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臺北高等行政法院判決 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　103年度訴字第967號 　　　　　　　　　　　　　　　　　　104年5月21日辯論終結 原　　　告　竹鶯企業股份有限公司 代　表　人　朱嬌鸞（董事長） 訴訟代理人　林佳穎　律師 被　　　告　新竹縣政府 代　表　人　邱鏡淳（縣長）住新竹縣竹北市○○○路○○號 訴訟代理人　張訓嘉　律師 　　　　　　陳雅憶　律師 　　　　　　陳昌揚 上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，原告不服行政院環 境保護署中華民國103 年5 月1 日環署訴字第1030016370號訴願 決定，提起行政訴訟，本院判決如下： 主 文 原告之訴駁回。 訴訟費用由原告負擔。 　　事實及理由 一、事實概要：緣原告經營之二重埔加油站【坐落於新竹縣○○ 鎮○○段593-1 及594-1 地號土地（下稱系爭593-1 、594- 1 地號土地），下稱系爭場址】從事油品販賣業務，經行政 院環境保護署（下稱環保署）執行「加油站土壤及地下水污 染調查計畫（第七期）」（下稱環保署第一次計畫，區分成 3 個調查階段）之調查工作，分別於民國101 年4 月13日及 同年8 月31日派員前往系爭場址進行土壤、地下水採樣工作 ，樣品經檢測結果，土壤中苯最高為102 毫克/ 公斤（mg/k g ）、甲苯最高為561mg/kg、二甲苯最高為826mg/kg及總石 油碳氫化合物（TPH ）最高為7,920mg/kg，均超過土壤污染 管制標準（苯5mg/kg、甲苯500mg/kg、二甲苯500mg/kg、TP H 1,000 mg/kg ）；另地下水中苯為43毫克/ 公升（mg/L） 、甲苯為72.2mg/L、總酚為0.309mg/L 、萘為0.484mg/L 及 柴油總碳氫化合物（TPHd）為75.5mg/L，亦超出第二類地下 水污染管制標準所定限值（苯0.05mg/L、甲苯10mg/L、總酚 0.14 mg/L 、萘0.40mg/L、TPHd10mg/L），案由被告判斷污 染物質及位置之結果，認定系爭場址之土壤及地下水污染來 源明確，爰依土壤及地下水污染整治法（下稱土污法）第12 條第2 項、第16條及第17條規定，以102 年3 月12日府環水 字第1020100542號及第0000000000號公告（以下合稱原處分 ）系爭場址為土壤及地下水污染控制場址暨管制區，並認定 原告為污染行為人，同時以102 年3 月14日府環水字第1020 100544號函（下稱被告102 年3 月14日函）副送原處分影本 予原告。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行 政訴訟。 二、原告主張略以： ㈠原處分之作成有瑕疵，新竹縣二重埔加油站土壤及地下水調 查結果摘要表（下稱調查結果摘要表）及美商傑明工程顧問 （股）臺灣分公司所執行之「加油站土壤及地下水污染調查 計畫（第七期）（乙）」（下稱調查計畫）並非被告依「行 政院環境保護署土壤及地下水污染事件應變處理參考手冊【 縣市政府版】查證作業程序」（下稱縣市政府查證作業程序 ）規定，在公告控制場址前查證之資料，僅係環保署委外調 查之資料，並非依縣市政府查證作業程序所作之報告，僅係 污染調查計畫；環保署「100-101 年度土壤及地下水污染事 件應變調查、查證及技術支援工作計畫【下稱環保署第二次 計畫】新竹縣二重埔加油站場外污染調查報告」（下稱污染 調查報告）才應係被告會同環保署進行之查證程序之查證計 畫，惟上開查證計畫皆係原告被公告控制場址後之102 年6 月始作成，不得為原處分認定之依據。被告僅依調查結果摘 要表、調查計畫作成處分並非適法；另按被證6 之內部簽呈 得知，被告乃援引調查結果摘要表作為超標之依據，並未自 行查證，遽將原告102 年1 月16日竹鶯字第1020116001號函 （下稱原告102 年1 月16日函）文斷章取義，解為「原告已 坦承有漏油情況」，作為污染來源明確依據之認定。嗣後被 告方提出污染調查報告表示排除是西鄰統一精工竹東加油站 （下稱精工加油站）因素而確認污染係來自原告，可知原處 分作成之際，被告未能確定污染來源。因此原告主張原處分 102 年3 月12日作成時，只能作出土污法第27條之應變措施 認定，即非無據；且污染調查報告僅稱「推估洩漏源位置為 井J00152附近之泵島區」，未指出何處洩漏，亦僅稱「建議 ……辦理應變必要措施及污染改善工作」等情，亦可推知， 污染調查報告建議的應該是土污法第27條所指污染來源不明 確之情形，而非污染來源明確應公告為控制場址之情形。 ㈡訴願決定援引「場址污染範圍與管制區之劃定及公告作業原 則」（下稱場址公告作業原則）規定，認定原處分公告系爭 594-1 地號土地為控制場址應為適法云云，因無法律授權依 據，不符合憲法第23條、司法院釋字第402 號解釋意旨，無 端限制人民權利，應屬無效；又按土污法第7 條第5 、7 項 規定，今實務上主管機關認定某土地為控制場址前，應依土 污法第7 條第5 項給予採取應變必要措施之機會，依同條第 7 項規定，應變必要措施採取後如污染可減輕即有機會不被 公告為控制場址。惟被告未給予原告採取應變措施之機會， 違反行政程序法第6 條行政行為不得為差別待遇之規定，且 土污法第7 條第6 項之規定係應變必要措施之期限，而非應 變必要措施之要件，被告與訴願決定就此顯有誤解；按土污 法第12條第2 項規定應公告為控制場址之構成要件為污染來 源明確及污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準，本件並 無「土壤污染或地下水污染來源明確」之情事，原告於101 年6 月22日自主管理所提之地下輸油管線密閉測試報告書（ 下稱原告101 年6 月22日報告書）及101 年12月20日自主管 理所提之地下油槽密閉測試報告書（下稱原告101 年12月20 日報告書），係無可確認造成地下水污染之位置，並非對於 導致污染結果原因之說明，是原告油槽、油管實無洩漏，並 無污染來源明確之情形。且原告於102 年11月6 日、103 年 3 月6 日經環保署認可之佶川環境科技有限公司進行自主檢 測，經檢測後並無任何浮油，亦無任何氣體超標之情事，可 證本件實非污染來源明確之個案，否則當無經被告檢測僅有 單點數據超標之情況下，於年餘後仍能測得全數正常之數據 ，亦可佐證本件自始不應被公告為控制場址；另檢測結果顯 示可知，102 年8 月6 日原告將現有浮油抽除後，經數月皆 未再有新浮油情事產生，併同氣體檢測之數值皆正常，可證 本件絕非屬污染來源明確之個案；又被告檢測結果亦僅有坐 落於系爭593-1 地號土地之單點「G01/S04 」採樣點數值超 標，非數點有問題，且該點並非油槽、亦非油井，依論理法 則，可知原告並無來源明確之污染洩漏，否則當無僅有單點 數值超標，其餘標準井所檢驗之樣品皆無超標之可能。訴願 決定及原處分對於污染來源均避而不談，訴願機關即環保署 對於原告就被該機關公告為整治場址一事，所提出之另案訴 願，更曾自行答辯「初步證明系爭場址目前未有持續洩漏之 情形」，可知本件並不符合來源明確之要件，至環保署雖又 稱「惟系爭場址之地下水污染情形由本署調查結果顯示，污 染已至為明確」，惟「污染至為明確」與法所稱「污染來源 明確」意義不同，迄今被告亦無法明確確認本件污染來源， 自不可遽將系爭場址公告為控制場址。 ㈢就地下水污染部分，原處分作成時，被告尚未查得污染來源 明確之事證，係引據污染調查報告，惟該報告係於原處分作 成後之102 年4 月29日始採樣驗證後作成，足證原處分作成 之際，至多僅有地下水污染濃度達地下水污染管制標準之情 事，尚無法確認污染來源。是在原處分作成之際，本件應依 土污法第27條規定，公告劃定地下水受污染使用限制地區及 限制事項，並依第15條規定採取應變必要措施，不應遽公告 系爭土地為水污染控制場址。況污染調查報告未指出究竟係 何泵島區，亦不該當最高行政法院101 年度判字第850 號判 決所稱可判斷或確認造成地下水污染之物質或位置，而僅係 抽象之推測；況地下水污染部分，須以評估地下水污染有擴 散疑慮為前提，始可公告全區為控制場址，上揭調查結果摘 要表完全未提及系爭594-1 地號土地，迄至污染調查報告始 進行場址地下水流向推估，惟地下水流向並非往系爭594-1 地號土地，被告並未提出本件原處分作成時評斷為地下水有 擴散疑慮之依據，僅稱水易隨著水流布而移動，形成普遍性 地下水污染，惟本件僅單點超標，系爭593-1 地號土地面積 高達1,759.62平方公尺，系爭594-1 地號土地面積僅有586. 98平方公尺，被告所謂超標點J00152距離系爭594-1 地號土 地16公尺，惟實際上係高達5 層樓以上之距離，且系爭594 -1地號土地是作為洗車機跟站屋之用，故本件並無一併公告 系爭594-1 地號土地為控制場址之理，被告未提出足以支持 公告該土地為地下水污染場址之依據。 ㈣就土壤污染部分，依土污法第12條第2 項之文義，亦應以污 染來源明確為前提要件，被告以歷史解釋、體系解釋作出對 人民不利之解釋係屬有誤。被告在102 年3 月12日作成處分 之際，並無污染來源明確之證據，其依法至多僅能依照土污 法第27條處理水污染部分，其在102 年3 月12日逕公告系爭 593-1 、594-1 地號土地為土壤污染場址，即與法未合。況 土壤污染部分，是鑑於加油站內主要運作區域均屬高污染潛 勢區且配置上較為緊鄰，原則上才可公告全區為場址，但仍 非不得依個案認定，依照原告場址配置圖，系爭594-1 地號 土地距離單點超標之J00152有相當距離，是否該當配置緊鄰 之情形而非「個案場址單筆地號面積甚大，仍得視採樣點分 布及現場實際情況，以公告加油站部分地號方式管制」，未 見被告說明，被告雖謂系爭594-1 地號土地亦有部分輸油管 經過，然參原告提出之系爭場址平面配置圖紅線所示，僅有 部分輸油管經過。另依原告所計畫、撰寫、執行之103 年12 月17日新竹縣竹東鎮二重埔加油站土壤及地下水汙染調查及 評估結果報告（下稱原告103 年12月17日報告）所示，系爭 594-1 地號土地土壤採樣點（S03 ）並未超標，對於未超標 之點，自始連探討是要適用土污法第27條應變措施或第12條 第2 項控制場址之資格都沒有，被告就土壤污染部分一併公 告系爭594-1 地號土地，並非有據等語。並聲明請求判決撤 銷訴願決定及原處分。 三、被告抗辯略以： ㈠就地下水污染部分，系爭場址業經查證其地下水污染來源明 確，且被告所販賣之油品原料與污染超標項目有直接關聯， 且有持續污染之情形，被告認定系爭場址為地下水污染控制 場址暨管制區，並公告原告為污染行為人，係屬依法有據之 行政處分： ⒈依土污法第2 條第17款、第12條第2 項規定可知，公告為 地下水污染控制場址，須具備地下水污染物濃度超過管制 標準以及地下水污染來源明確二要件。環保署於系爭場址 執行環保署第一次計畫第一階段係進行加油站測漏管檢驗 ，系爭場址疑似有5 個測漏管有漏油和污染現象。第二階 段則進行土壤及地下水採樣，關於地下水污染之檢測，系 爭場址共執行3 個簡易井地下水及1 個標準井地下水採樣 作業，於101 年4 月12日就系爭593-1 地號土地進行採樣 時，編號G01 、G02 之簡易井檢驗結果均驗出苯與甲苯之 地下水含量超過污染管制標準，編號G01 簡易井中更驗出 柴油總石油碳氫化合物TPHd達1,010mg/L ，超過管制標準 101 倍（被告誤載為100 倍）。環保署復於同年8 月30日 續行第三階段標準井設置，並就系爭593-1 地號土地進行 標準監測井J00152之採樣檢測作業，檢測結果發現地下水 中含有自由相（即浮油）厚度約80公分，並檢測出地下水 含有總酚、苯、甲苯、萘之污染物超過管制標準，其中總 酚超標2.2 倍、苯超標860 倍、甲苯超標7.22倍、萘超標 1.21倍，均超過管制標準。環保署為掌握場址污染範圍與 情形，系爭場址公告後，環保署於102 年4 月執行環保署 第二次計畫，再次確認系爭場址有擴散疑慮並推估系爭場 址之地下水污染至少已發生4 年，且於102 年4 月22日發 現J00152監測井有深褐色油品厚約50公分，復於102 年4 月29日進行採樣，仍發現J00152監測井有深褐色油品厚約 85公分，具強烈刺鼻味道，並驗出其中苯超標750 倍、甲 苯超標5.9 倍、總酚超標39.7倍、柴油總碳氫化合物超標 6.62倍。系爭場址前後於101 年4 月、8 月及102 年4 月 共計3 次驗證均檢測出地下水污染物超過污染管制標準， 顯見其為持續存在之污染。又系爭場址共設置了4 口地下 水井，其中有3 口水井（G01 、G02 、J00152）驗出有污 染物濃度超過管制標準情事，非如原告所稱僅有單點超標 。 ⒉按土污法施行細則第8 條、最高行政法院101 年度判字第 850 號判決、臺中高等行政法院103 年度訴字第122 號判 決之意旨可知，所謂污染來源明確，係指該污染之物質係 從何而來，已有確實之資訊可判斷或確認造成污染之根源 ，而其具體判斷方法，則係考量是否已排除場外污染以及 污染是否持續存在。系爭場址北鄰為民宅、南鄰則為荒地 ，均與本件污染並無關聯，是可排除污染係自場外南側或 北側傳輸至場內之可能性；而系爭場址之東鄰為台灣歐瑞 康萊寶真空股份有限公司（Oerlikon Leybold Vacuum ） 【下稱歐瑞康公司】，其主要營業內容係以機械組裝維修 及真空泵、測漏儀之販賣為主，並未使用與本件地下水污 染相關之原物料；系爭場址之西鄰則為精工加油站，雖亦 以油品販賣為業，惟系爭場址之地下水流向係自東南向西 北偏北流，是位於系爭場址西鄰之加油站亦無可能為污染 來源。由於G01 、J00152兩口地下水井位置接近，均於採 樣時發現厚度達80公分之浮油，由環保署第一次計畫所示 油品洩漏位置即可得知，系爭場址之漏油點應位於G01 、 J00152地下水井附近之泵島區，污染來源明確，足證系爭 場址確實具有油品持續洩漏情事，與調查結果摘要表之污 染場址調查結果與管制建議中所載結論相符。 ⒊另參原告102 年1 月16日函、原告102 年8 月7 日竹鶯字 第1020807001號函（下稱原告102 年8 月7 日函）內所載 及原告103 年7 月1 日起訴狀第6 頁自承「……可知102 年8 月6 日原告將現有浮油抽除後……」等情，足證原告 已自承系爭場址有漏油之情況。至原告稱環保署於另案訴 願中曾答辯稱「初步證明系爭場址目前未有持續洩漏情形 」云云，經查環保署之真意並非在肯定系爭場址不存在漏 油情事，而係認縱依當時原告101 年6 月22日報告書，亦 僅能初步判斷系爭場址未有漏油情形，至於實際情況如何 ，仍有待進一步之查證，目前既有縝密調查報告之客觀證 據，已足認定系爭場址確有因油品洩漏致土壤及地下水有 污染物濃度超標事實，且污染來源亦已明確，被告依法公 告系爭場址為控制場址，並無不合。 ⒋揆諸上開說明，可知公告前之環保署第一次計畫，即得判 斷系爭場址之地下水污染已具備污染物濃度超過管制標準 且污染來源明確之要件，且該計畫業經被告以102 年1 月 9 日府環水字第1020100541號函（下稱被告102 年1 月9 日函）送達原告，被告依土污法第12條第2 項所為之公告 ，當屬適法，原告主張應依土污法第27條為公告，並無所 據；且環保署第二次計畫污染調查報告目的在於使環保署 得進一步掌握系爭場址之污染範圍與情形，確保附近居民 與農地之用水安全，故其係立於調查結果摘要表之基礎上 所為之進一步查證，查證之結果略為：發現系爭場址之油 品有持續洩漏情形、確認系爭場址確有擴散情形、再次確 認污染源之位置應在井J00152之泵島區、污染來源明確等 ，凡此均與環保署第一次計畫之結論吻合，且相關調查方 法、調查數據等亦清楚載明，並非抽象推測；原告主張其 所有地下輸油管線、油槽都未滲漏，並已依加油站防止污 染地下水體設施及監測設備設置管理辦法（按該辦法於10 0 年1 月14日修正為「地下儲槽系統防止污染地下水體設 施及監測設備設置管理辦法」，下稱防止污染管理辦法） 第8 條、第10條之規定，進行加油站業者所為之自主監測 ，作成原告101 年6 月22日報告書和101 年12月20日報告 書，惟上開報告作成時，並無被告人員會同在場，其證明 力有疑，僅可認係業者平時所為之自主監理措施，用以判 斷場址是否有油品洩漏之輔助參考，屬初步評估性質，至 於實際上之洩漏情形，尚須進一步查證，無法作為系爭場 址是否有油品洩漏之終局性判斷，且上開報告書，係對於 導致系爭場址地下水污染結果之原因說明，與地下水是否 污染來源明確之認定並無關聯，不可混為一談。系爭場址 係經過環保署依法所為縝密、嚴謹查證、重重篩選過濾， 已確認土壤及地下水污染物濃度超過管制標準且地下水污 染來源明確，原告上開報告書與101 年8 月30日環保署第 一次計畫之第三階段及102 年4 月環保署第二次計畫，就 地下水井J00152均發現有浮油及污染物濃度超過管制標準 情事等結論相違，顯不可採。 ㈡就土壤污染部分，土污法第2 條第17款及第12條第2 項並不 以「污染來源明確」為要件，系爭場址之土壤污染超過管制 標準，被告依法公告為土壤污染控制場址暨管制區，自為適 法有據： ⒈「污染來源明確」係地下水污染場址之特別要件，蓋土壤 係固定位置之介質，與地下水係流動性質並不相同，是以 「地下水有可能停滯也有可能是流動的狀態，其污染之來 源如不能明確認定，即無法將污染有效的加予控制及整治 ，此與土壤之污染源固定不同，故同條第17款之規定即應 認為立法者有意加以區別」、「土壤污染地點係屬固定， 並無污染來源不明確之問題」，有最高行政法院101 年度 判字第548 號判決、103 年度判字第271 號判決可參；另 依歷史解釋，土污法係於89年2 月2 日公布，惟該法於行 政院提送立法院審議之原名為「土壤污染整治法」，亦即 僅就土壤污染整治相關事項進行規範，而不及於地下水污 染問題；而由行政院提送審議土壤污染整治法第11條第2 項原僅規定「土壤中污染物濃度達土壤污染管制標準者， 所在地主管機關應報請中央主管機關公告為土壤污染控制 場址」，亦即並未將「來源明確」列為公告土壤污染控制 場址之要件。因其後於立法院審議會進行討論時，委員認 為土壤污染常有擴及至地下水之現象，是以本法應將地下 水污染一併列入管制範圍，故除修改法律名稱為土壤及地 下水污染整治法外，並將地下水污染得公告為控制場址之 規定納入該條項，此時始出現所謂「地下水污染來源明確 」之規範用語；依體系解釋，土污法第27條僅規範地下水 污染濃度達地下水污染管制標準，而污染來源不明確者， 主管機關應公告劃定地下水受污染使用限制地區；同法施 行細則第8 條亦僅定義何謂「地下水污染來源明確」，綜 觀整部土污法及其施行細則，均未見有關土壤污染控制場 址污染來源不明確之規範，顯見「污染來源明確」要件確 實僅適用於地下水污染場址，而不及於土壤污染場址。 ⒉原告所自行委任製作之102 年11月6 日、103 年3 月6 日 土壤氣體監測報告，為加油站業者依防止污染管理辦法第 8 條、第11條所為之自主監測。惟依地下儲槽系統土壤氣 體監測標準作業程序（下稱土壤氣體監測程序）第3 點可 知，採用土壤氣體監測方式對地下儲槽系統進行監測者， 具有潛在性之干擾，必待干擾因素確定排除，所得之數據 方能反映事實。經查上開監測進行時，並無被告人員會同 在場，原告是否確實將潛在干擾因素排除，已屬有疑。又 環保署第一次計畫所為之調查結果摘要表中土壤氣體監測 分析結果，卻有5 個測漏管有洩漏情事，與原告自主監測 結果歧異，惟環保署第一次計畫採樣檢測有原告人員會同 在場，較為可採。依環保署第一次計畫可知，系爭場址執 行5 處土壤採樣作業，其中S04 土壤採樣點中存在自由相 污染物，且土壤中苯濃度超標20.4倍，甲苯、二甲苯及總 石油碳氫化合物TPH 均超過管制標準。被告爰依土污法規 定公告系爭場址為土壤污染控制場址及管制區，自屬有據 ；並參照原告103 年12月17日報告第4 章「污染調查方法 與結果」，其S06 、S07 、S08 等採樣點均有土壤超過管 制標準之情事，S09 採樣點雖分析結果並未超過土壤管制 標準，但由現場篩測結果顯示本區仍存在污染，益證原處 分公告全場址為污染控制場址，並督促污染行為人善盡污 染改善之責，並無違誤。 ㈢另查污染範圍與管制區之劃定方式係屬細節性、技術性規定 ，依司法院釋字第443 號解釋，自得由主管機關發布命令為 必要之規範。土污法並未明定場址污染範圍應如何劃定，為 因應不同類型污染場址之複雜性與不確定性，場址公告作業 原則提供主管機關在劃定污染場址範圍時之參考因素，僅屬 執行法律之細節性、技術性之次要事項，並未違反法律保留 原則，被告援引場址公告作業原則規定認定系爭場址全場區 為污染控制場址，確實為適法有據之處分；又場址公告作業 原則針對加油站、農地、廢棄工廠、非法棄置場、營運中工 廠類型場址可適用之劃定及公告作業方式，原則依場址污染 潛勢、土壤及地下水調查布點之規劃為公告列管依據，再依 場址採樣點及污染點位所在之區域進行公告場址範圍劃定， 俾使相關公告劃定作業兼顧公平性及合理性，並保障民眾權 益，並無原告所稱無端限制人民權利之情事；系爭場址之加 油站配置緊鄰，依系爭場址平面配置圖，以比例尺計算推測 漏油點井J00152之位置至系爭594-1 地號土地，最短距離僅 有16公尺，又系爭593-1 、594-1 地號土地上均設有屬於高 污染潛勢之機器設備，依環保署第一次及第二次計畫可知， 系爭場址已有污染物擴散之情形，因地下水污染物為苯、甲 苯及總酚等油品類污染，其溶解度較高，故易隨著地下水流 布而移動，形成普遍性地下水污染，另由於總石油碳氫化合 物中主要成分之有機碳分配係數，依成分之碳數可高達數萬 ，較一般其他污染物高，當油品類污染物滲入地下後，其浮 油隨地下水移動時，極易被所流經之土壤吸附，可認定系爭 場址全區皆屬土壤、地下水高污染潛勢區域；再者，土污法 第12條第2 項係強制規定土壤受污染且其污染濃度達土壤污 染管制標準時，主管機關即應公告為控制場址，查系爭場址 除土壤檢測濃度超過管制標準外，其地下水檢測結果苯之最 高濃度為43mg/L，超過污染管制標準860 倍，已屬污染嚴重 之場址，經研判尚難於短期內完成整治作業，被告依土污法 第12條第2 項、場址公告作業原則等相關規定，公告系爭場 址全場區為土壤、地下水污染控制場址，自屬有據，難謂有 違反平等原則之情事。 ㈣又土污法第7 條第5 項之緊急應變必要措施，依最高行政法 院102 年度判字第406 號判決、臺中高等行政法院102 年度 訴字第419 號判決意旨，性質上屬例外之緊急性措施，故同 條第6 項規定有執行期限限制。