至廣州鄰近航點之航空旅客運輸服務市場」仍 應及於臺北至廣州及深圳等直航航線再加計港澳中轉航線， 並無不合。 ꆼ本件原告市場占有率：原處分依民航局統計資料，98年度及 99年度各航空公司於兩岸各航點直航航線載客人數，再加計 港澳5 成載客人數推計，98年度兩岸直航各航線載客人數總 計約為310 萬人次，臺北至港澳之載客人數約為941 萬人次 ，並以5 成推估經港澳中轉大陸地區的旅客人數約為470 萬 人次，合計整體兩岸航空旅客運輸服務市場規模推估約為78 0 萬人次，同年度原告及長榮航空於整體兩岸航空旅客運輸 服務市場（含港澳中轉）載客人數分別約為216 萬及165 萬 人次，是市場占有率分別為27.7% 及21.2% 。99年度兩岸直 航各航線載客人數總計約為582 萬人次，臺北至港澳之載客 人數約為950 萬人次，以5 成推估經港澳中轉大陸地區的旅 客人數約為475 萬人次，合計整體兩岸航空旅客運運輸服務 市場規模推估約為1,057 萬人次，同年度原告及長榮航空於 整體兩岸航空旅客運輸服務市場（含港澳中轉）載客人數分 別約為308 萬及217 萬人次，是市場占有率分別為29.2% 及 20.6% ，因認原告於兩岸航空旅客運輸服務市場具優勢地位 。原告則以被告固提出「經香港前往中國內地」之統計資料 證明「港澳中轉」比例為5 成之推估有誤等語。按市場占有 率之思辨在衡量原告於兩岸直航市場之影響力，而就特定同 一市場區域及範圍計算原告之市場占有率，原告在臺北到上 海鄰近城市航空運輸服務市場具優勢地位，其市場占有率98 年為27.2% ，99年為28.1% ，原告對於其中兩岸直航部分並 不爭執（見本院卷第112 頁準備程序筆錄）；惟原告對於被 告採用5 成港澳航線之載客人數乘上臺北至上海鄰近直航航 點載客總數占整理兩岸直航載客總數之比例推估部分則有爭 議。然查： ꆼ交通部觀光局網站觀光統計年報所列之「97年至102 年中 華民國國民出國目的地人數統計」（網址：http://admin .taiwan.net.tw/statistics/year.aspx?no=134）資料， 98年及99年我國至香港之旅客分別為226 萬1,001 人次及 230 萬8,633 人次；並參酌香港旅遊發展局之訪港旅客年 報所列之「經香港前往中國內地」之統計資料http:// securepart partnernet.hktb.com/filemanager/intrane ntranet/dept_info /private_20/paper/VAS2002/ Arrivals2009/VAS_122009_1.pdf及http:// securepartnernet.hktb.com/ filemanamanager/nager/ intranet/dept_info/private_20/pape r/VAS2002/VAS20 10/VAS_12_2010_0.pdf，98年及99年經香港前往中國內地 之我國旅客分別為93萬5,560 人次及94萬8,478 人次，依 該數據計算98年及99年中轉至大陸之旅客分別約占41.38 % （93萬5,560/226 萬1,001 ×100 ％）及41.08%（94萬 8,478 /230萬8,633 ）（見本院卷第160 頁、第161-162 頁）。 ꆼ又參酌99年10月15日原告當時董事長接受商業周刊專訪（ http://www.businessweekly.com.tw/KWebArticle.aspx? id=41588）（見本院卷第163- 165頁）曾表示：「原本預 估直航之後，港澳航線的客流量會減少，實際上，因兩岸 直航班機不足，仍有60％的人要由香港、澳門往返，華航 的港澳航線不但維持，甚至要加開班機。」甚至推估仍有 60％（已逾50% ）的人要由港澳往返。 ꆼ再參酌，原告於99年9 月28日陳述紀錄：「本公司雖無實 際數字，惟若推估以目前臺北至上海航線，直航航線應可 滿足6 成之旅客，而大約有4 成的旅客必須仰賴港澳中轉 航線所提供之飛航服務，惟對直航之市場仍然供不應求。 」（見本院卷第167 頁反面） ꆼ再者，長榮公司99年9 月27日陳述紀錄：「本公司雖無實 際數字加以佐證，惟若以目前臺北至上海航線直航班機所 能提供之供給量來推估，大約有一半的旅客必須仰賴港澳 中轉航線所提供之飛航服務。」（見本院卷第170 頁反面 ）；復興航空公司99年8 月9 日營運字第0000-0000 號函 ：「依據直航未開航前，透過澳門及香港中轉上海之航班 數、旅客數及發展預估，上海直航航班需達每週150 至20 0 班以上，才得以滿足來往台灣及上海兩地市場旅客需求 量，惟實際現行市場供給量嚴重不足，供給量僅能滿足市 場不及二分之一之需求。」（見本院卷第173 頁） ꆼ基上，被告參據上開資料，採酌臺北市旅行商業同業公會 推估港澳中轉至大陸之旅客約有5 成，即非無據。原告以 被告固提出「經香港前往中國內地」之統計資料證明「港 澳中轉」比例為5 成之推估有誤，進而主張被告採認事實 有誤等語，既與查證事實有忤，自屬無足憑採。故而，原 處分第34頁，「臺北至上海鄰近航點之航空旅客運輸服務 市場」：依民航局統計資料，彙整98年度及99年度各航空 公司於臺北至上海、杭州、寧波及南京等直航航線載客人 數，再加計港澳中轉至上海鄰近航點之旅客（以5 成港澳 航線載客人數乘上臺北至上海鄰近直航航點載客總數占整 體兩岸直航載客總數之比例推估），98年原告及長榮航空 於「臺北至上海鄰近城市航空旅客運輸服務市場」之市場 占有率分別為27.2% 及22.8% 。