臺北高等行政法院判決 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　104年度訴字第352號 　　　　　　　　　　　　　　　　　 104年12月10日辯論終結 原　　　告　陳建人 訴訟代理人　李琳華　律師（兼送達代收人） 被　　　告　科技部 代　表　人　徐爵民（部長） 訴訟代理人　王雪燕 　　　　　　張益榮 被　　　告　公務人員退休撫卹基金管理委員會 代　表　人　張哲琛（主任委員） 訴訟代理人　魏淑貞 　　　　　　黃瓊瑩（兼送達代收人） 　　　　　　余桂美 輔助參加人　銓敘部 代　表　人　張哲琛（部長） 訴訟代理人　簡慧樺 　　　　　　郭玟君（兼送達代收人） 上列當事人間退休給與事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員 會中華民國103年12月30日103公審決字第0346號復審決定，提起 行政訴訟，本院判決如下： 主 文 原告之訴駁回。 訴訟費用由原告負擔。 　　事實及理由 一、事實概要： 原告原係前行政院國家科學委員會（於民國103 年3 月3 日 改制更名為科技部，下稱科技部）精密儀器發展中心主任， 於94年1 月15日自願退休生效，選擇支領月退休金。其於99 年8 月9 日，再任臺灣高速鐵路股份有限公司（下稱臺灣高 鐵）興建暨採購處系統工程部協理（按月支薪之全職職務） 。此一再任情事，係由公務人員退休撫卹基金管理委員會（ 下稱基管會）於102 年9 月與前行政院勞工委員會勞工保險 局（103 年2 月17日改制更名為勞動部勞工保險局，下稱勞 保局）勾稽勞工保險資料時查知。被告科技部獲知後，自10 3 年1 月1 日起暫停發放其103 年退撫新制施行前（下稱舊 制年資）月退休金；被告基管會亦自103 年7 月1 日起暫停 發放其103 年退撫新制施行後（下稱新制年資）月退休金。 又依公務人員退休法（下稱退休法）規定，原告應自輔助參 加人公告臺灣高鐵為政府間接控制其人事、財務或業務之事 業之日起，即自102 年3 月18日起停止領受月退休金並停止 辦理優惠存款。被告科技部爰以103 年9 月3 日科部人字第 1030063820號書函（下稱原處分1 ），載明有關原告再任臺 灣高鐵職務，自102 年3 月18日起應停止領受月退休金及優 惠存款權利一案，請原告於文到10日內，繳回102 年3 月18 日至同年12月31日溢領之舊制年資月退休金，計新臺幣（下 同）41萬5,122 元，並於說明部分敘明「（103 年起暫停發 給）」。被告基管會則以103 年9 月25日台管業二字第1031 122189號書函（下稱原處分2 ，與原處分1 合稱原處分）， 載明原告再任公務人員退休法第23條第1 項第3 款職務應停 發月退休金一案，請被告科技部轉知原告繳回102 年3 月18 日至103 年6 月30日溢領之新制年資月退休金，計34萬4,43 9 元，並於說明中敘明依規定應自102 年3 月18日起應停止 支給月退休金。原告不服原處分1 ，於同年月23日向公務人 員保障暨培訓委員會（下稱保訓會）提起復審，並於同年10 月3 日補充理由；復不服原處分2 ，於同年10月13日經由被 告基管會向保訓會提起復審，經復審決定駁回，遂提起本件 行政訴訟。 二、本件原告主張： ㈠就程序面部分，本件因輔助參加人上網公告臺灣高鐵係屬於 退休法第23條第1 項第3 款第3 目之政府間接控制之轉投資 事業，是被告科技部及被告基管會根據此公告作成原處分， 則輔助參加人於本件自有利害關係，有參加訴訟之必要。又 輔助參加人之上開公告，屬原處分之前階段行政行為，則該 前階段行政行為是否適法，亦為鈞院之審查範圍，不以該前 階段行政行為為行政處分為必要。 ㈡輔助參加人無權審查臺灣高鐵是否屬退休法第23條第1 項第 3 款第3 目所規定之政府直接或間接控制人事、財務或業務 之事業： ⒈是否屬退休法第23條第1 項第3 款第3 目規定所定政府直 接或間接控制人事、財務或業務之事業，應由各該事業之 「各該主管機關」本於權責覈實認定，而非由輔助參加人 自行認定，由退休法施行細則第10條第3 項及輔助參加人 100 年6 月8 日部退三字第1003377755號書函（下稱輔助 參加人100 年6 月8 日函）、輔助參加人101 年8 月13日 部退三字第1013616291號函（下稱輔助參加人101 年8 月 13日函）可稽，此亦有監察委員葉耀鵬之調查報告可證。 而臺灣高鐵之主管機關交通部業已以交通部103 年9 月23 日交人字第1035011579號函（下稱交通部103 年9 月23日 函）覆輔助參加人說明臺灣高鐵非屬退休法第23條第1 項 第3 款第3 目所規定之政府直接或間接控制人事、財務或 業務之事業，輔助參加人卻違反交通部之認定而自行認定 臺灣高鐵符合前開規定，已違反行政程序法第4 條依法行 政原則。 ⒉依鈞院102 年度訴字第1260號判決可知退休法施行細則第 10條第3 項所指之主管機關為「投資事業機關」，是「主 管機關」並不包括輔助參加人，輔助參加人並無審定權限 。 ㈢臺灣高鐵並不符合退休法第23條第1 項第3 款第3 目規定之 要件： ⒈輔助參加人主張臺灣高鐵為臺灣糖業股份有限公司（下稱 臺糖公司）之轉投資事業云云，惟依經濟部所填載之資料 ，共有6間公司係由臺糖公司間接控制人事財務及業務， 於輔助參加人公告停發退休金及優惠存款生效日102年3月 18日之同日即同時解除列管為財團法人及轉投資事業，後 經濟部亦函覆輔助參加人「臺灣高鐵不屬於國營事業直接 或間接控制之企業」，可證經濟部原填載資料有錯誤。 　⒉臺灣高鐵非屬「政府暨所屬營業、非營業基金轉投資事業 」，因依退休法施行細則第10條規定是否符合上開要件， 係以公務預算、營業基金、非營業基金合計投資數額，是 否占該事業資本額20% 以上為認定之標準，此由輔助參加 人99年12月29日部退三字第0993293289號書函（下稱輔助 參加人99年12月29日函）可稽，是就何謂轉投資已作成一 定義性解釋，而臺灣高鐵並未超過上開標準。退休法第23 條第1 項第3 款第3 目之規定係針對該款第1 目及第2 目 另為補強規範，並非如該款第1 目及第2 目規定僅侷限於 「政府捐助（贈）之財團法人範圍」。 ㈣輔助參加人主張臺灣高鐵之人事、財務及業務均受政府控制 云云，洵有誤解，茲分述如下： ⒈人事控制權方面： ⑴交通部並無直（間）接控制臺灣高鐵人事之情形，輔助 參加人雖以臺灣高鐵過去2 任董事長均由交通部派任至 中華民國航空觀光發展協會（下稱航發會）之代表擔任 ，惟航發會僅為臺灣高鐵之特別股股東，於普通股股東 會並無表決權（由臺灣高鐵章程第7 條之1 及第7 條之 2 規定可知），亦無選舉該公司董事、監察人之權利， 則該公司特別股股東航發會之法人代表係經普通股股東 於股東會選舉為董事，再由董事過半數之同意互選為董 事長，交通部僅係基於公益考量負起居中協調之責任， 對人事無從干預，由交通部103 年9 月23日函可知。