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臺北高等行政法院判決 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　104年度訴字第611號 　　　　　　　　　　　　　　　　　　106年2月22日辯論終結 原　　　告　林楷迪 　　　　　　王束貞 　　　　　　鄭資英 　　　　　　鄭萬泰 　　　　　　瑞豐製衣有限公司 代　表　人　鄭萬泰（董事） 共　　　同 訴訟代理人　蔡易廷　律師 複　代理人　高涌誠　律師 被　　　告　內政部 代　表　人　葉俊榮（部長） 訴訟代理人　姬世明 　　　　　　林士新 　　　　　　謝清昕　律師 上　一　人 複　代理人　李哲賢　律師 參　加　人　宜蘭縣政府 代　表　人　吳澤成（代理縣長） 訴訟代理人　許進星 　　　　　　邱程瑋 　　　　　　蔡瀚群 上列當事人間都市計畫事件，原告不服行政院中華民國104年3月 9日院臺訴字第1040126728號訴願決定，提起行政訴訟，本院判 決如下： 主 文 原告之訴駁回。 訴訟費用由原告負擔。 　　事實及理由 一、程序事項： 被告、參加人機關代表人於起訴時分別為陳威仁、林聰賢， 訴訟進行中依序變更為葉俊榮、吳澤成，業據繼任者具狀聲 明承受訴訟（見本院卷二第83、284-2頁），核無不合，應 予准許。 二、事實概要： 參加人依都市計畫法第27條第1項第4款規定，辦理「變更羅 東都市計畫主要計畫（配合擬定鐵路以東地區細部計畫）」 （下稱變更羅東都市計畫），經被告所屬都市計畫委員會（ 下稱都委會）民國101年3月13日第775次會議審議通過，決 議：「本案劃設為產業專用區部分，參採縣政府列席代表之 說明，將來細部計畫第1種產業專用區及第2種產業專用區如 需變更，應請縣政府另依程序辦理，以合理管制土地之使用 ，並請納入計畫書敘明，以資明確外，其餘准照本會專案小 組初步建議意見（如附錄）及宜蘭縣政府101年2月15日以府 建城字第1010019128號函送初步建議意見辦理情形對照表、 計畫圖等補充資料通過，並退請該府依照決議修正計畫書、 圖後，報由內政部逕予核定，免再提會討論。」參加人於10 2年10月1日以府建城字第1020157962號函檢送「變更羅東都 市計畫」計畫書、圖，報經被告以102年10月9日台內營字第 1020810652號函核定（下稱原處分1），參加人於102年10月 14日以府建城字第0000000000B號公告發布實施，自102年10 月15日零時起生效。參加人於102年10月22日檢陳「羅東都 市○○○○路以東部分）光榮路以西市地重劃」（下稱羅東 市地重劃）計畫書，報經被告以102年10月24日內授中辦地 字第1026039754號函（下稱原處分2）准予辦理，參加人於 102年12月5日以府地開字第1020197018號公告「羅東市地重 劃」計畫書、圖於閱覽地點（羅東鎮公所、羅東地政事務所 及宜蘭縣政府地政處土地開發科），公告期間自103年1月20 日至103年2月19日共計30日。原告以其等所有之土地坐落上 開主要計畫及市地重劃計畫之範圍，因陽明路單側拓寬為15 公尺，須特別負擔該拓寬之公共設施用地，致土地減少，部 分地上物甚至須遭拆除，而不服原處分1及原處分2，提起訴 願遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。 三、原告主張： ㈠、原處分1之瑕疵： 1.變更羅東都市計畫主要計畫之變更理由僅載明：「因應北宜 高速公路與羅東道路聯絡道之開闢以及羅東後火車站之啟用 所帶來的衝擊，積極主動調整計畫範圍內的土地使用型態， 以符合未來都市發展與市場需求，並提昇土地使用價值。再 者，為健全羅東土地使用紋理，特藉由本變更計畫之實施， 釐清各宗公共設施土地之都市計畫層級。」，綜觀系爭主要 計畫書皆未載明其變更內容究竟符合參加人之哪項「建設計 畫」？而系爭主要計畫書之附件亦無任何相關建設計畫之公 文書類，足見系爭主要計畫並非已列入地方政府施政方針、 施政計畫之重大設施建設計畫者，亦非已編列預算達政府採 購法規定之查核金額以上之重大建設者，且非報經中央各目 的事業主管機關專案核准補助1/2以上經費興建之重大設施 者，更非其他符合都市計畫相關法令或審議規範規定，得依 都市計畫法第27條規定辦理都市計畫變更者，顯與被告93年 1月7日內授營都字第0920091111號函不符。且系爭主要計畫 之變更內容僅係都市計畫範圍內私有土地利用強度之檢討， 核係通盤檢討變更理由，應依都市計畫法第26條規定俟通盤 檢討時始得辦理變更，非屬特殊個案都市計畫變更程序，原 處分1明顯違反都市計畫法第27條第1項第4款之規定。 2.參加人以系爭主要計畫書所稱「羅東轉運站」，即為參加人 94年5月12日簽呈所載之「溪南地區交通轉運中心」。惟被 告係以參加人94年5月12日簽呈作為本件重大設施之核定基 礎，則參加人提出據以釐清此一經核定為重大設施規劃內涵 之資料，自以94年5月12日前已存在者為限。然觀諸系爭轉 運站先期規劃報告書係遲至95年間始提出；況觀諸系爭轉運 站先期規劃「5.1.1都市計劃概要說明」中有關都市計畫檢 討內容所載，完全未有一語提及配合「羅東轉運站」辦理都 市計畫個案變更，顯見系爭轉運站先期規劃與都市計畫法第 27條第1項第4款所稱「重大設施」無涉。都市計畫擬定機關 依都市計畫法第27條第1項第4款申請變更都市計畫，其目的 在於配合重大設施之興建，都市計畫之擬定既在配合重大設 施，果如參加人所辯重大設施僅為「一個構想」，則如何後 續都市計畫中之土地使用分區及公共設施應如何依據此單純 「構想」為相應之規劃？被告或都市計畫地方主管機關如何 依據此「構想」進行前述迅行變更要件之實質審議？苟被告 或都市計畫地方主管機關得僅憑「構想」即可作成「重大設 施」之核定，則都市計畫法以通盤檢討為原則，個案變更為 例外之法制，將無法確保。轉運站之規劃即為公共設施計畫 之一種，公共設施計畫為符合當地居民之需求，避免財政無 謂支出，政府於擬訂公共設施計畫時，必須蒐集資料，對該 公共設施之實際需求深入了解，才能有效適當的擬定公共設 施提供的種類、數量及位置。 3.雖參加人復稱：依93年9月辦理之「羅東火車站周邊地區細 部計畫暨都市工程先期規劃（含宜蘭縣羅東鎮火車站前廣場 景觀改善工程設計）案」報告書（下稱都市工程先期規劃報 告）第六章「規劃及開發構想」、第七章「土地使用計畫」 及第十章「開發及事業計畫」等內容，即可瞭解溪南地區轉 運中心即為羅東轉運站，羅東轉運站之位置、土地使用管制 及開發方式已有先期規劃，且依先期規劃執行期程皆早於本 案重大建設核定之認定時間，並無原告質疑之時間認定疑義 云云。惟政府興辦特定公共工程，其過程概經提出興辦事業 計畫、土地使用計畫及土地取得計畫等3階段。其中興辦事 業計畫即就該公共工程之舉辦必要性與具體規劃，諸如如何 取得用地、土地應如何歸規劃使用及是否具有財務可行性等 節詳予評估，以作為後續土地使用計畫（都市計畫）及土地 取得計畫（土地徵收或市地重劃）之擬定依據。是如依參加 人所稱，前揭都市工程先期規劃報告即為羅東轉運站之興辦 依據，則就土地使用及開發方式等節，該都市工程先期規劃 報告所載，理應與其後續為配合其土地使用所擬定之都市計 畫，亦即系爭主要計畫及本件細部計畫內容一致，要屬當然 。然依前開都市工程先期規劃報告所載，其規劃之轉運站係 設置於「工商特定專用區III」範圍內，此專用區建蔽率為 60%、容積率為200%，且依該報告「圖7-1-1整體配置圖」所 示，係位於光榮路旁，而未與傳藝路接壤。但就系爭主要計 畫之細部計畫圖以觀，系爭主要計畫所規劃之羅東轉運站基 地則係屬「交通用地」，其反而臨接傳藝路，而未臨接光榮 路，至於該種用地之建蔽率為不得大於80%，基準容積率不 得大於240 %。前揭都市工程先期規劃報告與本件細部計畫 圖，該二者對轉運站之設置位置、基地使用分區及土地使用 管制，均有不同。況依照前揭都市工程先期規劃報告所建議 之轉運站開發方式，係規劃以「公辦市地重劃」或「自辦市 地重劃」作為土地取得方式，該報告係採取市地重劃並調整 土地使用分區管制作為轉運站之開發手段。惟依本件細部計 畫就其財源籌措一節所述，其「開發主體與土地取得方式」 明揭：「交通用地由政府單位有償取得。」，至「開闢經費 來源」則謂：「公共設施興建由政府辦理者，由主辦機關於 執行年度預算內編列支應。」；復參諸該計畫表五「擬定羅 東都市○○○○路以東地區）細部計畫市地重劃負擔概估表 」，屬於羅東轉運站基地之「交通用地」亦未列入市地重劃 之共同負擔。是前開細部計畫就羅東轉運站之開發方式，亦 與上開都市工程先期規劃報告所載迥異，此洵見本件細部計 畫所規劃之羅東轉運站並非以該規劃報告為據，茲二者所稱 之轉運站並不具有同一性。實則，依本件細部計畫書所載： 「……轉運站之旅運需求參考『宜蘭縣北宜高速公路聯絡道 開闢後交通停車及大眾運輸因應方案規劃案』報告，經『提 昇地方公共交通網計畫－宜蘭轉縣運站先期規劃』報告之整 理……」等語，即知該細部計畫所規劃之羅東轉運站，係脫 胎自前揭95年擬訂之「轉運站先期規劃」，該轉運站之具體 規劃概於此時始告確定，殊與93年擬訂之都市工程先期規劃 報告無涉。 4.都市計畫使用分區乃計畫擬定機關依計畫範圍內土地使用現 況綜合分析、評估後，參酌都市發展目標所編定；並依各區 編定目的設置相應之公共設施，土地所有權人亦應按編定目 的使用其土地。是都市計畫使用分區之變更，將改變該分區 之編定目的，該分區內土地所有權人依原編定目的興建之建 築，乃至已設置之公共設施均可能因使用分區之變動，致無 法為從來之使用而有必須拆除之虞，核屬影響原都市計畫規 劃旨意甚鉅。是如擬定細部計畫並配合主要計畫變更之內容 ，涉及使用分區之調整者，即與都市計畫細部計畫審議原則 所訂要件不符，其併同辦理變更於法當屬不符。