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臺北高等行政法院判決 　　　　　　　　　　　　　　　　　　 104年度訴字第1765號 　　　　　　　　　　　　　　　　　105年4月14日辯論終結 原　　　告　台灣第一家有限公司 代　表　人　陳廷智（董事）住同上 訴訟代理人　陳尚敏　律師 被　　　告　新北市政府 代　表　人　朱立倫（市長）住同上 訴訟代理人　陳宇儒 　　　　　　陳宜惠 　　　　　　翁芳如 上列當事人間食品安全衛生管理法事件，原告不服衛生福利部中 華民國104年9月24日衛部法字第1040022163號訴願決定，提起行 政訴訟，本院判決如下： 主 文 訴願決定及原處分逾新臺幣壹佰參拾貳萬元部分均撤銷。 原告其餘之訴駁回。 訴訟費用由原告負擔二分之一，餘由被告負擔。 　　事實及理由 一、事實概要： 緣被告所屬衛生局於民國104年3月31日查獲原告之作業場所 有多項缺失，不符「食品良好衛生規範準則」，限期於104 年4月14日前改善，復於104年4月22日複查，原告仍有多項 缺失未改善。被告所屬衛生局另於104年4月21日稽查原告之 產品是否添加工業級碳酸鎂，原告副總經理陳鏡如僅表示「 純黑胡椒粉」、「純白胡椒粉」、「台一黑胡椒粉」及「台 一白胡椒粉」等4項產品添加工業級碳酸鎂；嗣該局於104年 4月24日配合臺灣新北地方法院（下稱新北地院）檢察署調 查，原告始坦承「椒鹽粉」產品亦有添加工業級碳酸鎂，原 告於被告所屬衛生局稽查時所提供之資料顯有不實。又原告 發現產品原料有危害衛生安全之虞，未立即主動停止製造、 加工、販賣及辦理回收，並通報衛生主管機關。被告審認原 告上開行為分別違反食品安全衛生管理法（下稱食安法）第 7條第5項、第8條第1項、第47條第11款規定，依同法第47條 第2款、第44條第1項第1款及行政罰法第18條規定，以104年 6月15日新北府衛食字第1041083992號行政處分書合併處新 臺幣（下同）252萬元罰鍰（下稱原處分）。原告不服，提 起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。 二、本件原告主張： ㈠原處分以原告發現產品原料有危害衛生安全，未立即主動停 止製造、加工、販賣及辦理回收，並通報直轄市、縣市主管 機關，違反食安法第7條第5項規定，處分120萬元部分： ⒈原告固曾向訴外人純佳有限公司購買「碳酸鎂」原料，用 以製造椒鹽粉等產品，惟原告所買受之碳酸鎂原料，經送 台灣檢驗科技股份有限公司（SGS）化驗後，均符合衛生 福利部所頒「食品添加物使用範圍及限量暨規格標準」中 關於碳酸鎂之標準，此有檢驗報告可資為憑（詳附件3） ，該碳酸鎂原料，依檢驗報告內容所示，既全數符合法定 標準，殊無危害衛生安全之虞。原告竭盡所有可能檢查原 料之方式，均無法發現或探知該碳酸鎂原料有違反法定標 準而危害衛生安全之事實，原告並無通報之義務，被告援 引食安法第7條第5項規定處以罰鍰，並不合法。允成化學 工業股份有限公司所產製之A-106碳酸鎂明確標示禁用於 食品，A-102碳酸鎂則未明確標示禁用於食品，應可供食 用。原告所添加之碳酸鎂原料極微，且椒鹽粉是食品之佐 料，對於人體健康是否產生影響，宜實際實驗，並就消費 者消費習慣進行追蹤，始有定論。 ⒉退一步言，縱原告有違反食安法第7條第5項規定之情事， 依被告訂頒之「新北市處理違反食品安全衛生管理法事件 統一裁罰基準」項次2規定，第1次罰鍰為3萬元至8萬元， 惟被告竟未依其所訂頒之裁罰基準裁罰，而另處以高達12 0萬元之罰鍰，殊有違誤。 ⒊再按「一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定 者，依刑事法律處罰之」，為行政罰法第26條所明定，原 告將碳酸鎂原料添加於椒鹽粉產品之行為，現由新北地院 檢察署以104年度他字第2353號違反食品衛生安全事件偵 查中，對於所添加之碳酸鎂原料是否合乎法定標準、原告 主觀上是否知悉該碳酸鎂原料有逾越法定標準之事實，要 皆影響原告是否有主動通報之義務，詎被告未待偵查及審 判結果，即逕行認定原告所使用之碳酸鎂逾越法定標準， 且認原告主觀上知悉有逾越法定標準之事實，要與事實不 符。 ⒋被告採樣之檢驗日期先稱有效日期為2014.11.2，嗣改稱係 製造日期2014年11月20日云云，與檢驗報告所示之2014.1 1.2亦不相同，該檢驗報告浮濫可期。原告職員陳鏡如對 於原告產製之椒鹽粉等產品實際添加原料並不知悉，而於 104年4月24日檢察官搜索並發動偵查後始知悉實情，即於 4月30日敘明所知之事項，要無保留。被告強要原告主動 告知有違反食安法事宜，誠屬不能。 ㈡原處分以原告於104年4月21日稽查時，僅提供「純黑胡椒粉 」、「純白胡椒粉」、「台一黑胡椒粉」、「台一白胡椒粉 」等4項產品使用「工業級」碳酸鎂，未坦承將「工業級」 碳酸鎂添加到椒鹽粉，違反食安法第47條第11款規定，依行 政罰法第18條規定，處分120萬元部分： ⒈被告於104年4月21日稽查時，並未向原告之總經理進行產 品製程之詢問，即逕向原告負責財務會計之副總經理陳鏡 如詢問關於產品之製造過程。茲陳鏡如僅負責原告之財務 及會計部門，對於產品之製造過程毫無所悉，其所為之陳 述亦僅就其所知而為，原告對於被告之詢問，並無隱瞞。 核被告如有瞭解原告產品製造流程及添加碳酸鎂原料於何 項產品，理應向負責製造之部門主管進行相關之詢問。乃 被告誤向不知情之陳鏡如進行詢問，事後再以其所述有所 「隱瞞」為由，對原告科處罰鍰，容有違誤。 ⒉另查，主管機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘 束，行政程序法第36條定有明文，被告誤向不知情之陳鏡 如進行訊問，已有疏失，被告事後又未向總經理進行訊問 求證，實有程序上之違誤。且查，碳酸鎂添加於原告所製 售之產品，被告亦可以科學之方式加以檢驗，殊無可能因 陳鏡如之「隱瞞」而有所影響，而原告亦未因陳鏡如之「 隱瞞」而獲取任何利益。被告依行政罰法第18條所為之裁 罰，殊有違誤。捨原告對於被告之詢問，是否有為真實陳 述之義務（不自證己罪）毋論，乃被告誤向不知情之員工 詢問，卻科以原告不實陳述之責任，殊有違誤。 ⒊退一步言，縱陳鏡如所為「隱瞞」之陳述屬實，依被告所 頒「新北市處理違反食品安全衛生管理法事件統一裁罰基 準」項次38規定，第1次裁罰為3萬元至8萬元，詎被告竟 科以高達120萬元之罰鍰，容有違誤。 ㈢原處分以被告所屬衛生局於104年3月31日在原告進行例行稽 查時，認為原告違反食品良好衛生規範準則，且未改正，依 食安法第8條規定，處分12萬元部分：被告所屬衛生局於104 年3月31日前來稽查，並要求原告於同年4月14日前改善關於 ⒈廠內使用食品添加物，未落實三專管理；⒉門窗無病媒蚊 防制設施；⒊原料無單據、憑證且無明確標示；⒋成品半成 品包材未適當區隔等項。原告對於被告之指示，多已著手進 行改善，僅被告所定期限僅有15日，依一般常情揪工施作， 顯無法達成，被告捨原告已經進行改善之事實不論，要求原 告於短時間內完成改善措施，實有違經驗，其裁罰之程序上 殊有違誤。 ㈣復按行政訴訟法第4條第2項、第201條可知，行政機關裁處 罰鍰時，應考量及得考量事項為規範。倘行政機關於具體個 案行使裁量為罰鍰之裁處時，有應考量事項而未考量，或將 與違章行為無關連之因素納入考量之不當聯結情事，即構成 裁量之濫用。被告於作成原處分時，多未考量事實，更未依 其所頒訂之裁罰標準為處分行為，容有濫用之嫌。又按行政 程序法第36條及行政罰法第7條之規定，因行為人之行為， 是否有違反行政法上之義務而須受到處罰，基於法治國原則 ，即應由行政機關依其職權，於可能性範圍內，做必要性之 調查與舉證。參照改制前行政法院39年判字第2號判例意旨 ，行政機關對受處罰人為科處罰鍰處分，即使受處罰人所為 之各項主張不可採，仍必須有積極證據證明受處罰人違規事 實存在，始能認科罰處分合法。被告對於原告是否有違反義 務，並未盡調查及舉證之情事，即科以高額之罰鍰，實有違 誤。 ㈤原告之椒鹽粉並未在網路購物、家福股份有限公司及惠康百 貨股份有限公司等銷售，原告並非知名食品業者等語，並聲 明求為：⒈訴願決定及原處分均撤銷。⒉訴訟費用由被告負 擔。 三、被告則以： ㈠原告訴稱，收購之「允成鹽基性碳酸鎂A-102」產品，經採 樣後逕送台灣檢驗科技股份有限公司（SGS）檢驗合格，自 無食安法第7條第5項之通報義務云云。惟查原告所稱經檢驗 合格之系爭產品，尚無相關佐證資料證實與案內違規產品為 同批，又該產品外包裝袋已標明「For Industrial Use Onl y」之英文字標及「禁用於食品」之中文字標，均為原告所 明知，又系爭產品業經衛生福利部食品藥物管理署檢驗砷超 量，實屬有危害衛生安全之產品，原告於「椒鹽粉」等多項 產品中添加不可供食用之工業級碳酸鎂，已足認其產品有危 害衛生安全之虞，且原告自新聞揭露後，未立即主動停止製 造、加工、販賣及辦理回收，又未於被告所屬衛生局104年3 月31日稽查時，主動通報或告知，核已違反食安法第7條第5 項之各項義務，未依法履行，據以依食安法第47條第2款及 行政罰法第18條規定，於法定罰鍰額度內裁處較重之罰鍰12 0萬元，於法並無不合。 ㈡另訴稱，被告所屬衛生局於104年4月21日稽查時，未就相關 事實詢問負責製造之部門主管，仍向不知情且僅負責公司財 務及會計事務之副總經理陳鏡如進行詢問，事後卻以「隱瞞 」事實為由，科處罰鍰，容有違誤云云。