又 依輔助參加人100 年6 月8 日函所載：「至於上開所稱 直接或間接控制權之認定標準，尚得以政府推派代表之 人數比例、決策影響能力、或政府對其人事、財務、業 務之監督機制或核備等面向，由各主管機關本於權責認 定之。」故依臺灣高鐵之基本資料查詢結果，臺灣高鐵 目前董事會之組成員共15席董事（其中1 席獨立董事缺 額），而政府或所屬營業、非營業基金轉投資事業所推 派代表所占席次至多僅有6 席，並未過半數。 ⑵尤有進者，臺灣高鐵現任執行長係依臺灣高鐵章程之規 定，以董事會過半數之決議選任，其並非公股之代表擔 任之，且由臺灣高鐵103年9月23日台高法發字第103000 1808號函及102年12月6日台高人發字第1020002183號函 可知政府對臺灣高鐵之人事並未具有核派權及推薦權。 ⑶臺灣高鐵董事長之選任，依其章程第19條之規定，雖係 3分之2以上董事出席，出席董事過半數之同意得當選董 事長，然此僅係基於此項重大決議所為對於董事出席參 與表決之最低限度要求，蓋董事出席董事會為董事之權 利，更為其身為董事應履行之義務，甚且，觀之臺灣高 鐵董事會之組成成員，除獨立董事外，均為各法人股東 之代表，是實務上關於選舉董事長等此攸關各法人股東 權益之重大事項，董事均會全體出席，故應以政府代表 或公股代表占全體董事席次過半數之情況下，始得謂政 府對董事長之選舉具實質控制權。 ⑷至於臺灣高鐵歷年之獨立董事，於其擔任臺灣高鐵獨立 董事期間，均非政府或各法人股東之代表人，亦均未擔 任政府公職、政府代表或公股代表，且獨立董事之選任 係採候選人提名制而須經股東選任之，故臺灣高鐵獨立 董事之當選與否或如何行使其董事職權，均與政府無關 ，亦非政府所得加以干預。 ⒉財務控制權方面： ⑴交通部並無直（間）接控制臺灣高鐵財務之情形，臺灣 高鐵僅需於每季終了1 個月向交通部「報備」財務報表 ，交通部並無核備權；亦無直（間）接控制臺灣高鐵財 、業務之情形，因交通部僅係對於維持運輸服務之興建 、營運事項為監督，並無控制權。 ⑵輔助參加人復分別從臺灣高鐵之資金來源、持股結構及 政府解決高鐵公司之困境歷程，認定政府對臺灣高鐵具 財務控制權云云；然提供資金之貸與者及融資之擔保者 ，並不因提供資金及擔保即對於借用人之財務具控制權 。且臺灣高鐵之特別股股東於普通股股東會並無表決權 ，亦無選舉董事、監察人之權利。又特別股既是臺灣高 鐵為籌措興建臺灣高鐵所需資金所發行之特別股份，有 約定的償還期限與支付固定股息義務，事實上是「債務 」的性質，此亦經交通部所肯認。 ⑶至於輔助參加人所舉監察院98年度專案報告，充其量係 針對交通部高鐵BOT 案所簽訂之相關合約、運作情形有 無瑕疵及不當之內部檢討，依監察院之結論僅係就政府 於該BOT 案之融資保證地位，使得政府承擔了相當之風 險，惟該結論並無法推論出政府對臺灣高鐵之財務具實 質控制權。 ⑷又不論臺灣高鐵之財務改革方案將來如何規劃、運作及 實行，均與原處分作成時是否合法之判斷無涉。甚且， 臺灣高鐵之財務改革案最後能否實行，尚需依公司法之 相關規定，經臺灣高鐵之股東會、董事會決議通過，始 能正式實行，而非交通部所能片面決定。 ⒊業務控制權方面： 交通部已一再論明，依據鐵路法、獎勵民間參與交通建設 條例（下稱獎參條例）以及興建營運合約之規定，臺灣高 鐵提送安全相關作業規章與交通部審查，係為確保鐵路機 構維持運輸服務所為對其興建、營運之監督事項，其並無 直接或間接控制該公司之業務權。再者，臺灣高鐵亦向輔 助參加人表明其雖有依約將年度「事業計畫」向交通部「 報備」之義務，然交通部對該「事業計畫」並無審查或核 備之權利；抑有進者，依鐵路法第2 條第7 款及第4 條規 定，臺灣南北高速鐵路係由臺灣高鐵所興建之民營鐵路， 是交通部基於主管機關對於鐵路機構行政監理之需，與一 般目的事業主管機關基於行政監理之目的要求所轄業者提 供相關財務、營運資訊之情形並無二致，可見交通部對臺 灣高鐵之業務並不具控制權。 ㈤被告科技部及被告基管會撤銷原本發給之退休金，原告未先 主動通知其擔任臺灣高鐵之職務，並不構成信賴不值得保護 ，因臺灣高鐵並不構成退休法第23條第1 項第3 款第3 目之 情形。尤有甚者，關於臺灣高鐵是否屬政府間接控制其人事 、財務或業務之轉投資事業，權責主管機關交通部與輔助參 加人尚有不同認定，則原告是否有退休法第23條第1 項第3 款第3 目停發月退休金之適用，顯然仍有爭議，原告未通知 並不構成對於違反退休法施行細則第42條規定具有重大過失 ，益證原告並無信賴不值得保護情事。 ㈥被告科技部自103 年1 月1 日起暫停發放原告新制施行前舊 制年資月退休金，於當時原告即已知悉，嗣後曾提出陳情， 原告陳情後，被告科技部於103 年9 月3 日始作出行政處分 。綜上，因原告已依原處分繳回舊制及新制之月退休金，遂 原告針對原處分中暫停發放月退休金及命繳回部分皆依行政 訴訟法第4 條規定提起撤銷訴訟及依行政訴訟法第196 條聲 請法院判命被告為回復原狀之必要處置等語。並聲明求為判 決：（一）對於被告科技部：⒈原處分1 及該部分復審決定 （保訓會103 年12月30日103 公審決字第0346號復審決定） 均撤銷。⒉被告科技部應返還原告415,122 元。⒊訴訟費用 由被告負擔。（二）對於被告基管會：⒈原處分2 及該部分 復審決定（保訓會103 年12月30日103 公審決字第0346號復 審決定）均撤銷。⒉被告基管會應返還原告344,439 元。⒊ 訴訟費用由被告負擔。 三、被告則以： ㈠被告科技部主張依輔助參加人103 年8 月27日部退五字第10 338785771 號書函（下稱輔助參加人103 年8 月27日函）意 旨及臺灣高鐵102 年10月9 日台高人發字第1020001776號函 復被告科技部以：「陳員【即原告】確為本公司【即臺灣高 鐵】在職之全職員工，係於99年8 月9 日到職；……。」爰 被告科技部請原告繳回溢領之舊制月退休金，均係依上開相 關規定辦理，於法並無不合。且被告科技部於發給薪水當時 並不知原告任職臺灣高鐵，是係嗣後變成違法之行政處分， 追繳期間從102 年3 月18日開始，故原處分並無超過行政程 序法第121 條第1 項規定之2 年期間。綜上，爰依退休法第 23條第1 項第3 款及第32條規定，停發103 年舊制年資月退 休金等語。並聲明求為判決：（一）駁回原告之訴。（二） 訴訟費用由原告負擔。 ㈡被告基管會主張依公務人員退休撫卹基金管理條例第2條第1 項規定，被告基管會僅係負責退撫基金之收支、管理及運用 ，是有關退休公務人員再任職務應否停發月退休金，均係依 公務人員退休法令或法令主管機關輔助參加人函釋規定，及 服務機關（或再任機關）查證結果辦理。本案既經輔助參加 人103年8月27日函擇（兼）領月退休金人員如再任臺灣高鐵 全職工作或公股代表者，即應停止其領受月退休金權利，復 經被告科技部103 年9 月22日科部人字第1030068642號書函 覈實認定原告應自102 年3 月18日起停止領受月退休金，被 告基管會爰據以原處分2 請原告繳回再任期間已領之新制年 資月退休金，於法有據。