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臺北高等行政法院判決 　　　　　　　　　　　　　　　　　　 104年度訴字第1097號 　　　　　　　　　　　　　　　　　　 105年4月14日辯論終結 原　　　告　丁費宗清 訴訟代理人　金玉瑩　律師 　　　　　　王晨桓　律師 被　　　告　內政部 代　表　人　陳威仁（部長） 訴訟代理人　蔣大中　律師 　　　　　　莊郁沁　律師 　　　　　　林芝余　律師 上列當事人間區域計畫法事件，原告不服行政院中華民國104年 6月18日院臺訴字第1040137380號訴願決定，提起行政訴訟，本 院判決如下： 主 文 原告之訴駁回。 訴訟費用由原告負擔。 　　事實及理由 一、事實概要： ㈠臺中市政府（民國99年12月25日改制前為臺中縣政府，下同 ）97年4月16日府建城字第0970103831號函送清新財匯社區 開發案計畫（下稱系爭開發計畫）書圖，請被告審議。清新 財匯社區開發案申請人原為清新財匯股份有限公司（下稱清 新財匯公司），該公司於97年8 月7 日以清新字第97080700 1 號函申請變更申請人為原告，經被告97年8 月20日內授營 綜字第0970806823號函同意。被告審議，以本件社區開發計 畫循經97年11月11日現地會勘、97年7 月4 日行政程序審查 專案小組會議、97年12月4 日、98年7 月29日、99年2 月5 日3 次專案小組審查會議、99年3 月2 日、99年5 月17日2 次基地地質安全部分專家學者審查會議，提請被告區域計畫 委員會100 年10月13日第299 次、101 年5 月17日第309 次 審查會議討論。被告區域計畫委員會101 年5 月17日第309 次審查會議決議，不同意開發。被告以101 年6 月26日台內 營字第10108054111 號函（下稱101 年處分）原告，以本件 開發計畫之申請不予許可。原告不服，提起行政爭訟，經本 院102 年度訴字第247 號判決（下稱本院102 年判決），原 處分及訴願決定均撤銷，被告對該區域計畫分區變更申請事 件，應依該判決之法律見解作成決定，其餘之訴駁回（訴請 命被告作成許可部分）。 ㈡被告重為處理，提向被告區域計畫委員會102年8月29日第32 8次審查會議報告，再經102年9月5日第2次現地會勘，102年 9月17日第4次專案小組會前會、102年10月7日第4次專案小 組審查會議、103年5月29日第4次專案小組審查延續會議、 被告區域計畫委員會103年10月30日第346次審查會議。被告 區域計畫委員會第346次審查會議決議，依區域計畫法相關 規定，申請開發之案件需經區域計畫委員會依區域計畫、非 都市土地開發審議作業規範等相關規定，審認符合區域計畫 法第15條之2第1項各款條件始得於衡量、審酌該基地開發所 涉公私利益後予以許可，如其中1款未獲審認符合，即不得 予以許可。本案經審認……基地區位經衡量審酌基地周邊土 地利用情形與都市發展所涉事項，既非屬國土利用合理適當 地區，亦未符非都市土地以依既有編定種類管制其使用為原 則例外許可開發之意旨，以及該地區存有不確定之自然環境 變遷風險，依法應不予許可。爰被告據以103年12月23日台 內營字第10308146231號函（下稱原處分）不予許可。原告 不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。 二、兩造聲明： 　㈠原告聲明： ⒈訴願決定及原處分均撤銷。 ⒉請求判命被告就原告97年4月16日（按：此即為改制前為臺 中縣政府函送申請日）申請臺中市烏日區「清新社區開發 案」，應作成核准之處分。 ⒊訴訟費用由被告負擔。 ㈡被告聲明： ⒈駁回原告之訴。 ⒉訴訟費用由原告負擔。 三、原告主張： ㈠本院作為審查原處分之行政法院，對於行政機關之判斷餘地 ，原則上雖予尊重，但仍有審查權限，且被告應盡相當之說 明義務，就其認定之事實為必要舉證：依本院就本件所為之 102年訴字第247號判決見解，即便被告對於本案之審查享有 判斷餘地，亦須就其判斷過程盡相當之說明義務，就其認定 事實為必要之舉證，且無判斷瑕疵，方得謂其判斷適法，因 此本院對於判斷餘地雖得原則上尊重，但仍有審查權限，且 被告應盡相當之說明義務，就其認定之事實為必要舉證。 ㈡系爭開發計畫基地絕非「地質潛在災害敏感地」，被告認定 事實，顯有重大違誤，其判斷顯非適法，應予撤銷： ⒈依最高行政法院92年判字第537號判決意旨，行政機關所 為之判斷，若出於錯誤之事實認定或不完全之資訊、或法 律概念涉及事實關係時，其涵攝若有明顯錯誤等情形，縱 有判斷餘地，行政法院亦得予以審查非難，司法權於此時 介入審查行政權之判斷餘地，並無違反權力分立原則。 ⒉被告認定系爭開發計畫基地屬於「地質災害潛在敏感地」 之最重要原因，在於其聲稱「基地內有數條侵蝕溝」，而 「侵蝕溝」之存在，一旦遇上颱風降雨，即有崩塌危險， 因此即有地質潛在風險云云，試圖將本基地塑造為一有高 度崩塌風險之不適合開發地區。 ⒊然查，經濟部中央地質調查所（下稱地調所）於本件被告 區域計畫委員會第346次審查會議紀錄頁26中，明確表示 ，侵蝕溝絕非「地質災害」，僅將開發基地列為山崩低潛 勢地區。被告於原處分卻又堅稱「基地內有數條侵蝕溝， 係屬上開臺灣中部區域計畫（第一次通盤檢討，下稱中一 通）地質潛在災害敏感地，應避免做為開發基地」，且於 訴願答辯中，賡續強調此一錯誤之事實認定，無視前開地 調所之終局認定、及行政院環境保護署（下稱環保署）10 0年8月19日環署綜字第1000072038號「有條件通過環境影 響評估審查」之審查結論。 ⒋關於「侵蝕溝」之疑慮，姑且不論本案侵蝕溝之議題，早 已於本案建築物重新配置規劃後，業由地調所為「無意見 」之認定並通過環境影響評估在案等情。細觀所謂「侵蝕 溝」，依牛津地理辭典之定義可知，倘輔以適當之工法， 侵蝕溝之潛在疑慮即可防免，加以地調所已明確揭示侵蝕 溝並非地質災害，本案基地並非地質潛在災害敏感地等語 ，被告仍不斷強調本案基地有數條侵蝕溝有導致崩塌之危 險云云，顯有認定事實之嚴重疏誤。 ⒌查地調所100年9月19日經地工字第10000054780號函，就 系爭開發案為如下之結論：⑴有關「區域地質與基地地質 內容之綜合評析」項，結論為「地調所無意見」；⑵有關 「基地地質成果圖件之綜合評析」項，結論為「無意見」 ，並補充說明以「申請人已依據之前本所審查意見，重新 提出基地地質圖之侵蝕溝資料；並且對於基地建築之配置 已重新調整，建物已做退縮，本所無其他意見。」；⑶有 關「基地地質之安全性與敏感性分析」項，結論為「無意 見」。 ⒍承上，可知地調所及環保署對於本案地質安全性，已予肯 認，至為灼然。且前揭地調所函文，以及環保署環境影響 評估審查結論，均屬行政機關本於職權單方所為，對外發 生法律效果之行政行為，核其性質，為行政程序法第92條 第1項之行政處分。按行政程序法第110條第3項規定，行 政處分未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失效者，其效 力繼續存在，即具有構成要件效力，其法律效果（含其所 形成、確認之法律及事實關係），對被告以外之其他國家 機關亦有拘束力。其他國家機關作成其他決定時應將該處 分視為一構成要件，作為其決定之基礎（司法院大法官釋 字第379號解釋參照）。因此，被告自應受地調所及環保 署所為前揭處分之拘束，而不得另為相異之認定。被告對 於原告有利事實，完全不予審酌甚至刻意曲解，亦與行政 程序法第9條所揭示「有利不利一體注意原則」乖悖。 ⒎甚且，區域計畫法第15條之2之立法理由三特別提及於涉 及相關部會權責時，由相關部會審查，例如環境保護、自 然保育等。因此，關於申請開發案件是否已就災害防止妥 為規劃，而無影響鄰地或基地安全乙事，自應由專責機關 基於其專業判斷為之，就其判斷結果，自有判斷餘地，應 予尊重，並受其決定之構成要件效力所拘束。訴願決定對 此嚴重疏誤隻字未提，完全未予導正，亦怠忽其訴願管轄 機關對於原處分合法性之把關重任。 ⒏被告以中一通第六章作為認定本件基地屬於地質潛在災害 敏感地之依據，揆諸中一通第六章對於地質潛在災害敏感 地之定義為：「山坡地坡度約在5% -30%間且地層受到斷 層、褶皺、崩塌地等影響，或地層岩性軟弱，導致潛在崩 塌危險之區域，以及本區域沿海地層下陷及海岸侵蝕等地 質災害敏感地」，因此，絕非坡度達到一定比率，即屬所 謂地質潛在災害敏感地，而係須具有斷層、褶皺、崩塌地 等影響，或地層岩性軟弱，導致潛在崩塌危險等情形，方 屬所謂「地質潛在災害敏感地」。 ⒐系爭開發計畫基地座落大肚山紅土礫石層，地質穩定，無 斷層、褶皺、崩塌地、地層岩性軟弱等情，其坡度亦完全 符合作為住宅開發之標準，且四、五級坡部分均作為國土 保安用地或公園，完全無配置興建建築物，被告認定本件 基地屬於地質潛在災害敏感地，顯有誤會。甚且，本案 104年5月27日訴願言詞辯論當日，地調所亦列席陳述意見 ，明確表示系爭開發計畫基地非地質潛在災害敏感地等語 ，訴願決定維持原處分，違誤之處，至為灼然。 ⒑被告表示「本件被告否准分區變更之理由並非基於區域計 畫法第15-2條第1項第3款『對環境保護、自然保育及災害 防止為妥適規劃者。』之原因，被告亦無否認或挑戰地調 所或環保署之意見。」云云，然若符合前揭條文條第3款 規定，表示原告對於環境保護、自然保育及災害防止等， 已經妥為規劃，為何已經針對所謂地質疑慮以經妥為規劃 之開發案，尚會因為地質問題而欠缺被告所援引該條第1 款「國土利用適當合理」之事由，其間邏輯令人費解。 ⒒另系爭開發計畫基地，業經臺中市政府山坡地安全檢查委 員許世宗教授進行現場補充地質調查報告書，確認地質安 全無虞在案，若本院認有必要，原告得聲請就本案基地是 否屬於「地質潛在災害敏感地」乙節，再行委由公正第三 方專業機構進行鑑定。 ㈢經臺灣省測量技師公會套匯報告書，系爭開發計畫基地確實 坐落於「優先發展區」，原處分僅以坡度因素即認定本案基 地屬「條件發展區」，訴願決定亦未予導正，顯有違誤： ⒈經臺灣省測量技師公會104年12月14日出具之「臺中市烏 日區『清新社區開發案』基地區位位於臺灣中部區域計畫 （第一次通盤檢討）優先發展區乙事套繪報告書明確指出 ：「『清新社區開發案』基地內臺中市○○區○○○段54 -1、57、66-4、66-5、66-6、78、78-1、88、88-2、94、 94-2、94-3、99、101-1、102-1、103等十六筆土地，經 與臺灣中部區域計畫（第一次通盤檢討）第六章土地分區 使用與管制計畫第一節參、土地使用計畫三、優先發展地 區『圖6-3中部區域優先發展趨示意圖』套繪後，上述16 筆土地位於優先發展區內。」可知，本案基地確實坐落於 優先發展區。 ⒉依中一通對「條件發展區」中之「地質潛在災害敏感地」 之定義，判斷基地是否屬之，除判斷坡度之外，尚須判定 是否具有「地層受到斷層、褶皺、崩塌地等影響，或地層 岩性軟弱，導致潛在崩塌危險之區域，」等情形。惟此皆 非本基地座落大肚山紅土礫石層之環境地質特性，當然亦 非本基地工程地質特性，本基地自非被告所稱中一通所列 之「條件發展區」。 ⒊經詳細審究後，依據中一通圖6-3﹑中部區域優先發展區 示意圖（頁6-16），系爭開發計畫座落基地確實位於優先 發展區範圍內，此並獲臺灣省都市計畫公會確認，亦符合 中一通頁6-14至6 -15所述之「優先發展區三要件」，即 ：⑴位於都會區中心都市半小時等時圈或一般生活圈中心 都市15分等時圈內；⑵位於高速公路或快速公路交流道或 高鐵車站五公里範圍內；⑶鄰近重大產業建設投資地區， 以及區域都市發展政策指定之地區。 ⒋依本案基地之坡度分析表可知，本案基地平均坡度僅為20 .57%，三級坡以下面積高達86.74%，按山坡地保育利用條 例施行細則第12條第1項針對五級坡部分為「宜林地」、 六級坡部分屬「加強保育地」，可知現行山坡地保育利用 條例主要係規範五級坡、六級坡。又依建築技術規則建築 設計施工編第262條、及非都市土地開發審議作業規範貳 、第一編住宅社區第3點規定意旨，足見系爭開發計畫基 地之坡度完全符合作為住宅開發之標準，且四、五級坡部 分均作為國土保安用地或公園，完全無配置興建建築物， 又基地所在為紅土礫層，岩性極為穩定，被告稱本件基地 「非屬地形坡度平緩穩定區域」故非優先發展區云云，顯 係預設否准本件開發之立場，試圖以偏概全，隱身於主管 機關所謂專業判斷之後，迴避其依法審認之責。 ⒌系爭開發計畫座落基地，非原處分所認定之限制發展區， 而係優先發展區，殆無疑義。原處分認定事實錯誤，自有 得撤銷之違法瑕疵。又被告於訴願言詞辯論時，強調其計 算基地區位距離特定地點之距離時，係以所謂行車時間惟 據云云，惟實際上被告等主管機關之距離衡量標準，實為 「等時圈」，而非「行車時間」。參諸被告所屬營建署發 行之「臺灣中部區域環境敏感地劃設與土地適宜性分析」 ，該研究作為後續修訂區域計畫及研擬中部區域土地資源 管理方案之重要依據，亦即中一通之編定依據。其目的係 針對臺灣之中部區域，劃設相關環境敏感地區，同時進行 土地適宜性分析及土地使用分類，以協助中部地區之土地 使用更趨合理，因此，中一通係以等時圈為優先發展區之 劃設因子，要無疑問。被告臨訟變異其認定標準，更凸顯 本件駁回處分之不適法及不合理。 ㈣本案以中一通為審議原則，被告卻以未完成法定程序、無法 律規範效力之臺中市區域計畫（草案）為本案審議時之「參 據」，有違法律保留原則，且與行政程序法第5條所揭示之 明確性原則有違： ⒈被告指稱：「本案審議期間被告除99年公告變更臺灣北、 中、南、東部區域計畫（第一次通盤檢討，下稱變更一通 ）外，又於102年公告全國區域計畫，故系爭案件於審議 時有效之區域計畫非僅為中一通」云云，惟依中央法規標 準法第18條規定意旨，除本案經被告具體指明變更一通或 全國區域計畫有明確廢除或禁止之事項外，仍應適用「中 一通」為審議原則。 ⒉被告於原處分及訴願答辯狀中，行政院於訴願決定中亦一 再泛稱，渠等係將臺中市區域計畫（草案）作為審議時之 「參據」，然何謂「參據」，就被告指述之本意，即為作 成原處分之「依據」，惟由行政程序法第4條、司法院大 法官釋字第443號解釋所揭示之依法行政原則、法律保留 原則可知，行政處分之依據，實應為現行有效之作用法， 而臺中市區域計畫（草案）尚未完成法定程序，對外不生 效力，亦為被告及行政院所不爭，原處分及訴願決定卻仍 逕以該尚未生效之計畫草案，作為原處分之參據，亦即原 處分之依據，顯已違反法律保留原則，致原處分有得撤銷 之違法瑕疵甚明。 ⒊依行政程序法第5條及司法院大法官釋字第432號解釋揭櫫 之明確性判斷標準審視原處分，可知原處分依據之臺中市 區域計畫（草案），其內容根本尚未確定，原處分依據該 尚未確定之草案作成，受規範者如何得以預見，而司法審 查又如何確認該尚未生效，恐有諸多變動可能之臺中市區 域計畫（草案）以及基於該草案作成之原處分，又縱如被 告所言，該草案係基於全國區域計畫所研訂，惟其既未完 成法定程序，即該草案是否確實符合全國區域計畫之規範 意旨、其適法性、妥當性是否全無疑義，甚或於最終定案 時是否會因主客觀環境改變而生變化，均未受確認，以之 作為處分之依據，對於原告而言，難謂公平。因此，原處 分亦有違行政行為明確性原則，而有得撤銷之違法瑕疵。 ⒋被告區域計畫委員會第346次審查會議會議記錄第20頁附 表二第3至8行，陳稱原告之計畫內容，引述「臺灣中部區 域計畫第2次通盤檢討」（草案）之內容，「惟該通盤檢 討（草案）因未經行政院同意備案，目前已不繼續推動， 故相關內容並未正式形成政策」，同樣是未經核定公告之 區域計畫，被告認為「臺灣中部區域計畫第2次通盤檢討 」（草案）不宜引用，復又認為臺中市區域計畫（草案） 可為參據，其間標準何在。被告答辯則僅以此「應係說明 區域計畫空間政策之變革」云云，可見其判斷出於恣意， 損及原告合法權益。 ㈤現任臺中市市長已明確將本案基地所在之烏日副都心，列為 其施政藍圖，且擬定於臺中市區域計畫草案中： ⒈臺中市新任市長上任後，其所屬臺中市政府都市發展局於 104年5月13日「擬定臺中市區域計畫案臺中市區域計畫委 員會第二次會議」中，於簡報資料第34頁中，明確將本案 基地所在位置列為「烏彰副都心」，於城鄉元素四中規畫 交通結構及城鄉發展，且該簡報資料亦於104年5月27日訴 願言詞辯論當日由被告出席人員攜入會場，訴願決定及原 處分仍誆以「未納入臺中市政府區域計畫草案」，實難令 原告甘服，更令人質疑原處分及訴願決定之作成動機。 ⒉被告於內政部區域計畫委員會第346次審查會議紀錄頁12 決議稱本案鄰近都市計畫區，顯示住宅用地供過於求云云 。惟何謂供過於求，被告未曾指出其判別標準，僅援引臺 中市政府103年7月擬定臺中市區域計畫資料，以極大範圍 之數據，指稱住宅面積及各計畫區使用率為39%至71%，復 以被告所屬營建署103年第1季資料，指臺中市待售餘屋2, 274宅，基地較近之南屯區、西屯區亦有943宅新建餘屋， 即推導出「空屋率居高不下，房地產市場供過於求」之結 論，顯有率斷。 ㈥縱依據現行臺中市都市計畫（草案），系爭開發計畫基地位 置位於「大肚山觀光休閒生活軸帶」，非被告刻意援引之舊 有資料所稱「大肚山保育帶」： ⒈即便臺中市區域計畫（草案）於本件可作為參據，臺中市 政府都市發展局早已於104年10月28日提出「臺中市區域 計畫座談會暨政策環評公聽會」官方簡報，其中頁30已將 104年8月10日版本之原「大肚山保育帶」明確修改為「大 肚山觀光休閒生活軸帶」，該生活軸帶未來土地利用方式 ，將以低衝擊開發、生態友善利用為原則，由其圖示可知 ，臺中市政府明確將大肚-烏日沿線地帶為「產業腹地+優 質生活空間」；同一簡報頁35中，更可明確得知基地位置 位於大肚山科技走廊，為發展生態型產業園區、規劃產業 支援生活區，允宜規劃為住宅社區。由臺中市區域計畫草 案不斷變動之情形，亦可知該草案仍在審議階段，如此隨 時可能變異之草案內容，是否足以作為原處分之參據，令 人高度懷疑。 ⒉被告作為區域計畫主管機關，通盤掌握各區域計劃草案最 新資訊，卻刻意援引104年8月28日之舊有資料，指稱本件 基地位於「大肚山保育帶」（遑論本基地根本不符合所謂 「大肚山保育帶」之各項要件）內，再比對分析地調所之 都會區及周緣坡地環境地質資料庫圖集，本基地完全無落 石、岩屑崩滑、岩體滑動、土石流等類地質；又只要是坡 地，基本上就會有山崩的「潛勢」，本件位於「低潛勢」 崩塌區，也就是崩塌機率相當低，而不是中潛勢或高潛勢 ，被告稱本案基地屬於低潛勢，復無無落石、岩屑崩滑、 岩體滑動、土石流等類地質。況地調所特別於本件內政部 區域計畫委員會第346次審查會議紀錄中頁26中澄清：「 作業單位針對認定則⑴環境敏感地區排除或限制之補充說 明，述及『顯示基地內有數條侵蝕溝，係屬上開中一通地 質潛在災害敏感地』，此說明有疑義，請調整。依據地質 法第3條第1項第2款地質災害之定義，其中並未包含侵蝕 溝，故侵蝕溝並不屬於地質災害之一；本所出版之環境地 質資料庫圖籍僅將開發基地列為山崩低潛勢地區，故建議 調整前述文字。」，文字昭昭，被告卻得出本件基地地質 非平緩穩定之結論，顯非專業機關所應當為。 ⒊即便循被告所提出104年8月10日臺中市區域計畫（草案） 版本，其「土地使用原則」之「大肚山保育帶」，係指「 1級環境敏感地、原始林、優良農田及坡度陡峭地區」應 以保育為主，避免開發，但系爭開發計畫基地亦非地處此 等地區，自非其所界定之「大肚山保育帶」，併此指明。 ㈦臺中市政府已將系爭開發計畫基地座落位置規劃為「政治經 濟中心」，對於本區之開發，政策上極為鼓勵支持： ⒈臺中市政府都市發展局於104年10月28日臺中市區域計畫 （草案）中，明列本區為「大肚山觀光休閒生活軸帶」外 ，臺中市政府104年12月份公展之「變更台中市都市計畫 主要計畫（配合高鐵台中車站門戶地區整體開發）書」， 對於本案基地座落地區之土地使用，揭明「未來烏日副都 心將以『會展物流中心』、『綠活住宅基地』、『生活消 費核心』、『政治經濟中心』為主軸」，參圖2-10所示， 系爭開發計畫基地即位於「政治經濟中心」，該計劃書亦 指明，「目前南屯區已劃設之之住宅區約可容納18.16萬 人，尚有約1.36萬人之住宅區劃設需求」；復依104年9月 份臺中市政府擬定之「變更臺中市烏日都市計畫主要計畫 專案通盤檢討（配合辦理主要計畫及細部計畫分離）書」 ，特指出本案坐落區域「為提供臺中都會區最適合居住之 功能」、「展現烏日區位於臺中市周邊的空間魅力，以成 為臺中市新綠色健康城鄉之示範地區」，甚至言明「新變 ○○○區○區段徵收為開發手段」，臺中市政府敢於言明 其將以區段徵收作為開發手段，必已充分評估考量本案基 地座落區域之主客觀情事，更可證臺中市政府對於本區之 開發，態度上極為支持鼓勵。而計畫範圍內之前竹區段徵 收區於103年11月11日提請被告都市計畫委員會第839次會 議審議「變更烏日都市計畫（配合前竹地區區段徵收開發 延長開發期程）再提會討論案」審峻通過；而九德區段徵 收區於103年11月11日提請被告都市計畫委員會第839次會 議審議「變更烏日都市計畫（配合九德地區區段徵收開發 ）再提會討論案」審竣通過，併此指明。 ⒉系爭開發計畫基地現狀為雜草空地，部分覆以相思樹林， 加以本件開發屬低密度開發，大部分維持自然現狀，且臺 中市政府對於本區發展已經綜合平析後，將之定位為政經 發展重心，被告空言對於林相生態破壞云云，並無所據。 ㈧針對中部三縣市（彰化縣、南投縣、苗栗縣）往五都移出人 口之統計分析，其結果顯示，移出人口中移往臺中之人口比 例分別為56%（彰化）、65%（南投）、42%（苗栗），遷移 至臺中市之人口比例高居五都之冠，顯見基地坐落地區之住 宅需求，只增不減，斷無被告指稱之「供過於求」： ⒈依臺中市政府都市發展局104年12月09日「擬定臺中市區 域計畫案臺中市區域計畫委員會第4次會議」簡報資料中 明確指出近10年臺中市自然增加、社會增加人口皆呈現正 成長狀態，每年平均增加約17,100人，究其原因乃臺中為 中部地區發展核心，且全國區域計畫於都市階層亦將臺中 市定位為「主要核心」，臺中市擁有帶動整體區域發展、 具多樣性都市產業與服務功能，足以做為周邊區域之生活 及就業活動中心之特色。 ⒉另以北、中、南區域觀點而言，中部地區僅有臺中一處主 要核心，與北部三處（桃園、雙北）、南部二處（臺南、 高雄）容易產生競合之環境不同，顯見臺中市對於周邊都 市人口磁吸效力更強。針對縣市合併後截至今年為止，中 部三縣市（彰化縣、南投縣、苗栗縣）往五都移出人口之 統計分析，因臺中市之人口磁吸效應，目前人口已超越全 國區域計畫115年分派量，呈現持續成長狀態，因此住宅 需求只增不減，基地坐落地區之發展潛力極大，住宅需求 至為殷切。 ⒊被告既自承「特定區域之房屋是否『供過於求』並無一定 之標準」，又如何以片面之數據，得出「住宅用地供過於 求」（被告答辯㈢狀）之結論，且本件開發案僅規劃93戶 ，居住人口僅約372人，加以本件屬環保低密度住宅之市 場區隔，何以有「供過於求」之考量，令人費解。本區之 開發，對於中市政府對於荒置已久之本區土地整體開發公 益，亦有絕大助益，被告指摘本件無所謂改善農村或偏鄉 等公益性質，純屬商業住宅之開發云云，認定亦屬偏頗。 ㈨本件基地鄰近區域之住宅存量，並無供過於求之情形： ⒈被告以大範圍之數據資料，作為認定特定區域住宅是否供 過於求之認定基礎，並無意義。若以尚有「低度使用（用 電）住宅」、「新建餘屋」，即等同於「房地產市場供過 於求」而不得核予開發許可，則全國各地亦均不得核發建 照或許可開發。且綜合整理比對被告所提「低度使用（用 電）住宅」與被告區域計畫委員會目前開發許可審查案件 相互對照，被告區域計畫委員會待審或核發開發許可案件 ，幾乎全部位於被告所謂「低度使用（用電）住宅」地區 ，絕大部分許可案件座落區域之「低度使用（用電）住宅 」，不但高於臺中市之低度用電住宅百方比（9.98%）， 甚至高於全國平均值10.30%，何以被告仍允其開發。 ⒉再者，被告深知本件屬於小範圍之住宅社區開發案，其供 需影響於大中部區域無關，為何仍以大範圍之臺中市整體 房屋供需，作為審認本件開發案之基礎，容有可疑之處。 ⒊依臺中市政府都市發展局104年8月10日「擬定臺中市區域 計畫案臺中市區域計畫委員會第3次會議」簡報資料中明 確指出，臺中市人口已大幅成長，於104年6月份即已經超 出全國區域計畫預估115年的人口數，因此住宅需求只增 不減。林佳龍市長早已於其市政藍圖規畫中，經將烏日指 定為臺中心的副都心，各大媒體及臺中市政府均明確指出 ，烏日及南屯區之住宅需求預期極為殷切，被告徒以臺中 市住宅尚有餘屋，即認定基地所在區域住宅「供過於求」 ，顯非實情。 ㈩本案開發後所帶來之公共利益遠大於開發前：本基地自50年 購地以來即未從事任何開發利用與農耕，雜草叢生、無人沓 至，年年發生數起不明原因之火災。非但無所謂的鄉村地區 優美自然景觀，火災頻傳之災害更無國土保育綠化能力。反 觀本案之開發，社區住宅用地僅占全區面積32.6%，國土保 安綠化用地佔全區面積43.9%，國土保安用地面積遠大於住 宅用地面積，且本案開發將剔除易燃植物，大量種植防火樹 種，創造與原有林木共生共享之自然生態環境，配合社區管 理維護，將火災發生機率降到最低，使國土有效永續利用。 社區內並規劃5910㎡開放式生態公園，供市民觀賞、休憩、 認識各式植物生態，並享受大肚山上清新自然的空氣及徜徉 在生態綠林樂趣，支持政府於「國土空間發展策略計畫」文 中所提「致力建構一個健康、有機、快樂的『生態、生活、 生產、生存』的四生環境。」，「維繫人對於空間的認同感 與依賴感，成為人民『心靈的故鄉』」。 綜上，系爭否准開發許可之原處分及訴願決定，有下列之嚴 重違誤：⒈悖於本案基地位於優先發展區之事實，遽然不採 地調所認定本案並無潛在地質風險之明確結論，無視該機關 於區域計畫委員會第346次大會與本案言詞辯論中之指正， 錯誤認定本案基地屬於「地質潛在災害敏感地」；⒉以未完 成法定程序、無法律規範效力之臺中市區域計畫（草案）為 本案審議時之「參據」，牴觸法律保留原則；⒊臺中市政府 已將本案基地座落位置規劃為「政治經濟中心」，對於本區 之開發，政策上極為鼓勵支持，本件基地鄰近區域之住宅存 量，並無供過於求之情形。為此狀請迅賜判決如訴之聲明， 以維權益云云。 四、被告主張： ㈠原處分不予許可分區變更係因本案不符合區域計畫法第15條 之2第1款「於國土利用係屬適當而合理者」之要件： ⒈原處分業已於說明欄第四點敘明本案：「尚不違反中央、 直轄市或縣（市）政府基於中央法規或地方自治法規所為 之土地利用或環境保護計畫；對環境保護、自然保育及災 害防止有提出相關規劃；與水源供應、鄰近之交通設施、 排水系統、電力、電信及垃圾處理等公共設施及公用設備 服務尚能互相配合；且取得開發地區土地及建築物權利證 明文件」，以回應本院102年度訴字第247號判決對被告前 於101年所為之處分針對「於鄰近設施能否互相配合」及 「環境保護」未詳加調查、或並未敘明充分理由等指謫， 並釐清本案並無不符合區域計畫法第15條之2第2款至第5 款條件之情形。 ⒉惟經重新審查後，被告認為本案仍有「基地區位經衡量審 酌基地周邊土地利用情形與都市發展所涉事項，認其既非 屬國土利用合理適當地區，亦未符非都市土地以依既有編 定種類管制其使用為原則例外許可開發之意旨，以及該地 區存有不確定之自然環境變遷風險」等情，而不符合區域 計畫法第15條之2第1款之要件，故不予許可分區變更。 ⒊準此，本件行政訴訟之爭點應限於本案是否符合區域計畫 法第15條之2第1款之條件。 ㈡本案應遵循之法規，除中一通外，亦應包括變更一通及臺中 市區域計畫，作為本案是否符合區域計畫法第15條之2第1項 第1款之評估參據，原告主張本案應適用「從新從優原則」 ，並非可採： ⒈首查，系爭開發計畫基地所在區位為臺中市烏日區，本案 審議期間被告除於99年公告變更一通外，又於102年公告 全國區域計畫，故被告審查本案時，除應基於中一通之規 定為審查外，亦應根據變更一通及全國區域計畫之規定為 審查： ⑴關於變更一通部分：查中一通係於84至86年間公告實施 ，然鑒於莫拉克颱風重創臺灣，被告爰依區域計畫法第 13條規定緊急辦理區域計畫檢討變更作業，並於99年6 月15日公告實施變更一通。 ⑵關於全國區域計畫部分：被告針對「臺灣中部區域計畫 第2次通盤檢討」（草案），前於102年2月8日陳報行政 院備案，後為配合國土計畫法草案架構，本計畫轉型為 政策計畫，確屬新興計畫性質，故修正計畫名稱為全國 區域計畫及相關內容後，業已依據區域計畫法第10條規 定，由被告以102年10月17日台內營字第1020810668號 公告實施，全國區域計畫為當前國土空間最高法定指導 計畫。 ⑶準此，自莫拉克風災以來，變更一通針對環境敏感地區 之開發利用已嚴格控管，並防止全國都市地區之無序蔓 延擴大，並已在中一通既有空間擘劃上，新增諸多限制 ，且更由新發布之全國區域計畫予以延續。因此，本案 若涉及環境敏感地區、山坡地或其他開發之限制，基於 落實前揭變更一通及全國區域計畫等法定計畫，本案除 適用中一通外，亦應適用變更一通，及全國區域計畫所 新增之規定，始得符合現今適用之國土開發政策。 ⒉雖法規上之變動，原則上應為程序從新、實體從舊之解釋 ，惟區域計畫法涉及公益性質甚鉅，且環境因素並非長期 不變，如涉及國土使用變更之情形，實會因氣候、環境、 災害等因素，使得大環境因此變動而法規亦為相應之修正 之情形；而區域計畫法第15條之2第1項第1款之許可開發 條件「於國土利用係屬適當而合理者」即應於審議時就現 況環境、社會條件予以綜合性考量，而為最大公益之衡酌 ，否則即違反區域計畫法之本旨；如不考慮周遭環境已經 變動的狀況下，僅考量原告之利益，而逕行適用對原告最 有利之規範，會造成公益重大且不可回復之危害，亦不利 於國土規劃的指導原則，更有違區域計畫法之立法目的。 ⒊惟本案於審議作成決定時，已具體表明本案不符中一通之 各項情形，至於變更一通、全國區域計畫及臺中市區域計 畫（草案）為審議之參考。縱原告認為變更一通、全國區 域計畫等均不得為審議之參考，而本案不符合中一通之情 形亦已明確，並不影響本案作成不予許可之決定。 ㈢本案基地位於地質潛在災害敏感地，原則上應避免開發： ⒈依中一通第六章土地分區使用與管制計畫第一節參、土地 使用計畫可發展地區㈠條件發展地區⒉地質潛在災害敏 感地：「山坡地坡度約在5%~30%間且地層受到斷層、褶皺 、崩塌地等影響，或地層岩性軟弱，導致潛在崩塌危險之 區域……」另依據本件開發計畫書圖表二-1平均坡度分析 表所示：本案坡度位於四級坡（平均坡度30%）以上面積 1.8836公頃，約占13.26%、三級坡（平均坡度15~30%）面 積8.0913公頃，約占56.96%，非屬地形坡度平緩穩定區域 。且本案基地平均坡度為20.57%，落於上開中一通規定地 質潛在災害敏感地之坡度區間。 ⒉此外，「斷層」、「褶皺」、「崩塌地」或「地層岩性軟 弱」皆為判斷是否導致該區域有崩塌危險之輔助因素。亦 即，斷層、褶皺、崩塌地或地層岩性軟弱，僅為是否導致 該區域有崩塌危險之例示規定，非謂所處區域未具備前述 地質特性，即無導致崩塌危險。 ⒊本案基地依地調所協助標註侵蝕溝位置圖（102年11月12 日經地工字第10200066040號函），顯示基地內亦有數條 侵蝕溝（侵蝕溝雖非斷層，但若遇上暴雨或颱風即可能有 崩塌之危險，尤其我國颱風數量甚多，每每造成重大災情 ，對於此等區域亦不得不慎之），且有導致潛在崩塌危險 之區域，係屬上開中一通「地質潛在災害敏感地」，應避 免做為開發基地。臺北市山坡地環境地質-臺北市環境地 質資料庫宣導手冊第18頁明揭「地表勁流在地表之下切作 用會在地表留下指溝或蝕溝等侵蝕溝，稱為溝狀侵蝕。」 、「一般而言地表侵蝕平常雖以緩和方式進行地貌塑造， 不易察覺其危害性，然在豪雨或颱風降雨之誘發下常肇生 崩塌，因此侵蝕亦為不可忽視之地質災害現象。」，考量 我國颱風數量甚多，每每造成重大災情，加以侵蝕溝屬中 一通「地質潛在災害敏感地」及地調所環境地質資料庫圖 籍之「山崩低潛勢地區」，按區域計畫係屬空間指導原則 對於此等區域不得不慎，若明知該基地有地質風險疑慮， 仍許可同意開發，被告將難辭其責。 ⒋本案基地之所以被認為係屬「地質潛在災害敏感地」實與 地質法對於地質災害之定義無關，相反的，被告係基於中 一通第六章土地分區使用與管制計畫中之規定，而認為本 案基地應屬「地質潛在災害敏感地」，原告顯混淆兩者法 規基礎，並非可採。 ⒌雖環保署做成有條件通過之結論、地調所亦出具「無意見 」之說明（地調所過去長久以來皆對此開發案之地質表示 高度疑慮，最後雖出具無意見之說明，然已具體指出基地 內有數條侵蝕溝之事實），但本件被告否准分區變更之理 由並非基於區域計畫法第15-2條第1項第3款「對環境保護 、自然保育及災害防止為妥適規劃者。」之原因，被告亦 無否認或試圖挑戰地調所或環保署之意見。 ⒍既已知悉本件開發基地具有多條侵蝕溝、本件開發基地位 於5%~30%坡度之山坡地上、非屬地形坡度平緩穩定區域、 位於大肚山保育區內、該地區亦非區域計畫中優先發展之 地點、臺中地區空屋率居高不下、房屋供過於求等種種因 素綜合考量之，被告實無非得准許原告申請分區變更之理 由，被告亦認為准許該等分區變更對於整體國土利用而言 ，並非適當且合理。 ㈣系爭開發計畫基地座落位置非屬地形坡度平緩穩定區域，且 屬地質潛在災害敏感地，不符合優先發展區之要件： ⒈依中一通第六章土地分區使用與管制計畫第一節參、土地 使用計畫優先發展地區，考量未來區域政策、都市發展 趨勢及交通可及性等因素經整體評估對土地利用開發訂出 之優先發展地區準則，係做為本區域未來都市發展結構及 區位之引導，經上開準則指定之「土地開發適宜性良好」 且符合以下三要件之一者：⑴位於都會區中心都市半小時 等時圈或一般生活圈中心都市15分等時圈內；⑵位於高速 公路或快速公路交流道或高鐵站五公里範圍內；⑶或鄰近 重大產業建設投資地區，才可列為優先發展地區。又「土 地開發適宜性良好」之定義為：地形坡度平緩穩定、土壤 排水性良好、潛在流失量低，且位於水、電、污水處理等 基礎公共設施服務範圍之地區，因其開發基本條件良好， 可降低工程成本與風險。 ⒉不應以「平均坡度」作為判斷之標準，蓋若於高低落差極 大之地區仍以平均坡度計算之，則開發單位得輕易規避上 開山坡地坡度之規定；實則，本案坡度位於四級坡（平均 坡度30%）以上面積約占13.26%、三級坡（平均坡度 15~30%）約占56.96%，顯然多數面積位於較高之山坡地區 ，非屬地形坡度平緩穩定區域。再者，依地調所協助標註 侵蝕溝位置圖（102年11月12日經地工字第10200066040號 函），顯示基地內亦有數條侵蝕溝，有導致潛在崩塌之危 險，確屬地質潛在災害敏感地。 ㈤系爭開發計畫基地面積並非廣闊，又僅為住宅社區，且受限 於交通方式有限，該開發案與臺中市之關係較為密切，故被 告主要係以基地所在地及鄰近區域之影響探討作為是否為分 區變更之核准，應屬合理： ⒈本開發案基地面積僅14公頃，規劃戶數93戶，居住人口僅 約372多人；又本案僅為住宅社區開發申請使用分區變更 案，而非如新訂都市計畫或相關新市鎮開發，其供需影響 尚難及於整個廣大的中部區域；遑論，本案基地坐落於大 肚山成功嶺北方，四周被五大都市計畫包夾，出入皆由中 75-1號道路由北往嶺東商圈進入臺中市區，其區位及整體 發展規模與臺中市較為密切；況被告僅以基地範圍周邊都 市計畫住宅區供需關係即顯示臺中市已有住宅用地供過於 求之情形，故無再探究中部區域發展供需之實益，應屬合 理。 ⒉至於本開發案對於臺灣中部區域計畫整體國土規劃及利用 之影響，因中一通係屬上位政策指導之計畫，故關於環境 敏感地區、土地使用與管制等事項，被告於審議過程中， 均充分檢討本開發案與中一通之符合程度。 ㈥就城鄉發展優先次序而言，本案基地非屬優先發展區，故除 非有足夠之理由，否則被告實無貿然准許分區變更之理由： ⒈就城鄉發展優先次序而言，中一通第五章部門發展計畫第 一節貳、都市發展政策都市○○○○段落中揭示應依目 標總量管理之方式進行開發，未來各生活圈之發展應採動 態性規劃方式實施總量管制，適當引導住宅社區（包括都 市與非都市土地）之開發，以避免土地資源不當利用，或 致生都市、聚落之無序、蛙躍式擴張。 ⒉此外，變更一通及全國區域計畫亦明定城鄉發展之優先順 序。全國區域計畫城鄉發展基本原則為非都市土地應以加 強保育及永續發展為前提，維持既有發展量，以維護鄉村 地區優美自然景觀，並維持自然涵養能力，故除有足夠之 理由，否則實在不宜同意個案零星申請住宅社區開發。 ⒊本件開發計畫原屬非都市土地，且臨近原臺中市西屯區、 南屯區、龍井與烏日等居住密集之都市計畫地區，近年臺 中市更於基地東北沿筏子溪兩岸辦理（或自辦）多處重劃 ，將釋放大量建地並滿足多數住宅需求，故以住宅需求開 發言之，除非鄰近都市計畫住宅社區用地已充分開闢，倘 單以原告主張之市場區隔，即同意本件開發，將消耗尚未 開發之山坡地，與區域計畫城鄉發展優先順序未盡相符。 ㈦就部門發展計畫總量、政策或區位指導縣（市）空間發展政 策而言，本案基地鄰近區域之住宅存量有供過於求的情形： ⒈以部門發展計畫之發展總量、政策或區位指導縣（市）空 間發展政策而言，中一通於第三章發展現況與預測第一節 貳、住宅現況一、住宅存量之段落中已指出中部區域住宅 存量有供給超過需求情形。 ⒉由被告前所提之被證2號第7頁中所載之「常見問題與回應 」中對於第五題、是否有一適當的空屋率門檻？如何衡量 空屋率過高？之答案可知對於特定區域之房屋是否「供過 於求」並無一定之標準：「過去學術研究中各國家因其住 宅結構不同，住宅持有成本不同，使得自然空屋率並無世 界一致標準，甚至同一國家在不同時期時也可能會出現不 同之自然空屋率。因此，自然空屋率是否可視為適當的空 屋率門檻，仍有待學術界進一步研究」可知特定區域之房 屋是否「供過於求」並無一定之標準，須進一步配合周邊 區域已開發面積及持有人特性等因素綜合考量；原告執此 要求被告提出相關統一標準等語云云，並無道理。 ⒊另依103年7月擬定臺中市區域計畫（草案）所載，本件基 地鄰近區域分別已有烏日都市計畫、大肚都市計畫、臺中 港特定區計畫、臺中市都市計畫及大坑都市計畫，其中除 大坑都市計畫外，其餘烏日都市計畫、大肚都市計畫、臺 中港特定區計畫、臺中市都市計畫之住宅區面積，分別為 190.2公頃、98.4公頃、2194.8公頃、3936.6公頃及403.4 公頃，使用率僅分別為53.90%、57.04%、39.17%及71.44% ，亦有住宅用地供過於求之情形；復以內政部營建署統計 資料所示，104年第一季臺中市住宅存量總數98.28萬宅， 103年11月、12月之「低度使用（用電）住宅」為9.67萬 宅，103年第4季新建餘屋（待售）住宅全市計4,057宅， 鄰基地較近之南屯區、西屯區亦有1,170宅新建餘屋（待 售），臺中地區空屋率居高，房地產市場確實有供過於求 之情形，為市場上皆知之事，於此並無迫切需求之情形下 ，不宜再過度開發，被告更無特意准許分區變更之理由。 ⒋綜合以上資訊，若基地鄰近區域尚有高達5成甚至超過5成 未使用之住宅區面積，且已開發住宅之「低度使用（用電 ）住宅」數亦相當高，再佐以該基地位置位處「地質潛在 災害敏感地」且有多條侵蝕溝之情況下，若被告輕易准許 用地變更，無疑為以人民居住之風險及臺中市區僅剩無幾 的綠地作為商業大舉開發的交換條件；更甚者，本件開發 案僅規劃93戶，居住人口僅約372人，對於臺中市整體之 供需幫助有限，卻需消耗大肚山14公頃之綠地，損及當地 生態，公益私益孰輕孰重，已臻明顯。 ⒌原告於原證12所列案件多為各縣市政府非都市土地使用分 區及使用地變更案件專責審議小組審查之農村社區土地重 劃開發計畫，是類開發計畫主要之目的係為調和與改善農 村居住與生產環境及配合政府興建住宅社區政策之需要而 配合政府農村再生或農村社區土地重劃等相關農地政策而 規劃之案件（參全國區域計畫第六章土地分區管制，第一 節土地使用管制，參非都市土地使用分區劃定或檢討變更 ，四鄉村區），故准許該等區域之分區變更或開發實有其 政策上之公益性考量（蓋，若僅因該地區屬低度用電住宅 區域即不准許開發，會影響改善農村居住及生產環境之公 益目的），與一般住宅社區申請開發案件不同；本件亦無 所謂改善農村或偏鄉等公益性質，純屬商業住宅之開發， 不應相提並論。 ㈧基於土地節約義務綜合考量，本件基地實無准許分區變更之 理由：由原告於被告作成原處分前所提交被告之清新開發案 簡報第18 -19頁可知，本案基地周圍已有飯店、產業發展及 其他開發預定地。而前揭設施及開發預定地係60-70年間由 開發業者依當時法規（昔日水土保持法及環境影響評估法等 相關配套法令無今日完整，亦無加強保育山坡地等相關概念 ，與今日之永續發展意識顯非得以相提並論）申請用地變更 編定為「丙種建築用地」。目前仍約有近10公頃之「丙種建 築用地」尚未開發，現若再准許原告於大肚山上開發，後續 大肚山上之林相及生態將產生重大破壞。基於土地節約義務 ，被告認為准許該等分區變更對於整體國土利用而言，並非 適當且合理，被告所為之原處分實屬有理。 ㈨本院102年判決所以撤銷被告101年處分係因被告於該處分中 並未清楚敘明不予許可之理由（未加以調查或具體闡述）、 未提出相關證明、逕行採用臺中市政府意見、又未具體敘明 為何未採用環保署及地調所所出具之意見等情；惟本院102 年判決並未表示被告必須要為「准予分區變更」之決定，僅 指摘被告並未敘明其做成該處分之具體理由，故認為被告可 能有未充分斟酌相關事證之情事。被告於本院102年判決後 並未提起上訴，並遵照原判決所揭示之意旨重為處分，參照 最高行政法院103年度判字第59號判決意旨，原告申請「分 區變更」許可之理由無非以打造優質住宅做為其論證基礎， 惟考量本案基地之開發並不符合城鄉發展次序；就部門發展 計畫總量、政策或區位指導縣（市）空間發展政策而言，本 案鄰近都市計畫區住宅地供過於求；申請案之規劃與土地節 約之發展構想相異；加以基地內有數條侵蝕溝，位於山坡地 ，存有不確定之自然環境變遷風險。被告綜合考量上述因素 ，認本開發案有違中一通、變更一通及全國區域計畫之空間 指導準則，且區域許可開發所帶來之公益顯小於不許可開發 所維持區域土地完整之利益，不符區域計畫法第15條之2第1 項第1款「國土利用適當而合理」之規定，而為不予許可之 處分，應屬適法等語。 五、按區域計畫法第1條規定「為促進土地及天然資源之保育利 用，人口及產業活動之合理分布，以加速並健全經濟發展， 改善生活環境，增進公共福利，特制定本法。」第3條規定 「本法所稱區域計畫，係指基於地理、人口、資源、經濟活 動等相互依賴及共同利益關係，而制定之區域發展計畫。」 第4條規定「區域計畫之主管機關︰中央為內政部；直轄市 為直轄市政府；縣（市）為縣（市）政府。各級主管機關為 審議區域計畫，應設立區域計畫委員會；其組織由行政院定 之。」第15條第1項規定「區域計畫公告實施後，不屬第11 條之非都市土地，應由有關直轄市或縣(市)政府，按照非都 市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定 各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之 程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」第15條之 1規定「區域計畫完成通盤檢討公告實施後，不屬第11條之 非都市土地，符合非都市土地分區使用計畫者，得依左列規 定，辦理分區變更︰一、政府為加強資源保育須檢討變更使 用分區者，得由直轄市、縣(市)政府報經上級主管機關核定 時，逕為辦理分區變更。二、為開發利用，依各該區域計畫 之規定，由申請人擬具開發計畫，檢同有關文件，向直轄市 、縣(市)政府申請，報經各該區域計畫擬定機關許可後，辦 理分區變更。區域計畫擬定機關為前項第2款計畫之許可前 ，應先將申請開發案提報各該區域計畫委員會審議之。」第 15條之2第1項規定「依前條第1項第2款規定申請開發之案件 ，經審議符合左列各款條件，得許可開發︰一、於國土利用 係屬適當而合理者。二、不違反中央、直轄市或縣(市)政府 基於中央法規或地方自治法規所為之土地利用或環境保護計 畫者。三、對環境保護、自然保育及災害防止為妥適規劃者 。四、與水源供應、鄰近之交通設施、排水系統、電力、電 信及垃圾處理等公共設施及公用設備服務能相互配合者。五 、取得開發地區土地及建築物權利證明文件者。」。 六、前揭事實概要所載各情，為兩造所不爭，且有上開各該文件 、原處分及訴願決定書等件影本附原處分卷及訴願機關卷可 稽。茲依前述兩造主張之意旨，敘明判決之理由。 七、原告主張本件系爭開發案應係符合「於國土利用係屬適當而 合理者」之要件，原處分不依此認定，於法有違云云。經查 ，原處分（本院卷第26頁）說明欄第四點已敘明本案：「尚 不違反中央、直轄市或縣（市）政府基於中央法規或地方自 治法規所為之土地利用或環境保護計畫；對環境保護、自然 保育及災害防止有提出相關規劃；與水源供應、鄰近之交通 設施、排水系統、電力、電信及垃圾處理等公共設施及公用 設備服務尚能互相配合；且取得開發地區土地及建築物權利 證明文件」，以釐清本案並無不符合區域計畫法第15條之2 第2款至第5款條件之情形。本件經重新審查後，被告認為本 案仍有「基地區位經衡量審酌基地周邊土地利用情形與都市 發展所涉事項，認其既非屬國土利用合理適當地區，亦未符 非都市土地以依既有編定種類管制其使用為原則例外許可開 發之意旨，以及該地區存有不確定之自然環境變遷風險」等 情，而不符合區域計畫法第15條之2第1款「於國土利用係屬 適當而合理者」之要件，故不予許可分區變更。是以本件爭 點應限於原處分認定本案不符此一要件，有無違誤，先予敘 明。茲就原告各項主張，分別說明如下： ㈠原告主張本案依中央法規標準法第18條之規定，基於從新從 優之法理，被告僅得以「中一通」做為審議原則云云。按「 各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適 用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規 有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未 廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。」中央法規標準 法第18條定有明文。查本件被告係以原告不符合區域計畫法 第15條之2第1款規定「於國土利用係屬適當而合理者」之要 件而不予許可系爭開發案，而該規定自最初臺中縣政府以97 年4月16日府建城字第0970103831號函送系爭開發計畫書圖 請被告審議迄今並未修正，自無原告所稱得依中央法規標準 法第18條適用從新從優規定之情事。至於何種情形符合「於 國土利用係屬適當而合理」之法定要件（所謂「適當而合理 」，核屬不確定法律概念），自應由主管機關於作成處分時 ，本於職權依法律規定解釋適用之，其因時空環境等差異， 基於正當理由（如必要之安全管制）而對於法律要件有寬嚴 之解釋，尚與法規變更之情形有別，是在法律本身並無變動 而僅解釋法律之考量基礎有變更而有較嚴之解釋見解時，其 與法規變更之情形不同，自不得指為違反中央法規標準法第 18條之規定，合先敘明。經查，本案基地所在區位為臺中市 烏日區，於審議期間被告除於99年公告「變更一通」外，又 於102年公告「全國區域計畫」，故被告審查本案時，除應 基於「中一通」之規定為審查外，亦應根據「變更一通」及 「全國區域計畫」之規定為審查：關於「變更一通」部分： 按「中一通」係於84至86年間公告實施，然鑒於98年莫拉克 颱風重創臺灣，被告爰依區域計畫法第13條規定緊急辦理區 域計畫檢討變更作業，並於99年6月15日公告實施「變更一 通」。關於「全國區域計畫」部分：被告針對「臺灣中部區 域計畫第2次通盤檢討」（草案），前於102年2月8日陳報行 政院備案，後為配合國土計畫法草案架構，本計畫轉型為政 策計畫，確屬新興計畫性質，故修正計畫名稱為「全國區域 計畫」及相關內容後，業已依據區域計畫法第10條規定，由 被告以102年10月17日台內營字第1020810668號公告實施， 為當前國土空間最高法定指導計畫。準此，自莫拉克風災以 來，「變更一通」針對環境敏感地區之開發利用已嚴格控管 ，並防止全國都市地區之無序蔓延擴大，並已在「中一通」 既有空間擘劃上，新增諸多限制，且更由新發布之「全國區 域計畫」予以延續。因此，本案若涉及環境敏感地區、山坡 地或其他開發之限制，基於落實前揭「變更一通」及「全國 區域計畫」等法定計畫，本案除適用「中一通」外，亦應適 用「變更一通」及「全國區域計畫」所新增之規定，始得符 合現今適用之國土開發政策，該等規定即為被告解釋區域計 畫法第15條之2第1項第1款之許可開發法定要件「於國土利 用係屬適當而合理者」之考量基礎，解釋考量基礎之變動並 非法律本身之變更。