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臺北高等行政法院判決 　　　　　　　　　　　　　　　　　　 104年度簡上字第26號 上　訴　人　桃園市政府 代　表　人　鄭文燦（市長） 被 上訴 人　新旺食品企業有限公司 代　表　人　葉步煙（董事） 上列當事人間食品衛生管理法事件，上訴人對於中華民國104 年 1 月9 日臺灣桃園地方法院103 年度簡字第38號行政訴訟判決， 提起上訴，本院判決如下： 主 文 原判決廢棄。 被上訴人在第一審之訴駁回。 第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。 　　理 由 一、緣高雄市三民區衛生所（原判決誤載為高雄市政府衛生局） 查獲被上訴人於民國（下同）102 年8 月23日在慶聯有線電 視股份有限公司第34台購物MOM0第2 台宣播「蜜蜂工坊─當 季鮮採黃金蜂蜜（品牌熱銷限定組）」食品廣告（案件編號 ：102TA1019 ，下稱系爭廣告），內容宣稱：「引用報導─ 神奇手術蜂蜜傷口……新藥新兵！超級蜂蜜對抗超級細菌」 等誇大不實詞句，經移由臺北市政府衛生局（原判決誤載為 臺北市衛生局）函轉上訴人所屬衛生局審認其內容涉及誇張 易生誤解，違反102 年6 月19日修正公布之食品衛生管理法 （該法已於103 年2 月5 日修正公布並更名為食品安全衛生 管理法，下稱修正前食衛法）第28條第1 項規定，爰依同法 第45條第1 項規定，以102 年11月11日府衛食藥字第102170 6128號裁處書（下稱原處分），裁處被上訴人罰鍰新臺幣（ 下同）4 萬元。被上訴人不服，循序提起訴願及行政訴訟， 經原審法院103 年度簡字第38號行政訴訟判決（下稱原判決 ）撤銷訴願決定及原處分，上訴人遂提起本件上訴。 二、被上訴人起訴主張：本件在MOMO購物台節目中，美食家焦志 方所言：由自由時報／蘋果日報刊載之報導，係引述英國每 日郵報102 年8 月10日報導，英國醫生發現一種新的「神奇 蜂蜜」，這種以生物工程方式製造出來的蜂蜜，能夠治療傷 口與感染，無論是超級細菌「抗藥性金黃色葡萄球菌」或婦 女剖腹產後遭感染，「神奇蜂蜜」都能在數日內讓傷口癒合 或減輕感染症狀等語，僅是就食用蜂蜜做一個良性說明而已 ，並未就被上訴人販售之系爭廣告食品「蜜蜂工坊─當季鮮 採黃金蜂蜜」強調、標示、宣傳或廣告有此功效，此由被上 訴人販售之上開產品在包裝、內容物之標示、文字之敘述、 圖樣之顯現等觀之自明，何況該美食家並非被上訴人聘僱之 人員，節目當天剛好在現場，也認同蜂蜜是良性產品，所以 熱情贊助，非被上訴人就該產品有故意不實、誇張或易生誤 解廣告之情形，上訴人認被上訴人違反修正前食衛法第28條 第1 項規定，裁處罰鍰4 萬元，實有違誤等語。並聲明：原 處分及訴願決定均撤銷。 三、上訴人答辯略以：被上訴人於電視宣播系爭廣告食品，使不 定多數人知悉其宣傳內容，進而達到招徠商業利益之效果， 其廣告內容引用美食家焦志方之「醫學評論」報導稱「…… 神奇手術蜂蜜，傷口一塗就癒合……新藥新兵……對抗超級 細菌……」等語，更是不當引用，顯有誤導消費者認知系爭 廣告食品具醫療效能之虞，涉誇張、易生誤解，核已違反修 正前食衛法第28條第1 項規定。被上訴人為食品業者，應主 動瞭解食品管理相關法規，並確實遵守，自不得主張因不瞭 解法規之存在或適用，進而以不知行為違反行政法上之義務 而免除行政處罰責任，且食衛法對於刊播違規廣告之行為， 並無先予限期改善後未改善再處分之規定，被上訴人既有前 述宣播違規廣告之事實，即難免罰。