系爭場址之污染物濃度均遠 逾管制標準數倍，屬於污染極為嚴重之場址，經被告專業上 之判斷，須依土污法第12條第2 項公告為污染控制場址後， 完成調查工作及擬定污染控制計畫並據以執行，始足以改善 場址污染並維護國民健康及生活環境，縱被告於公告前命原 告採取緊急應變必要措施，惟如此嚴重之污染亦無法於土污 法第7 條第6 項所定之期限內執行完畢，將違反緊急應變必 要措施之例外性、緊急性本旨，故被告依土污法第12條第2 項規定公告系爭場址為污染控制場址，誠屬有據。 ㈤由土污法第4 條第1 款、第2 款、第5 條第1 款、第3 款、 第12條第1 項、第2 項之規定可知，污染場址之查證工作， 並未有「須會同公告機關一同進行」之規定，環保署身為土 污法之中央主管機關，依法具有就全國性之土壤及地下水污 染進行相關查證及檢驗之職權，此即為調查結果摘要表、調 查計畫之由來。加油站性質上為具有高污染潛勢之產業，故 於89年土污法制定以及相關法規陸續公告後，環保署遂積極 地針對全國加油站進行持續性之調查，以維護加油站土壤及 地下水之安全，且由於土污法均涉及高度環工專業，囿於行 政效能之侷限性，相關查證工作均係委託專業環境工程公司 執行，主管機關則扮演指揮監督之角色，此觀土污法第10條 、第11條以及土污法施行細則第4 條之規定亦明，因此，原 告指摘調查結果摘要表、調查計畫僅係環保署委託之調查報 告而非查證程序云云，顯屬誤會。上開調查結果摘要表、調 查計畫核屬中央主管機關依土污法第12條第1 項之規定，於 系爭場址「公告前」所為之污染查證報告，被告以此報告為 據，將「土壤及地下水污染超過管制標準，且地下水污染來 源已屬明確」之系爭場址依法公告為土壤及地下水污染控制 場址並劃定管制區，洵屬合法有據，原告要求被告須依縣市 政府查證作業程序提出公告前之查證報告，亦顯屬有誤；又 環保署第二次計畫污染調查報告係被告基於土污法第5 條所 規定依職權慎重所為，係接續調查結果摘要表、調查計畫， 對系爭場址之進一步細密調查，藉以釐清爭議、確認污染行 為人，並非畫蛇添足之查證計畫；且原告101 年6 月22日報 告書、原告101 年12月20日報告書等均為原告自行委任所作 成之文件，其檢測內容，均未經主管機關審查，其代表性及 可信度，已屬有疑。再者，土壤中氣體檢測之主要目的在於 判斷油槽或管線是否有發生滲漏，而非土壤或地下水是否確 實遭受污染，而與系爭場址是否污染來源明確並無關聯。系 爭場址是否污染來源明確，仍需以該場址之土壤、地下水樣 品之檢驗為斷；原告執「土壤中氣體檢測」報告主張系爭場 址非屬污染來源明確，自屬無據。 ㈥系爭場址為加油站，橫跨2 個地號，惟參照調查結果摘要表 第10頁「依現場土壤採樣紀錄表所示，該站淺層地質為礫石 及砂所組成，一旦發生油品洩漏污染時，可能會導致污染較 容易擴散之疑慮」，且場址內主要運作區之油槽區、管線區 、泵島區、洗車污水處理設施區等，均屬高污染潛勢區。依 系爭場址平面配置圖所示，原告於系爭594-1 地號土地上設 有洗車機，油槽區亦有部分位於系爭594-1 地號土地上，且 有輸油管線經過，以上所述設備皆屬加油站內具高污染潛勢 之設備，且配置緊鄰。系爭場址既屬土壤及地下水均有污染 濃度超過管制標準之事件，參照場址公告作業原則關於地下 水污染場址及加油站類型之土壤污染場址之公告列管範圍之 規定，單一場址內之凡有採樣檢測結果達管制標準，且污染 來源明確者，因地下水污染有擴散之虞，加油站主要運作區 屬高污染潛勢區，且配置緊鄰，即應將全站範圍所涵蓋所有 地號公告為控制場址，以作控管。且本件污染物質係苯、甲 苯、萘等汽油中容易揮發之污染物，其比重較水為輕，呈水 平式之污染，而非垂直式之污染，容易揮發擴散至相鄰土地 ，其污染會因物理特性往周邊濃度較低處擴散，而污染全場 區，系爭場址地下水流向主要為東南向西北偏北流，系爭59 4-1 地號土地既位於系爭場址之北方，污染物即有隨地下水 向北移動中擴散至系爭594-1 地號土地之虞；況參照原告10 3 年12月17日報告第4 章污染調查方法與結果所示，系爭59 4-1 地號土地上土壤採樣點S03 （70-95cm ）經檢測後，總 石油碳氫化合物TPHC6 ～C9濃度達38.8mg/kg ，顯示亦已受 污染，被告依場址公告作業原則，公告系爭場址之加油站全 站範圍所涵蓋地號為污染控制場址，依法並無違誤；又按土 污法第12條第1 、2 項規定，主管機關僅需查證確認場址內 土壤污染或地下水污染來源明確，其土壤或地下水污染物濃 度達土壤或地下水污染管制標準而公告為土壤或地下水污染 控制場址後，續由污染行為人或潛在污染責任人依土污法第 13條第1 項及施行細則第14條之規定，進行場址周界細密調 查，進一步釐清污染範圍以為後續控制或整治計畫，並未要 求被告需於查證、公告場址時應完成周界細密調查等語，資 為抗辯。並聲明請求判決駁回原告之訴。 四、本件如事實概要欄所載之事實，為兩造所不爭，復有調查結 果摘要表、土地登記第二類謄本、建物登記第二類謄本、樣 品檢驗報告、被告102 年3 月14日函、原處分、訴願決定（ 參見原處分卷第1 ～6 頁、第7 、8 、9 頁、第10～17頁、 第22頁、第23、24頁、第68～71頁）在卷可按，為可確定之 事實。兩造之爭點在於被告以原處分公告系爭場址為土壤及 地下水污染控制場址暨管制區，是否合法有據。 五、本院之判斷： ㈠按「本法用詞，定義如下：……污染行為人：指因有下列 行為之一而造成土壤或地下水污染之人：（一）洩漏或棄置 污染物。（二）非法排放或灌注污染物。（三）仲介或容許 洩漏、棄置、非法排放或灌注污染物。（四）未依法令規定 清理污染物。……污染控制場址：指土壤污染或地下水污 染來源明確之場址，其污染物非自然環境存在經沖刷、流布 、沉積、引灌，致該污染物達土壤或地下水污染管制標準者 。……」「（第1 項）各級主管機關得派員攜帶證明文件， 進入公私場所，為下列查證工作，並得命場所使用人、管理 人或所有人提供有關資料：調查土壤、底泥、地下水污染 情形及土壤、底泥、地下水污染物來源。進行土壤、地下 水或相關污染物採樣及地下水監測井之設置。會同農業及 衛生主管機關採集農漁產品樣本。（第2 項）前項查證涉及 軍事事務者，應會同當地軍事機關為之。（第3 項）對於前 二項查證或命提供資料，不得規避、妨礙或拒絕。（第4 項 ）檢查機關及人員對於查證所知之工商及軍事秘密，應予保 密。（第5 項）各級主管機關為查證工作時，發現土壤、底 泥或地下水因受污染而有影響人體健康、農漁業生產或飲用 水水源之虞者，得準用第十五條第一項規定，採取應變必要 措施；對於第十五條第一項第三款、第四款、第七款及第八 款之應變必要措施，得命污染行為人、潛在污染責任人、場 所使用人、管理人或所有人為之，以減輕污染影響或避免污 染擴大。（第6 項）前項應變必要措施之執行期限，以十二 個月內執行完畢者為限；必要時，得展延一次，其期限不得 超過六個月。（第7 項）依第五項規定採取應變必要措施， 致土壤、地下水污染情形減輕，並經所在地主管機關查證其 土壤及地下水污染物濃度低於土壤、地下水污染管制標準者 ，得不公告為控制場址。」「（第1 項）各級主管機關對於 有土壤或地下水污染之虞之場址，應即進行查證，並依相關 環境保護法規管制污染源及調查環境污染情形。（第2 項） 前項場址之土壤污染或地下水污染來源明確，其土壤或地下 水污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準者，直轄市、縣 （市）主管機關應公告為土壤、地下水污染控制場址（以下 簡稱控制場址）。……」「直轄市、縣（市）主管機關應視 控制場址或整治場址之土壤、地下水污染範圍或情況，劃定 、公告土壤、地下水污染管制區，並報請中央主管機關備查 ；土壤、地下水污染範圍或情況變更時，亦同。」「（第1 項）土壤、地下水污染管制區內禁止下列行為。