又區域計畫法涉及公益性質甚鉅，且環 境因素並非長期不變，如涉及國土使用變更之情形，實會因 氣候、環境、災害等因素，使得大環境因此變動而前開考量 基礎之規定亦為相應修正之情形；是以區域計畫法第15條之 2第1項第1款之許可開發條件「於國土利用係屬適當而合理 者」即應於審議時就現況環境、社會條件予以綜合性考量， 依最大公益之衡酌而為解釋適用，否則即違反區域計畫法之 本旨；例如，因莫拉克颱風造成巨大土石災害之故，始修正 「變更一通」，以加強保護山坡地，此係因環境變化而為相 應之規範調整；若無視於因風災而調整之相關規定，此對公 益顯有巨大危害（因風災已經造成山坡地變得更加脆弱，若 持續以風災前的標準准予開發，可能造成環境巨大的傷害） ，如不考慮周遭環境已經變動的狀況，會造成公益重大且不 可回復之危害，亦不利於國土規劃的指導原則，更有違區域 計畫法之立法目的。原告上開主張，揆諸前揭規定及說明， 核不足採。 ㈡原告主張系爭開發基地並非位於地質潛在災害敏感地，原處 分不依此認定，否准開發，於法有違云云。經查，依「中一 通」第六章土地分區使用與管制計畫第一節參、土地使用計 畫二、可發展地區(一)條件發展地區2.地質潛在災害敏感地 ：「山坡地坡度約在5%~30%間且地層受到斷層、褶皺、崩塌 地等影響，或地層岩性軟弱，導致潛在崩塌危險之區域…… 」另依據本件開發計畫書圖表二-1平均坡度分析表（本院卷 第315頁）所示：本案坡度位於四級坡（平均坡度30%）以上 面積1.8836公頃，約占13.26%、三級坡（平均坡度15~30%） 面積8.0913公頃，約占56.96%，非屬地形坡度平緩穩定區域 。且本案基地平均坡度為20.57%，落於上開「中一通」規定 地質潛在災害敏感地之坡度區間。又「斷層」、「褶皺」、 「崩塌地」或「地層岩性軟弱」皆為判斷是否導致該區域有 崩塌危險之輔助因素。亦即「斷層」、「褶皺」、「崩塌地 」或「地層岩性軟弱」僅為是否導致該區域有崩塌危險之例 示規定，非謂所處區域未具備前述地質特性，即無導致崩塌 危險。經查，本案基地依地調所協助標註侵蝕溝位置圖（ 102年11月12日經地工字第10200066040號函），顯示基地內 亦有數條侵蝕溝（侵蝕溝雖非斷層，但若遇上暴雨或颱風即 可能有崩塌之危險，尤其我國颱風數量甚多，每每造成重大 災情），且有導致潛在崩塌危險之區域，係屬上開中一通「 地質潛在災害敏感地」，應避免做為開發基地。原告雖稱所 謂颱風即可能造成本案侵蝕溝崩塌之說法，並無專業上之依 據。惟臺北市山坡地環境地質-臺北市環境地質資料庫宣導 手冊第18頁已明揭「地表勁流在地表之下切作用會在地表留 下指溝或蝕溝等侵蝕溝，稱為溝狀侵蝕。」、「一般而言地 表侵蝕平常雖以緩和方式進行地貌塑造，不易察覺其危害性 ，然在豪雨或颱風降雨之誘發下常肇生崩塌，因此侵蝕亦為 不可忽視之地質災害現象。」等語（被證4號），考量我國 颱風數量甚多，每每造成重大災情，加以侵蝕溝屬中一通「 地質潛在災害敏感地」及地調所環境地質資料庫圖籍之「山 崩低潛勢地區」，應認該基地有地質風險之疑慮。又本件被 告係基於「中一通」第六章土地分區使用與管制計畫中之規 定，而認本案基地應屬「地質潛在災害敏感地」，而非基於 地質法對於地質災害之定義，兩者之法規基礎，並不相同， 故原告所稱被告無視中央地調所之終局認定、環保署所為「 有條件通過環境影響評估審查」之審查結論云云，並非事實 。且原告引用中央地調所於區域計畫委員會第346次審查會 議之發言主張：侵蝕溝非屬地質法規定之地質災害等語，亦 係對於被告與中央地調所之業管法令之混淆。此外，環保署 雖做成有條件通過之結論、地調所亦出具「無意見」之說明 （地調所過去長久以來皆對此開發案之地質表示高度疑慮， 最後雖出具無意見之說明，然已具體指出基地內有數條侵蝕 溝之事實），但本件被告否准分區變更之理由並非基於區域 計畫法第15-2條第1項第3款「對環境保護、自然保育及災害 防止為妥適規劃者。」之原因，已如前述。是以本件被告既 已查明系爭開發基地具有多條侵蝕溝（如前所述侵蝕溝會因 暴雨而造成崩塌危險）、本件開發基地位於5%~30%坡度之山 坡地上、非屬地形坡度平緩穩定區域，而係地質潛在災害敏 感地等情，再加以系爭基地位於大肚山保育區內、該地區亦 非區域計畫中優先發展之地點、台中地區空屋率居高不下、 房屋供過於求等因素（詳如後述）綜合考量，因認系爭開發 計畫對於整體國土利用而言，並非適當且合理，核屬有據。 原告上開主張，觀諸前揭事證及說明，並非可採。 ㈢原告主張原處分認系爭開發基地非位於優先發展區，否准開 發，應有違誤云云。按「中一通」第六章土地分區使用與管 制計畫第一節參、土地使用計畫三、優先發展地區，係考量 未來區域政策、都市發展趨勢及交通可及性等因素經整體評 估對土地利用開發訂出之優先發展地區準則，做為本區域未 來都市發展結構及區位之引導，經上開準則指定之「土地開 發適宜性良好」且符合以下三要件之一者：⑴位於都會區中 心都市半小時等時圈或一般生活圈中心都市15分等時圈內； ⑵位於高速公路或快速公路交流道或高鐵站五公里範圍內； ⑶或鄰近重大產業建設投資地區，才可列為優先發展地區。 又「土地開發適宜性良好」之定義為：地形坡度平緩穩定、 土壤排水性良好、潛在流失量低，且位於水、電、污水處理 等基礎公共設施服務範圍之地區，因其開發基本條件良好， 可降低工程成本與風險。本件原告雖稱依本案基地之坡度分 析表，本案基地平均坡度僅為20.57%，係屬平緩穩定區域， 並提出山坡地保育利用條例施行細則、建築技術規則及非都 市土地開發審議作業等規範試圖說明本案基地之坡度完全符 合作為住宅開發之標準等云。惟查，是否屬於地形坡度平緩 穩定區域，似不應以「平均坡度」作為判斷之標準；蓋若於 高低落差極大之地區仍以平均坡度計算，則開發單位得輕易 規避上開山坡地坡度之規定。經查，本案坡度位於四級坡（ 平均坡度30%）以上面積約占13.26%、三級坡（平均坡度15~ 30%）約占56.96%，顯然多數面積位於較高之山坡地區，非 屬地形坡度平緩穩定區域。且依地調所協助標註侵蝕溝位置 圖（102年11月12日經地工字第10200066040號函），顯示基 地內亦有數條侵蝕溝，有導致潛在崩塌之危險，確屬地質潛 在災害敏感地，不符合優先發展區之要件。再者，就城鄉發 展優先次序而言，系爭基地亦非屬優先發展區，依中一通第 五章部門發展計畫第一節貳、都市發展政策一、都市○○○ ○段落中揭示應依目標總量管理之方式進行開發，未來各生 活圈之發展應採動態性規劃方式實施總量管制，適當引導住 宅社區（包括都市與非都市土地）之開發，以避免土地資源 不當利用，或致生都市、聚落之無序、蛙躍式擴張。此外， 變更一通及全國區域計畫亦明定城鄉發展之優先順序。全國 區域計畫城鄉發展基本原則為非都市土地應以加強保育及永 續發展為前提，維持既有發展量，以維護鄉村地區優美自然 景觀，並維持自然涵養能力，故非有相當理由實不宜同意個 案零星申請住宅社區開發。經查，本件開發計畫原屬非都市 土地，且臨近原臺中市西屯區、南屯區、龍井與烏日等居住 密集之都市計畫地區，近年臺中市更於基地東北沿筏子溪兩 岸辦理（或自辦）多處重劃，將釋放大量建地並滿足多數住 宅需求，故以住宅需求之開發言之，除非鄰近都市計畫住宅 社區用地已充分開闢，如單以原告主張之市場區隔，即同意 本件開發，將消耗尚未開發之山坡地，與區域計畫城鄉發展 優先順序未盡相符。是以原處分認系爭開發基地非位於優先 發展區，依前所述，並無違誤。原告上開主張，並不足採。 ㈣原告復主張原處分認系爭開發基地鄰近區域之住宅存量有供 過於求之情形，否准開發，係有違誤云云。原告雖稱臺中市 政府已將本案基地座落位置規劃為「政治經濟中心」，對於 本區之開發，政策上極為鼓勵支持，本件基地鄰近區域之住 宅存量，並無供過於求之情形云云。惟查，本件開發案基地 面積並非廣闊，又僅為住宅社區，且受限於交通方式有限， 該開發案與臺中市之關係較為密切；詳言之，本開發案基地 面積僅14公頃，規劃戶數93戶，居住人口僅約372多人；又 本案僅為住宅社區開發申請使用分區變更案，而非如新訂都 市計畫或相關新市鎮開發，其供需影響尚難及於整個廣大的 中部區域；且本案基地坐落於大肚山成功嶺北方，四周被五 大都市計畫包夾，出入皆由中75-1號道路由北往嶺東商圈進 入臺中市區，其區位及整體發展規模與台中市較為密切；而 觀之基地範圍周邊都市計畫住宅區供需關係，即顯示臺中市 已有住宅用地供過於求之情形，亦即就部門發展計畫總量、 政策或區位指導縣（市）空間發展政策而言，本案基地鄰近 區域之住宅存量有供過於求的情形：㈠按特定區域之房屋是 否「供過於求」並無一定之標準，須進一步配合周邊區域已 開發面積及持有人特性等因素綜合考量，以部門發展計畫之 發展總量、政策或區位指導縣（市）空間發展政策而言，「 中一通」於第三章發展現況與預測第一節貳、住宅現況一、 住宅存量之段落中已指出中部區域住宅存量有供給超過需求 情形。