至原告認為輔助參加人不應將臺灣 高鐵列入退休法第23條第1 項第3 款之範圍內乙節，則非被 告基管會之職責等語。並聲明求為判決：（一）駁回原告之 訴。（二）訴訟費用由原告負擔。 四、輔助參加人則以： ㈠退休金溢領而須追繳之法律依據為退休法施行細則第42條、 第43條第1 項規定，追繳之方式則係依退休法施行細則第32 條處理。輔助參加人認為本件有多階段行政處分之存在，就 輔助參加人103 年8 月27日函，是否有行政處分之性質可以 再討論，惟被告均應依該函辦理，並無其他審酌空間。 ㈡依輔助參加人101 年8 月13日函可知，退休法施行細則第10 條第3 項及第11條規定所稱主管機關，應包含退休法制主管 機關（即輔助參加人），從而上開所稱「主管機關」係包含 輔助參加人及財團法人或轉（再轉）投資事業之目的事業主 管機關。復審決定並載明交通部固主張臺灣高鐵非屬政府轉 （再轉）投資事業，惟因交通部僅係臺灣高鐵之主管機關， 其認定結果僅作為退休法主管機關之參考，最終仍以輔助參 加人覈實認定之結果為據，是輔助參加人基於退休法主管機 關之地位，基於職權，對於是否屬退休法第23條第1 項第3 款第3 目所定政府直接或間接控制人事、財務或業務之事業 仍具審查權。 ㈢臺灣高鐵符合退休法第23條第1項第3款第3目之要件： ⒈揆諸退休法第23條第1項第3款之訂定緣由，係立法院為澈 底解決退休人員再任支領雙薪問題，並藉以釋出工作機會 ，以達社會資源之合理分配，爰進一步將政府對其人事、 財務或業務具直接或間接控制權之財團法人及轉（再轉） 投資事業均明列為應停止月退休金及停辦優惠存款之範圍 ，是各主管機關即應依上開規定，認定所屬財團法人或轉 （再轉）投資事業其財產或資本來源，以及政府是否對其 人事、財務或業務具直接或間接之實質控制權。 ⒉臺灣高鐵確受到臺糖公司之投資。 ⒊輔助參加人99年12月29日函內容，係為答覆金融監督管理 委員會函詢有關退休法第23條第1 項第3 款所規範轉投資 事業職務之範圍（是否包括再轉投資事業或再再轉投資事 業）、金額比例及算法等。該函係引述退休法施行細則第 10條第1 項第3 款之規定（針對退休法第23條第1 項第3 款第1 目所稱「政府暨所屬營業、非營業基金轉投資金額 累計占該事業資本額20% 以上事業」所為之名詞定義) ， 就退休法第23條第1 項第3 款第1 目所指「政府投資金額 占20% 以上之轉（再轉）投資事業」部分予以釐清，並未 擴及解釋退休法第23條第1 項第3 款序文及第3 目所稱「 政府轉投資或再轉投資之事業」。次就法律解釋而言，如 依原告所述，將退休法第23條第1 項第3 款序文及同款第 3 目之「轉（再轉）投資事業」理解為一律均指「公務預 算、營業基金、非營業基金合計投資數額，占該事業資本 額20% 以上」之情形時，則上開第1 目與第3 目所指涉之 財團法人或轉（再轉）投資事業之範圍將產生重疊，而無 同時存在之必要，是第3 目所指「轉（再轉）投資事業」 並無公務預算、營業（非營業）基金占該事業資本額特定 比例之限制，僅須有公務預算或營業（非營業）基金之成 分在內即屬之。 ㈣臺灣高鐵屬退休法所規範政府直接或間接控制之事業： ⒈人事控制權方面： ⑴據臺灣高鐵102 年年報中之董事會組成觀之，董事會總 席次為15席，其中純公股席次（包含航發會及行政院國 家發展基金管理會）即占3 席、泛公股（包含中國鋼鐵 公司、臺糖公司及財團法人中技社）占3 席，獨立董事 2 席為具官方色彩，爰政府得以影響之董事席次計8 席 ；103 年年報中董事會總席次為13席，純公股席次占2 席，泛公股占3 席及獨立董事占2 席，爰政府得以影響 之董事席次計7 席；104 年之董事會總席次為14席，純 公股席次占3 席，泛公股席次占3 席，獨立董事占2 席 ，爰政府得以影響之董事席次計8 席。以上述政府得以 影響之董事席次，均已逾董事會總席次之1/3 ，表示政 府的確可對臺灣高鐵之董事長選任，具有實質影響力。 ⑵從臺灣高鐵董事長觀之，歷任董事長分別為殷琪（1998 年5 月11日至2009年9 月22日）、歐晉德（2009年9 月 22日-2014 年3 月5 日）、范志強（2014年3 月14日-2 015 年1 月16日）及劉維琪（2015年2 月16日- 現任） 。其中歐晉德、范志強皆曾以航發會法人董事身分成為 臺灣高鐵董事；劉維琪原先是臺灣高鐵獨立董事，請辭 臺灣高鐵獨立董事後，改由航發會推薦其擔任派駐臺灣 高鐵董事會的法人代表，今（104 ）年則被推舉為臺灣 高鐵的新任董事長。以上述3 任董事長之產生，均由交 通部派任至航發會之代表，再以該會法人代表身分獲推 選擔任臺灣高鐵董事長，此誠可謂經交通部以「居中協 調者」必然獲選為該公司董事長及執行長職務；其中據 上開事實結果而言，表示交通部確實對臺灣高鐵之人事 權具有實質影響力。 ⒉財務控制權方面： 從臺灣高鐵的資金來源、持股結構及歷次財務困難，均有 政府為其解決等面向觀之，實可謂無政府之財政協助及支 持，就無今日之臺灣高鐵，易言之，臺灣高鐵之「營運」 及「成長」，均有賴政府大力挹注資金，始得以維持至今 。也正因政府對於臺灣高鐵介入甚深，不但受朝野立法委 員之批評，更引起監察院注意，爰於98年度專案調查研究 報告中指出高鐵的建構案中，政府已經嚴重違反原邀標文 件明定融資「協助」之精神，主動介入融資業務、簽訂三 方協議備忘錄，由政府提供鉅額資金來源，供國內銀行團 轉貸臺灣高鐵，並作鉅額融資保證等作法，高鐵之執行風 險，實質上全轉由政府承擔，由全民買單。 ⒊業務控制權方面： 依據鐵路法及相關子法等規定，針對鐵路機構辦理興建及 工程技術、行車及客貨運輸業務相關規定事項，應報請主 管機關同意、核定或備查。另鐵路機構應訂定相關之作業 規章送主管機關核准、同意或備查。另依交通部103 年2 月19日交人字第1035001659號函略以，依臺灣高鐵興建營 運合約營運補充規範規定，臺灣高鐵應提送安全相關作業 規章予交通部審查同意，又高速鐵路興建營運合約係依獎 參條例規定辦理，於興建或營運期間，如有施工進度嚴重 落後，工程品管重大違失、經營不善或其他重大情事發生 ，主管機關得為限期改善、停止營運或廢止許可等，並應 採取適當措施維持運輸服務。從上述說明觀之，足見交通 部對臺灣高鐵之業務運作扮演著監督者及審查者的角色， 難謂交通部對臺灣高鐵無業務上之實質影響力。 ⒋且依退休法第23條第1 項第3 款第3 目規定，僅需人事、 財務或業務其中之一要件具備，即符合間接控制之要件。 ㈤依行政程序法第117 條規定被告係撤銷授益處分，原則上有 信賴保護之問題，惟因原告未依退休法施行細則第42條規定 主動通知，是屬信賴不值得保護等語，資為抗辯。並聲明求 為判決：（一）駁回原告之訴。（二）訴訟費用由原告負擔 。 五、上開事實概要欄所述之事實，為兩造所不爭執，並有原處分 1 （本院卷1 第25、26頁）、原處分2 （本院卷1 第27、28 頁）、輔助參加人103 年8 月27日函（本院卷1 第219 、22 0 頁）及保訓會103 年公審決字第0346號復審決定書【本院 卷1 第30頁至34頁】等件影本在卷可稽，堪認為真正。 