系爭主要計 畫之「法令依據」記載：「二、承『變更羅東都市計畫(第 三次通盤檢討)』之指導，並依內政部都委會於民國91年7月 30日第539次之會議決議：『有關鐵路以東地區變更都市計 畫部分，為確保計畫之具體可行暨避免延宕審議時效，影響 都市健全發展，故建議保留』；而宜蘭縣政府將『劃定範圍 另擬細部計畫』。因此，本計畫乃為配合『擬定羅東鐵路以 東地區細部計畫』併同變更主要計畫。」，是系爭主要計畫 核屬「擬定細部計畫並配合變更主要計畫」之情形，依都市 計畫細部計畫審議原則第4條，本件僅得配合實際地形或現 狀酌予局部性修正。惟觀諸系爭主要計畫書所載，系爭都市 計畫卻大幅度地變更土地使用分區，將住宅區、商業區、工 業區、公園用地、道路用地「變更」為商業區、產業專用區 、交通特定專用區、公園、綠地、廣場用地、道路用地，揆 其變更部分既大幅涉及土地使用分區，參諸被告75年9月22 日台內營字第430928號函所述，本件變更部分當非屬「局部 性修正」，自無於擬定細部計畫之際，併同辦理主要計畫之 檢討變更之餘地。詎被告仍以原處分一核定系爭主要計畫， 該處分顯牴觸都市計畫第7條第1款及都市計畫細部計畫審議 原則第4條等規定。 5.自被告所屬都委會第539次會議及663次會議決議可知，土地 所有權人參與開發之意願低落，參加人應依照該次都委會之 指示，將羅東火車站、光榮路以西地區排出於市地重劃範圍 外，並維持該地區原使用分區。參加人如認前開第539次會 議要求事項實際上有無法遵辦之處，亦應於本件審議過程中 詳予說明，俾使被告所屬都委會基於充分資訊而作成結論。 被告於核定系爭主要計畫前，亦應依職權就上開事項予以調 查、釐清，以促進審查結論之正確性及可檢視性。惟參加人 雖然重新研提系爭主要計畫予被告審議，然從被告所屬都委 會第775次會議紀錄及系爭主要計畫之內容以觀，參加人根 本未依照前開都委會第633次之會議決議，就系爭市地重劃 範圍予以檢討，更遑論有所調整，更未說明未依上開人民陳 情事項及會議決議調整之理由。然被告所屬都委會第755次 會議未釐清都委會第663次會議退請參加人辦理事項，是否 已由其遵辦完成，即逕自決議通過系爭主要計畫。被告就上 開事項未詳為調查，即率以原處分1通過，將「羅東火車站 、光榮路以西之地區」納入系爭主要計畫之土地使用分區變 更及市地重劃範圍。是就被告及其所屬都委會維持「羅東火 車站、光榮路以西之地區」之使用分區及未將該區排出市地 重劃範圍一節，司法機關顯無法由系爭主要計畫審議過程中 得知，亦不足以作為供全民檢視之基礎。本件原處分1之作 成即屬恣意而有判斷濫用之瑕疵。 ㈡、原處分2之瑕疵： 1.都市計畫與後續市地重劃、都市更新等土地利用計畫彼此之 間為上下位關係，都市計畫具有引導都市土地利用開發之性 質，故依市地重劃實施辦法第9條前段、都市計畫法臺灣省 施行細則第10條可知，依照目前市地重劃相關法令之規定， 市地重劃之辦理，除主要計畫具有細部計畫內容者，得先依 主要計畫辦理重劃外，其餘均應於完成細部計畫之擬定或變 更程序後始得為之。是如上位都市計畫之擬定有違法之瑕疵 ，為實現該都市計畫所採取之強制剝奪人民財產權之手段， 其合法性自無以附焉。系爭市地重劃係依「變更羅東都市計 畫主要計畫(配合擬定鐵路以東地區細部計畫)」及「擬定羅 東都市○○○○路以東地區)細部計畫案」為辦理依據，系爭 主要計畫之「陸、實施進度及經費」載明：「本案變更範圍 內土地擬採用市地重劃方式辦理開發」見系爭主要計畫為系 爭市地重劃案之辦理依據，若原處分1為違法，依違法性承 繼理論，其後續據以核定之本件市地重劃計畫之行政處分（ 即原處分2），亦屬違法，而應併予撤銷。 2.依市地重劃實施辦法第7條第2項、第8條第1項可知，都市計 畫以市地重劃方式開發者，須於市地重劃實施前，依市地重 劃實施辦法第8條第1項所定事項，詳予評估實施市地重劃之 可行性，據以決定有無辦理都市計畫變更之必要；如經評估 實施市地重劃確有困難，應檢討都市計畫，足見市地重劃可 行性評估為辦理都市計畫及市地重劃之正當法律程序，此厥 為影響辦理市地重劃成敗之關鍵所在。故市地重劃主辦機關 應確實依上開辦法第8條第1項規定之進行重劃之可行性評估 ，否則市地重劃計畫即違反上開辦法第7條第2項之規定，更 造成日後市地重劃之實施有窒礙難行之虞。惟系爭主要計畫 書「附件二」之「市地重劃可行性評估分析資料」僅載明「 市地重劃範圍」、「市地重劃財務計畫試算」、「公共設施 用地負擔比例估算」及「費用負擔比例估算」，卻未評估市 地重劃實施辦法第8條第1項第3款之「地區發展潛力」、第4 款之「人口成長情形與建地需求量」、第5款之「地區現狀 」及第6款之「重劃區地價預期增漲幅度」等法定項目，明 顯違反市地重劃實施辦法第7條第2項及第8條之規定。準此 ，市地重劃實施辦法第8條第1項規定之各款項目為未來都市 計畫及市地重劃案是否能夠開發之重要指標，然系爭市地重 劃範圍之辦理卻未依照法定項目完整評估，則系爭市地重劃 計畫是否可行、未來是否有開發可能等節，均屬可疑。系爭 市地重劃辦理過程未依照市地重劃實施辦法第8條第1項予以 評估，顯與同辦法第7條第2項規定不符，被告以原處分2核 定系爭市地重劃計畫，該處分即有基於不完全資訊所作成之 瑕疵。 3.依92年1月24日修正公布之市地重劃實施辦法第14條規定減 輕合法建物或既成社區內所有權人重劃負擔之目的，係因此 等土地所有權人之土地已作建築之用，且既成社區內之公共 設施多已完備，並無參與市地重劃之必要；苟未擬具減輕其 土地負擔即要求該土地所有權人參與重劃，不啻係以其財產 支付該所有權人無法使用之公共設施，即與市地重劃使用者 付費之精神未洽。故需於計畫書中詳載此項負擔減輕原則， 俾以提昇重劃區內利害關係人之共識。為提高重劃範圍內土 地所有權人參與重劃之意願，並確保土地所有權人依平均地 權條例規定所得行使之反對權，市地重劃主辦機關自應依市 地重劃實施辦法第14條第2項第10款之規定，就重劃範圍內 合法建物或既成社區內參與重劃之土地，確實擬具可能之負 擔減輕原則。原告所有之土地係位於系○○○區○○○○路 與陽明路間之「商三（2）」及「商三（3）」土地，該區於 48年間即已實施羅東都市計畫，且百分之90之計畫道路均已 開闢完成，該區核屬市地重劃實施辦法第14條第2項所稱「 既成社區」，自並無特別仰賴市地重劃措施以興建公共設施 的需求。系爭市地重劃主辦機關即參加人自應依前揭市地重 劃實施辦法之規定，就該區土地擬具負擔減輕之原則，始屬 適法。復觀諸系爭重劃案「土地所有權人參與共同負擔開發 意願調查」之結果，就「如您的土地劃設為公共設施用地者 ，您認同之開發方式為何？」一節，在108份回收問卷（總 發放數246份）中亦僅有38.90%的土地所有權人同意以市地 重劃之方式辦理，足見系爭重劃區內土地所有權人參與重劃 意願低落，系爭重劃案顯有擬具負擔減輕原則之必要。惟系 爭計畫書就「十、重劃區內原合法建物或既成社區重劃負擔 減輕之原則」明載為：「無」，顯與市地重劃實施辦法第14 條第2項第10款不符。按舉凡重劃區內已有合法建物或既成 社區之情況，重劃主辦機關即有依前開規定擬訂負擔減輕原 則之法定義務，就此重劃主辦機關並無裁量空間之存在，原 告所有之土地分別位於「擬定羅東都市○○○○路以東地區 ）細部計畫」內之「商三（2）」及「商三（3）」之完整街 廓，且分別面臨15米寬之東宜三路、陽明路及30米之傳藝路 ，揆諸最高行政法院102年度判字第596號判決意旨，核屬前 開市地重劃實施辦法所稱之「既成社區」，參加人自有擬訂 負擔減輕原則之義務。系爭市地重劃計畫書未依行為時市地 重劃實施辦法第14條第2項第10款載明「重劃區內原有合法 建物或既成社區重劃負擔減輕之原則」，被告逕以原處分2 核定系爭計畫書，顯屬違法等語，並聲明：原處分1、原處 分2及訴願決定均撤銷。 四、被告則以： ㈠、參加人92年8月20日府建城字第0920099408號公告實施「變 更羅東都市計畫（第3次通盤檢討）」主要計畫書內第拾點 其它一載明：為因應北宜高速公路及羅東聯絡道之興闢對羅 東鐵路以東地區未來發展之需求，促進鄰近土地之合理使用 及提昇都市環境品質，得劃定適當範圍另行擬定細部計畫， 並依法定程序辦理，係本變更案辦理之緣由及依據。原處分 1核定之主要計畫第1章緒論壹已載明：「為因應北宜高速公 路通車及羅東連絡道開通後，羅東後火車站未來交通需求及 土地利用型態轉變，配合交通轉運站設置（縣政重大設施） ，以提升後火車站地區來外交通之便利性……。」。又參加 人已將本變更案與細部計畫列入94年縣長施政總報告-城鄉 建設計畫項目，報告內容略以：「北宜高速公路即將於94年 底通車，將拉近宜蘭與台北都會區之距離，更將使人口與產 業的活動，頻繁的在蘭陽平原匯集。為規劃有效土地開發方 式……。宜蘭縣政府特借重專家學者規劃完成「宜蘭縣總體 規劃」，作為縣政建設藍圖，及指導都市計畫之新訂與通盤 檢討…。因應高速公路即將通車，縣內位於交通條件較佳或 有一定規模產業之進駐或主要商業中心鄰近之土地，或長期 土地未能整體開發之細部計畫地區，為引導土地有效開發， 及避免開發失序，目前皆將進行細部計畫規劃、擬定或通盤 檢討。……本府將進行細部計畫規劃地區，包括：礁溪車站 週邊地區細部計畫……、羅東鐵路以東地區細部計畫、…… 等」並提送宜蘭縣議會第15屆第7次大會報告。並於94年5月 17日簽呈首長准依都市計畫法第27條第1項第4款辦理，簽核 內容略以：為配合宜蘭縣溪南地區交通轉運中心之設置，以 因應將來北宜高速公路、羅東聯絡道開闢帶來該地區聯外交 通便利性大幅提昇，連帶其週邊土地利用型態將隨之重大結 構改變。透過新擬細部計畫並配合變更主要計畫都市○○○ 段迅行辦理變更，以為未來妥善管理開發之依據。綜上並無 原告所稱主要計畫之變更事由與都市計畫法第27條第1項第4 款不符情形。 ㈡、本區係依照市地重劃實施辦法第7條第2項規定以都市計畫指 定整體開發區方式辦理，另審查「變更羅東都市計畫主要計 畫(配合擬定鐵路以東地區細部計劃）」計畫書，依被告所 述都委會93年11月16日第597次會議審決有關「都市計畫規 定以市地重劃方式開發案件處理原則」規定，應檢附當地市 地重劃主管機關認可之市地重劃可行性評估及實施進度與經 費相關證明文件，供被告所屬都委會委員審核，故符合市地 重劃實施辦法第8條第1項所定評估事項，並無瑕疵等語，資 為抗辯。並聲明：駁回原告之訴。 五、參加人則陳述： ㈠、參加人94年5月間向宜蘭縣議會第15屆第7次大會提出縣長施 政總報告，依其肆、城鄉建設(三)細部計畫規劃章節可見擬 定羅東鐵路以東地區細部計畫，業於94年納入參加人施政計 畫之城鄉重大設施建設計畫。復參加人所屬建設局於94年5 月17日為配合宜蘭縣溪南地區交通轉運中心之設置，以因應 將來北宜高速公路、羅東聯絡道開闢帶來該地區聯外交通便 利性大幅提昇，連帶其週邊土地利用型態將隨之重大結構改 變，簽奉首長准予依都市計畫法第27條第1項第4款認定辦理 新擬該地區細部計畫並配合變更主要計畫。參加人依被告93 年1月7日函示4項原則1.已列入地方政府施政方針、施政計 畫之重大設施建設計畫者，逕予認定符合都市計畫法第27條 第1項第4款之規定。復查原處分計畫書第4章變更內容，非 原告所稱主要計畫之變更內容僅係都市計畫範圍內私有土地 利用強度之檢討，係屬通盤檢討變更理由，違反都市計畫法 第27條第1項第4款規定。且依94年至95年辦理「提昇地方公 共交通網計畫-宜蘭縣轉運站先期規劃」報告書第1章緒論、 91年辦理「北宜高通車後交通因應對策規劃報告」及其摘要 、93年9月辦理「羅東火車站周邊地區細部計畫暨都市工程 先期規劃（含宜蘭縣羅東鎮火車站前廣場景觀改善工程設計 ）案」報告書第6章規劃及開發構想、第7章土地使用計畫第 2節、第10章開發及事業計畫第5節之內容即可瞭解溪南地區 交通轉運中心即為羅東轉運站，羅東轉運站之位置、土地使 用管制及開發方式已有先期規劃且依規劃報告執行期程皆早 於本案重大建設核定函之認定時間，並無原告質疑之時間認 定疑義。 ㈡、參加人依都市計畫細部計畫審議原則第2條規定，循變更羅 東都市計畫(第3次通盤檢討)之指導，另行擬定細部計畫， 及都市計畫細部計畫審議原則第5條之擬定細部計畫並配合 變更主要計畫。參加人88年5月公告實施「擬定礁溪都市計 畫(湯圍溫泉溝地區)細部計畫，並配合變更主要計畫」、90 年10月公告實施「擬定礁溪都市計畫(別墅區開發區三)細部 計畫並配合變更主要計畫(部分別墅區開發三及宗教專用區 為別墅區開發區三-一」以配合實際地形、地物及土地權屬 現況分別依都市計畫法第17條、第24條於同一本計畫書合併 擬定細部計畫書並配合變更主要計畫，是屬上開原則「以非 變更原主要計畫無以配合實際地形或現況且為局部性修正」 之情形，與本案依都市計畫法第27條第1項第4款規定辦理主 要計畫書及同時擬定細部計畫書情形有別。變更羅東都市計 畫之變更內容，業酌採土地所有權人建議並考量計畫執行之 可行性，且於103年1月20日開辦市地重劃工程迄今，對於市 地重劃有異議之土地所有權人僅原告等11人(區內土地所有 權人總計155人)，足見本案原處分都市計畫具可行性。 ㈢、按市地重劃實施辦法第8條係明定勘選重劃地區之評估事項 ，其中「地區發展潛力」、「人口成長情形與建地需求量」 、「地區現況」於都市計畫已有評估說明，以作為辦理市地 重劃評估參據，惟非市地重劃計畫書應載明事項。本案實施 市地重劃範圍，依上開都市計畫指定整體開發地區為重劃範 圍。另本開發區重劃計畫書報被告核定時，被告以102年8月 27日內授中辦地字第1026651669號函請參加人補充說明，參 加人業於102年8月30日府地開字第1020137568號函就財務計 畫、土地所有權人負擔比例及土地分配等補充資料。另有關 財務試算及土地分配亦委託專業團隊進行評估，無原告稱違 反市地重劃實施辦法第7條第2項及第8條之情形。 ㈣、公共設施等服務設施需隨時間演進提升，否則該區居民終究 受害，生活品質低落，土地及建物使用效益降低。傳藝路3 段為本計畫區內東西向之主要道路，以作為引導羅東後火車 站車輛進出○○○區○○○道路及供南北側停車場用地車輛 進出之所需道路，以因應後站地區未來都市發展用地及交通 停車等需○○○區○○道路系統規劃及土地使用街廓配置均 為配合本計畫區都市發展情勢劃設，傳藝路3段之功能定位 係為服務○○○區○○○道路○○區○○道路，對本重劃區 具備重要交通功能，其開闢結果，除對本重劃區有直接受益 ，且對促進本重劃區之都市發展顯有極大助益，開發完成後 除建築基地建蔽率、容積率等使用強度增加外，周邊公共設 施完善，考量重劃後生活服務便利性、完善，因而效益提升 ，並無因本案造成效益較低之情形(例如原告重劃前為住宅 區，建蔽率為60%，容積率180%，經重劃後為第三種商業區 ，建蔽率為80%，容積率為260%，容許使用項目重劃前住宅 區僅可作為住宅及小型零售等項目，重劃後第三種商業區可 作為零售業、服務業、娛樂業、批發業等相關商業活動)。 故由重劃區全體土地所有權人按其土地受益比例共同負擔係 屬適法，亦符合社會公平及受益者付費之原則。至於重劃負 擔之計算，參據市地重劃實施辦法第20條規定所計算重劃前 後之地價辦理。區內應行拆遷之建築改良物，皆依參加人制 定之「宜蘭縣興辦公共工程建築改良物拆遷補償自治條例」 辦理建物拆遷補償、核發自動拆除獎勵金及人口搬遷補助費 等。按其規定倘為合法建物，其建物不論新舊，其補償費按 「重建價格」估定之。在預定期限內自動拆除遷移，配合公 共設施進度，除依重建價格補償外，另依合法建物補償標準 百分之50加發自動拆除獎勵金補償費等。縱然無法提出合法 證明文件之建物亦得按前項自治條例所訂補償標準(亦不論 新舊皆依重建價格)百分之80予以救濟，於期限內自行拆除 者，仍加發救濟金額百分之30之拆遷處理費，以保障土地所 有權人應有之權益。原告稱本重劃區48年間已實施羅東都市 計畫，且百分之90計畫道路均已開闢，自無特別仰賴市地重 劃之公共設施之需求，參加市地重劃導致減少其土地效用， 顯與事實不符。 ㈤、依平均地權條例第60條規定，減輕原則訂定與否，應視各重 劃區之個別情形酌定，該法令並非限制每一重劃計畫書均需 訂有減輕原則，惟有無減輕負擔原則之訂定應於市地重劃計 畫書明確載明，以利公示。本細部計劃區內密集地區之大部 分2樓以上合法建物，已於都市○○○段排除於市地重劃範 圍，且依本重劃區內地籍分佈狀況，尚無原有合法建物在原 位置分配需辦理增配土地繳納差額地價，或無減低其原有使 用效能，而須考量負擔減輕之情形存在。依高雄高等行政法 院103年度更一字第5號判決揭示，「重劃區內原有合法建物 或既成社區重劃負擔減輕之原則」應就其有無「負擔減輕」 之訂定應明確記載於市地重劃計畫書，作為土地所有權人參 與意願之參據，不致使民眾權益有模糊不明之空間而損及地 主權益。本案開發區內之建物密集區大都於都市○○○段予 保留不列入市地重劃範圍內，重劃計畫書報核時，重劃區內 無上述合法建物重劃後按原位置分配減輕負擔之情形，故於 本案市地重劃計畫書具體載明，符合市地重劃實施辦法第14 條有關重劃區內原有合法建物或既成社區重劃負擔減輕之原 則之規定，亦符合前項判決上開揭示。有關羅東都市○○○ ○路○○○區○○○路以西市地重劃計畫書、圖，業經參加 人102年12月5日府地開字第1020197018號公告，期間103年1 月20日起至103年2月19日止，並以103年1月2日府地開字第 0000000000C號函通知相關單位及土地所有權人，於同年2月 15日召開「羅東都市○○○○路○○○區○○○路以西市地重 劃」說明會。羅東都市○○○○路○○○區○○○路以西市地 重劃公告期間計有王束貞等11名土地所有權人提出異議或陳 情，本市地重劃區內公、私土地所有權人共計155人，異議 或陳情人數僅占土地所有權人數7%，未達上開應予調處及修 訂市地重劃計畫書，重新報核之規定。徵諸原告援引最高行 政法院102年度判字第596號判決及高雄高等行政法院103年 度更一字第5號判決，高雄市政府辦理市地重劃案例，除高 雄市政府另有訂定自治要點「高雄市政府地政局辦理市地重 劃區內合法建物增配土地差額地價計算作業要點」辦理外， 其市地重劃計畫書載明「重劃區內原有合法建物或既成社區 重劃負擔減輕之原則由辦理機關列案依行政程序專案簽核處 理。」，該判決明示前揭市地重劃計畫書時，就「重劃區內 原有合法建物或既成社區重劃負擔減輕之原則」並未具體明 確記載。然而本案無因辦理市地重劃導致降低效益之情形， 故市地重劃計畫書明確載示「重劃區內原有合法建物或既成 社區重劃負擔減輕之原則為無。」，與前項兩判決案情全然 不同等語。 六、本件如事實概要欄所載之事實，有被告102年10月9日台內營 字第1020810652號函（附件1）、被告102年10月24日台內營 字第1026039754號函（附件2）、變更羅東都市計畫主要計 畫（配合擬定鐵路以東地區細部計畫）計畫書（附件4）、 參加人102年10月14日府建城字第0000000000B號公告（附件 12）、參加人102年10月22日府地開字第1020171055號函（ 附件13）影本附原處分卷；參加人101年2月15日府建城字第 1010019128號函（證物12）、參加人102年12月5日府地開字 第1020197018號公告（證物17）影本附參加人105年11月4日 函送答辯狀證件卷；被告所屬都委會第633次會議紀錄（第 67-69頁）、被告所屬都委會第681次會議紀錄（第70-71頁 ）、被告所屬都委會第775次會議紀錄（第72-79頁）、參加 人所屬都委會第177次會議紀錄（第94頁背面-111頁）、羅 東都市計畫市地重劃計畫書（第141-146頁）等件影本附本 院卷一可稽，洵堪認定。是本件爭點乃在被告核定上開變更 羅東都市計畫及核准辦理羅東市地重劃計畫書等處分是否適 法？ 七、本院判斷如下： ㈠、關於原處分1部分： ⒈按為改善居民生活環境，並促進市○鎮○鄉街有計畫之均衡 發展，定有都市計畫法。