99年度渠等於前開市場之 市場占有率則分別為28.1% 及24.2% ，即屬有據；第35頁 ，「臺北至北京鄰近航點之航空旅客運輸服務市場」：依 民航局統計資料，彙整98年度及99年度各航空公司於臺北 至北京及天津直航航線載客人數，再加計港澳中轉至北京 鄰近航點之旅客（以5 成港澳航線載客人數乘上臺北至北 京鄰近直航航點載客總數占整體兩岸直航載客總數之比例 推估），98年原告及長榮航空於「臺北至北京鄰近城市航 空客運運輸服務市場」之市場占有率分別為28.2% 及24.5 % 。99年度渠等於前開市場之市場占有率則分別為27.1% 及23.1% ，亦屬有據；第36頁，「臺北至廣州鄰近航點之 航空旅客運輸服務市場」：依民航局統計資料，彙整98年 度及99年度各航空公司於臺北至廣州及深圳直航航線載客 人數，再加計港澳中轉至廣州鄰近航點之旅客（以5 成港 澳航線載客人數乘上臺北至廣州鄰近直航航點之載客總數 占整體兩岸直航載客總數之比例推估），98年原告及長榮 航空於「臺北至廣州鄰近城市航空旅客運輸服務市場」之 市場占有率分別為33.7% 及20.8% 。99年度渠等於前開市 場之市場占有率則分別為33.5% 及20.0% ，亦屬有據。 ꆼ據上，自上開特定航空旅客運輸服務市場之市占率觀之， 原告於98年、99年除在臺北到上海鄰近航點之航空旅客輸 服務市場具優勢地位外，在「臺北至北京鄰近航點之航空 旅客運輸服務市場」及「臺北至廣州鄰近航點之航空旅客 運輸服務市場」，亦具優勢地位即洵堪認定。原告主張被 告關於市場占有率之計算因欠缺關於「港澳中轉」客觀旅 客人數之依據，基礎認定有違誤等云，難謂有據，要無足 採。故而，原告主張原處分第35至37頁表格所列載客人數 ，原告之載客人數僅781,385 人，非原處分第42頁所載之 308 萬人等語，惟原告（不含其他航空公司）98年及99年 於整體兩岸航空旅客運輸服務市場之載客人數分別為2,16 4,344 人及3,087,495 人（見原處分卷第126 頁，即原處 分第42頁所載之載客人數308 萬人），如分別扣除98年及 99年港澳中轉之1,277,813 人及1,407, 039人，則原告於 兩岸直航市場之載客人數分別為886,531 人及1,680,456 人，並非原告所計算之781,385 人，其計算數，容有未合 。 ꆼ原告主張本件應有公平交易法第21條規定之適用等語。惟按 公平交易法第21條規定：「（第1 項）事業不得在商品或其 廣告上，或以其他使公眾得知之方法，對於商品之價格、數 量、品質、內容、製造方法、製造日期、有效期限、使用方 法、用途、原產地、製造者、製造地、加工者、加工地等， 為虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵。……（第3 項）前2 項規定於事業之服務準用之。……」次按公平法第21條處理 原則第4 點規定：「本法第21條所稱表示或表徵，係指以文 字、語言、聲響、圖形、記號、數字、影像、顏色、形狀、 動作、物體或其他方式足以表達或傳播具商業價值之訊息或 觀念之行為。」而被告係認定原告對外宣稱99年4 月起進行 降價，卻挾其交易資訊不對稱，隱匿及未充分揭露降價期間 自身座位管理系統所產生之經濟艙各艙位比例劇烈變化等重 要交易資訊，為足以影響兩岸航空旅客運輸服務市場交易秩 序之欺罔及顯失公平行為，未涉原告表達或傳播具商業價值 之訊息或觀念之行為，有虛偽不實或引人錯誤之情事，故無 公平交易法第21條規定之適用，在此敘明。 ꆼ末查，原告於99年1月未降價前，經濟艙售價最高之Y艙占經 濟艙所有艙位僅約為20.63%，即原告當時所釋出的其他低價 艙位的比例高達約80%，惟於99年4月針對上開特定航線進行 降價後，99年5月Y艙占經濟艙所有艙位的比例卻大幅提高至 79.26%，亦即原告所釋出的其他低價艙位僅約20%，而於99 年6月、7月、8月間Y艙占經濟艙所有艙位的比例則更進一步 提高至80% 以上，而此種變化係肇因於原告對外宣稱降價後 ，其座位管理系統所產生之經濟艙各艙位比例劇烈變化，有 如前述，而原告對於降價前後艙位比例變化劇烈情形屬能判 知範圍，卻任由其座位管理系統自行運作，復消極隱匿及未 充分揭露自身座位管理系統所產生之經濟艙各艙位比例劇烈 變化等重要交易資訊，忽略航空機位交易競爭手段之正當性 ，足以影響兩岸航空旅客運輸服務市場交易秩序之欺罔及顯 失公平行為，自有未合。原告主張無法事前知悉實際銷售機 位之速度時，即難謂原告符合主觀上出於故意或過失之情形 ，而不應予以處罰等語，忽略其宣布降價後，對於「經濟艙 各艙位比例變化劇烈」之事實，屬其能預見判知之範圍，卻 「任由其座位管理系統自行運作」發生「經濟艙各艙位比例 變化劇烈」，乃不違背其主觀上所能預見判知之範圍，而有 間接故意之情事，尚不因原告是否事前知悉實際銷售機位之 速度而生影響，其因該主觀意思，進而消極隱匿及未充分揭 露自身座位管理系統所產生之經濟艙各艙位比例劇烈變化等 重要交易資訊，致影響交易秩序欺罔及顯失公平行為，即難 謂無主觀上之故意。原處分第43頁載明：「……惟查，被處 分人（指本件原告）既已先對外宣稱降價，則其對外之營業 行為本身應符合其對外宣稱之情事，在衡酌被處分人座位管 理系統之邏輯設定本由其所能掌控，且被處分人對於降價前 後艙位比例變化至為劇烈顯能判知，惟被處分人仍任由其座 位管理系統自行運作，復隱匿及未充分揭露經濟艙各艙位比 例劇烈變化等重要交易資訊，以達追求經濟效益之目的而忽 略競爭手段之正當性，實屬悖於商業競爭倫理及效能競爭， 故被處分人上開答辯尚難認有正當理由。」