六、本院爭點厥在：（一）臺灣高鐵是否屬退休法第23條第1 項 第3 款第3 目所定政府直接或間接控制其人事、財務或業務 之轉投資事業？輔助參加人是否有權認定？（二）原告未依 退休法施行細則第42條規定主動通知被告其擔任臺灣高鐵之 職務，是否構成信賴不值得保護？有無信賴保護原則之適用 ？（三）原告訴請撤銷復審決定及原處分；併請求被告科技 部應返還原告415,122 元、被告基管會應返還原告344,439 元，有無理由？本院判斷如下： ㈠按行政程序法第117 條規定：「違法行政處分於法定救濟期 間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上 級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰ 一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第119 條所列 信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信 賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」第119 條規定： 「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護：一、 以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分者。二 、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機 關依該資料或陳述而作成行政處分者。三、明知行政處分違 法或因重大過失而不知者。」第121條第1項規定：「第一百 十七條之撤銷權，應自原處分機關或其上級機關知有撤銷原 因時起二年內為之。」及第127條第1項規定：「授予利益之 行政處分，其內容係提供一次或連續之金錢或可分物之給付 者，經撤銷……而有溯及既往失效之情形時，受益人應返還 因該處分所受領之給付。……」據此，原處分機關對於違法 之授益行政處分，除認撤銷對公益有重大危害，或受益人無 第119 條所列信賴不值得保護之情形，且其信賴該違法處分 之利益顯然大於所欲維護之公益者外，於知有撤銷原因時起 2 年內，即得向受益人請求返還因該違法處分所受領之金錢 給付。 ㈡次按退休法第23條第1 項規定：「擇領或兼領月退休金之人 員有下列情形之一者，停止領受月退休金之權利，至其原因 消滅時恢復：……三、再任由政府捐助（贈）之財團法人、 行政法人、公法人職務或政府暨所屬營業、非營業基金轉投 資事業職務，並具有下列條件之一者：……（三）任職政府 直接或間接控制其人事、財務或業務之財團法人、行政法人 、公法人、轉投資或再轉投資事業之事業職務或擔任政府代 表、公股代表。」第2 項規定：「本法中華民國100 年1 月 1 日修正施行前擇領或兼領月退休金人員有下列情形之一者 ，自100 年4 月1 日起停止領受月退休金之權利，至原因消 滅時恢復：……二、有前項第3 款規定之情形。」第4 項規 定：「未依規定自再任之日起停止支領月退休金而有溢領情 事者，應由支給機關依法追繳自應停止支領日起溢領之退休 金。」又同法施行細則第10條第1 項規定：「本法……第23 條第1 項第3 款所稱再任由政府捐助（贈）之財團法人、行 政法人、公法人職務或政府暨所屬營業、非營業基金轉投資 事業職務之名詞意義如下：……五、再任職務：指退休人員 再於財團法人、行政法人、公法人及政府暨所屬營業、非營 業基金轉投資事業內，擔任支領報酬並從事全職工作。」第 3 項規定：「本法……第23條第1 項第3 款第3 目所定政府 直接或間接控制其人事、財務或業務之財團法人、行政法人 、公法人、轉投資或再轉投資事業之事業，應由主管機關覈 實認定之。」第11條規定：「各主管機關應於每年定期發放 月退休金之期日45日前，將政府捐助（贈）財團法人及政府 暨所屬營業、非營業基金轉投資事業之捐助（贈）或投資占 有之比例，依規定格式造冊填送銓敘部。」第30條第1 項規 定：「公務人員在退撫新制實施前任職年資之退休金、資遣 給與與依法應由各級政府編列預算支付之各項加發退休金及 本法第30條第2 項之補償金，依其最後服務機關屬於中央者 ，由國庫支出，並以銓敘部為支給機關……。」第3 項規定 ：「退撫新制實施後任職年資之退休金、資遣給與、離職或 免職退費及本法第30條第3 項之補償金，由退撫基金支付並 以基金管理會為支給機關。」第31條第4 項規定：「前3 項 退休金之發放作業程序，由各支給機關另定之。」第32條第 2 項規定：「有溢領月退休金情形者，得由支給機關自其下 一期應發給之月退休金中，覈實收回。」第42條規定：「退 休人員如有本法……、第23條……所列情事之一，……退休 人員……應主動通知原服務機關，轉報支給機關終止或停止 支給月退休金……。」第43條第1 項規定：「退休人員退休 金領受權……喪失或停止後，如有續領，應由支給機關追繳 。」 ㈢又所謂多階段之行政處分，係指行政處分之作成，須二個以 上機關本於各自職權共同參與而言，亦即行政機關作成之處 分須其他機關參與並提供協力者，稱之為多階段行政處分。 此際具有行政處分性質者，原則上為最後階段之行政行為， 即直接對外發生法律效果部分。本件輔助參加人公告（本院 卷1 第48頁參照）臺灣高鐵係屬於退休法第23條第1 項第3 款第3 目之政府間接控制之轉投資事業，並以輔助參加人10 3 年8 月27日函（本院卷1 第219 、220 頁）通知被告科技 部（並副知被告基管會）臺灣高鐵自102 年3 月18日公告為 間接控制其人事、財務或業務之事業單位，確屬退休法第23 條第1 項第3 款所定政府轉投資事業，應續將該公司列入公 告列管範圍等情；被告科技部及基管會對於該公告或輔助參 加人103 年8 月27日函，並無審酌餘地，而應據此作成原處 分。是原告及輔助參加人均主張原處分為多階段之行政處分 ，輔助參加人之上開公告或輔助參加人103 年8 月27日函， 屬原處分之前階段行政行為等情，應屬可採。本院於審查原 處分之合法性時，對於原處分所據之前階段行政行為是否適 法，自應併予審查。 ㈣再按退休法第23條第1項第3款之立法意旨，係為澈底解決退 休人員再任支領雙薪問題，並藉以釋出工作機會，以達社會 資源之合理分配，進一步將政府對其人事、財務或業務具直 接或間接控制權之財團法人及轉(再轉)投資事業均明列為應 停止領受月退休金及停辦優惠存款之範圍，此係基於立法政 策之考量。是各主管機關即應依上開規定，認定所屬財團法 人或轉（再轉）投資事業其財產或資本來源，以及政府是否 對其人事、財務或業務具直接或間接之控制權；易言之，各 主管機關除應就退休法令所定之構成要件具體審查外，更應 就其成立之歷史沿革、資金來源（例如法人民間捐助人或股 東取得之資金是否為政府出資）及整體運作實況，作覈實認 定；其中所定政府對其直接或間接控制之部分，尤應以政府 對其人事、財務或業務，具有實質控制權為準，非僅以形式 上無控制權即予以排除。