況系爭廣告內容並涉及 醫療效能，同時違反同法第28條第2 項規定，本應裁處60萬 元以上500 萬元以下罰鍰，上訴人僅依違反同條第1 項規定 裁處4 萬元罰鍰，雖有未洽，然依行政訴訟法第195 條第2 項但書規定，不得對被上訴人為更不利益之變更或處分，是 原處分應予維持，並求為判決駁回被上訴人之訴。 四、原審為上訴人敗訴之判決，係以：㈠上訴人認定系爭廣告涉 有不實、誇張或易生誤解之情形，係因MOMO台之廣告節目中 ，美食家焦志方以其平板電腦螢幕上所顯示關於「手術蜂蜜 」、「超級蜂蜜」的1 則報紙新聞及1 則電視新聞報導予以 口頭陳述。惟觀諸前開報紙內容，其標題係「神奇『手術蜂 蜜』傷口一塗就癒合」，報載內容則略以「英國研發出藥用 的『手術蜂蜜』，對傷口癒合極有幫助，甚至能對付抗藥性 金黃色葡萄球菌。在英國……醫院，手術蜂蜜已對受傷軍人 、癌症病人進行逾1 年測試。結果發現，在普通、甚至潰爛 的傷口塗上手術蜂蜜，即使傷口已受抗藥性金黃色葡萄球菌 感染，仍能在數天內癒合……」，同日之自由時報亦有同則 新聞之報導。再依上訴人提供之翻拍相片，可知美食家焦志 方當天在現場另有以其平板電腦秀出某電視台之一段新聞播 報畫面，而該段新聞在螢幕上顯示之報導標題為「新藥新兵 ！超級蜂蜜對抗超級細菌」，經原審上網查詢，該則係台視 新聞關於國外「手術蜂蜜」之報導，並採訪國內宜蘭大學生 物技術與動物科學系之教授，該教授並說明一般蜂蜜本具有 殺菌之效果等語。則由上開情節可知，在MOMO購物台之廣告 節目中，已明白指陳所謂的「手術蜂蜜」係外國之最新研究 產品，而該廣告節目中所販售者則為國內產品即被上訴人之 蜂蜜，此由上訴人所提供側錄畫面之翻拍相片亦顯示該節目 播出時螢幕下方均有詳載「蜜蜂工坊─當季鮮採黃金蜂蜜（ 品牌熱銷限定組）」等字樣即可明瞭。從而，系爭廣告所欲 販售之蜂蜜產品，與節目中美食家焦志方提及國外之「手術 蜂蜜」「神奇蜂蜜」係不同產品，應屬顯而易見，當不致使 人產生購物台所販售者係「手術蜂蜜」或「神奇蜂蜜」之誤 解，自無所謂不實、誇張或易生誤解之情形。㈡又蜂蜜之功 用與療效，原審查詢維基百科之說明，其內容略以「蜂蜜… …性味甘、平，對腹痛、乾咳、便秘等有療效。蜂蜜……可 以被人體直接吸收……成分除葡萄糖、果糖之外還含有各種 維生素、礦物質和氨基酸。……蜂蜜水分含量少，細菌和酵 母菌都不能在蜂蜜中存活……」，且上開資訊在我國為一般 大眾所熟知，不論電視、書籍、網路的相關新聞或報導不勝 枚舉，故系爭廣告縱有提及蜂蜜之抗菌等功能，亦難認有不 實或誇張之情。㈢被上訴人之蜂蜜產品透過廣告節目方式， 達到招徠銷售目的，當屬為獲得財產而從事之經濟活動，同 時亦具有商業上意見表達之性質，應受憲法第15條財產權及 第11條言論自由之保障。而食品廣告之商業言論因與食品安 全及國民健康有重大關係，基於公共利益之維護，固應受較 嚴格之規範，然食品廣告之內容亦為提供商品客觀資訊之方 式，有助於消費大眾之合理經濟抉擇，是其內容如非虛偽不 實或不致產生誤導作用，而係促進合法交易活動者，則其所 具有資訊提供、意見形成進而自我實現之功能，與其他事務 領域之言論並無二致，應屬憲法第11條言論自由保障之範疇 。系爭廣告既難認有不實、誇張或易生誤解之情形（亦難認 為有醫療效能之廣告），被上訴人據以裁罰，於法未合，資 為其論斷之基礎。 