惟查陳鏡如（即原 告代表人陳廷智之女兒）於被告所屬衛生局104年4月21日稽 查時已坦承原告董事長因新聞事件，擔心對公司造成傷害， 故未於104年3月31日稽查第一時間說明等語；且陳鏡如又於 104年4月30日至被告所屬衛生局接受訪談時，亦於現場坦承 當時要保護「椒鹽粉」，不讓該產品出事下架並回收，故僅 承認「純黑胡椒粉」、「純白胡椒粉」、「台一黑胡椒粉」 及「台一白胡椒粉」等4項產品，直至檢調調查才坦承「椒 鹽粉」亦有添加工業級碳酸鎂，查104年4月21日現場稽查工 作日誌表及4月30日訪談紀錄均由陳鏡如簽名確認，故原告 稱陳鏡如所述所知有限之語，顯有推託卸飾之詞，被告所屬 衛生局多次前往原告之作業現場稽查，原告未如實坦承添加 工業級碳酸鎂之產品，提供之資料顯有不實，嚴重妨礙行政 調查之正確性，違反食安法第47條第11款，爰依行政罰法第 18條規定，於法定罰鍰額度內裁處較重之罰鍰120萬元。 ㈢末稱，被告所屬衛生局104年3月31日查獲原告之作業場所多 項不符「食品良好衛生規範準則」缺失，限期於104年4月14 日前改正完竣，僅給予15日改正時間，實有違經驗，其裁罰 之程序上殊有違誤等語。查被告所屬衛生局104年3月31日派 員前往現場依「食品良好衛生規範準則」進行稽查，現場查 核結果：食品添加物未落實三專（專櫃、專人、專冊）管理 ；門窗無病媒防治設施等多項不符合「食品良好衛生規範準 則」，遂限期104年4月14日前改善，復於104年4月22日派員 複查，仍查獲窗戶無病媒防治設施等部分缺失未改正，被告 所屬衛生局初查至複查共歷經22個日曆天，原告所陳僅給予 15日改正時間不足，無法落實改善之詞，顯有推諉及明顯漠 視前開準則所課予之義務，被告所屬衛生局依原告違反食安 法第8條第1項規定，爰依食安法第44條第1項第1款規定，於 法定罰鍰額度內裁處12萬元罰鍰。 ㈣原告於104年3月31日稽查時未即時坦承添加工業級碳酸鎂， 嗣後雖於4月21日及30日坦承使用添加工業級碳酸鎂於製售 產品，且又說詞前後不一，致系爭產品於期間仍於市面流通 ，危害民眾食用安全，其應受責難程度甚高，非裁處法定罰 鍰之較重金額，不足以達成食安法之管制目的，原告行為已 違反食安法第7條第5項、第8條、第47條第11款之規定，事 證明確，經被告合併處罰鍰252萬元。 ㈤綜上，原告違反食安法之事證明確，原處分係為維護民眾食 品安全衛生之權益，保障消費者獲得正確資訊、維護健康的 權利等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴，訴訟 費用由原告負擔。 四、兩造之爭點： 原告有無發現產品原料有危害衛生安全，未立即主動停止製 造、加工、販賣及辦理回收，並通報直轄市、縣市主管機關 ，違反食安法第7條第5項規定之行為？原告有無於104年4月 21日被告稽查時，未坦承將「工業級」碳酸鎂添加到椒鹽粉 ，違反食安法第47條第11款規定之行為？原告有無違反食品 良好衛生規範準則，且未改正，違反食安法第8條規定之行 為？原處分有無裁量濫用、違反行政程序法第36條及行政罰 法第7條之違法情事？ 五、本院之判斷： ㈠按「為管理食品衛生安全及品質，維護國民健康，特制定本 法。」「本法所稱主管機關：在中央為衛生福利主管機關； 在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」「 食品業者於發現產品有危害衛生安全之虞時，應即主動停止 製造、加工、販賣及辦理回收，並通報直轄市、縣(市)主管 機關。」「食品業者之從業人員、作業場所、設施衛生管理 及其品保制度，均應符合食品之良好衛生規範準則。」「第 1項食品之良好衛生規範準則……由中央主管機關定之。」 「直轄市、縣（市）主管機關為確保食品、食品添加物、食 品器具、食品容器或包裝及食品用洗潔劑符合本法規定，得 執行下列措施，業者不得規避、妨礙或拒絕：1、進入製造 、加工、調配、包裝、運送、貯存、販賣場所執行現場查核 及抽樣檢驗。2、為前款查核或抽樣檢驗時，得要求前款場 所之食品業者提供原料或產品之來源及數量、作業、品保、 販賣對象、金額、其他佐證資料、證明或紀錄，並得查閱、 扣留或複製之。」「有下列行為之一者，處新臺幣6萬元以 上2億元以下罰鍰……1、違反第8條第1項或第2項規定，經 命其限期改正，屆期不改正。」「有下列行為之一者，處新 臺幣3萬元以上3百萬元以下罰鍰……2、違反第7條第5項規 定……11、對依本法規定應提供之資料，拒不提供或提供資 料不實。」食安法第1條、第2條、第7條第5項、第8條第1項 、第4項、第41條第1項第1款、第2款、第44條第1項第1款、 第47條第2款及第11款分別有明文規定。 ㈡次按衛生福利部103年11月7日部授食字第1031301901號令發 布之「食品良好衛生規範準則」第4條規定：「食品業者之 場區及環境，應符合附表1場區及環境良好衛生管理基準之 規定。」