輔助參加人101 年8 月13日函（本 院卷1 第121 頁至第123 頁）所載略以：「……部分主管機 關於政府是否對財團法人或轉（再轉）投資事業具控制權之 認定標準不一，本部乃於101 年7 月4 日邀集各主管機關召 開前開研商會議，並獲致決議如下：…（一）有下列情形之 一者，即屬退休法第23條第1 項第3 款第3 目所定政府直接 或間接控制其人事、財務或業務之財團法人或政府暨其所屬 營業基金非營業基金轉( 再轉) 投資事業：1 、人事控制權 部分：( 1)政府代表或公股代表占該財團法人或轉（再轉) 投資事業董事或監事席次達1/2 以上。( 2)主管機關對該財 團法人、轉投資事業經營政策之最高、次高首長，或實際負 責執行經營政策之執行首長，具有核派權或推薦權。…2 、 財務控制權部分：財務、會計報表、預決算等必須送主管機 關、財主機關、審計單位或民意機關『核備』者。3 、業務 控制權部分：該財團法人或轉投資事業之營運政策決定、業 務計畫書、業務運作規章、營運計畫或基金計畫書，必須送 主管機關核備者。( 二) 退休法施行細則第10條第3 項及第 11條規定所稱主管機關，於財團法人，指目的事業主管機關 ，或具直接或間接控制該財團法人之人事、財務或業務控制 權之機關；於轉( 再轉) 投資事業，指投資事業機關，或具 直接或間接控制該轉( 再轉) 投資事業之人事、財務或業務 控制權之機關。……」係輔助參加人為執行退休法第23條第 1 項第3 款規定，本於退休法主管機關之地位，以上揭函示 須先由目的事業主管機關或具直接或間接控制該財團法人之 人事、財務或業務控制權之機關；於轉( 再轉) 投資事業， 則由投資事業機關，或具直接或間接控制該轉( 再轉) 投資 事業之人事、財務或業務控制權之機關參酌上揭函示內容， 查明事實後送輔助參加人審查；再經輔助參加人就各主管機 關所填具之正確性與妥適性綜合審酌後公告之。易言之，輔 助參加人基於退休法主管機關之地位，本於職權，仍應查究 事實，參考主管機關之認定結果，覈實認定退休法第23條第 1 項第3 款第3 目所定政府直（間）接控制其人事、財務或 業務之轉（再轉) 投資事業，並定期公告，以達周知及制定 該法之規範目的。故退休法施行細則第10條第3 項及第11條 規定所稱主管機關，應解為除財團法人或轉（再轉) 投資事 業之目的事業主管機關外，亦包含退休法制主管機關之輔助 參加人，始符母法授權之規範意旨及實際執行情形。各主管 機關就其直接或間接控制人事、財務或業務之轉（再轉）投 資事業之認定結果，定期彙送輔助參加人後，仍應由輔助參 加人基於退休法主管機關之地位，參酌各主管機關彙送之認 定結果，本諸職權，核實認定後公告之；非謂輔助參加人已 完全受其拘束，而不得再行調查核實認定。是以，縱然臺灣 高鐵之主管機關交通部表示臺灣高鐵並非受其直接或間接控 制之事業；輔助參加人仍得本於退休法主管機關之地位，本 諸職權調查事實，核實認定公告之，不受交通部上揭函示之 拘束（至原告所提本院102 年度訴字第1260號退休法事件之 判決，並無拘束本件之效力，且該判決並未認定輔助參加人 非退休法第23條第1 項第3 款第3 目或退休法施行細則第10 條第3 項所指之主管機關）。原告主張由退休法施行細則第 10條第3 項規定及輔助參加人100 年6 月8 日函、輔助參加 人101 年8 月13日函、監察委員葉耀鵬之調查報告等資料， 可知退休法施行細則第10條第3 項所指之主管機關為「投資 事業機關」，並不包括輔助參加人，輔助參加人並無審定權 限，臺灣高鐵之主管機關交通部業已以交通部103 年9 月23 日函覆輔助參加人說明臺灣高鐵非屬退休法第23條第1 項第 3 款第3 目所規定之政府直接或間接控制人事、財務或業務 之事業，輔助參加人卻違反交通部之認定而自行認定臺灣高 鐵符合前開規定，已違反行政程序法第4 條依法行政原則云 云，即非可採。 ㈤退休法第23條第1 項第3 款序文及同款第3 目之「轉( 再轉 ) 投資事業」，是否係依輔助參加人99年12月29日函規定， 以「公務預算、營業基金、非營業基金合計投資數額，是否 占該事業資本額20% 以上」作為認定標準？查輔助參加人99 年12月29日函（本院卷1 第124 頁）略以，退休法第23條第 1 項第3 款所定轉投資事業是否包括再轉投資事業或再再轉 投資事業，依退休法施行細則第10條規定，以「公務預算、 營業基金、非營業基金合計投資數額，是否占該事業資本額 20% 以上」作為認定之標準( 如有上開情形，則不限於子公 司或孫公司，一體適用) 。該函內容，係為答復原行政院金 融監督管理委員會函詢有關退休法第23條第1 項第3 款所規 範轉投資事業職務之範圍( 是否包括再轉投資事業或再再轉 投資事業) 、金額比例及算法等。該函係引述退休法施行細 則第10條第1 項第3 款之規定( 針對退休法第23條第1 項第 3 款第1 目所稱「政府暨所屬營業、非營業基金轉投資金額 累計占該事業資本額20% 以上事業」所為之名詞定義) ，就 退休法第23條第1 項第3 款第1 目所指「政府投資金額占20 % 以上之轉（再轉) 投資事業」部分予以釐清，並未擴及解 釋退休法第23條第1 項第3 款序文及第3 目所稱「政府轉投 資或再轉投資之事業」。否則，如將退休法第23條第1 項第 3 款序文及同款第3 目之「轉（再轉) 投資事業」理解為一 律均指「公務預算、營業基金、非營業基金合計投資數額， 占該事業資本額20% 以上」之情形時，則上開第1 目與第3 目所指涉之財團法人或轉( 再轉) 投資事業之範圍將產生重 疊，而無同時存在之必要；是第3 目所指「轉（再轉) 投資 事業」與第1 目所定「公務預算、營業基金、非營業基金合 計投資數額，占該事業資本額20% 以上之事業」所指涉範圍 並不相同。退休法第23條第1 項第3 款第3 目之之轉（再轉 ) 投資事業並無公務預算、營業（非營業）基金占該事業資 本額特定比例之限制，僅須有公務預算或營業（非營業) 基 金之成份在內即屬之。而臺灣高鐵確受到臺糖公司之投資（ 資本額1,053 億2,224 萬3,070 元；本院卷1 第128 頁參照 ）；輔助參加人前以臺灣高鐵前經輔助參加人根據經濟部填 報情形（臺糖公司之轉投資事業）自102 年3 月18日公告為 間接控制其人事、財務或業務之事業（輔助參加人102 年12 月18日函及103 年8 月27日函；本院卷1 第55頁至第56頁； 第219 頁至第220 頁參照）；雖嗣經輔助參加人查明臺灣高 鐵之主管機關應為交通部，而非經濟部，並據以於103 年8 月13日重行公告將臺灣高鐵列為交通部間接控制之事業，同 時於103 年8 月13日將臺灣高鐵之主管機關改為交通部（輔 助參加人104 年2 月6 日部退三字第1043933882號書函--本 院卷1 第97頁至第99頁參照）；惟並未影響臺灣高鐵確受到 臺糖公司投資之事實認定。