五、上訴意旨略以：原判決一面認消費者能明確辨別系爭廣告食 品與廣告中所提及外國之「手術蜂蜜」或「神奇蜂蜜」明顯 不同，一面又敘明「……經本院上網查詢，可知該則係台視 新聞之報導，內容亦係關於國外『手術蜂蜜』之報導……」 ，可見原審第一時間亦無法明確分辨出兩者為不同產品，且 大多數消費者觀看電視購物廣告並不會詳細分析廣告內容之 真實性，況兩者皆提及蜂蜜，足使大多數消費者直覺認為是 同一商品，顯有誤導消費者之嫌，上訴人認系爭廣告有易生 誤解之情形，並無違誤。再食品廣告既有營利行為，且影響 層面廣闊，理應受較嚴苛之規範，修正前食衛法第28條第1 項因而明定食品廣告不得有不實、誇張或易生誤解之情形， 系爭廣告既有易生誤解之情，上訴人依法裁處，於法並無不 合，原判決對食品廣告相關法律規定恐有誤解。 六、本院查： ㈠按「行政法院為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之 結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽。」行政訴訟法 第189 條第1 項前段定有明文。又依同法第236 條規定， 上開規定於簡易訴訟程序準用之。次按「本法用詞，定義 如下：一、食品：指供人飲食或咀嚼之產品及其原料。」 「食品、食品添加物、食品用洗潔劑及經中央主管機關公 告之食品器具、食品容器或包裝，其標示、宣傳或廣告， 不得有不實、誇張或易生誤解之情形。」「食品不得為醫 療效能之標示、宣傳或廣告。」「違反第28條第1 項…… 處新臺幣4 萬元以上20萬元以下罰鍰；違反同條第2 項規 定者，處新臺幣60萬元以上500 萬元以下罰鍰……」為修 正前食衛法第3 條第1 款、第28條第1 項、第2 項、第45 條第1 項前段所明定。審諸食衛法係為管理食品衛生安全 及品質，維護國民健康而制定（該法第1 條參看），其第 28條第1 項禁止食品廣告有不實、誇張或易生誤解之情形 ，乃為確保食品廣告內容之真實，以維護國民健康，基於 公共利益之維護，由立法者以立法方式採取之適當合理限 制。至於廣告內容有無誇張不實、易生誤解之情形，自應 綜合其所使用之文字、敘述、圖像及符號等，以所傳達消 費者訊息之整體表現認定之。 ㈡本件被上訴人於102 年8 月23日在有線電視頻道第34台購 物MOM0第2 台宣播系爭廣告以販售系爭蜂蜜食品時，其廣 告內容宣稱「引用報導─神奇手術蜂蜜傷口一塗就癒合； 新藥新兵！超級蜂蜜對抗超級細菌」等詞句，乃原審所認 定之事實，兩造對之亦不爭執，且核與原處分卷附之高雄 市三民區衛生所102 年9 月30日高市三衛字第1027055840 0 號函及隨函檢附之食品違規廣告查處紀錄表、臺北市政 府衛生局102 年10月3 日北市衛食藥字第10238298000 號 函、側錄系爭廣告翻拍照片影本2 紙、被上訴人代表人葉 步煙102 年10月25日訪談紀錄等件相符，自得執為本院判 決之基礎，合先敘明。 ㈢又原判決以系爭廣告引用之報導，其中新聞紙內容已載明 「英國研發出藥用的『手術蜂蜜』，對傷口癒合極有幫助 ，甚至能對付抗藥性金黃色葡萄球菌……」等語，另以平 板電腦秀出之電視台新聞播報畫面標題為「新藥新兵！