該法第3條規定：「本法所稱之都 市計畫，係指在一定地區內有關都市生活之經濟、交通、衛 生、保安、國防、文教、康樂等重要設施，作有計畫之發展 ，並對土地使用作合理之規劃而言。」第4條規定：「本法 之主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在 縣（市）（局）為縣（市）（局）政府。」第7條第1款、第 2款規定：「本法用語定義如左：一、主要計畫：係指依第 15條所定之主要計畫書及主要計畫圖，作為擬定細部計畫之 準則。二、細部計畫：係指依第22條之規定所為之細部計畫 書及細部計畫圖，作為實施都市計畫之依據。」第16條規定 ：「鄉街計畫及特定區計畫之主要計畫所應表明事項，得視 實際需要，參照前條第1項規定事項全部或一部予以簡化， 並得與細部計畫合併擬定之。」第18條規定：「主要計畫擬 定後，應先送由該管政府或鄉、鎮、縣轄市都市計畫委員會 審議。……」第19條第1項規定：「主要計畫擬定後，送該 管政府都市計畫委員會審議前，應於各該直轄市、縣（市） （局）政府及鄉、鎮、縣轄市公所公開展覽30天及舉行說明 會，並應將公開展覽及說明會之日期及地點登報周知；任何 公民或團體得於公開展覽期間內，以書面載明姓名或名稱及 地址，向該管政府提出意見，由該管政府都市計畫委員會予 以參考審議，連同審議結果及主要計畫一併報請內政部核定 之。」第20條第1項第3款規定：「（第1項）主要計畫應依 左列規定分別層報核定之：……三、縣政府所在地及縣轄市 之主要計畫由內政部核定。」第21條第1項規定：「主要計 畫經核定或備案後，當地直轄市、縣（市）（局）政府應於 接到核定或備案公文之日起30日內，將主要計畫書及主要計 畫圖發布實施，並應將發布地點及日期登報周知。」第22條 第1項規定：「細部計畫應以細部計畫書及細部計畫圖就左 列事項表明之：一、計畫地區範圍。二、居住密度及容納人 口。三、土地使用分區管制。四、事業及財務計畫。五、道 路系統。六、地區性之公共設施用地。七、其他。」第23條 第1項、第2項規定：「（第1項）細部計畫擬定後，除依第 14條規定由內政部訂定，及依第16條規定與主要計畫合併擬 定者，由內政部核定實施外，其餘均由該管直轄市、縣（市 ）政府核定實施。（第2項）前項細部計畫核定之審議原則 ，由內政部定之。」第27條第1項第4款規定：「都市計畫經 發布實施後，遇有左列情事之一時，當地直轄市、縣（市） （局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所，應視實際情況迅行變更 ：……四、為配合中央、直轄市或縣（市）興建之重大設施 時。」第32條規定：「（第1項）都市計畫得劃定住宅、商 業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或 特定專用區。（第2項）前項各使用區，得視實際需要，再 予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」 ⒉次按都市計畫法第23條第2項授權訂定之都市計畫細部計畫 審議原則第2條規定：「擬定、變更細部計畫之審議，除都 市計畫相關法規及主要計畫另有規定外，應依本原則規定辦 理。」第3條規定：「各級都市計畫委員會審議細部計畫所 作決議，不得逾越本法第22條所定都市計畫書圖所應表明事 項。」第4條規定：「擬定細部計畫並配合變更主要計畫， 應以非變更原主要計畫無以配合實際地形或現況，且為局部 性修正，並不影響原規劃意旨者為限。」第5條規定：「擬 定細部計畫並配合變更主要計畫，或個案變更主要計畫時， 其細部計畫得與主要計畫同時辦理擬定及審議，並於主要計 畫完成法定程序後，核定發布實施。」第7條規定：「細部 計畫內各種住宅區及商業區之容積率，應依據主要計畫分派 之人口數或細部計畫推計之計畫人口數、直轄市、縣(市)政 府所訂每人平均居住樓地板面積，並參酌實際發展現況需要 與公共設施用地面積服務水準檢討訂定之。其他各使用分區 及公共設施用地應依其計畫○○○區位○○○道路功能、寬 度、鄰近公共設施之配置情形、地形、地質、水文及發展現 況，分別訂定不同之容積率。」第14條規定：「主要計畫指 定應辦理都市設計之地區，應依據地區環境特性分別訂定各 該地區之都市設計基準，並納入細部計畫。」又「都市計畫 法第27條第1項第4款『為配合…直轄市或縣（市）興建之重 大設施』，係指配合直轄市或縣（市）興建之重大設施，有 迅行變更之必要，經直轄市、縣（市）政府參酌下列4項原 則逕予認定者。(1)已列入地方政府施政方針、施政計畫之 重大設施建設計畫者。(2)已編列預算達政府採購法規定之 查核金額以上之地方重大建設者。(3)報經中央各目的事業 主管機關專案核准補助2分之1以上經費興建之重大設施者。 (4)其他符合都市計畫相關法令或審議規範規定，得依都市 計畫法第27條規定辦理都市計畫變更者。」且經被告93年1 月7日內授營都字第0920091111號函釋有案（見參加人105年 1月19日答辯書附件第1-5頁），乃其基於主管權責，就執行 上開都市計畫法之細節性技術性事項所為之釋示，無違立法 意旨及法律保留原則，自得為所屬機關所援用。其中所謂「 已列入地方政府施政方針、施政計畫之重大設施建設計畫者 」且未限以特定程序作成者，始屬「列入」地方政府施政方 針、施政計畫之重大設施建設計畫，而應於具體個案逐一判 定。原告援引新北市政府103年7月28日北府城都字第103130 0900號函（見本院卷一第222頁）針對行經新北市淡海新市 鎮特定區、淡水都市計畫區等之淡海輕軌運輸系統計畫第一 期路線工程，說明經該府103年6月17日認屬都市計畫法第27 條第1項第4款規定得迅行變更之情形，及參加人104年1月23 日府建交字第1040013883號函（見本院卷一第223頁）復宜 蘭縣冬山鄉公所請求認定「冬山鄉○○○區○○號道路（永安 路）拓寬工程」性質，說明二稱：「本案係內政部營建署於 103年9月2日核定為本縣104-000年生活圈道路（市區道路） 建設計畫案件，依都市計畫法第27條第1項第4款認定係屬配 合中央興建之重大設施無誤……」主張：縣（市）政府為配 合特定建設而變更已實施之都市計畫者，依法須踐行核定該 建設為「重大設施」之法定程序，始得賡續辦理都市計畫之 個案變更云云，並未提出具體法令依據，尚難遽採。 ⒊經查，依參加人91年辦理「北宜高通車後交通因應對策規劃 報告」摘要（見參加人105年11月4日答辯書證件卷證物6） 第七章記載：「目前人口主要集中於宜蘭市、羅東、冬山、 蘇澳、五結、礁溪，合計占72%。顯示宜蘭縣已形成南北向 、雙核心空間發展型態，以蘭陽溪為界分成溪北與溪南，溪 北以宜蘭市為中心，溪南以羅東為中心，人口以兩大核心沿 著縣內主要幹道-台9向外輻射發展而密度逐漸減緩。」（p7 -4）、「在轉運站區域規劃上，本計畫建議配合北宜高交流 道位址，將……羅東……等四地區納入進行轉運站規劃。」 （見同上報告p7-6），首見溪南地區交通轉運中心即羅東轉 運站之規劃。而參加人92年8月20日府建城字第0920099408 號公告實施「變更羅東都市計畫(第三次通盤檢討)」主要計 畫書內第拾點其他（見原處分卷附件三）並載明：「一、為 因應北宜高速公路及羅東連絡道之興闢對羅東鐵路以東地區 未來發展之需求，促進鄰近土地之合理使用及提昇都市環境 品質，得劃定適當範圍另行擬定細部計畫，並依法定程序辦 理。」由參加人93年9月委託辦理都市工程先期規劃報告（ 見參加人105年11月4日答辯書證件卷證物7）第六章規劃及 開發構想記載：「後站廣場由於交通便利因素可能會自然形 成核心的商業區，…，再透過後站交通系統改善，設置轉運 站用地，以匯集宜蘭旅遊線的大眾運輸系統，塑造羅東轉運 站的形象，與上述的旅遊中繼站相輔相成。」第七章土地使 用計畫第二節三、工商特定專用區記載：「……另於特2號 道路（光榮路）以東、道-高以南街廓，劃設工商專用區Ⅲ ，建蔽率60％、容積率200％，並允許做轉運站使用。…… 」第十章開發及事業計畫第五節記載：「羅東鎮為蘭陽平原 觀光遊憩轉運中心，以陸路運輸為主，包括公路及鐵路兩大 運輸系統，主要從北部都會區的遊客搭乘鐵路運輸至羅東火 車站，…，建議於工商特○○○區○○○○街廓內增設轉運站之 使用。」且見羅東轉運站之位置、土地使用管制及開發方式 之先期規劃。依94年5月間向宜蘭縣議會第15屆第7次大會提 出縣長施政總報告肆、「城鄉建設」所載：「北宜高速公路 即將於94年底通車，將拉近宜蘭與台北都會區之距離，更將 使人口與產業的活動，頻繁的在蘭陽平原匯集。為規劃有效 土地開發方式……本府特借重專家學者規劃完成『宜蘭縣總 體規劃』……(三)細部計畫規劃：因應高速公路即將通車， 縣內位於交通條件較佳或有一定規模產業之進駐或主要商業 中心鄰近之土地，或長期土地未能整體開發之細部計畫地區 ，為引導土地有效開發，及避免開發失序，目前皆將進行細 部計畫規劃、擬定或通盤檢討。…本府將進行細部計畫規劃 地區，包括：……、羅東鐵路以東地區細部計畫……等」（ 見同上卷第9-13頁），復見該羅東鐵路以東細部計畫係納入 參加人施政計畫之城鄉重大設施建設計畫。