是縱如原告主張參據臺灣高鐵10 2 年12月6 日台高人發字第1020002183號函（本院卷1 第12 5 、126 頁）所載政府及所屬營業、非營業基金轉投資金額 累計未逾臺灣高鐵資本額20% 以上屬實，仍不得執以排除臺 灣高鐵屬退休法第23條第1 項第3 款第3 目之轉投資事業之 認定。原告主張經濟部函覆輔助參加人臺灣高鐵不屬於國營 事業直接或間接控制之事業，足證經濟部原填載資料有錯誤 ；輔助參加人並於103 年8 月13日重行公告將臺灣高鐵列為 交通部間接控制之事業，然退休法第23條第1 項第3 款序文 及同款第3 目之「轉（再轉) 投資事業」，依輔助參加人99 年12月29日函之規定，係以「公務預算、營業基金、非營業 基金合計投資數額，是否占該事業資本額20% 以上」作為認 定標準，而臺灣高鐵並不符合上揭情形，是臺灣高鐵非屬「 政府暨所屬營業、非營業基金轉投資事業」云云，尚難憑採 。 ㈥關於臺灣高鐵是否屬退休法第23條第1 項第3 款第3 目所規 範政府直接或間接控制之轉投資事業？查所謂政府具有直接 或間接控制權，依前所述，應以政府是否對其人事、財務或 業務，有實質控制權為準，非僅以形式上無控制權即予以排 除，且依退休法第23條第1 項第3 款第3 目之規定，僅需政 府對其人事、財務或業務其中之一，具有直接或間接之實質 控制權即足，不以三者兼備為要件。輔助參加人前揭101 年 8 月13日函（本院卷1 第121 頁至第123 頁）所示判斷是否 屬退休法第23條第1 項第3 款第3 目所定政府直接或間接控 制其人事、財務或業務之財團法人或政府暨其所屬營業基金 非營業基金轉（再轉）投資事業之因素，亦僅係便於各主管 機關為事實之調查與認定；個案上仍須本於上揭原則辨明政 府是否對其人事、財務或業務，具有實質控制權，非僅以形 式上無控制權即予以排除。而臺灣高鐵確屬退休法第23條第 1 項第3 款第3 目所規範政府間接控制之轉投資事業，分述 如下： 1、人事控制權方面： ⑴查交通部於103 年9 月23日交人字第1035011579號函（本 院卷2 第243 頁至第245 頁）稱，臺灣高鐵特別股股東航 發會之法人代表係經臺灣高鐵普通股股東於股東會選舉為 董事，再由董事依據該公司章程第19條規定，由2/3 以上 董事出席，出席董事過半數之同意互選1 人為董事長。臺 灣高鐵於同年月日台高法發字第1030001808號函（本院卷 2 第246 頁至第247 頁）稱，該公司現行董事會之結構， 公股董事僅占3 席，並未逾1/2 ，政府縱推薦人選也未必 當選董事長，且該公司章程訂有重要經理人委任及解任程 序，均須由董事會以過半數決議行之。據上，臺灣高鐵董 事長之選任，至少須有1/3 以上之董事支持，始得當選。 ⑵據臺灣高鐵102 年年報中之董事會組成觀之，董事會總席 次為15席，其中純公股席次（包含航發會及行政院國家發 展基金管理會) 占3 席、泛公股（包含中國鋼鐵公司、臺 糖公司及財團法人中技社) 占3 席，政府得以影響之董事 席次已達6 席（本院卷2 第248 頁至第254 頁參照）；10 3 年年報中董事會總席次為13席，純公股席次（包含航發 會及行政院國家發展基金管理會) 占2 席，泛公股（包含 中國鋼鐵公司、臺糖公司及財團法人中技社) 占3 席，爰 政府得以影響之董事席次計5 席( 本院卷2 第255 頁至第 261 頁參照）；104 年之董事會總席次為14席（另1 席獨 立董事缺額；本院卷1 第59頁參照），純公股席次（包含 航發會及行政院國家發展基金管理會) 占3 席，泛公股席 次（包含中國鋼鐵公司、臺糖公司及財團法人中技社) 占 3 席，爰政府得以影響之董事席次計6 席（本院卷2 第26 2 頁至第265 頁參照）。以上述政府得以影響之董事席次 ，均已逾董事會總席次之1/3 。 ⑶再參以兩造不爭之臺灣高鐵歷任董事長分別為殷琪（1998 年5 月11日至2009年9 月22日）、歐晉德（2009年9 月22 日- 2014年3 月5 日）、范志強（2014年3 月14日-2015 年1 月16日）及劉維琪（2015年2 月16日- 現任）；其中 歐晉德、范志強皆曾以航發會法人董事身分成為臺灣高鐵 董事；劉維琪原先是臺灣高鐵獨立董事，請辭臺灣高鐵獨 立董事後，改由航發會推薦其擔任派駐臺灣高鐵董事會的 法人代表，104 年則被推舉為臺灣高鐵新任董事長（本院 卷2 第264 頁至第265 頁參照）。以上述3 任董事長之產 生，均由交通部派任至航發會之代表，再以該會法人代表 身分獲推選擔任臺灣高鐵董事長。交通部103 年9 月23日 交人字第1035011579號函說明三、㈠、2 、⑵（本院卷2 第244 頁反面）亦載稱：「…為期高鐵公司董事長及執行 長能順利產生，以免影響正常營運，本部爰基於社會公益 考量，負起居中協調之責任…」（原告就交通部居中協調 乙節並未爭執）。綜情以觀，可知經交通部以「居中協調 者」即得獲選為臺灣高鐵董事長之職務；如謂交通部對於 臺灣高鐵董事長之職務，無間接控制之實質影響力，顯與 事實不符。原告主張輔助參加人僅以交通部「居中協調」 之地位，即認定交通部對臺灣高鐵有實質控制，顯未了解 其中因果，而有未盡行政程序法第36條職權調查義務及對 當事人有利及不利事項一律注意之違法云云，尚難憑採。 ⑷由上揭政府對於臺灣高鐵得以影響之董事席次，及上述3 任董事長（歐晉德、范志強、劉維琪）之產生，均由交通 部派任至航發會之代表，再以該會法人代表身分獲推選擔 任臺灣高鐵董事長之實際情形觀之，可謂經交通部以「居 中協調者」即得獲選為臺灣高鐵董事長之職務。則輔助參 加人主張，據上開事實結果觀之，交通部確實對臺灣高鐵 之人事權具有間接控制之實質影響力，而符合退休法第23 條第1項第3款第3目所規範政府間接控制之轉投資事業， 自屬可採。 2、財務控制權方面： ⑴從資金來源觀察：臺灣高鐵於86年9 月得標時，係全世界 最大BOT 案的高速鐵路經營者。根據臺灣高鐵財務計畫的 競標條件，其資金來源主要是來自兩方面，一是股權籌資 ，一是債權融資。但臺灣高鐵立即就面臨了籌資困難的窘 境，為求紓困，乃要求政府以保證收購的方式來獲得銀行 資金融通的保證，而政府為避免因臺灣高鐵失敗所可能造 成的經濟困頓與政治風暴，亦接受了臺灣高鐵向原行政院 經濟建設委員會( 以下簡稱經建會) 所提出2800億元融資 ，以及協調四大基金間接貸款25家銀行的需求；並於89年 2 月2 日由交通部、臺灣高鐵與25家聯貸銀行簽約舉行聯 合授信契約、融資機構契約及三方契約之簽約典禮，確定 了3,233 億元的融資計畫( 本院卷2 第290 頁參照；資金 來源包括經建會中長期資金、公務人員退休撫卹基金、勞 工退休基金、勞工保險基金及銀行自有基金) （本院卷2 第266 頁至第383 頁參照）。 ⑵從持股結構觀察：根據監察院98年度專案調查研究報告中 臺灣高鐵的持股結構表（本院卷2 第314 頁至第315 頁參 照）指出，臺灣高鐵的5 大發起股東所持有之普通股計23 9 億，占總持股的36.77%，特別股占55億，占總持股的13 .65%，總投資金額（含普通股及特別股) 為294 億，占27 .92%；泛公股所持有之普通股計144 億，占總持股的22.1 5%，特別股占254 億，占總持股的63.03%，總投資金額為 398 億，占37.80%。