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臺北高等行政法院判決 　　　　　　　　　　　　　　　　　　104年度簡上字第160號 上　訴　人　桃園市政府 代　表　人　鄭文燦 被　上訴人　孚嶸企業股份有限公司 代　表　人　黃婷毓 上列當事人間食品安全衛生管理法事件，上訴人對於中華民國10 4年10月8日臺灣桃園地方法院104年度簡字第33號行政訴訟判決 ，提起上訴，本院判決如下： 主 文 原判決廢棄，發回臺灣桃園地方法院行政訴訟庭。 　　理　由 一、被上訴人前於民國103年1月15日經查得在台灣黃頁網站（網 址：http://www.web66.com.tw/CW974/%E5%8F%B0%E7%81%A3 %E9%98%BF%E9%87%8C%E5%Bl%Bl%E9%AB%98%E5%B1%B1%E8%8C% B6-N974835.html）刊登販售「台灣阿里山高山茶」食品廣 告，內容因述及「1天喝1杯綠茶可以燃燒70卡路里的熱量， 對減肥有幫助！綠茶含有茶多酚，而茶多酚在醫學界也已經 被證實是可抗癌！……時常喝綠茶可以降低膽固醇，減少心 臟病發作和中風的風險！根據最新醫學研究報告，常喝綠茶 可以降血壓及改善骨質疏鬆症！」等語，經上訴人審認該廣 告內容有不實、誇張、易生誤解之情形，已違反食品安全衛 生管理法第28條第1項規定，依同法第45條第1項規定，以10 3年2月25日府衛食藥字第1030038341號裁處書（以下簡稱10 3年2月25日處分），對被上訴人裁處罰鍰新臺幣（下同）4 萬元，被上訴人不服，提起訴願，經衛生福利部103年5月1 日衛部法字第1030008415號訴願決定駁回，第三人黃崇恩提 起行政訴訟（臺灣桃園地方法院103年度簡字第54號事件） 後撤回起訴。嗣南投縣草屯鎮衛生所查得，103年6月30日之 台灣黃頁網站相同網址，刊登被上訴人販售之「台灣阿里山 高山茶」產品廣告，內容與前次查得相同。經南投縣政府衛 生局以103年7月3日投衛局食字第1030015183號函移請上訴 人卓辦，上訴人於被上訴人陳述意見後，審認被上訴人刊登 之廣告內容「……茶多酚在醫學界也已經被證實是可抗癌… …喝綠茶可以降低膽固醇……」（以下簡稱系爭廣告），涉 誇大或易生誤解之詞句，違反食品安全衛生管理法第28條第 1項規定，因被上訴人曾經上訴人以103年2月25日處分裁罰 ，本案屬再次違規，依同法第45條第1項規定，以103年12月 12日府衛食藥字第1030308824號行政裁處書，對上訴人裁處 罰鍰6萬元（以下簡稱原處分）。上訴人不服，提起訴願， 經衛生福利部104年4月2日衛部法字第1040000953號訴願決 定駁回，提起行政訴訟，經原審法院104年度簡字第33號行 政訴訟判決（以下簡稱原判決）撤銷訴願決定及原處分後， 被上訴人不服，提起本件上訴。 二、被上訴人起訴主張略以：系爭網頁主要是供外國商人找臺灣 產品，國內除非專業人士，很少消費者知道此網頁，也沒有 實物交易行為。被上訴人對食品安全衛生管理法規不熟，不 知廣告內容違反規定。前經上訴人裁處罰鍰4萬元後，即積 極想撤除該違規廣告，除多次拜訪上訴人所屬衛生局承辦人 員侯怡慧，也以電話聯絡南投縣草屯鎮衛生所及南投縣政府 衛生局人員，請代為撤除或請示如何撤除該違規廣告，復以 電子郵件多次向政府各單位陳情，並於103年6月3日以電子 郵件向台灣黃頁網站要求撤除廣告，經該網站103年6月3日 10時29分電子郵件回覆，103年8月4日下午5時26分，再次向 台灣黃頁網站要求撤除廣告，絕無上訴人所說屢次違規，上 訴人卻又對被上訴人裁罰6萬元。被上訴人第一次違規，政 府應明確告知期限改善，也要有時間撤除廣告或教導如何撤 除，上訴人未告知限期撤除違規廣告逕自裁罰，乃一罪二罰 。並聲明：訴願決定及原處分均撤銷等語。 三、上訴人則以：被上訴人在台灣黃頁網站刊登「台灣阿里山高 山茶」廣告，該廣告可為不特定多數人點閱，達招徠商業利 益效果，屬廣告範疇，應符合食品安全衛生管理法第28條規 定，系爭廣告「……茶多酚在醫學界也已經被證實是可抗癌 ……喝綠茶可以降低膽固醇……」內容，述及誇大不實、易 生誤解之詞句，違規事實足以認定。被上訴人前於103年2月 25日經上訴人裁罰在案，本件屬再次違規，違反食品安全衛 生管理法第28條第1項規定，上訴人依法裁罰6萬元，並無不 合。