參加人所屬建設 局於94年5月17日為配合宜蘭縣溪南地區交通轉運中心（亦 即羅東轉運站）之設置，以因應將來北宜高速公路、羅東聯 絡道開闢帶來該地區聯外交通便利性大幅提昇，連帶其週邊 土地利用型態將隨之重大結構改變，前於94年5月12日簽（ 見同上卷第14頁）：「主旨：『變更羅東都市計畫主要計畫 （配合擬定鐵路以東地區細部計畫）案」及『擬定羅東都市 計畫畫（鐵路以東地區細部計畫）案』業經完成規劃，為配 合本縣溪南地區交通轉運中心之設置，有必要新擬細部計畫 並配合變更主要計畫，擬請准依都市計畫法第27條第1項第4 款規定，迅行辦理專案變更都市計畫……」即將於溪南地區 設置羅東轉運站列為施政方針，而依內政部上開函示之「已 列入地方政府施政方針、施政計畫之重大設施建設計畫者」 ，辦理變更都市計畫，並依都市計畫法第19條規定，於公告 公開展覽變更羅東都市計畫主要計畫(配合擬定鐵路以東地 區細部計畫)草案及舉行公開說明會，於公開展覽期滿後， 提送宜蘭縣都市計畫委員會94年9月7日第131次會議、95年 12月26日第139次會議、96年12月28日第144次會議審議，於 100年3月23日第163次會議審議通過，經參加人以100年6月 23日府建城字第1000095223號函送計畫書圖等報請被告審議 ；其間歷經被告都委會95年5月16日第633次會議（決議：本 案退請宜蘭縣政府依照本會專案小組審查意見所提甲案（如 附錄）辦理後再議）、97年4月29日第681次會議審議，被告 都委會組成專案小組於100年8月31日、100年10月11日及100 年12月21日召開3次會議聽取參加人簡報完竣，並獲致初步 建議意見，經被告所屬營建署以101年2月8日營授辦審字第1 013580075號函（見同上卷證物12）將該初步審查意見送參 加人，經參加人於101年2月15日以府建城字第1010019128號 函（見同上卷證物12），檢送依初步建議意見辦理情形對照 表、計畫圖等補充資料後，經被告都委會於101年3月13日第 775次會議審議決議：「本案劃設為產業區部分……應請縣 政府另依程序辦理……其餘准照本會專案小組初步建議意見 （如附錄）及宜蘭縣政府101年2月15日以府建城字第101001 9128號函送初步建議意見辦理情形對照表、計畫圖等補充資 料通過，並退請該府依照修正計畫書、圖後，報由內政部逕 予核定，免再提會討論。」（見本院卷一第67-74頁），經 參加人修正後，於102年10月1日以府建城字第1020157962號 函檢送變更羅東都市計畫計畫書、圖，依都市計畫法第27條 第1項第4款規定，報請被告以原處分1核定後，再以參加人 102年10月14日府建城字第0000000000B號公告發布實施在案 。 ⒋觀諸參加人檢送被告審議，於102年10月製作之「變更羅東 都市計畫主要計畫（配合擬定鐵路以東地區細部計畫）計畫 書（見本院卷一第31-52頁）第一章「緒論」記載：「壹、 計畫緣起：羅東火車站為進出羅東地區之對外主要出入口， 但長期以來，前站地區與後站地區的發展程度相距甚遠。隨 著北宜高速公路及羅東連絡道的開闢以及後火車站的啟用， 後站地區的聯外交通便利性已大幅提昇，連帶週邊地區的土 地利用型態也隨之產生變化，更可預見羅東地區之都市計畫 發展也將漸漸轉往後站地區延伸。為配合區域計畫之指導， 並因應此一都市結構產生重大轉變，縣府擬配合辦理擬定羅 東都市○○○○路以東地區）細部計畫作業。此外，『變更 羅東都市計畫（第3次通盤檢討）』案於內政部都委會審議 時，已就羅東鐵路以東地區之都市計畫變更調整，提出了初 步構想，以因應都市發展結構的轉變……內政部都委會於民 國91年7月30日第539次會議決議應另案依程序重新辦理公開 展覽，必要時應再提經本縣及內政部都市計畫委員會審議， 故本計畫係配合內政部都委會決議「擬定羅東鐵路以東地區 細部計畫」併同變更主要計畫。……縣政府擬透過都市計畫 變更及市地重劃方式來開發本地區，以因應後站地區未來交 通需求及土地利用型態轉變，積極引導後站地區發展……預 期可見開發後因完善公共設施建設可改善都市整體景觀與環 境品質，加上『交通轉運站的設置』，後站地區聯外交通便 利性將可大幅提昇，連帶可帶動週邊地區商業發展及提升土 地價值。……參、法令依據：一、本計畫區之變更法令依據 為都市計畫法第27條第1項……第4款……二、承『變更羅東 都市計畫(第三次通盤檢討)』之指導，並依內政部都委會於 民國91年7月30日第539次之會議決議：『有關鐵路以東地區 變更都市計畫部分，為確保計畫之具體可行暨避免延宕審議 時效，影響都市健全發展，故建議保留』；而宜蘭縣政府將 『劃定範圍另擬細部計畫』……」第三章「規劃構想」載明 ：「壹、規劃原則：羅東火車站為進出羅東地區之對外聯繫 主要出入口，前站地區商業活動發達，各類運具交換轉運頻 繁，人流與車流盤根交錯，而後站地區長久以來因鐵路阻隔 致交通與生活機能不便因素影響下，發展程度明顯不如○○ ○區○○路以西地區）。但未來隨北宜高速公路及羅東連絡 道開闢，將改變此一狀況，因北宜高速公路規劃路線自羅東 鎮東側穿越直接連○○○鎮○○道（光榮路），再銜接公正 東路至羅東火車站後站，將使此一情況產生結構性轉變，後 站地區聯外交通便利性將可大幅提昇，連帶週邊地區的土地 利用型態也將隨之產生變化，都市發展也將因此漸漸轉往後 站地區來發展。本府為能有效解決站前地區混亂交通與景觀 課題，特擬定此細部計畫，以因應後站地區未來交通需求及 土地利用型態轉變，並積極引導後站地區發展；藉由都市設 計手法與規範，改善都市整體景觀，因應未來發展需要妥為 配設各項公共工程。另本府於民國89年完成的宜蘭縣總體規 劃報告中，清楚揭示了總量管制的概念，希望藉由控制宜蘭 地區的整體發展強度，讓生活、生產及生態環境都得以維持 良好品質。……肆、羅東轉運站規劃構想：國道5號臺北至 宜蘭段間通車後，由於東部與西部間的運輸時間大幅縮短， 每逢假日都會出現大量車流，因此交通部運研所針對此一問 題提出管理策略建議，在中長期措施方面需大力推動大眾運 輸發展，提供臺北與宜蘭間點對點運輸路線、公共運輸優先 路權（HOV車道）、宜蘭在地小眾運輸，故需有相當規模之 轉運站提供不同交通工具與營運路線之整合服務。」及第四 章「變更內容」記載：「壹、變更理由：因應北宜高速公路 與羅東道路聯絡道之開闢以及羅東後火車站之啟用所帶來的 衝擊，積極主動調整計畫範圍內的土地使用型態，以符合未 來都市發展與市場需求，並提昇土地使用價值。再者，為健 全羅東土地使用紋理，特藉由本變更計畫之實施，釐清各宗 公共設施土地之都市計畫層級。貳、變更內容：考量未來發 展需求，將部分之住宅區、商業區、工業區、公園用地、道 路用地，變更為商業區、產業專用區、交通特定專用區、公 園、綠地、廣場用地、道路用地。變更範圍、位置及內容如 圖六、圖七及表七所示。」等節可知，變更羅東都市計畫確 包含為因應後站地區未來交通需求，所規劃之羅東轉運站建 設。原告主張綜觀系爭主要計畫書皆未載明其變更內容究竟 符合參加人之哪項「建設計畫」？而系爭主要計畫書之附件 亦無任何相關建設計畫之公文書類，是系爭主要計畫並非已 列入地方政府施政方針、施政計畫之重大設施建設計畫者， 原處分1明顯違反都市計畫法第27條第1項第4款之規定；且 被告以參加人94年5月12日簽呈作為本件重大設施之核定基 礎，則參加人提出據以釐清此一經核定為重大設施規劃內涵 之資料，應以94年5月12日前已存在者，而前揭93年擬訂之 都市工程先期規劃報告不足為系爭羅東轉運站之依據，而95 年提出之系爭轉運站先期規劃報告書又完全未有一語提及配 合「羅東轉運站」辦理都市計畫個案變更，顯見系爭轉運站 先期規劃與都市計畫法第27條第1項第4款所稱「重大設施」 無涉云云，乃其主觀見解，洵非可採。 ⒌復查，參加人於92年8月20日以府建城字第0920099408號公 告實施「變更羅東都市計畫(第三次通盤檢討)」主要計畫書 內第拾、其它，載明:「為因應北宜高速公路及羅東聯絡道 之興闢對羅東鐵路以東地區未來發展之需求，促進鄰近土地 之合理使用及提昇都市環境品質，得劃定適當範圍另行擬定 細部計畫，並依法定程序辦理。」已如前述，參加人因依該 主要計畫規定，即依都市計畫細部計畫審議原則第2條規定 ，循上開主要計畫(第三次通盤檢討)之指導，另行擬定細部 計畫，並依該審議原則第5條規定，配合變更主要計畫；至 原告所舉都市計畫細部計畫審議原則第4條：「擬定細部計 畫並配合變更主要計畫，應以非變更原主要計畫無以配合實 際地形或現況，且為局部性修正，並不影響原規劃意旨者為 限。」依該原則第2條規定：「擬定、變更細部計畫之審議 ，除都市計畫相關法規及主要計畫另有規定外，應依本原則 規定辦理。」於「主要計畫另有規定」時，並無適用。核本 件擬定細部計畫並配合變更主要計畫既屬「主要計畫另有規 定」，則被告據此審查參加人業依都市計畫法第22、23條所 訂程序及內容擬定該細部計畫，並依同法第32條規定劃定各 使用區(產業專用區、商業區、交通用地..等)，並予以不同 程度之土地使用管制，辦理必要變更，其變更並不影響原規 劃意旨，而予核定如上述，自不生原告所指摘之違反都市計 畫細部計畫審議原則第4條、第7條之情形。而原告援引之被 告75年9月22日台內營字第430928號函釋：「按市鎮計畫應 先擬定主要計畫，再據以擬定細部計畫，其細部計畫之擬定 ，擬配合變更主要計畫，應以非變更主要計畫無以配合實際 地形或現況，酌予作局部性修正，且不影響原規劃旨意者為 限，分別為都市計畫法第15條及本部73.12.1( 73)台內營字 第267526號函所明定。經查豐原都市計畫係屬市鎮計畫，其 擬定細部計畫並配合變更主要計畫部分，係由主要計畫之綠 地變更為住宅區，與上開規定不符。」既與本案前有主要計 畫為據之情節有別，是亦無足為有利原告之論據，併此敘明 。 ⒍按行政法院對行政機關具體案件之行政行為，原則上雖有完 全之審查權，然對於行政機關依裁量權所為行政處分之審查 範圍，則限於裁量之合法性，而不及於裁量行使之妥當性。 又對於行政行為合法性審查之繁簡，繫於規範該行政行為相 關法規密度的高低，如果法規嚴密，行政法院之審查即較強 而有力；反之，即可能大幅減低。至於計畫性政策之決定及 獨立專家委員會之判斷，基於尊重其不可替代性、專業性及 法律授權之專屬性，而承認行政機關就此等事項之決定，有 判斷餘地。查「都市計畫之擬定、變更，依本法所定之程序 為之。」、「都市計畫由各級地方政府或鄉、鎮、縣轄市公 所依左列之規定擬定之：一、市計畫由直轄市、市政府擬定 ，鎮、縣轄市○○○鄉街計畫分別由鎮、縣轄市、鄉公所擬 定，必要時，得由縣（局）政府擬定之。……」、「主要計 畫應依左列規定分別層報核定之：……三、縣政府所在地及 縣轄市之主要計畫由內政部核定。」分別為都市計畫法第8 條、第13條第1項及第20條第1項第3款所規定。