從上開的數據可以發現，臺灣高鐵的 特別股，其所占的股本部分，遠較於其5 大股東所持特別 股比例高出許多，這是因為政府為了維持臺灣高鐵的正常 興建與營運，不斷的指示所屬公營事業機構，實質上受政 府控制之公私合營公司及政府捐助的財團法人（即一般所 稱泛公股）以特別股的形式挹注臺灣高鐵，因政府的基金 投資有其一定的規範，無法直接投資於高鐵，在此情況下 ，政府為了達成其對高鐵融資保證之目的，乃改變國營事 業及政府之相關基金的設置辦法以資因應，結果造成政府 投資在高鐵的資金占其總資金的比例愈來愈高，而臺灣高 鐵原始股東資金所占的比例則愈來愈低的矛盾現象（本院 卷2 第384 頁至第386 頁參照）。 ⑶從政府解決臺灣高鐵財務困境歷程觀察：依交通部於103 年12月29日立法院第8 屆第6 會期交通委員會第13次全體 委員會議所提出「高鐵延長特許期及高鐵未來營運計畫及 財務改善方案」報告（本院卷2 第387 頁至第400 頁參照 ）指出，臺灣高鐵自96年通車營運以來，運量營收不如預 期，至累積虧損嚴重，98年間即面臨可能無法負擔還本付 息之困境，在經由政府多次協助該公司進行債務重組後始 獲解決（歷次過程詳如本院卷2 第390 頁反面至第391 頁 反面參照）。直至103 年間，交通部亦確實規劃提出臺灣 高鐵財務改革案送立法院審議（期間前交通部長葉匡時更 因提財改案未能順遂推動而下台) ，並經立法院交通委員 會於104 年5 月21日，以附帶決議通過臺灣高鐵第三代財 務改革方案，主張臺灣高鐵增資300 億元，其中242 億元 由高鐵相關建設基金直接出資，另58億由政府得以掌握董 監事席次優勢之公司或法人（如泛公股的四大基金【退撫 基金、勞保基金、勞退基金、郵儲基金】、中技社、航發 會等認購) 。增資之後的高鐵，朝公股與泛公股股份將占 整體股份之63.9% 之「國有民營」方式營運，臺灣高鐵等 同於被政府接管；政府成為臺灣高鐵之最大股東，官方主 導色彩更為濃厚（立法院交通委員會第12次全體委員會議 議事錄參照；本院卷2 第401 頁至第452 頁) 。從上開交 通部推動臺灣高鐵財改案過程可知，交通部對於臺灣高鐵 之財務，確具間接控制之實質影響力，而足以影響臺灣高 鐵之營運。 ⑷由上揭臺灣高鐵之資金來源、持股結果及歷次財務困難均 有政府為其解決等面向觀之，實可謂無政府之財政協助及 支持，就無今日之臺灣高鐵，易言之，臺灣高鐵之「營運 」及「成長」，均有賴政府大力挹注資金，始得以維持至 今。也正因政府對於臺灣高鐵介入甚深，不但受朝野立法 委員之批評（立法院公報第102 卷第52期委員會紀錄；本 院卷2 第405 頁至第452 頁參照），更引起監察院注意， 爰於98年度專案調查研究報告中指出以下之批評意見：臺 灣高鐵雖是採BOT 的精神興建，理論上政府不必考慮其所 需支付的金額，只要站在行政協助的立場上，便可享有未 來的廣大財政收入，而事實上，在高鐵的建構案中，政府 已經嚴重違反原邀標文件明定融資「協助」之精神，主動 介入融資業務、簽訂三方協議備忘錄，由政府提供鉅額資 金來源，供國內銀行團轉貸臺灣高鐵，並作鉅額融資保證 等作法，高鐵之執行風險，實質上全轉由政府承擔，由全 民買單（本院卷2 第380 頁反面參照）。凡此，益徵政府 對於臺灣高鐵之財務，確具有間接控制之實質影響力。 3、綜上，退休法第23條第1 項第3 款第3 目所謂政府具有直 接或間接控制權，應以政府是否對其人事、財務或業務， 具有實質控制權為準，非僅以形式上無控制權即予以排除 ，且僅需政府對其人事、財務或業務其中之一，具有直接 或間接之實質控制權，即符合退休法第23條第1 項第3 款 第3 目所定政府直接或間接控制之轉（再轉) 投資事業範 圍。承上論述，可知政府對於臺灣高鐵之人事及財務方面 ，確具有間接控制之實質影響力，輔助參加人據以認定臺 灣高鐵確屬退休法第23條第1 項第3 款第3 目所定政府間 接控制之轉（再轉) 投資事業範圍，擇領月退休金人員如 再任臺灣高鐵全職工作，應停發其月退休金及優惠存款， 俟再任原因消滅為止，並無不合。被告科技部及基管會依 據輔助參加人103 年8 月27日函知臺灣高鐵自102 年3 月 18日公告為退休法第23條第1 項第3 款第3 目所定政府間 接控制之轉投資事業，應續將該公司列入公告列管範圍等 情；於未逾知悉撤銷原因時起之2 年期間內為原處分，核 無違誤。原告主張政府或所屬營業、非營業基金轉投資事 業所推派代表所占臺灣高鐵之董事席次，至多僅有6 席， 並未過半數；政府對臺灣高鐵之人事並未具有核派權及推 薦權，交通部僅係基於公益考量負起居中協調之責任，對 臺灣高鐵人事無從干預，並不具直接或間接控制人事之情 形；又交通部並無直接或間接控制臺灣高鐵財務之情形， 臺灣高鐵僅需於每季終了1 個月向交通部「報備」財務報 表，交通部並無核備權；且提供資金之貸與者及融資之擔 保者，並不因提供資金及擔保即對於借用人之財務具控制 權；至監察院98年度專案報告，充其量係針對交通部高鐵 BOT 案所簽訂之相關合約、運作情形有無瑕疵及不當之內 部檢討，均不足得出政府對臺灣高鐵之財務具實質控制權 云云；尚難採據。 ㈦原告另主張被告科技部及基管會撤銷原本發給之退休金，原 告未先主動通知其擔任臺灣高鐵之職務，並不構成信賴不值 得保護，因臺灣高鐵並不構成退休法第23條第1 項第3 款第 3 目之情形，尤有甚者，關於臺灣高鐵是否屬政府間接控制 其人事、財務或業務之轉投資事業，權責主管機關交通部與 輔助參加人尚有不同認定，則原告是否有退休法第23條第1 項第3 款第3 目停發月退休金之適用，顯然仍有爭議，原告 未通知並不構成對於違反退休法施行細則第42條規定具有重 大過失，益證原告並無信賴不值得保護情事云云；但查，臺 灣高鐵經輔助參加人自102 年3 月18日公告為政府間接控制 之轉投資事業，且承前所述，政府對於臺灣高鐵之人事及財 務方面，確具有間接控制之實質影響力，輔助參加人據以認 定臺灣高鐵確屬退休法第23條第1 項第3 款第3 目所定政府 間接控制之轉投資事業，並無違誤；故原告於臺灣高鐵經輔 助參加人自102 年3 月18日公告為政府間接控制之轉投資事 業後，即應依退休法施行細則第42條規定（退休人員如有本 法第8 條第2 項、第23條及第24條所列情事之一…，退休人 員或遺族應主動通知原服務機關，轉報支給機關終止或停止 支給月退休金或月撫慰金）主動通知原服務機關轉報支給機 關停止支給月退休金及優惠存款。原告未為通知，致被告科 技部及基管會持續支給，其信賴自不值得保護。況原告亦未 舉證因信賴原違法授益處分而有具體之信賴表現行為，且因 嗣後原處分機關之撤銷行為，致使原告遭受不能預見之財產 上損失，或其信賴利益顯然大於撤銷後所欲維護之公益。