又上訴人103年2月25日第一次裁罰時，即已告知「違規 廣告請立即停止刊登，如再經查獲，依法從重處分」，然上 訴人103年3月20日複查時尚未撤除，南投縣草屯鎮衛生所10 3年6月30日再查獲被上訴人於該網頁繼續刊登，期間4個月 足讓被上訴人撤除網頁，被上訴人於上訴人以103年7月14 日發函通知陳述意見，始撤除系爭廣告。並聲明：被上訴人 之訴駁回。 四、原判決撤銷訴願決定及原處分，係以： １、被上訴人確於前揭時地在台灣黃頁網站刊登系爭廣告內容， 惟依網路查詢維基百科關於綠茶「綠茶……其功效包含1.防 曬。2.降脂。3.防口臭。4.抗衰老。5.抗菌。6.防胃病。7. 促進消化。8.輔助治療愛滋病。9.對抗惡性腫瘤。10.免疫 系統維護及支持。11.降低輻射引起的損傷。綠茶可作為抗 氧化劑，且有助於保護對抗癌症。降低膽固醇含量、……」 之說明；依醫學百科網頁，對於茶多酚「茶多酚是……具有 多種保健功能和藥理效應，如……防癌、抗癌、……等，此 等乃一般人隨時隨地可輕易查得之網路資訊，已說明綠茶（ 茶多酚）具有對抗惡性腫瘤、對抗癌症、降低膽固醇含量等 功效，類此新聞、報導，不勝枚舉，早為一般民眾知悉。被 上訴人於系爭廣告，為介紹其產品，提及綠茶之抗癌、降低 膽固醇等功能，屬一般普及知識（常識）之說明，難認有不 實、誇張或易生誤導之情。 ２、被上訴人欲透過系爭廣告，達到招徠銷售目的，係為獲得財 產而從事之經濟活動，同時具有商業上意見表達性質，應受 憲法第15條財產權，及第11條言論自由保障。基於公共利益 之維護，食品廣告之商業言論因與食品安全及國民健康有重 大關係，應受較嚴格之規範，然其內容如係促進合法交易活 動，非虛偽不實或不致產生誤導作用，所具有資訊提供、意 見形成進而自我實現之功能，與其他事務領域之言論並無二 致，應屬憲法第11條言論自由保障之範疇。 ３、另參之臺灣新生報、TVBS新聞、華人健康網等關於茶葉之新 聞報導，及行政院國家科學委員會發行之科學發展月刊第37 9期所刊載「喝茶防癌及減重之科學依據」一文，提及「綜 合20多年來與茶葉有關的生化與藥理研究可知，茶葉具有抗 氧化、……抗致癌、癌症預防、抗發炎性、降血脂、抗肥胖 、降血壓、安神鎮定等作用，其中多項均已獲得現代科學研 究支持」，茶葉之前開功能並非如上訴人所認定之尚無相關 研究可資佐證，被上訴人刊登系爭廣告，主觀上無刊登「不 實、誇張或誤導民眾」訊息之違法犯意。 ４、系爭廣告內容，尚無不實誇張，且為一般民眾知悉，無易生 誤解之情。上訴人所引函釋，仍需依個案事實認定，本件並 無前開函釋之適用餘地。上訴人認定被上訴人違反食品安全 衛生管理法第28條第1項，依同法第45條第1項前段裁罰，尚 有未合等語為論據。 五、本院查： ⑴、按行政訴訟法第243條第1項規定：「判決不適用法規或適用 法規不當者，為違背法令。」食品安全衛生管理法制定之目 的，在於管理食品之衛生安全及品質，維護國民健康。依該 法所稱食品的定義，是指供人飲食或咀嚼之產品及其原料， 該法第28條第1項、第2項規定：「食品、食品添加物、食品 用洗潔劑及經中央主管機關公告之食品器具、食品容器或包 裝，其標示、宣傳或廣告，不得有不實、誇張或易生誤解之 情形。」、「食品不得為醫療效能之標示、宣傳或廣告。」 第45條第1項規定：「違反第28條第1項或中央主管機關依第 28條第3項所定辦法者，處新臺幣4萬元以上4百萬元以下罰 鍰；違反同條第2項規定者，處新臺幣60萬元以上5百萬元以 下罰鍰；……」 ⑵、又衛生福利部為維護國人健康，保障消費者權益，有效執行 食品衛生管理法第28條，禁止食品標示、宣傳或廣告誇張、 易生誤解或宣稱醫療效能，本於其中央主管機關職權，訂定 發布「食品標示宣傳或廣告詞句涉及誇張易生誤解或醫療效 能之認定基準」（以下簡稱認定基準）。該基準第3點規定 ：「涉及誇張、易生誤解或醫療效能之認定基準如下：㈠使 用下列詞句者，應認定為涉及醫療效能：1.宣稱預防、改善 、減輕、診斷或治療疾病或特定生理情形例句：治療近視。 恢復視力。防止便秘。利尿。改善過敏體質。壯陽。強精。 減輕過敏性皮膚病。治失眠。防止貧血。降血壓。改善血濁 。清血。調整內分泌。防止更年期的提早。2.宣稱減輕或降 低導致疾病有關之體內成分：例句：解肝毒。降肝脂。3.宣 稱產品對疾病及疾病症候群或症狀有效：例句：消滯。降肝 火。改善喉嚨發炎。祛痰止喘。消腫止痛。消除心律不整。 