第6條第1款規定：「食品業者倉儲管制，應符合下 列規定：1、原材料、半成品及成品倉庫，應分別設置或予 以適當區隔，並有足夠之空間，以供搬運。」第9條規定： 「食品製造業製程管理及品質管制，應符合附表3製程管理 及品質管制基準之規定。」又附表1「食品業者之場區及環 境良好衛生管理基準」規定：「……2、建築及設施，應符 合下列規定：⑴牆壁、支柱及地面應保持清潔，避免有納垢 、侵蝕或積水等情形。⑵樓板或天花板應保持清潔，避免長 黴、剝落、積塵、納垢或結露等現象。⑶出入口、門窗、通 風口及其他孔道應保持清潔，並應設置防止病媒侵入設施。 ⑷排水系統應完整暢通，避免有異味，排水溝應有攔截固體 廢棄物之設施，並應設置防止病媒侵入之設施。」附表3「 食品製造業者製程管理及品質管制基準」規定：「……2、 原材料進貨時，應經驗收程序，驗收不合格者，應明確標示 ，並適當處理，免遭誤用……4、原材料使用，應依先進先 出之原則，並在保存期限內使用……6、食品添加物應設專 櫃貯放，由專人負責管理，並以專冊登錄使用之種類、食品 添加物許可字號、進貨量、使用量及存量。」 ㈢有關原告發現產品原料有危害衛生安全，未立即主動停止製 造、加工、販賣及辦理回收，並通報直轄市、縣市主管機關 ，違反食安法第7條第5項規定，依同法第47條第2款裁處罰 鍰120萬元部分： ⒈查被告所屬衛生局於104年3月31日至原告之作業場所稽查 ，原告副總經理陳鏡如未表示產品添加工業級碳酸鎂。同 年4月21日，再至原告之作業場所稽查，原告副總經理陳 鏡如表示生產之「純黑胡椒粉」、「純白胡椒粉」、「台 一黑胡椒粉」及「台一白胡椒粉」等4項產品添加工業級 碳酸鎂。嗣新北地院檢察署於同年4月24日指揮被告所屬 衛生局及新北市政府警察局土城分局進行偵辦；陳鏡如始 再坦承使用「工業級碳酸鎂」製售「椒鹽粉」等情，有被 告所屬衛生局104年3月31日、104年4月21日現場稽查工作 日誌表、抽驗物品報告單、扣留文件設備清單、進貨單、 發票等件在卷可稽（見原處分卷第120-136頁），並為兩 造所不爭（見本院卷第82、192頁筆錄），堪以憑認。 ⒉再查，被告所屬衛生局104年4月21日現場稽查工作日誌表 記載略以「本局人員調閱向弘洲行進貨之進貨憑證，始至 104.4.1 開始進貨，用於何種產品上，陳君（指陳鏡如即 原告負責人陳廷智之女）表示就她對公司產品的熟悉度， 碳酸鎂用於①白胡椒粉②純白胡椒粉③黑胡椒粉④純黑胡 椒粉，其成份如下：……陳君表示因客戶反應產品易受潮 結塊，自103.8.7 起才進貨至4/1 進貨3 次，後因3/31新 聞事件，當日董事長即刻把剩餘量載走，數量不清楚，所 以4/ 1隨即向弘洲行進貨……副理陳鏡如表示，就她所熟 悉之產品寫下成份組成，如需詳細之成份，需等董事長出 國回來或至本局說明提供」等語（見原處分卷第121-122 、124 頁），被告所屬衛生局104 年4 月22日現場稽查工 作日誌表記載略以「本局人員再次詢問使用工業級碳酸鎂 情形，前經3/31副理陳鏡如告知本局人員已很多年未使用 ，其後調閱純佳公司進貨憑證計有3 次，陳君表示因3/31 見有新聞事件，且董事長一早即載走處理，也害怕對公司 造成傷害，故才未對貴局說明，……我知悉用於4 種產品 上①白胡椒粉②純白胡椒粉③黑胡椒粉④純黑胡椒粉上， 是否有加入其他產品內不清楚……」等語（見原處分卷第 45頁），並經陳鏡如簽名確認無訛。又本件抽驗取樣的 A102碳酸鎂是在原告代表人陳廷智兒子陳承愈北投家中取 得，然後送到衛生福利部食品藥物管理署檢驗，本院依職 權傳訊證人陳星佑即原告總經理到庭證稱「（問：原告產 品有無添加A102碳酸鎂或A106? 是何項產品添加?A102 碳 酸鎂何時? 向誰購買? ）我的產品是添加A102碳酸鎂，添 加的產品詳如我4 月24日在估價單上勾選的（可閱覽訴願 卷鉛筆編頁第124 頁）。A102碳酸鎂大約是在90多年就開 始跟純佳公司買。當初我們不知道A102碳酸鎂需要許可證 ，因他們跟我說藥廠都在用，於是我想我們也應該可以使 用。因是家族企業，不會去查很多相關規定，不知道使用 A102碳酸鎂需要許可證，直到104 年3 月31日看電視才知 需許可證，之後我們就去找有許可證的碳酸鎂，104 年4 月2 日開始使用有許可證的碳酸鎂。104 年3 月31日看電 視後知道碳酸鎂不能用了，於是將東西帶去我哥哥家，我 哥哥叫陳承愈。……產品配方只有我父親跟我知道。」等 語（見本院卷第194-195 頁筆錄）。參以，原告副總經理 陳鏡如陳稱: 「後因3/31新聞事件，當日董事長即刻把剩 餘量載走，數量不清楚」等語（見原處分卷第121-122 、 124 頁）。可知，原告代表人陳廷智於104 年3 月31日， 明知所使用之A102碳酸鎂有問題，不能使用，即刻把剩餘 量載至其子陳承愈家中藏放，原告確有構成發現產品原料 有危害衛生安全，未通報直轄市、縣市主管機關，違反食 安法第7 條第5 項規定之行為，甚為明確。 ⒊原告雖主張其向訴外人純佳有限公司購買之「碳酸鎂」原 料，經送台灣檢驗科技股份有限公司（SGS）化驗後，均 符合衛生福利部所頒「食品添加物使用範圍及限量暨規格 標準」中關於碳酸鎂之標準，並提出檢驗報告為憑，無危 害衛生安全之虞，並無通報之義務云云。惟查： ⑴衛生福利部依據食安法之規定，訂有「食品添加物使用 範圍及限量暨規格標準」以規範食品添加物之品名、規 格及其使用範圍、限量標準。經查碳酸鎂為准用之食品 添加物，並訂有規格標準、使用範圍及限量之規定，爰 食品業者應使用符合食安法規定之食品添加物進行產品 加工製造等情，有衛生福利部105年3月29日FDA食字第1 059900870號函在卷可稽（見本院卷第241頁）。 ⑵查原告提出之台灣檢驗科技股份有限公司檢驗報告記載 略以「產品名稱：碳酸鎂、產品狀態：散裝、收樣日期 ：2015/04/24、測試日期：2015/04/24、備註：測試報 告僅就委託測試者之委託事項提供測試結果，至若本產 品之合法性，仍應由主管機關依法判斷。」等情（見本 院卷第35頁），可知，原告送驗之碳酸鎂係散裝，無從 知悉原始包裝及進貨廠商為何，送驗之碳酸鎂與本案椒 鹽粉等產品添加之碳酸鎂是否為同批?是否具同一性?無 從比對查核，尚難據為有利於原告之認定。又被告於10 4年4月21日前往原告稽查時，查獲原告於104年4月1日 前使用之碳酸鎂供應商為純佳有限公司，被告於同日前 往純佳有限公司稽查，於倉庫發現碳酸鎂（品項：A102 ，10公斤裝），明顯標示「For Industrial Use Only 」（供工業使用），是原告應知該碳酸鎂屬工業用甚明 。而系爭產品添加之碳酸鎂經衛生福利部食品藥物管理 署檢驗結果為「砷超量，大於4PPM」，有該署104年5月 25日FDA研字第1041900887號檢驗報告書附卷可按（見 原處分卷第39頁），實屬有危害衛生安全之產品，則原 告於「椒鹽粉」等多項產品中添加不可供食用之工業級 碳酸鎂，已足認其產品有危害衛生安全之虞，堪以認定 。 ⒋原告另主張檢驗報告的實際值沒有記載清楚，被告送檢驗 的碳酸鎂的有效日期是2014年11月2日，其是過期商品，檢 驗應會有誤差，被告檢驗有問題云云。惟查，被告查扣過 程經土城分局全程錄影，並有照片及現場稽查工作日誌表 等件附卷可按（見本院卷第205-210、225-233頁），被告 於104年4月25日及104年5月18日至土城分局證物室查扣之 「碳酸鎂A102」抽驗，其外袋打印皆為「141120」，經允 成化學工業股份有限公司覆稱略以外袋標示之「141120」 係指製造日期「2014年11月20日」，有該公司105年2月4 日及25日105允化營字第0001及第0002號函在卷可稽（見 本院卷第203、217頁），故抽驗之產品尚未逾有效日期。 又衛生福利部食品藥物管理署已更正該署104年5月25日FD A研字第1041900887號函之檢驗報告書，原檢驗報告書已 作廢，有該署105年2月18日FDA研字第1059003103號函及1 05年3月29日FDA食字第1059900870號函在卷可稽（見本院 卷第243、241頁），並無原告所指被告採樣之檢驗日期先 稱有效日期為2014.11.2，嗣改稱係製造日期2014年11月2 0日云云，與檢驗報告所示之2014.11.2亦不相同，該檢驗 報告浮濫可期之情事。是原告此部分之主張，委無可採。 ⒌原告再主張原告將碳酸鎂原料添加於椒鹽粉產品之行為， 現由新北地院檢察署另案偵查中，被告未待偵查及審判結 果，逕行認定原告所使用之碳酸鎂逾越法定標準及主觀上 知悉有逾越法條標準之事實，要與事實不符云云。惟查， 被告係以原告使用工業級碳酸鎂製成多項產品，涉有違反 食安法第15條第1項第10款規定(添加未經中央主管機關許 可之添加物)，依同法第49條規定涉有刑責，而移送新北 地院檢察署偵辦，與本件原告於發現產品有危害衛生安全 之虞時，未即主動停止製造、加工、販賣及辦理回收並通 報主管機關，違反食安法第7 條第5 項規定，有所不同， 核無行政罰法第26條規定適用之餘地。另按「刑事判決所 認定之事實，及其所持法律上見解，並不能拘束本院。本 院應本於調查所得，自為認定及裁判。」「行政爭訟事件 並不受刑事判決認定事實之拘束。……」、「行政罰與刑 罰之構成要件雖有不同，而刑事判決與行政處分，亦原可 各自認定事實。」改制前行政法院44年判字第48號判例、 59年判字第410 號判例及75年判字第309 號判例意旨參照 。可知，行政法院就行政爭訟事件應自行認定事實，並不 受刑事判決所認定事實之拘束。