依此，縣政 府對縣政府所在地及縣轄市之主要計畫有擬定權，而內政部 對之則有核定權。又「都市計畫委員會之職掌如左：一、關 於都市計畫擬定變更之審議事項。」、「（第3項）都市計 畫委員會委員，由內政部，各級地方政府或鄉（鎮、市）公 所首長分別就左列人員派聘之：一、主管業務機關首長或單 位主管。二、有關業務機關首長或單位主管或代表。三、具 有專門學術經驗之專家。四、熱心公益人士。（第4項）依 前項第1款及第2款派聘之委員，總合不得超過委員總人數2 分之1。但內政部都市計畫委員會不在此限。（第5項）內政 部及直轄市政府依第3項第3款派聘之委員，應具備都市計畫 、都市設計、景觀、建築或交通之專門學術經驗。（第6項 ）各級都市計畫委員會應有熱心公益人士2人擔任委員。」 亦分別為各級都市計畫委員會組織規程第2條第1款、第4條 第3、4、5、6項所明定。顯見都市計畫委員會之審議決定， 係經由不同屬性代表所組成獨立專家委員會之判斷。依此， 行政法院審查被告就都市計畫變更所為核定之合法性時，除 行政機關有未遵守法定程序，基於錯誤之事實為判斷，不遵 守一般有效價值判斷，或夾雜與事實無關之考慮因素作成決 定之情形外，應尊重被告都委會所為具不可替代性、專業性 及法律授權之專屬性之決定，而承認其有判斷餘地，在判斷 餘地範圍內，行政法院應尊重行政機關所為之專業判斷（最 高行政法院103年度判字第453號判決意旨參照）。 ⒎依被告都委會95年5月16日第633次會議第6案決議（見本院 卷一第67-69頁會議紀錄）：「本案退請宜蘭縣政府依照本 會專案小組審查意見所提甲案(如附錄)辦理後再議。」，所 稱「甲案」為：「將本案退請宜蘭縣政府併同細部計畫參考 人民陳情意見重新研提具體可行方案再議：(一)：本案於辦 理變更羅東都市計畫(第3次通盤檢討)案時，前經提本會91 年7月30日第539次會議決議略以：『3.為維護人民權益及符 合公平合理原則，本細部計畫範圍之土地所有權人未同意參 與回饋共同負擔開發者，其產權範圍之土地使用強度及內容 依變更前之使用分區管制之。』(二)經查縣政府於細部計畫 所劃定市地重劃範圍，原計畫分區為商業區或住宅區之土地 所有權人，大部分不願意參與回饋共同負擔開發者，故計畫 似有調整之必要。」參加人都委會於95年12月26日第139次 會議業決議：「依專案小組審查決議通過。」參加人並於96 年4月2日以府建字第0960042312號函將研礙方案送被告，經 被告都委會97年4月29日第681次會議決議（見本院卷一第70 -71頁會議紀錄）：「本案退請宜蘭縣政府依照本會專案小 組初步建議意見(詳附錄)辦理後，再送部核辦。」，所稱「 附錄」之初步建議意見為：「本案大部分土地所有權人對於 共同負擔比例、計畫公平性、計畫內容及開發方式仍有不同 意見，造成抗爭不斷，為計畫確實可行及維護人權益，有再 協商調整之必要，故建議本案退請宜蘭縣政府就計畫內容及 開發方式與土地所有權人協商，並進行可行性調查評估（含 同意及不同意人數、面積之比例）後，再提專案小組審查。 有關可行性調查評估，其項目內容應說明計畫願景、規劃內 容、開發方式、負擔比例，公平性等，以利變更範圍內土地 所有權人意願調查之進行。」被告因遵照該決議於97年5月 29日召開光榮路以西地區民眾協商會議、97年9月19日召開 光榮路以東地區民眾協商會議、98年1月17日召開光榮路以 西地區民眾協商會議等，並於100年9月24日於羅東鎮公所展 演廳召開土地所有權人意願問卷調查說明，會中且針對計畫 願景、內容、開發方式及負擔、問卷調查內容等進行說明並 民眾相關問題；另為評估計畫可行性及土地所有權人意願， 自民國100年5月1日起至100年9月30日止，採問卷調查方案 進行等情，此觀參加人於102年10月製作之「變更羅東都市 計畫主要計畫（配合擬定鐵路以東地區細部計畫）計畫書附 件三載明綦詳（見訴願卷第91-98頁），於該附件三並就舉 辦說明會問卷內容、調查方式及研析民眾意願調查結果之具 體資料於該附件三逐一說明。堪認參加人已依被告都委會第 633次之會議決議辦理。而被告針對參加人以100年6月23日 府建城字第1000095223號函報請被告審議之系爭計畫書圖等 ，係經被告都委會組成專案小組於100年8月31日、100年10 月11日及100年12月21日召開3次會議聽取參加人簡報完竣， 並獲致初步建議意見，經參加人於101年2月15日以府建城字 第1010019128號函依初步建議意見辦理情形對照表、計畫圖 等補充資料後，始經被告都委會於101年3月13日第775次會 議審議決議如上述，前且敘及。依被告都委會該第775次會 議決議通過之專案小組初步建議意見（如附錄；見本院卷一 第73頁背面及第74頁）載明：「專案小組初步建議意見：『 變更羅東都市計畫主要計畫（配合擬定鐵路以東地區細部計 畫）案」內政部都市計畫委員會100年12月21日專案小組第3 次會議出席委員初步建議意見（彙整第1、2次會議紀錄）。 本案除變更內容參採陳情之建議及縣政府列席代表之說明， 考量計畫執行可行性，修正如附圖，及下列各點外，其餘照 縣政府核議意見通過。（一）本計畫案願景規劃構想目標、 本計畫範圍之土地所有權人參與共同負擔開發意願，請縣政 府補充納入計畫書敘明。（二）請補充市地重劃可行性評估 分析資料包括市地重劃範圍、市地重劃財務計畫試算、公有 地之抵充與負擔上限規定、公共設施用地負擔比例估算及費 用負擔比例估算等，請縣政補充納入計畫書敘明。（三）本 案劃設之公共設施項目、面積、區位、比例資料，請彙整列 表說明，請縣政府納入計畫書敘明。（四）產業專用區使用 內容項目、引進之主要產業、土地使用強度為何？請縣政府 補充納入計畫書敘明。（五）交通特定專用區離羅東火車站 約280公尺，其作為火車、汽公車轉運站交通特定專用區， 在考量整體道路系統上之理由、交通特定專用區規劃內容等 ，請縣政府補充納入計畫書敘明。（六）計畫書請補充實施 進度與經費。（七）本案相關建設包括未來東部鐵路電氣化 ，羅東火車站將東移，對本案地區之衝擊影響及因應，請縣 政府補充納入計畫書敘明。……二、本案部分地區如擬採市 地重劃方式開發：參據本部93年11月16日第597次會議，有 關『都市計畫規定以市地重劃方式開發案件處理原則』，請 依下列各點辦理：（一）本案依平均地權條例相關規定，請 宜蘭縣政府先行擬具市地重劃計畫書，送經市地重劃主管機 關審核通過後，再檢具變更主要計畫書、圖報由內政部逕予 核定後實施……」被告於參加人依被告都委會上開決議修正 變更羅東都市計畫計畫書、圖後，始作成核定之原處分1， 足認被上訴人為本件原處分之作成，係經由不同屬性代表所 組成獨立專家委員會之判斷，法院為司法審查時，應遵重其 所為之專業判斷；揆之上開規定及說明，尚無不合。被告都 委會第775次會議並無原告指摘之未釐清該會第633次會議退 請參加人辦理事項，是否已由其遵辦完成，即逕自決議通過 系爭主要計畫變更案情事；原告執此主張主張被告及其所屬 都委會維持「羅東火車站、光榮路以西之地區」之使用分區 及未將該區排出市地重劃範圍一節，無法由系爭主要計畫審 議過程中得知，原處分1之作成係屬恣意而有判斷濫用之瑕 疵云云，並非有據，仍無足取。 ㈡、關於原處分2部分： ⒈依平均地權條例第56條規定：「（第1項）各級主管機關得 就下列地區，報經上級主管機關核准後，辦理市地重劃：… …二、舊都市地區為公共安全、公共衛生、公共交通或促進 土地合理使用之需要者。三、都市土地開發新社區者。…… （第2項）依前項規定辦理市地重劃時，主管機關應擬具市 地重劃計畫書，送經上級主管機關核定公告滿30日後實施之 。（第3項）在前項公告期間內，重劃地區私有土地所有權 人半數以上，而其所有土地面積超過重劃地區土地總面積半 數者，表示反對時，主管機關應予調處，並參酌反對理由， 修訂市地重劃計畫書，重行報請核定，並依其核定結果公告 實施。（第4項）市地重劃地區之選定、公告禁止事項、計 畫之擬訂、核定、公告通知、測量、調查、地價查估、計算 負擔、分配設計、拆遷補償、工程施工、地籍整理、交接清 償及財務結算等事項之實施辦法，由中央主管機關定之。」 第60條第1項規定：「依本條例規定實施市地重劃時，重劃 區內供公共使用之道路、溝渠、兒童遊樂場、鄰里公園、廣 場、綠地、國民小學、國民中學、停車場、零售市場等10項 用地，除以原公有道路、溝渠、河川及未登記地等4項土地 抵充外，其不足土地及工程費用、重劃費用與貸款利息，由 參加重劃土地所有權人按其土地受益比例共同負擔，並以重 劃區內未建築土地折價抵付。如無未建築土地者，改以現金 繳納……」可知，對於辦理市地重劃之程序及重劃負擔、重 劃後土地分配等事項係授權中央主管機關訂定，以為辦理市 地重劃之依據，主管機關辦理市地重劃應踐行該經法律授權 所規定之程序。又市地重劃區內，供公共使用之道路等用地 ，除以原公有道路等土地抵充外，其不足土地及各項費用、 利息，由參加重劃土地所有權人按其土地受益比例共同負擔 。 ⒉次依被告基於上開授權所訂定之行為時市地重劃實施辦法第 2條規定：「市地重劃由中央、直轄市或縣（市）主管機關 辦理。前項主管機關為協調推動市地重劃，應遴聘（派）專 家學者、重劃區所在地鄉（鎮、市）長及相關機關代表，以 合議制方式辦理之。」第7條規定：「（第1項）重劃地區範 圍應儘量配合都市計畫之閭鄰單位辦理，其邊界並應依下列 原則劃定：一、明顯之地形、地物。二、非屬整個街廓納○ ○○區○○○街廓分配線。三、計畫道路中心線。但路寬在 8公尺以下或都市計畫附帶以市地重劃方式開發者，得將道 路全寬納入重劃區。（第2項）都市計畫指定整體開發之地 區，其以市地重劃方式開發者，應以都市計畫指定整體開發 地區為重劃地區範圍，並得分區辦理市地重劃；其經依第8 條評估實施市地重劃確有困難者，應檢討都市計畫後再行辦 理重劃。」第8條第1項規定：「主管機關勘選市地重劃地區 時，應就左列事項加以評估：一、都市計畫。二、土地所有 權人意願。三、地區發展潛力。四、人口成長情形與建地需 求量。