解毒。4.涉及中藥材之效能者：例句：補腎。溫腎（化氣） 。滋腎。固腎。健脾。補脾。益脾。溫脾。和胃。養胃。補 胃。益胃。溫胃（建中）。翻胃。養心。清心火。補心。寧 心。瀉心。鎮心。強心。清肺。宣肺。潤肺。傷肺。溫肺（ 化痰）。補肺。瀉肺。疏肝。養肝。瀉肝。鎮肝（熄風）。 澀腸。潤腸。活血。化瘀。5.引用或摘錄出版品、典籍或以 他人名義並述及醫藥效能：例句：「本草備要」記載：冬蟲 夏草可止血化痰。「本草綱目」記載：黑豆可止痛。散五臟 結積內寒。㈡使用下列詞句者，應認定為未涉及醫療效能， 但涉及誇張或易生誤解：1.涉及生理功能者：例句：增強抵 抗力。強化細胞功能。增智。補腦。增強記憶力。改善體質 。解酒。清除自由基。排毒素。分解有害物質。改善更年期 障礙。平胃氣。防止口臭。2.未涉及中藥材效能而涉及五官 臟器者：例句：保護眼睛。增加血管彈性。3.涉及改變身體 外觀者：例句：豐胸。預防乳房下垂。減肥。塑身。增高。 使頭髮烏黑。延遲衰老。防止老化。改善皺紋。美白。纖體 （瘦身）。4.引用本部部授食字號或相當意義詞句者：例句 ……」核其性質係上級機關為協助下級機關統一解釋法令、 認定事實而訂頒之解釋性行政規則，俾下級機關解釋適用不 確定法律概念時，正確涵攝構成要件事實，以為行使職權、 認定事實、適用法律之準據，其內容係依社會及經濟之變化 演進，各種標示、宣傳或廣告方式及行為態樣，就行政法規 之原意為具體明確之闡釋，符合食品安全衛生管理法第28條 之規範意旨，自得予以援用。 ⑶、103年6月30日之台灣黃頁網站相同網址，刊登被上訴人販售 之台灣阿里山高山茶產品廣告，內容述及「茶多酚在醫學界 也已經被證實是可抗癌……喝綠茶可以降低膽固醇……」等 詞句之事實，為原審依法認定之事實。依前開規定及說明， 核屬就食品為醫療效能之廣告，係違反食品安全衛生管理法 第28條第2項規定，原應依同法第45條第1項中段規定裁處60 萬元以上500萬元以下罰鍰，惟上訴人僅以被上訴人違反同 法第28條第1項規定，裁處較輕之6萬元罰鍰，雖有未洽，然 基於不利益變更禁止原則，仍應維持原處分。原判決以系爭 廣告並無不實、誇張或易生誤解之情形，未合致食品安全衛 生管理法第28條第1項要件，將訴願決定及原處分撤銷，即 有適用法規不當之違背法令情事。上訴意旨雖非執此指摘原 判決違法，惟依行政訴訟法第236條之2第3項準用同法第251 條第2項規定，本院調查原判決有無違背法令，不受上訴理 由之拘束，原判決既有可議，應認本件上訴為有理由。又違 反行政法上義務之行為，非出於故意或過失者，不予處罰， 本件被上訴人於原審主張，台灣黃頁網站沒有地址及聯絡電 話，其因系爭廣告經上訴人以103年2月25日處分裁處罰鍰4 萬元後，即積極想撤除系爭廣告等情，事涉被上訴人就本件 違章行為是否出於故意或過失，此部分事證原審並未調查審 認，本院尚無從自為判決，故將原判決廢棄，發回原審再為 調查審認，另為適法之裁判。 ⑷、此外，本件原處分為上訴人103年12月12日府衛食藥字第103 0308824號行政裁處書，訴願決定為衛生福利部104年4月2日 衛部法字第1040000953號訴願決定書，原判決就此於判決第 1頁當事人欄後「原告不服衛生福利部103年3月3日衛部法字 第1020114245號訴願決定（原處分案號為被告102年11月11 日府衛食藥字第1021706128號）」之記載，關於訴願決定及 原處分之日期及文號，明顯錯誤，併予指明。 六、綜上，原判決既有如前之違背法令情事，上訴意旨指摘原判 決違背法令，為有理由，且原判決之違背法令，足以影響判 決之結果，自應由本院將之廢棄。又本件尚有事證未明，本 院尚無從自為判決，有由原審法院再為調查審認之必要，爰 將原判決廢棄，發回原審法院另為適法之裁判。 七、結論，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第236條之2第3項 、第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。 中　　華　　民　　國　　105　年　　11　　月　　30　　 日 臺北高等行政法院第七庭 審判長法 官 陳秀媖 法 官 鍾啟煌 法 官 蘇嫊娟 上為正本係照原本作成。 不得上訴。 中　　華　　民　　國　　105　年　　11　　月　　30　　 日 　　　　　　　　　　　　　　　 書記官　李淑貞