查原告代表人明知所使用 之A102碳酸鎂有問題，不能使用，於新聞事件報導後，未 主動通報直轄市、縣市主管機關，反而即刻把剩餘量載至 其子陳承愈家中藏放，確有構成發現產品原料有危害衛生 安全，未通報直轄市、縣市主管機關，違反食安法第7 條 第5 項規定之行為，甚為明確，已如前述，是原告此部分 之主張，殊無足採。 ⒍原告再主張依被告訂頒之「新北市處理違反食品安全衛生 管理法事件統一裁罰基準」項次2規定，第1次罰鍰為3萬 元至8萬元，被告未依裁罰基準裁罰，而處以高達120萬元 之罰鍰，即有違誤云云。查被告並無訂定上開裁罰基準， 為原告所是認（見原告行政準備狀㈡附本院卷第151頁第 14行），原告所稱容有誤解。又行政機關行使裁量權，不 得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的，行政 程序法第10條亦有明文。故行政處分須具合法性與合目的 性，行政機關行使裁量權限應遵守法律優越原則，並不得 違背比例原則。查原告發現產品原料有危害衛生安全，未 立即主動停止製造、加工、販賣及辦理回收，並通報直轄 市、縣市主管機關，核係違反食安法第7條第5項規定，依 同法第47條第2款規定，得處新臺幣3萬元以上3百萬元以 下罰鍰。則立法者授權行政機關得於3萬元以上3百萬元以 下之範圍內行使裁量權，科處罰鍰，而此等行政裁量，係 法律許可行政機關行使職權時，得為之自由判斷，但行政 機關行使裁量權仍不得超越授權之範圍。又原告銷貨通路 有遠百企業股份有限公司、大龍百貨、日順商行、宜昌行 、金春發、津宜商行、文山聯股份有限公司、艾佳食品原 料專賣等（見本院卷第131頁），原告陳稱：「量都很少 ，時間數量後補。」等語（見本院卷第192頁筆錄），惟 迄言詞辯論終結時止並未提出。則本件被告在規定罰鍰範 圍內，參酌原告有「純黑胡椒粉」、「純白胡椒粉」、「 台一黑胡椒粉」及「台一白胡椒粉」等共12項產品（詳如 本院卷第123-126頁、第192頁筆錄）添加工業級碳酸鎂， 銷貨通路遍及台北市、新北市、桃竹苗等地，未主動通報 ，使民眾誤食，影響消費者權益重大，造成之危害非屬輕 微。又原告代表人陳廷智於104年3月31日明知A102碳酸鎂 有問題，不能使用，未主動通報，反而立即把剩餘量載至 其子陳承愈家中藏放，復未於104年3月31日稽查第一時間 說明。科處原告罰鍰120萬元，衡諸原告違法情節，尚屬 相當，未逾法定裁量範圍，亦無裁量濫用或裁量怠惰情事 ，自屬適法有據。 ㈣有關原告於104年4月21日稽查時，僅表示「純黑胡椒粉」、 「純白胡椒粉」、「台一黑胡椒粉」、「台一白胡椒粉」等 4項產品使用「工業級」碳酸鎂，未坦承將「工業級」碳酸 鎂添加到椒鹽粉，依食安法第47條第11款規定，處罰鍰120 萬元部分： 查被告於同年4月21日前往原告稽查，原告副總經理陳鏡如 僅表示生產之「純黑胡椒粉」、「純白胡椒粉」、「台一黑 胡椒粉」及「台一白胡椒粉」等4項產品添加工業級碳酸鎂 ，未表示「椒鹽粉」添加工業級碳酸鎂。嗣新北地院檢察署 於同年4月24日指揮被告所屬衛生局及新北市政府警察局土 城分局進行偵辦；陳鏡如始坦承使用「工業級碳酸鎂」製售 「椒鹽粉」等事實，有被告所屬新北市政府衛生局抽驗物品 報告單、照片、被告所屬衛生局104年4月21日現場稽查工作 日誌表（見原處分卷第88、106、120-124頁）等件在卷可稽 ，並為原告所不爭（見本院卷第87頁筆錄），固堪憑認。惟 依食安法第47條第11款所定，須依食安法規定有應提供資料 之義務，而拒不提供或提供資料不實者，始得予以處罰。被 告陳稱：「（問：被告依據食安法第47條第11款規定裁罰原 告120萬元，依據何規定?『當事人將工業級碳酸鎂加入椒鹽 粉』是應提供之資料嗎？食安法第47條第11款部分有無命原 告提供何種資料？）依據食安法第15條第1項第10款未經中 央主管機關許可添加之物。」等語（見本院言詞辯論筆錄） 。而食安法第15條第1項第10款規定：「食品或食品添加物 有下列情形之一者，不得製造、加工、調配、包裝、運送、 貯存、販賣、輸入、輸出、作為贈品或公開陳列：……十、 添加未經中央主管機關許可之添加物。」並未就應提供之資 料有所規定。況同法第49條第1項規定「有第15條第1項第3 款、第7款、第10款或第16條第1款行為者，處7年以下有期 徒刑，得併科新臺幣8千萬元以下罰金。情節輕微者，處5年 以下有期徒刑、拘役或科或併科新臺幣8百萬元以下罰金。 」、第56條第1項規定「食品業者違反第15條第1項第3款、 第7款、第10款或第16條第1款規定，致生損害於消費者時， 應負賠償責任。 但食品業者證明損害非由於其製造、加工、調配、包裝、運 送、貯存、販賣、輸入、輸出所致，或於防止損害之發生已 盡相當之注意者，不在此限。」可知，違反食安法第15條第 1項第10款規定，應負刑事責任及賠償責任，但非科處罰鍰 。則被告就此部分科處原告罰鍰，於法無據，應予撤銷。 ㈤有關被告所屬衛生局於104年3月31日對原告進行例行稽查時 ，認為原告違反食品良好衛生規範準則，經限期改正，迄未 改正，依食安法第8條第1項及第44條第1項第1款規定，裁罰 12萬元部分： ⒈查被告所屬衛生局於104年3月31日，至原告之作業場所執 行例行稽查，查獲原告之作業場所有：⒈廠內使用食品添 加物，未落實三專管理（專櫃、專人、專冊）；⒉門窗無 病媒防治設施；⒊原料無單據、憑證，且無明確標示；⒋ 成品、半成品、包材未適當區隔等多項缺失，限於同年4 月14日前改正，復經同年4月22日複查，仍查獲有：⒈窗 戶無病媒防治設施；⒉原料進貨無驗收單、領料單、生產 單；⒊成品、半成品、包材未適當區隔等缺失不符合「食 品良好衛生規範準則」規定等事實，有被告所屬衛生局10 4年3月31日及4月22日現場稽查工作日誌表、限期改善通 知書、照片等件在卷可稽（見原處分卷第48、136-144頁 ），並為原告所不爭（見本院卷第91頁筆錄），堪以憑認 。 ⒉原告雖主張其對於被告之指示，多已著手進行改善，僅被 告所定期限僅有15日，依一般常情揪工施作，顯無法達成 ，被告捨原告已經進行改善之事實不論，要求原告於短時 間內完成改善措施，實有違經驗，其裁罰之程序上殊有違 誤云云。惟按「行政機關依裁量權所為之行政處分，以其 作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予 撤銷。」行政訴訟法第201條有明文規定。行政法院對於 行政機關行使裁量權所作成裁量處分之司法審查，關於裁 量權之行使部分，除非行政機關行使裁量權之過程或結果 ，有逾越權限或濫用權力之情形，而以違法論者外，原則 上尊重之而作有限司法審查，審查其是否逾越權限或濫用 權力；至其餘部分仍應作全面司法審查。查被告所屬衛生 局104年3月31日查獲原告之作業場所多項不符「食品良好 衛生規範準則」缺失，依食安法第44條第1項第1款規定， 可命原告限期改正，其所定期限，須視個案具體情形，合 理審酌。亦即就該案情形，其所定期限，衡諸一般經驗法 則，屆期有實現改善之可能者，方符本案立法意旨。查上 開「窗戶裝置病媒防治設施」僅須施工即可完成，依被告 所提拌炒區照片未裝置病媒防治設施之窗戶只有2個（見 本院卷第146頁），自3月31日限期改正之翌日起算至4月 14日止，有14日之久，應已足夠。另「原料無驗收單、領 料單、生產單」僅須於原料進貨生產時填載即可完成，毋 須另行施工或有其他作業配合，為原告所不爭（見本院卷 第189-190頁筆錄），又「成品、半成品、包材未適當區 隔」部分，僅須將成品、半成品、包材適當區隔，即可完 成，毋須另行施工或有其他作業配合，亦為原告所不爭（ 見本院卷第189-190頁筆錄），則被告給予14日之改善期 限，尚屬適當，衡諸一般經驗法則，屆期有實現改善之可 能。至原告提出之附件13紗窗照片（見本院卷第109頁） 及支出證明單均是針對4樓窗戶（見本院卷第189頁筆錄） 等文件資料，並非被告所屬衛生局於104年3月31日命改善 之1樓拌炒區之窗戶，即原告亦自承「揪工施作是針對104 年4月22日被告複查項目，今天有提出104年5月18日支出 證明單。」等語（見本院卷第190頁筆錄），均核與本案 係104年3月31日命改善之項目無涉。原告另主張被告附件 4照片拌炒區下方的窗戶是封死的，無須加裝紗窗，附件4 照片上方的窗戶已有紗窗云云，惟被告附件4上方的窗戶 並未裝置病媒防治設施之窗戶仍有2個（見本院卷第146頁 ），並有經原告副總經理陳鏡如簽名之4月22日現場稽查 紀錄表及限期改善通知書確認各窗戶無防止病媒入侵設施 乙節在卷可按（見本院卷第73頁），故原告之主張，委無 可採。 ⒊又按行政罰法第18條第1項規定：「裁處罰鍰，應審酌違反 行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政 法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」其立 法理由謂：「第1項規定裁處罰鍰時應審酌之因素，以求 處罰允當。」查被告於104年3月31日至原告生產製造食品 處所，依中央主管機關發布之食品良好衛生規範準則進行 稽查，經限期改正，仍未改正，核係違反食安法第8條第 1項規定，依同法第44條第1項第1款得處新臺幣6萬元以上 2億元以下罰鍰。則立法者授權行政機關得於6萬元以上2 億元以下之範圍內行使裁量權，科處罰鍰，而此等行政裁 量，係法律許可行政機關行使職權時，得為之自由判斷， 但行政機關行使裁量權仍不得超越授權之範圍。爰審酌廠 區之環境衛生直接影響產品品質及安全，原告未改善之項 目種類，於法定罰鍰範圍內處以較重金額，以達成食安法 之管制目的，科處原告罰鍰12萬元，衡諸原告違法情節， 尚屬相當，未逾法定裁量範圍，亦無裁量濫用或裁量怠惰 情事，自屬適法有據。 