五、地區現況。六、重劃後地價預期增漲幅度。七、 財務計畫。八、其他特殊事項。」第9條規定：「選定之重 劃地區尚未發布細部計畫或其細部計畫需變更者，應於完成 細部計畫之擬定或變更程序後，再行辦理重劃。……」第14 條第1項、第2項第10款規定：「（第1項）重劃地區選定後 ，主管機關應擬具市地重劃計畫書報請上級主管機關核定。 （第2項）前項重劃計畫書應記載左列事項：……十、重劃 區內原有合法建物或既成社區重劃負擔減輕之原則……」第 16條規定：「（第1項）重劃計畫書經核定後，主管機關應 即依法公告，及通知土地所有權人，並舉行說明會，說明重 劃意旨及計畫要點。（第2項）土地所有權人對重劃計畫書 有反對意見者，應於公告期間內以書面載明理由與其所有土 地坐落、面積及姓名、住址，於簽名或蓋章後，提出於主管 機關為之。」準此，「重劃區內原有合法建物或既成社區重 劃負擔減輕之原則」為重劃計畫書應予記載事項，係認對於 重劃區內原有合法建物或既成社區者，重劃機關負有在計畫 書內記載是否給予負擔減輕之義務，而非於重劃區內原有合 法建物或既成社區者，即應擬訂負擔減輕原則，此參102年1 2月23日內政部內授中辦地字第1026652412號令修正發布市 地重劃實施辦法第14條第3項增訂：「……依第10款減輕之 重劃負擔，不得因此增加其他土地所有權人之負擔。」其理 由載明：「重劃區內原有合法建物或既成社區，『倘』其重 劃後受益程度較低，得減輕其重劃負擔；另減輕重劃負擔， 本應考量重劃負擔之公平性及財務可行性，不得因此而增加 其他土地所有人之負擔，為提醒直轄市或縣（市）政府注意 ，避免疏漏，爰修正第3項文字。」（見本院卷二第327頁） ，係於不增加其他土地所有人負擔為前提下，限於重劃區內 原有合法建物或既成社區，在重劃後有受益程度較低之情形 ，始裁量減輕其重劃負擔；暨與本件同時適用修正前市地重 劃實施辦法之新北市○○○○道兩側附近地區市地重劃計畫 書、高雄市73期、76期市地重劃計畫書、花蓮縣第8期玉里 鎮和平市地重劃區重劃計畫書、臺南縣第7期麻豆鎮麻豆國 中西側市地重劃區重劃計畫書，另適用修正後市地重劃實施 辦法之嘉義縣高速公路交流道附近特定區貨物轉運中心區市 地重劃計畫書（見本院卷二第294- 317頁），就該「重劃區 內原有合法建物或既成社區重劃負擔減輕之原則」，均記載 無訂定減輕負擔原則等情益明。至最高行政法院103年度判 字第56號判決：「……主管機關辦理市地重劃時，即應就重 劃區內原有合法建物或既成社區者，是否給予負擔減輕，於 市地重劃計畫書中為原則之記載……」亦僅指明就重劃區內 原有合法建物或既成社區者，「是否」給予負擔減輕，應於 市地重劃計畫書中為原則之記載，而非謂應記載負擔減輕原 則。原告援引該判決主張舉凡重劃區內已有合法建物或既成 社區之情況，重劃主辦機關即有依前開規定擬訂負擔減輕原 則之法定義務，就此重劃主辦機關並無裁量空間之存在云云 ，洵非可採。 ⒊復按被告都委會93年11月16日第597次會議審決有關「都市 計畫規定以市地重劃方式開發案件處理原則」（見原處分卷 附件14）規定：「㈠爾後有關都市計畫變更，擬規定以市地 重劃方式開發者，除應檢附當地市地重劃主管機關認可之可 行性評估相關證明文件，以供各級都委會審議外，仍應依下 列方式辦理……⒈……於完成……都委會審定細部計畫後， 依平均地權條例第56條規定，先行擬具市地重劃計劃書，送 經市地重劃主管機關審核通過後，再檢具變更主要計畫書圖 報由本部逕予核定後實施……。㈡本會已審議完竣但尚未核 定之都市計畫案，應檢附當地市地重劃主管機關認可之市地 重劃可行性評估及實施進度與經費相關證明文件，納入計畫 書規定者，則由本部逕予核定……㈣配套措施及辦理程序： ⒈有關都市計畫變更，擬規定以市地重劃方式開發者，於變 更主要計畫草案經內政部都委會審定後，即可依據審定之主 要計畫草案，先行辦理擬定細部計畫作業。⒉於完成……都 委會審定細部計畫後，重劃開發單位即可依據審定之細部計 畫草案內容，先行擬具市地重劃計劃書，送請市地重劃主管 機關審核……」查參加人檢送被告審議核定之「變更羅東都 市計畫主要計畫（配合擬定鐵路以東地區細部計畫）計畫書 （見本院卷一第52頁）第五章、陸「實施進度及經費」記載 ：「本案變更範圍內土地擬採用市地重劃方式及附帶條件變 更等方式辦理開發，相關開發方式及經費依細部計畫規定辦 理……依據內政部都市計畫委員會第775次會議決議，有關 本計畫範圍之土地所有權人參與共同負擔開發意願及市地重 劃可行性評估詳附件二及附件三。……」已見系爭市地重劃 係依照市地重劃實施辦法第7條第2項規定，以都市計畫指定 整體開發地區為重劃地區範圍，主管機關無再自行勘選市地 重劃地區之權限，自無行為時市地重劃實施辦法第8條第1項 就主管機關勘選市地重劃地區，應為評估事項規定之適用。 原告主張參加人就本件市地重劃，未依市地重劃實施辦法第 8條第2項授權訂定之「勘選市地重劃地區評估作業要點」及 「勘選市地重劃地區評估表」為評估違法云云，顯有誤解， 亦無足取。 ⒋況關於行為時市地重劃實施辦法第8條第1項規定之應評估事 項，前於上開都市計畫擬定時即多予審酌，此觀：⑴、參加 人前委由訴外人得盈開發有限公司進行「羅東都市○○○○ 路以東地區）細部計畫市地重劃模擬分配及財務試算作業服 務契約書」案之模擬分配及財務可行性評估（見參加人105 年11月4日答辯書證物15之得盈開發有限公司101年12月18日 得測字第101121805號函及參加人101年12月22日府地開字第 1010200534號函），於系爭變更羅東都市計畫主要計畫書附 件二（見本院卷一第59頁背面-61頁）即載有市地重劃財務 計畫試算、公有地之抵充與負擔上限規定、公共設施用地負 擔比例估算及費用負擔比例估算（包括重劃後平均地價之預 估-附表）等，附件三（見本院卷一第62頁背面-66頁）則有 「土地所有權人參與共同負擔開發意願調查」，已如前述。 ⑵、又依參加人於「變更羅東都市計畫（第三次通盤檢討） 書」第四章、檢討後之計畫：拾、「其它」一記載：「為因 應北宜高速公路及羅東連絡道路之興闢暨對羅東鐵路以東地 區未來發展之需求，促進鄰近土地之合理使用及提升都市環 境品質，得劃設適當範圍另行擬定細部計畫，並依法定程序 辦理。」（見參加人106年1月11日陳報狀相關證件卷證物1 第57-58頁）；「變更羅東都市計畫主要計畫（配合擬訂鐵 路以東地區細部計畫）計畫書」第一章緒論壹記載：「計畫 緣起：……本案願景規劃構想目標主要係考量北宜高速公路 通車及羅東連絡道開通，羅東火車站後站地區聯外交通便利 性大幅提昇，連帶週邊地區的土地利用型態也隨之產生變化 ，都市發展也將因此漸漸轉往後站地區來發展。考量未來都 市發展用地需求，及有效促進後站地區發展，參加人擬透過 都市計畫變更及市地重劃方式開發本地區以因應後站地區未 來交通需求及土地利用型態轉變，積極引導後站地區發展， 同時藉由都市設計手法與規範，改善都市整體景觀，並因應 未來發展需要妥為配設各項公共工程。預期可見開發後因完 善公共設施建設可改善都市整體景觀與境品質，加上交通轉 運站的設置，後站地區聯外交通便利性將可大幅提昇，連帶 可帶動週邊地區商業發展及提升土地價值。」（見同上卷證 物2該計畫書第1頁）；「擬定羅東都市○○○○路以東地區 ）細部計劃書」第一章緒論壹記載：「計畫緣起：……羅東 火車站為羅東地區主要對外出入口，但長期以來，前站地區 與後站地區的發展程度相距甚遠。隨著北宜高速公路、羅東 連絡道的開闢及後火車站的啟用，後站地區的聯外交通便利 性已大幅提昇，連帶週邊地區的土地利用型態也隨之產生變 化，可預見羅東地區之都市發展將漸漸往後站地區延伸。」 （見同上卷證物3計畫書第1頁）等情，且見關於「地區發展 潛力」之評估。⑶復依「變更羅東都市計畫（第三次通盤檢 討）書」第二章發展現況及檢討分析記載：「壹、人口：本 計畫區於民國70年底之人口總數為58,405人，至民國90年底 之人口總數為70,249人，已超過本計畫區之計畫人口。就歷 年人口資料看，除84、85年間人口成長變化較大外，其餘皆 呈穩定成長現象，平均年人口增加數約為592人，人口增加 率為千分之11。……貳、土地使用分區：一、住宅區（詳見 表四羅東都市計畫歷年人口成長統計表）」（見同上卷證物 1第11-12頁）；「變更羅東都市計畫主要計畫（配合擬訂鐵 路以東地區細部計畫）」第二章原計畫概要參記載：「計畫 人口與密度：計畫人口為70,000人，居住密度每公頃約300 人。」（見同上卷證物2計畫書第3頁）；「擬定羅東都市○ ○○○路以東地區）細部計劃書」第四章實質計畫參記載： 「計畫人口及密度：一、計畫人口：依據『變更羅東都市計 畫（第三次通盤檢討）』之人口推估方式，本細部計畫之計 畫人口為10,000人。二、計畫人口密度：根據推估之計畫人 口以及計畫區總面積，計算本計畫範圍內之人口密度約每公 頃175人左右。」（見同上卷證物3第8頁），亦見關於「人 口成長情形與建地需求量」之評估。⑷再依「變更羅東都市 計畫主要計畫（配合擬訂鐵路以東地區細部計畫）」第二章 原計畫概要記載：「肆、土地使用分區計畫：依據『變更羅 東都市計畫（第三次通盤檢討）』案，各使用分區概況如下 ：一、住宅區：就計畫區內原已發展之集居地區，參酌發展 趨勢劃設住宅區162.36公頃。二、商業區：羅東為蘭陽地區 之經濟中心，計畫區內共劃設商業區45.43公頃。三、工商 綜合專用區：為配合都市發展之需要，於○○鎮○○○○道 與火車站間之地區，劃設工商綜合專用區4.85公頃。四、乙 種工業區：計畫區內劃設乙種工業區共38.81公頃。五、社 教專用區：考量民眾權益並配合現況使用，劃設社教專用區 2.11公頃。六、林業文化專用區：基於羅東市都市發展之需 要及林業文化歷史保存之觀點，劃設林業文化專用區13.30 公頃。七、宗教專用區：計畫區內劃設宗教專用區共0.10公 頃。八、醫療專用區：考量聖母醫院擴建之需求並配合現況 使用，劃設醫療專用區1.86公頃。