是 被告科技部及基管會據輔助參加人103 年8 月27日函知臺灣 高鐵自102 年3 月18日公告為退休法第23條第1 項第3 款第 3 目所定政府間接控制之轉投資事業，並查明原告再任臺灣 高鐵全職工作且領有報酬，依前揭退休法規定，自102 年3 月18日起停止其領受月退休金並停止辦理優惠存款而為原處 分，洵無違誤。原告上揭主張，尚非可採。 ㈧又「按行政程序法第127 條第1 項規定，目的在使行政機關 所為授益行政處分因違法經撤銷等原因而溯及失其效力，受 益人應返還因該處分所受領之給付，其條文立法原係繼受德 國聯邦行政程序法第48條，但並未有如該法第49條之1 第1 項後段之規定『應返還之給付，以書面之行政處分核定之』 而賦與行政機關得以行政處分命人民為給付之法律基礎。… 惟本件被告機關既未有得單方以行政處分裁量命原告返還不 當得利之核定權，自無由依行政執行法第11條第1 項以處分 文書或書面通知限期履行作為執行名義，而須另行提起給付 訴訟，以取得執行名義。本件被告機關以函文通知漁業人繳 回優惠油價補貼款，並未對外直接發生下命原告繳回優惠油 價補貼款或確認給付種類、金額之法律效果，核屬觀念通知 ，而非行政處分。」（最高行政法院104 年度6 月份第1 次 庭長法官聯席會議決議之意旨參照）。本件被告科技部以原 處分1 請原告於文到10日內，繳回102 年3 月18日至同年12 月31日溢領之舊制年資月退休金，計41萬5,122 元；被告基 管會以原處分2 請被告科技部轉知原告繳回102 年3 月18日 至103 年6 月30日溢領之新制年資月退休金，計34萬4,439 元，除有撤銷之前誤為核發月退休金（授益處分）之意思外 ，其限期通知原告繳回溢領之月退休金部分，並無相關法令 明文得由被告單方以「行政處分」之方式命原告繳回溢領之 月退休金，參照上揭決議意旨，原處分該部分之通知，並未 對外直接發生下命原告繳回溢領月退休金或確認金額之法律 效果，核屬觀念通知，而非行政處分。原告對於非行政處分 之該部分，併提起撤銷訴訟，該部分起訴並非合法，且無可 補正，原應裁定駁回；惟為期卷證齊一，本院以程序上更為 慎重之判決為之。 七、綜上所述，原告主張各情，尚非可採。被告科技部及基管會 據輔助參加人103 年8 月27日函知臺灣高鐵自102 年3 月18 日公告為退休法第23條第1 項第3 款第3 目所定政府間接控 制之轉投資事業，並查明原告再任臺灣高鐵全職工作且領有 報酬，依前揭退休法第23條第1 項第3 款第3 目規定，自10 2 年3 月18日起停止其領受月退休金並停止辦理優惠存款而 為原處分，核無違誤。復審決定遞予維持，亦無不合。原告 仍執前詞，訴請撤銷復審決定及原處分，併請求被告科技部 應返還原告415,122 元；請求被告基管會應返還原告344,43 9 元；並非有據，為無理由，應予駁回。 八、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資 料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必 要，併予敘明。 九、據上論結，本件原告之訴為一部不合法，一部無理由，依行 政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。 中　　華　　民　　國　　104 　年　　12　　月　　31　　日 　　　　　　　　　　 臺北高等行政法院第五庭 　　審判長法 官　曹 瑞 卿 　　　 法 官　張 國 勳 　 　　 法 官　許 瑞 助 一、上為正本係照原本作成。 二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表 明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判 決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。 三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段） 四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項） ┌─────────┬────────────────┐ │得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │ │代理人之情形 │ │ ├─────────┼────────────────┤ │㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│ │ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│ │ 為訴訟代理人　 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │ │ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│ │ │ 理人具備會計師資格者。 │ │ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│ │ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│ │ │ 利代理人者。 │ ├─────────┼────────────────┤ │㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│ │ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│ │ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│ │ ，亦得為上訴審訴│ 。 │ │ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│ │ │ 依法得為專利代理人者。 │ │ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│ │ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│ │ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│ │ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │ ├─────────┴────────────────┤ │是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│ │人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│ │文書影本及委任書。 │ └──────────────────────────┘ 中　　華　　民　　國　　104 　年　　12　　月　　31　　日 　　　　　　　　　　 書記官 黃 貫 齊