但依法核定 污染控制計畫、污染整治計畫或其他污染改善計畫之執行事 項，不在此限：置放污染物於土壤。注入廢（污）水於 地下水體。排放廢（污）水於土壤。其他經主管機關公 告之管制行為。（第2 項）土壤污染管制區內，禁止下列土 地利用行為，並得限制人員進入。但經中央主管機關同意者 ，不在此限：環境影響評估法規定之開發行為。新建、 增建、改建、修建或拆除非因污染控制計畫、污染整治計畫 或其他污染改善計畫需要之建築物或設施。其他經中央主 管機關指定影響居民健康及生活環境之土地利用行為。（第 3 項）地下水污染管制區內，直轄市、縣（市）主管機關得 禁止飲用、使用地下水及作為飲用水水源。」「於土壤、地 下水污染管制區內從事土壤挖除、回填、暫存、運輸或地下 水抽出等工作者，應檢具清理或污染防治計畫書，報請直轄 市、縣（市）主管機關核定後，始得實施。」「（第1 項） 各級主管機關依第十二條第一項規定進行場址查證時，如場 址地下水污染濃度達地下水污染管制標準，而污染來源不明 確者，直轄市、縣（市）主管機關應公告劃定地下水受污染 使用限制地區及限制事項，依第十五條規定採取應變必要措 施，並準用第二十五條規定辦理。（第2 項）前項場址，經 直轄市、縣（市）主管機關初步評估後，有嚴重危害國民健 康及生活環境之虞時，準用整治場址依第十四條、第十五條 、第二十二條至第二十六條規定辦理。」土污法第2 條第15 、17款、第7 條、第12條第1 、2 項、第16條、第17條、第 19條第1 項、第27條定有明文。次按「本法第十二條第二項 所稱地下水污染來源明確，指依查證、調查結果及資料，可 判斷或確認造成地下水污染之物質或位置等資訊。」「（第 1 項）各級主管機關依本法第十二條第二項及第三項規定公 告控制場址或整治場址時，其公告內容如下：污染行為人 姓名或名稱。場址名稱。場址地址、地號、位置或座標 。場址現況概述。污染物及污染情形。其他重要事項 。（第2 項）前項第一款之污染行為人姓名或名稱，於污染 行為人未查明前或無污染行為人時，得不予記載。（第3 項 ）第一項第二款之場址名稱，得以事業名稱、地址、地號、 地標或其他適當方式表示之。（第4 項）第一項第五款之污 染情形，於控制場址時，應列明污染範圍；於整治場址時， 應列明污染範圍及初步評估結果。」土污法施行細則第8 條 、第10條亦定有明文。再按場址公告作業原則第3 點：「 各類型污染場址之公告列管範圍評估作業流程（一）地下水 污染場址當場址內設置之地下水標準監測井採樣檢測結果達 地下水污染管制標準且污染來源明確，如評估地下水污染有 擴散疑慮，原則得公告全廠（場）區所有地號為場址。惟個 案仍得視現場實際情況，以公告廠（場）區部分地號方式管 制（如圖二）。（二）土壤污染場址⒈農地類型：依查證點 位實際分布情形，以坵塊或地號為單位公告場址（如圖二） ：⑴當單筆地號內存有多筆坵塊，以列管達管制標準之採樣 點所在坵塊為原則，並得採假分割、鑑界或其他適當方式以 部分地號公告。⑵當單筆坵塊存有多筆地號，以列管達管制 標準之採樣點所在坵塊內所有地號為原則。⒉非法棄置場類 型：原則依該達管制標準之土壤採樣點所在地號公告為場址 。必要時得研判可能掩埋範圍或視實際情況，以TWD97 座標 定位、鑑界或其他適當方式採部分地號方式公告場址（如圖 二）。⒊工廠類型：包含廢棄工廠及運作中工廠。原則依達 管制標準之土壤採樣點所在地號公告為場址，惟如個案場址 單筆地號面積甚大，仍得視採樣點分布及現場實際情況，以 公告廠（場）區部分地號方式管制。當高污染潛勢區（如儲 槽區、製程區、廢水處理區、廢棄物儲存區等）分布廣；運 作行為不可考；或經評估廠區內存在掩埋或棄置情形，得公 告全廠區範圍所有地號（如圖二）。⒋加油站類型：當場址 內土壤採樣點之採樣檢測結果達管制標準，鑑於加油站內主 要運作區域均屬高污染潛勢區（如油槽區、管線區、泵島區 、洗車污水處理設施區等）且配置上較為緊鄰，原則得公告 加油站全站範圍所涵蓋地號為場址，惟如個案場址單筆地號 面積甚大，仍得視採樣點分布及現場實際情況，以公告加油 站部分地號方式管制（如圖二）。」查場址公告作業原則， 係土污法之中央主管機關環保署鑑於土壤、地下水污染場址 類型樣態多樣化，為使各級環保主管機關依土污法第12條及 該法施行細則第10條第4 項規定公告控制、整治場址及列明 污染範圍，並依該法第16條規定劃定、公告土壤、地下水污 染管制區時有一致性之原則可供依循，爰訂定該作業原則， 核與土污法規定之立法意旨無違，各級環保主管機關於處理 相關案件時，自得予以適用，合先陳明。 ㈡關於系爭場址地下水污染部分： 　⒈按依土污法第2 條第17款、第12條第2 項之規定可知，公 告為地下水污染控制場址，須具備地下水污染物濃度超過 管制標準以及地下水污染來源明確二要件。而所謂污染來 源明確，係指該污染之物質係從何而來，已有確實之資訊 可判斷或確認造成污染之根源，而其具體判斷方法，則係 考量是否已排除場外污染以及污染是否持續存在。 ⒉查原告於系爭場址經營加油站，從事油品販賣業務，為系 爭場址之土地所有人。茲經環保署於系爭場址執行環保署 第一次計畫第一階段進行加油站測漏管檢驗，系爭場址疑 似有5 個測漏管有漏油和污染現象；嗣環保署於第二階段 進行土壤及地下水採樣，關於地下水污染之檢測，系爭場 址共執行3 個簡易井地下水及1 個標準井地下水採樣作業 ，於101 年4 月12日就系爭593-1 地號土地進行採樣時， 編號G01 、G02 之簡易井檢驗結果均驗出地下水苯（G01 ：36.8mg/L、G02 ：16.7mg/L）與甲苯（G01 ：61.4mg/L 、G02 ：44.6mg/L）之含量超過污染管制標準，編號G01 簡易井中更驗出柴油總石油碳氫化合物TPHd達1,010mg/L ，超過管制標準101 倍（TPHd之第二類地下水污染管制標 準為10mg/L）；環保署復於101 年8 月30日續行第三階段 標準井設置（井號：J00152），並就系爭593-1 地號土地 進行標準監測井之採樣檢測作業，檢測結果發現地下水中 含有自由相（即浮油）厚度約80公分，並檢測出地下水含 有總酚（0.309mg/L ）、苯（43.0mg/L）、甲苯（72.2mg /L）、萘（0.484mg/L ）、TPHd（75.5mg/L）之污染物超 過管制標準，其中總酚超標2.2 倍、苯超標860 倍、甲苯 超標7.22倍、萘超標1.21倍，均超過管制標準【以上參見 本院卷第97～100 頁之調查結果摘要表及第225 頁、第22 7 頁反面之環保署第一次計畫所示之檢測結果】，則依上 揭資料顯示，系爭場址共設置4 口地下水井（井編號為G0 1 、G02 、G03 、J00152），經分別於101 年4 月及同年 8 月檢驗時，其中確有3 口水井（G01 、G02 、J00152） 驗出有污染物濃度超過管制標準情事，堪認確有地下水污 染情形，且該污染者有多處，顯非單點超標甚明。是被告 原處分以系爭場址經環保署第一次計畫調查結果，認系爭 場址地下水中總酚、苯、甲苯、萘及柴油總碳氫化合物（ TPHd）含量超過地下水污染管制標準，依土污法第12條第 2 項之規定公告為地下水污染控制場址，並劃定該場址為 地下水污染管制區，核非無憑。 ⒊次查，環保署為掌握系爭場址污染範圍與情形，於系爭場 址為前揭公告後，復於102 年4 月間執行環保署第二次計 畫，再次確認系爭場址有擴散疑慮並推估系爭場址之地下 水污染至少已發生4 年，且於102 年4 月22日發現J00152 監測井有深褐色油品厚約50公分；又於102 年4 月29日進 行採樣，仍發現J00152監測井有深褐色油品厚約85公分， 具強烈刺鼻味道，並驗出其中苯濃度為37.5mg/L，甲苯濃 度為59mg/L，TPHd濃度為66.2mg/L，總酚濃度為5.56mg/L ，均超過地下水污染管制標準，其中苯濃度超標達750 倍 、甲苯超標5.9 倍、總酚超標39.7倍、柴油總碳氫化合物 超標6.62倍等情，據被告陳明在卷，且為原告所不爭，復 有環保署102 年4 月25日環署土字第1020033795號函（參 見本院卷第311 頁）、環保署第二次計畫污染調查報告（ 參見本院卷第249 ～284 頁【相關調查成果在第274 頁】 ）在卷可按，則此部分事實自堪信為真正。是由上揭檢測 結果，可見系爭場址前後於101 年4 月、8 月及102 年4 月共計3 次驗證，其結果均檢出地下水污染物超過污染管 制標準，顯見其為持續存在之污染。 ⒋再者，據被告陳明略以，系爭場址北鄰為民宅、南鄰則為 荒地，東鄰為歐瑞康公司，西鄰則為精工加油站。歐瑞康 公司，其主要之營業內容係以機械組裝維修及真空泵、測 漏儀之販賣為主，並未使用與本件地下水污染相關之原物 料；西鄰精工加油站，雖以油品販賣為業，惟依污染調查 報告顯示，系爭場址之地下水流向主要為東南向西北偏北 流，均無可能為污染來源等語，並提出調查結果摘要表內 所載之系爭場址環境現況、歐瑞康公司之營運資料影本及 污染調查報告等在卷可按（參見本院卷第96頁、第104 頁 、第102 頁），堪信屬實。是依上揭證據資料可見系爭場 址之北鄰及南鄰既分屬民宅、荒地，均與本件污染並無關 聯，應可排除相關污染係自場外南側或北側傳輸至場內之 可能性；至系爭場址之東鄰歐瑞康公司及西鄰之加油站， 衡諸經驗法則及常理，亦無可能為污染來源，故綜此應可 排除系爭場址之污染來源係自左右四鄰而來。又參諸G01 、J00152兩口地下水井位置接近（參見本院卷第97頁反面 及第103 頁），且該兩口地下水井均於採樣時發現厚度達 80公分之浮油，已如上述，是由環保署第一次計畫所示油 品洩漏位置即足得知，系爭場址之漏油點應位於G01 、J0 0152地下水井附近之泵島區甚明，是該污染來源明確，又 依上情乃足證系爭場址確實具有油品持續洩漏情事，與調 查結果摘要表之污染場址調查結果與管制建議中所載結論 核屬相符（參見本院卷第100 頁反面），自堪採擇。 ⒌復據被告提出原告曾以102 年1 月16日函略載：「經查本 公司二重埔加油站於民國80餘年間施作可繞性軟管，唯當 時未將原油管做適當之處理，導致目前行政院環保署調查 結果超標……」、102 年8 月7 日函略載：「………… 地下水監測井（編號J00152）約50公分油水係無法清洗之 廢棄舊管殘留。…………施作當時約50公分油水抽除後 接續抽出物均呈無油狀態……」等語（以上參見本院卷第 312 、313 頁），則由上揭原告函文內容，亦可見原告並 未否認系爭場址確有漏油之情形。至原告固主張其所有地 下輸油管線、油槽都未滲漏，已依防止污染管理辦法第8 條、第10條之規定，進行加油站業者所為之自主監測，作 成原告101 年6 月22日報告書和101 年12月20日報告書， 經檢測加油站地下管線、地下油槽結果全部合格等情（參 見本院卷第18～20頁、第21～23頁）。惟據被告陳明略以 ，原告上開報告作成時，並無被告人員會同在場等語，此 為原告所不爭，則以該報告書既未由被告人員會同參與， 且其作成，並未經主管機關審查，應僅係業者平時所為之 自主監理措施，用以判斷場址是否有油品洩漏之輔助參考 ，核屬初步評估性質，無從遽認該報告之結果屬實。至於 系爭場址實際上有無油品洩漏等污染情形，尚須進一步查 證，自無從逕以原告自行請人作成之報告書作為系爭場址 是否有油品洩漏污染之終局性判斷。且原告上開報告書與 101 年8 月30日環保署第一次計畫之第三階段及102 年4 月環保署第二次計畫，就地下水井J00152均發現有浮油及 污染物濃度超過管制標準情事等結論相違，是無從逕依原 告所提出之上開報告書，為原告本件有利之認定。 ⒍綜上，本件經環保署第一次計畫調查報告之客觀證據，已 足認定系爭場址確有因油品洩漏致地下水污染已具備污染 物濃度超過管制標準且污染來源明確之要件，且該計畫之 地下水採樣檢測結果及陳述意見通知書，業經被告於作成 原處分前以102 年1 月9 日函通知原告（參見本院卷第31 4 頁），是被告依土污法第12條第2 項所為公告系爭場址 為控制場址，於法並無不合。原告主張本件應依土污法第 27條為公告，並無所據，難認可採。至環保署第二次計畫 調查報告目的在於使環保署得進一步掌握系爭場址之污染 範圍與情形，確保附近居民與農地之用水安全等情，據被 告陳明甚詳，故其係立於調查結果摘要表之基礎上所為之 進一步查證，而其相關調查方法、調查數據等均載明清楚 ，經該查證結果推估洩漏源位置為井J00152附近之泵島區 ，此核與環保署第一次計畫之結論亦略為相符，益證環保 署第一次計畫之調查結果堪認可採。是被告認定系爭場址 之地下水污染物濃度超過地下水污染管制標準，且污染來 源來自於原告在系爭場址上經營之加油站，乃依土污法第 12條第2 項、土污法施行細則第10條之規定，以原處分公 告系爭場址為地下水污染控制場址，且依同法第16條、第 17條及第19條第1 項之規定劃定管制區，規範應管制之範 圍及事項，核屬有據。 ㈢關於系爭場址土壤污染部分： 　⒈按依土污法第2 條第17款及第12條第2 項之規定觀之，土 壤污染並不以「污染來源明確」為要件。「污染來源明確 」係地下水污染場址之特別要件，土壤污染地點係屬固定 ，並無污染來源不明確之問題，蓋土壤係固定位置之介質 ，與地下水係流動性質並不相同，是以地下水有可能停滯 也有可能是流動的狀態，其污染之來源如不能明確認定， 即無法將污染有效的加予控制及整治，此與土壤之污染源 固定不同，故由土污法第2 條第17款之規定即應認為立法 者有意加以區別；又依歷史解釋，土污法係於89年2 月2 日公布，惟該法於行政院提送立法院審議之原名為「土壤 污染整治法」，亦即僅就土壤污染整治相關事項進行規範 ，而不及於地下水污染問題；而由行政院提送審議土壤污 染整治法第11條第2 項原僅規定「土壤中污染物濃度達土 壤污染管制標準者，所在地主管機關應報請中央主管機關 公告為土壤污染控制場址」，亦即並未將「來源明確」列 為公告土壤污染控制場址之要件。因其後於立法院審議會 進行討論時，委員認為土壤污染常有擴及至地下水之現象 ，是以本法應將地下水污染一併列入管制範圍，故除修改 法律名稱為土壤及地下水污染整治法外，並將地下水污染 得公告為控制場址之規定納入該條項，此時始出現所謂「 地下水污染來源明確」之規範用語；另依體系解釋，土污 法第27條僅規範地下水污染濃度達地下水污染管制標準， 而污染來源不明確者，主管機關應公告劃定地下水受污染 使用限制地區；而土污法施行細則第8 條亦僅定義何謂「 地下水污染來源明確」，是綜觀土污法及其施行細則，均 未見到有關土壤污染控制場址污染來源不明確之規範，顯 見「污染來源明確」要件應僅適用於地下水污染場址，而 不及於土壤污染場址。原告主張本件土壤污染部分亦應來 源明確始得公告為控制場址，與上開法律解釋有悖，尚無 足取。 ⒉查本件依環保署第一次計畫可知，系爭場址執行5 處土壤 採樣作業，經檢測結果，其中編號S04 土壤採樣中存在自 由相污染物，且土壤中苯濃度為102 毫克/ 公斤（mg/kg ）【超標20.4倍】、甲苯為561mg/kg、二甲苯為826mg/kg 、總石油碳氫化合物（TPH ）為7,920mg/kg，均超過土壤 污染管制標準（苯為5mg/kg、甲苯為500mg/kg、二甲苯為 500mg/kg、TPH 為1,000 mg/kg ）【參見本院卷第97頁及 第100 頁反面】，則依上揭檢測結果可知系爭場址之土壤 污染超過管制標準甚明，是被告依法公告系爭場址為土壤 污染控制場址暨管制區，自屬適法有據。 ⒊原告固提出其自行委任製作之102 年11月6 日、103 年3 月6 日土壤氣體監測報告（參見本院卷第24～25頁、第39 ～41頁）為證，然上揭報告係加油站業者依防止污染管理 辦法第8 條、第11條所為之自主監測，被告或主管機關並 未參與及審查監督。茲依土壤氣體監測程序第3 點可知， 採用土壤氣體監測方式對地下儲槽系統進行監測者，具有 潛在性之干擾，必待干擾因素確定排除，所得之數據方能 反映事實。查據被告陳明上開監測進行時，並無被告人員 會同在場，則原告是否確實將潛在干擾因素排除，已屬有 疑，又該監測程序並未經主管機關審查，亦難遽予採認。 復參諸本件經環保署第一次計畫所為之調查結果摘要表中 土壤氣體監測分析結果，有5 個測漏管有洩漏情事（參見 本院卷第97頁反面之調查結果摘要表），此核與原告上揭 自主監測結果亦有歧異，則以環保署第一次計畫採樣檢測 有原告人員會同在場（參見本院卷第315 頁），其檢驗方 法、數據等未經原告表明有何質疑之處，應屬客觀，較為 可採。茲依環保署第一次計畫可知，系爭場址執行5 處土 壤採樣作業，其中S04 土壤採樣點中存在自由相污染物， 且土壤中苯濃度超標20.4倍，甲苯、二甲苯及總石油碳氫 化合物TPH 均超過管制標準。被告爰依土污法第12條第2 項規定公告系爭場址為土壤污染控制場址及管制區，自屬 有據。此外，參照原告103 年12月17日報告第4 章「污染 調查方法與結果」略載：其S06 、S07 、S08 等採樣點均 有土壤超過管制標準之情事，至S09 採樣點雖分析結果並 未超過土壤管制標準，但由現場篩測結果顯示本區仍可能 存在污染等語（參見本院卷第425 頁之土壤檢測結果）， 雖上揭報告日期在本件原處分之後，然以該檢測結果觀之 ，益證原處分公告系爭場址為污染控制場址，並督促污染 行為人善盡污染改善之責，並無違誤。 ⒋綜上，本件經環保署第一次計畫調查報告之客觀證據，已 足認定系爭場址確有因油品洩漏致土壤污染，已具備土壤 污染物濃度超過管制標準，且該計畫之土壤採樣檢測結果 及陳述意見通知書，業經被告於作成原處分前以102 年1 月9 日函通知原告（參見本院卷第314 頁），是被告依土 污法第12條第2 項之規定，以原處分公告系爭場址為土壤 污染控制場址，且依同法第16條、第17條及第19條第1 項 之規定劃定管制區，規範應管制之範圍及事項，亦屬有據 。 ㈣次以，原告固質疑本件場址污染範圍之劃定違法云云，然查 土污法並未明定場址污染範圍應如何劃定，是為因應不同類 型污染場址之複雜性與不確定性，場址公告作業原則提供主 管機關在劃定污染場址範圍時之參考因素，僅屬執行法律之 細節性、技術性之次要事項，依司法院釋字第443 號解釋， 並未違反法律保留原則，核無原告所稱無效情事；復參以場 址公告作業原則針對加油站、農地、廢棄工廠、非法棄置場 、營運中工廠類型場址可適用之劃定及公告作業方式，原則 依場址污染潛勢、土壤及地下水調查布點之規劃為公告列管 依據，再依場址採樣點及污染點位所在之區域進行公告場址 範圍劃定，俾使相關公告劃定作業兼顧公平性及合理性，並 保障民眾權益，自無原告主張有無端限制人民權利之情事。 茲查系爭場址為加油站，橫跨系爭593-1 及594-1 地號土地 上，雖依上揭資料顯示，目前污染超標處集中在系爭593-1 地號土地上，系爭594-1 地號土地尚查無污染超標之情事。 惟據被告陳明略以，依系爭場址平面配置圖（參見本院卷第 347 頁），以比例尺計算推測漏油點井J00152之位置至系爭 594-1 地號土地，最短距離僅有16公尺；又系爭593-1 、59 4-1 地號土地上均設有屬於高污染潛勢之機器設備，系爭場 址內主要運作區之油槽區、管線區、泵島區、洗車污水處理 設施區等，均屬高污染潛勢區。原告於系爭594-1 地號土地 上設有洗車機，油槽區亦有部分位於系爭594-1 地號土地上 ，且有輸油管線經過，以上所述設備皆屬加油站內具高污染 潛勢之設備，且配置緊鄰等情（參見本院卷第348 頁之GOOG LE街景圖及第415 頁之平面配置圖）。復依環保署第一次及 第二次計畫可知，系爭場址已有污染物擴散之情形，因地下 水污染物為苯、甲苯及總酚等油品類污染，其溶解度較高， 故易隨著地下水流布而移動，形成普遍性地下水污染，另由 於總石油碳氫化合物中主要成分之有機碳分配係數，依成分 之碳數可高達數萬，較一般其他污染物高，當油品類污染物 滲入地下後，其浮油隨地下水移動時，極易被所流經之土壤 吸附，故可認定系爭場址全區皆屬土壤、地下水高污染潛勢 區域；再參照調查結果摘要表第10頁載明略以「……依現場 土壤採樣紀錄表所示，該站淺層地質為礫石及砂所組成，一 旦發生油品洩漏污染時，可能會導致污染較容易擴散之疑慮 」等語，則以系爭場址除土壤檢測濃度超過管制標準外，其 地下水檢測結果苯之最高濃度為43mg/L，超過污染管制標準 860 倍，已屬污染嚴重之場址，而其土壤及地下水均有污染 物濃度超過管制標準，參照場址公告作業原則關於地下水污 染場址及加油站類型之土壤污染場址之公告列管範圍之規定 ，單一場址內之凡有採樣檢測結果達管制標準，且污染來源 明確者，因地下水污染有擴散之虞，加油站主要運作區屬高 污染潛勢區，且配置緊鄰，即應將全站範圍所涵蓋所有地號 公告為控制場址，以作控管。且本件污染物質係苯、甲苯、 萘等汽油中容易揮發之污染物，其比重較水為輕，呈水平式 之污染，而非垂直式之污染，容易揮發擴散至相鄰土地，其 污染會因物理特性往周邊濃度較低處擴散，而污染全場區； 又系爭場址地下水流向主要為東南向西北偏北流，已如上述 ，是以系爭594-1 地號土地既位於系爭場址之北方，污染物 即有隨地下水向北移動中擴散至系爭594-1 地號土地之虞， 則被告參酌前揭實際污染情形及考量避免污染擴散之必要性 及適當性等相關因素後，認依土污法第12條第2 項、場址公 告作業原則等相關規定，應公告系爭場址之加油站全場區範 圍所涵蓋之地號（即系爭593-1 及594-1 地號）為土壤、地 下水污染控制場址為妥，業經說明理由甚詳，自屬適法有據 ，難認有何違法之處。 ㈤再者，原告固主張調查結果摘要表及調查計畫並非被告依縣 市政府查證作業程序規定，在公告控制場址前查證之資料， 僅係環保署委外調查之資料，並非依縣市政府查證作業程序 所作之報告云云，然查依土污法第4 條第1 款、第2 款、第 5 條第1 款、第3 款、第12條第1 項、第2 項等規定觀之， 污染場址之查證工作，並未有「須會同公告機關一同進行」 之規定，環保署身為土污法之中央主管機關，依法具有就全 國性之土壤及地下水污染進行相關查證及檢驗之職權，是環 保署於101 年4 月及同年8 月執行環保署第一次計畫，於系 爭場址執行土壤、地下水檢測作業，並作成調查結果摘要表 ，於法並無不合。又據被告陳明略以，加油站性質上為具有 高污染潛勢之產業，故於89年土污法制定以及相關法規陸續 公告後，環保署積極地針對全國加油站進行持續性之調查， 以維護加油站土壤及地下水之安全，且由於土污法均涉及高 度環工專業，囿於行政效能之侷限性，相關查證工作均係委 託專業環境工程公司執行，主管機關則扮演指揮監督之角色 ，此觀土污法第10條、第11條以及土污法施行細則第4 條之 規定亦明等語，核屬符合實情，且於法有據。是本件由中央 主管機關環保署所執行之前揭計畫及經委託作成之調查結果 摘要表、調查計畫，核屬中央主管機關依土污法第12條第1 項之規定，於系爭場址「公告前」所為之污染查證報告，被 告以此報告為據，將「土壤及地下水污染超過管制標準，且 地下水污染來源已屬明確」之系爭場址依法公告為土壤及地 下水污染控制場址並劃定管制區，洵屬合法有據。