㈡依103年7月擬定臺中市區域計畫（草案）所載，本 件基地鄰近區域分別已有烏日都市計畫、大肚都市計畫、臺 中港特定區計畫、臺中市都市計畫及大坑都市計畫，其中除 大坑都市計畫外，其餘烏日都市計畫、大肚都市計畫、臺中 港特定區計畫、臺中市都市計畫之住宅區面積，分別為 190.2公頃、98.4公頃、2194.8公頃、3936.6公頃及403.4公 頃，使用率僅分別為53.90%、57.04%、39.17%及71.44%，亦 有住宅用地供過於求之情形；復以內政部營建署統計資料所 示，104年第一季臺中市住宅存量總數98.28萬宅（本院卷被 證1號），103年11月、12月之「低度使用（用電）住宅」為 9.67萬宅，10 3年第4季新建餘屋（待售）住宅全市計4,057 宅，鄰基地較近之南屯區、西屯區亦有1,170宅新建餘屋（ 待售）（本院卷被證2號），臺中地區空屋率居高，房地產 市場確實有供過於求之情形，於此並無迫切需求之情形，自 不宜再過度開發而特意准許分區變更。㈢原告雖提出「低度 使用（用電）住宅資訊及內政部營建署審查案件統計表」（ 本院卷原證12）據以指稱被告區域計畫委員會待審或核發開 發許可案件幾乎全部位於被告所謂「低度使用（用電）住宅 」地區，且該等用地不但高於臺中市之低度用電住宅百分比 ，甚至高於全國平均值10.30%，何以被告仍允其開發云云。 惟查，原證12統計表所列案件多為各縣市政府非都市土地使 用分區及使用地變更案件專責審議小組審查之農村社區土地 重劃開發計畫，是類開發計畫主要目的係為調和與改善農村 居住與生產環境及配合政府興建住宅社區政策之需要而配合 政府農村再生或農村社區土地重劃等相關農地政策而規劃之 案件，故准許該等區域之分區變更或開發實有其政策上之公 益性考量（若僅因該地區屬低度用電住宅區域即不准許開發 ，會影響改善農村居住及生產環境之公益目的），與一般住 宅社區申請開發案件不同；本件亦無所謂改善農村或偏鄉等 公益性質，純屬商業住宅之開發，自不應相提並論。㈣衡諸 本件基地鄰近區域尚有高達5成甚至超過5成未使用之住宅區 面積，且已開發住宅之「低度使用（用電）住宅」數亦相當 高，又本件開發案僅規劃93戶，居住人口僅約372人等情， 被告因認系爭開發案對於臺中市整體之供需幫助有限，卻需 消耗大肚山14公頃之綠地，損及當地生態，故不宜以臺中市 區僅剩無幾的綠地作為商業開發的交換條件，核無不合。原 告上開主張，觀諸前揭事證及說明，亦不足採。 ㈤此外，基於土地節約之綜合考量，本件基地亦無准許分區變 更之理由：查依原告於被告作成原處分前所提交被告之清新 開發案簡報第18-19頁（被證5號）可知，本案基地周圍已有 飯店、產業發展及其他開發預定地。而前揭設施及開發預定 地係60-70年間由開發業者依當時法規（昔日水土保持法及 環境影響評估法等相關配套法令無今日完整，亦無加強保育 山坡地等相關概念，與今日之永續發展意識顯非得以相提並 論）申請用地變更編定為「丙種建築用地」。目前仍約有近 10公頃之「丙種建築用地」尚未開發，現若再准許原告於大 肚山上開發，後續大肚山上之林相及央凱態將產生重大破壞 。是以被告基於土地節約之綜合考量，認為准許該等分區變 更對於整體國土利用而言，並非適當且合理，亦無違誤。 八、從而，本件被告審認系爭開發案不符合區域計畫法第15條之 2第1款之要件，爰以原處分不予許可本件開發申請，於法並 無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴 請撤銷，並請求判命被告就原告申請系爭開發案應作成核准 之處分，為無理由，應予駁回。 九、本件事證，已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，經審酌對於 本件判決結果並不生影響，爰不予逐一論列，附此敘明。 據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項 前段，判決如主文。 中　　華　　民　　國　　105 　年　　4　　月　　28　　日 　　　　　 臺北高等行政法院第一庭 審判長法 官　黃本仁 法 官　洪遠亮 法 官　蕭忠仁 一、上為正本係照原本作成。 二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表 明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判 決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。 三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段） 四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項） ┌─────────┬────────────────┐ │得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │ │代理人之情形 │ │ ├─────────┼────────────────┤ │㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│ │ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│ │ 為訴訟代理人　 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │ │ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│ │ │ 理人具備會計師資格者。 │ │ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│ │ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│ │ │ 利代理人者。 │ ├─────────┼────────────────┤ │㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│ │ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│ │ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│ │ ，亦得為上訴審訴│ 。 │ │ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│ │ │ 依法得為專利代理人者。 │ │ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│ │ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│ │ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│ │ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │ ├─────────┴────────────────┤ │是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│ │人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│ │文書影本及委任書。 │ └──────────────────────────┘ 中　　華　　民　　國　　105　 年　　4　　 月　　28　　日 　　　　　　 　　　 書記官 陳清容