六、綜上所述，有關原告於104年4月21日稽查時，僅表示「純黑 胡椒粉」、「純白胡椒粉」、「台一黑胡椒粉」、「台一白 胡椒粉」等4項產品使用「工業級」碳酸鎂，未坦承將「工 業級」碳酸鎂添加到椒鹽粉，被告依食安法第47條第11款規 定，處罰鍰120萬元部分，核有違誤，訴願決定未予糾正， 亦有未洽，原告請求撤銷訴願決定及原處分於此範圍內為有 理由，應予准許，逾此部分之請求，即非有據，應予駁回。 七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結 果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。 八、據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行 政訴訟法第104 條、民事訴訟法第79條，判決如主文。 中　　華　　民　　國　　105　 年　　4　　 月　　28　　日 　　　　　　　　　　臺北高等行政法院第五庭 　　審判長法 官　曹　瑞　卿 　　　 法 官　王 俊 雄 　 　　 法 官　林　惠　瑜 一、上為正本係照原本作成。 二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表 明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判 決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。 三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段） 四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項） ┌─────────┬────────────────┐ │得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │ │代理人之情形 │ │ ├─────────┼────────────────┤ │㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│ │ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│ │ 為訴訟代理人　 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │ │ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│ │ │ 理人具備會計師資格者。 │ │ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│ │ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│ │ │ 利代理人者。 │ ├─────────┼────────────────┤ │㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│ │ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│ │ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│ │ ，亦得為上訴審訴│ 。 │ │ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│ │ │ 依法得為專利代理人者。 │ │ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│ │ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│ │ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│ │ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │ ├─────────┴────────────────┤ │是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│ │人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│ │文書影本及委任書。 │ └──────────────────────────┘ 中　　華　　民　　國　　105　 年　　4　　 月　　28　　日 　　　　　　　　　　　　　　　　　　書記官　蕭　純　純