原告主張 上開調查結果摘要表、調查計畫僅係環保署委託之調查報告 而非查證程序，要求被告須依縣市政府查證作業程序提出公 告前之查證報告始合法云云，顯屬誤會，難認可採。至環保 署第二次計畫及污染調查報告係被告基於土污法第5 條所規 定依職權所為，係接續調查結果摘要表、調查計畫，對於系 爭場址為進一步之細密調查，藉以釐清爭議、確認污染行為 人，亦屬有據。至原告101 年6 月22日報告書、原告101 年 12月20日報告書等均為原告自行委任所作成之文件，其檢測 內容，均未經主管機關審查，其代表性及可信度，已屬有疑 ；再者，土壤中氣體檢測之主要目的在於判斷油槽或管線是 否有發生滲漏，而非土壤或地下水是否確實遭受污染，與系 爭場址土壤或地下水污染是否污染來源明確並無關聯。況有 關系爭場址是否應經主管機關公告為控制場址，就土壤污染 部分，並無需污染來源明確之要件，已如前述，則原告執「 土壤中氣體檢測」報告主張系爭場址之土壤非屬污染來源明 確，自屬無據，亦無從據此為本件有利之認定。 ㈥至原告主張依土污法第7 條第5 、7 項規定，實務上主管機 關認定某土地為控制場址前，應依土污法第7 條第5 項給予 採取應變必要措施之機會，又依同條第7 項規定，應變必要 措施採取後如污染可減輕即有機會不被公告為控制場址，然 被告未給予原告採取應變措施之機會云云，惟查土污法第7 條第5 項之緊急應變必要措施，性質上屬例外之緊急性措施 ，故同條第6 項規定有執行期限限制，然如嚴重之污染無法 於土污法第7 條第6 項所定之期限內執行完畢，將違反緊急 應變必要措施之例外性、緊急性本旨，是如合致土污法第12 條第2 項之情形者，各級主管機關仍應依該規定公告為土壤 、地下水污染控制場址自明。茲查系爭場址之污染物濃度經 查證後，乃遠逾管制標準數倍，屬於污染極為嚴重之場址， 已如上述，則本件經被告詳予查證後，經專業上之判斷，認 定系爭場址須依土污法第12條第2 項公告為污染控制場址後 ，完成調查工作及擬定污染控制計畫並據以執行，始足以改 善場址污染並維護國民健康及生活環境，且敘明理由甚詳， 核無違誤。原告主張被告應依土污法第7 條之規定處理，原 處分違反行政程序法第6 條行政行為不得為差別待遇之規定 云云，即屬誤解，亦不足採。 ㈦又按土污法第12條第1 、2 項規定，主管機關僅需查證確認 場址內土壤污染或地下水污染來源明確，其土壤或地下水污 染物濃度達土壤或地下水污染管制標準而公告為土壤或地下 水污染控制場址後，續由污染行為人或潛在污染責任人依土 污法第13條第1 項及施行細則第14條之規定，進行場址周界 細密調查，進一步釐清污染範圍以為後續控制或整治計畫， 並未要求被告需於查證、公告場址時應完成周界細密調查。 是本件被告經環保署第一次計畫查證結果，認系爭場址確有 土壤污染及地下水污染來源明確，且其土壤及地下水污染物 濃度已達土壤及地下水污染管制標準，經綜合相關因素衡量 結果，認可能污染範圍為該加油站系爭場址範圍內，以原處 分依土污法第12條第2 項、土污法施行細則第10條之規定公 告系爭場址為土壤及地下水污染控制場址；復為保障居民健 康及生活環境，依同法第16條、第17條及第19條第1 項之規 定，公告劃定系爭場址為土壤及地下水污染管制區，規範應 管制之範圍及事項，洵屬適法有據。 　㈧從而，原處分並無違法，訴願決定予以維持，核無不合。原 告猶執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。 ㈨本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經 本院斟酌後，認與判決結果不生影響，故無逐一論述之必要 ，併予敘明。 六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第 1 項前段，判決如主文。 中　　華　　民　　國　　104　 年　　6　　 月　　18　　日 　 　　　　臺北高等行政法院第四庭 審判長法 官　王碧芳 法 官　高愈杰 法 官　陳秀媖 一、上為正本係照原本作成。 二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表 明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判 決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。 三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段） 四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項） ┌─────────┬────────────────┐ │得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │ │代理人之情形 │ │ ├─────────┼────────────────┤ │㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│ │ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│ │ 為訴訟代理人　 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │ │ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│ │ │ 理人具備會計師資格者。 │ │ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│ │ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│ │ │ 利代理人者。 │ ├─────────┼────────────────┤ │㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│ │ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│ │ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│ │ ，亦得為上訴審訴│ 。 │ │ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│ │ │ 依法得為專利代理人者。 │ │ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│ │ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│ │ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│ │ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │ ├─────────┴────────────────┤ │是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│ │人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│ │文書影本及委任書。 │ └──────────────────────────┘ 中　　華　　民　　國　　104　 年　　6　　 月　　18　　日 　　　　　　 　　　 書記官 黃玉鈴