超 級蜂蜜對抗超級細菌」，經原審上網查詢結果，該則乃台 視新聞之報導，其內容亦係關於國外「手術蜂蜜」之報導 ，由此可知系爭廣告節目中，已明白指陳所謂的「手術蜂 蜜」係外國之最新研究產品，且該節目播出時螢幕下方均 有詳載「蜜蜂工坊─當季鮮採黃金蜂蜜（品牌熱銷限定組 ）」等字樣，則系爭廣告所欲販售之蜂蜜產品，與節目中 提及國外之「手術蜂蜜」「神奇蜂蜜」係不同產品，應屬 顯而易見，當不致使人產生誤解，並參以原審自網路查詢 維基百科關於蜂蜜功用與療效之說明為「蜂蜜……性味甘 、平，對腹痛、乾咳、便秘等有療效。……可以被人體直 接吸收……成分除葡萄糖、果糖之外還含有各種維生素、 礦物質和氨基酸。……蜂蜜水分含量少，細菌和酵母菌都 不能在蜂蜜中存活……」，因認系爭廣告並無不實、誇張 或易生誤解之情形，不該當修正前食衛法第28條第1 項之 要件，固非無據。惟依卷附側錄系爭廣告翻拍照片影本2 紙所示（原處分卷第6頁），系爭廣告引用之上開兩則新 聞報導，經由電視螢幕呈現後，消費者明顯可見者僅係以 粗大字體標示之標題「新藥新兵！超級蜂蜜對抗超級細菌 」、「神奇『手術蜂蜜』傷口一塗就癒合」，至於「神奇 『手術蜂蜜』傷口一塗就癒合」標題下方之文字報導，因 字體小，字數眾多，其內容顯然無法一望即知或在短時間 內即可明暸，且引述上開報導時，介紹之人尚以手指指點 前開標題處，使消費者目光隨之聚集在「新藥新兵！超級 蜂蜜對抗超級細菌」、「神奇『手術蜂蜜』傷口一塗就癒 合」等文字，而螢幕下方顯示者即係所欲販售之被上訴人 「蜜蜂工坊─當季鮮採黃金蜂蜜（品牌熱銷限定組）」食 品名稱及訂購電話號碼。則綜觀上揭各情，衡諸經驗法則 ，並佐以電視購物頻道係以口頭宣播，螢幕畫面顯示時間 有限，消費者就所收受之即時資訊無法細究推敲之特性， 系爭廣告顯足以使消費者易將被上訴人販售之蜂蜜食品與 上開標題文字產生不當聯結，誤解蜂蜜有對抗細菌或使傷 口易於癒合之功能，上訴人據此認定系爭廣告涉有修正前 食衛法第28條第1 項所定「誇張、易生誤解之情形」，並 依同法第45條第1 項前段規定，以原處分處以法定最低數 額4 萬元罰鍰，於法尚無不合。原審未就上述系爭廣告呈 現方式綜合判斷，並以所傳達消費者訊息之整體表現認定 ，另行引用、參據事後查閱之書面新聞紙關於「神奇『手 術蜂蜜』傷口一塗就癒合」標題下方之文字報導詳細內容 （原審卷第16頁），以及維基百科關於蜂蜜之介紹說明（ 原審卷第31～34頁），認系爭廣告已指明「手術蜂蜜」係 外國之最新研究產品，與被上訴人之蜂蜜乃不同產品，不 致使人產生誤解，無所謂「不實、誇張或易生誤解之情形 」，且依維基百科介紹之蜂蜜功用，系爭廣告內容縱有提 及蜂蜜之抗菌等功能，亦難認係不實或誇張，而以原判決 撤銷訴願決定及原處分，經核非僅其認定事實與論理法則 及經驗法則有違，就修正前食衛法第28條第1 項規定於事 實之涵攝亦屬有誤，即有適用法規不當之違背法令情事。 上訴意旨執此指摘，求予廢棄原判決，為有理由，應由本 院本於原審確定之事實，將原判決廢棄，並駁回被上訴人 在第一審之訴。 七、據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第236 條之2 第3 項、第256 條第1 項、第259 條第1 款、第98條第1 項 前段，判決如主文。 中　　華　　民　　國　　104 　年　　12　　月　　11　　日 　　　　　　臺北高等行政法院第四庭 審判長法 官 王碧芳 法 官　陳秀媖 法 官　程怡怡 上為正本係照原本作成。 不得上訴。 中　　華　　民　　國　　104 　年　　12　　月　　17　　日 　　　　　　　 書記官 張正清