等文字，已就原 告對於「降價前後艙位比例變化至為劇烈顯能判知」之主觀 意思予以敘明，原告主張原處分並未查明其違反公平交易法 之主觀責任要件，且侵害其程序保障權益等語，容有誤會。 六、從而，原告對於自身機位管理控制系統如何設定及運作並無 不能掌控情形，自能得知按其訂位管理控制系統運作之結果 ，將造成艙位比例劇烈變化，卻任由其座位管理系統自行運 作，以致發生高價艙位比例大幅提高之結果。是原告主觀上 對於隱匿及未充分揭露經濟艙各艙位比例劇烈變化等重要交 易資訊，核屬明知並有意使其發生，或預見其發生而其發生 並不違背其本意，而有故意行為。被告因而認定其所為違反 公平交易法第24條規定，依據同法施行細則第36條規定，審 酌原告違法行為之動機、目的及預期之不當利益；違法行為 對交易秩序之危害程度；違法行為危害交易秩序之持續期間 ；因違法行為所得利益；事業之規模、經營狀況及其市場地 位；違法類型曾否經中央主管機關導正或警示；以往違法類 型、次數、間隔時間及所受處罰；違法後悛悔實據及配合調 查等態度；並考量整體市場規模，依公平交易法第41條第1 項前段規定處400 萬元罰鍰，並命自原處分書送達之次日起 ，應立即停止其違法行為，並無違誤，訴願決定予以維持亦 無不合。原告仍執前詞訴請撤銷，為無理由，應予駁回。又 本件事證已明，兩造其餘主張或答辯，已不影響本件裁判結 果，爰毋庸一一論列，併此敘明。 據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。 中　　華　　民　　國　　103　 年　　10　　月　　9　　 日 　　　　　 臺北高等行政法院第三庭 審判長法 官　黃秋鴻 法 官　畢乃俊 法 官　陳鴻斌 一、上為正本係照原本作成。 二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表 明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判 決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。 三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段） 四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項） ┌─────────┬────────────────┐ │得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │ │代理人之情形 │ │ ├─────────┼────────────────┤ │ꆼ符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│ │ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│ │ 為訴訟代理人　 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │ │ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│ │ │ 理人具備會計師資格者。 │ │ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│ │ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│ │ │ 利代理人者。 │ ├─────────┼────────────────┤ │ꆼ非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│ │ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│ │ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│ │ ，亦得為上訴審訴│ 。 │ │ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│ │ │ 依法得為專利代理人者。 │ │ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│ │ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│ │ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│ │ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │ ├─────────┴────────────────┤ │是否符合ꆼ、ꆼ之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│ │人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出ꆼ所示關係之釋明│ │文書影本及委任書。 │ └──────────────────────────┘ 中　　華　　民　　國　　103　 年　　10　　月　　9　　 日 　　　　　　 　　　 書記官 林俞文