九、加油站專用區：配合 使用現況、考量地方發展需要及加油站民營化政策，劃設加 油站專用區0.11公頃。十、林業文化專用區：計畫區內劃設 林業文化專用區13.30公頃。十一、保護區：計畫區內劃設 保護區100.02公頃。」（見同上卷證物2計畫書第6頁）；擬 定羅東都市○○○○路以東地區）細部計畫書」第二章發展 現況分析：「壹、自然環境現況：……貳、土地使用現況： 本計畫範圍目前最主要為農業及空地使用，占計畫範圍之41 .13%，多分布於光榮路以東之乙種工業區內。已開發利用土 地大部份屬於羅東都市計畫區中的商業區、住宅區及工業區 ；其次為住宅使用占17.71%，沿光榮路西側及鐵路東側分佈 ，又以羅東火車站後站附近之開發密度最高；再其次為工業 使用占1.58%，分布於光榮路東側；另商業使用占6.58%，多 沿主要道路帶狀分佈或於住宅區內零星散佈。參、公共設施 ：本計畫範圍在『變更羅東都市計畫（第三次通盤檢討）』 共劃設兒童遊樂場2處（0.45公頃）、市場2處（0.36公頃） 、河川用地1處（0.42公頃）、道路及人行步道等公共設施 ，其中除部分道路用地已開闢完成外（包括光榮路、中山路 二段、興盛路、禮運路、陽明路、站東路、公正東路、東宜 二路、東宜三路、東宜四路等道路），其餘公共設施皆尚未 開闢（包括羅東後火車站東側的計畫道路、兒童遊樂場、市 場、計畫區東緣之大型公園之開闢率較低）。為配合本計畫 範圍未來之人口成長與發展需要，公共設施有待加以檢討增 設，以確保未來生活環境品質。肆、道路系統：本計畫範圍 內，計有羅東聯絡道(傳藝路）、縣一九六號及台七丙線（ 中山路二段）之東西向主要道路，光榮路之南北向主要道路 ，其餘陽明北路、陽明路、站東路、天祥路、安康路、公正 東路、東宜一路、東宜二路、東宜三路、東宜四路、禮運路 等分布於光榮路以西至鐵路之間。」（見同上卷證物3計畫 書第4-5頁），復見關於「地區現況」評估之情甚明。原告 主張系爭主要計畫未評估市地重劃實施辦法第8條第1項第3 款之「地區發展潛力」、第4款之「人口成長情形與建地需 求量」、第5款之「地區現狀」及第6款之「重劃區地價預期 增漲幅度」等項云云，尚非可採。 ⒌按市地重劃區內，原有合法建物或既成社區者，倘因重劃效 益較低，於不增加其他土地所有權人負擔之情形，始得訂定 負擔減輕原則，前已述及。查系爭市地重劃區內公、私土地 所有權人共155人，區內無二層樓以上建物，而原告中僅原 告林楷迪、瑞豐製衣有限公司各有一層樓之建物，於系爭市 地重劃公告期間，對於市地重劃有異議之土地所有權人僅原 告等11人等事實，有建築改良物（建物）所有權狀影本（第 194- 195頁）、系爭市地重劃計畫書（第232頁背面）、市 地重劃區地籍套繪圖（第236頁）附本院卷二、異議書附參 加人104年12月3日答辯書證件卷證物19可考，且為原告所不 爭（見本院卷二第16頁105年3月15日、第199頁105年12月27 日準備程序筆錄等），堪信真實。觀之被告系爭市地重劃計 畫書記載：「十、重劃區內原有合法建物或既成社區重劃負 擔減輕之原則：無。」（見本院卷一第144頁），已經參加 人迭陳明：「○○○區○○道路系統規劃及土地使用街廓配 置均為配合本計畫區都市發展情勢劃設，傳藝路三段之功能 定位係為服務○○○區○○○道路（見系爭細部計畫書第14 頁○○○區○○道路，對本重劃區具備重要交通功能，其開 闢結果，除對本重劃區有直接受益，且對促進本重劃區之都 市發展顯有極大助益，開發完成後除建築基地建蔽率、容積 率等使用強度增加外，周邊公共設施完善，考量重劃後生活 服務便利性、完善，因而效益提升，並無因本案造成效益較 低之情形。……區內應行拆遷之建築改良物，皆依本府制定 之「宜蘭縣興辦公共工程建築改良物拆遷補償自治條例」辦 理建物拆遷補償、核發自動拆除獎勵金及人口搬遷補助費等 ……依本重劃區內地籍分佈狀況，尚無原有合法建物在原位 置分配需辦理增配土地繳納差額地價，或無減低其原有使用 效能，而須考量負擔減輕之情形存在……」、「本件市地重 劃既是配合前開都市計畫而辦理，則亦應參酌前開都市計畫 中之事項為評估準據，依『變更羅東都市計畫（第三次通盤 檢討）』計畫書中關於住宅區之建蔽率為60%、容積率為180 %，商業區之建蔽率則為80%、容積率為260%（見該都市計畫 書第55頁），而本件原告等人之住宅用地透過市地重劃後， 即變更為商業區，其建蔽率、容積率均大幅提升為80%及260 %，其效益不可謂不大，故其土地利用價值並未降低，受益 效能反而提高，且重劃後，羅東轉運站設於該區，交通便利 性更大幅提升，對於原告等人之土地效益均未減損，反有助 益，故參加人已評估前開都市計畫，而認本件市地重劃並無 負擔減輕原則之適用，並具體明確載明為『無』，依法公告 ，藉以齊一重劃區內全體土地所有人負擔之公平……」等語 在卷（見本院卷二第128頁背面及第129頁參加人答辯書及第 260頁背面參加人陳報狀），核無違反市地重劃實施辦法第 14條第2項第10款規定情事。再宜蘭縣市地重劃委員會設置 要點第2點係規定：「宜蘭縣政府（以下簡稱本府）為推行 市地重劃，設置市地重劃委員會（以下簡稱本會），得就以 下事項審議之：……(二）重劃經費籌措及重劃負擔減免標 準之審議事項。……」並未強制規定參加人評估無負擔減輕 原則事項，應經該委員會審議。原告主張其所有之土地分別 位於「擬定羅東都市○○○○路以東地區）細部計畫」內之 「商三（2）」及「商三（3）」之完整街廓，且分別面臨15 米寬之東宜三路、陽明路及30米之傳藝路，乃「既成社區」 ，系爭重劃區內土地所有權人參與重劃意願低落，參加人有 擬訂負擔減輕原則之必要及義務，系爭市地重劃計畫書就市 地重劃實施辦法第14條第2項第10款規定之「重劃區內原合 法建物或既成社區重劃負擔減輕之原則」，明載為：「無」 ，未見參加人市地重劃委員會之討論，顯然違法云云，乃其 主觀見解，要無可取。 ⒍承前所述，都市計畫指定整體開發地區，其以市地重劃方式 開發者，應以都市計畫為據。是參加人於上述主要計畫及「 擬定羅東都市○○○○路以東地區）細部計畫」分別經由被 告101年3月13日都委會第775次會議及參加人都委會102年6 月10日都市計畫委員會第177次會議（見本院卷一第94頁背 面）審議通過後，參加人並以102年7月16日府地開字第1020 113184號函（見參加人105年11月4日答辯書證件卷證物13） ，依都市計畫指定之市地重劃範圍擬具重劃計畫書，載明市 地重劃開發範圍免依開發行為應實施環境影響評估細目及範 圍認定標準規定辦理環境影響評估，報請被告審核。經被告 依上開處理原則於102年8月15日邀請專家學者召開審議會議 ，並於同年8月27日以內授中辦地字第1026651669號函（見 原處分卷附件9）送會議紀錄予參加人，經參加人以102年8 月30日府地開字第1020137568號函（見原處分卷附件10）， 針對委員所提規劃內容、財務計畫、土地所有權人負擔比例 及土地分配等問題函送學者專家諮詢意見補充說明（關於人 力負荷、資金借貸及財務計畫可行性之評估；有關土地所有 權人意願已為瞭解之說明；光榮路以西係由可建築之住宅區 變更為商業區，為取得必要性公共設施及考量該區負擔最小 化，計算公共設施用地面積及相關建設成本後，初估本區重 劃負擔29%，案經參加人都委會審議通過等）。經被告102年 9月26日內授中辦地字第0000000000C號函（見原處分卷附件 11）復略以：參加人上開重劃計畫書內容，經審核尚無不合 等語。嗣參加人以102年10月14日府建城字第0000000000B號 公告發布上開主要計畫及細部計畫案之實施後，將其發布日 期及文號補註計畫書，並加印信及其騎縫章，再以102年10 月22日府地開字第1020171055號函（見原處分卷附件13）， 將該區重劃計畫書正式函報被告，經被告以原處分2（見原 處分卷附件2）核准系爭市地重劃計畫書，揆之上開規定及 說明，尚無不合。原告主張系爭市地重劃辦理過程未依市地 重劃實施辦法第8條第1項所定事項予以評估，與同辦法第7 條第2項規定不符，原處分2係基於不完整之資訊所作成，係 屬違法云云，仍無可取。 ㈢、綜上所述，原告之主張尚無可採。原處分1、2於法並無違誤 ，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告猶執前詞，訴請撤銷 ，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘之 攻擊及防禦方法，經本院審酌後，核與本件判決結果不生影 響，故不逐一論究說明，附敘明之。 八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第 1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如 主文。 中　　華　　民　　國　　106　 年　　3　　 月　　8　　 日 臺北高等行政法院第四庭 審判長法 官 許瑞助 法 官 洪慕芳 法 官 林玫君 一、上為正本係照原本作成。 二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表 明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判 決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。 三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段） 四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項） ┌─────────┬────────────────┐ │得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │ │代理人之情形 │ │ ├─────────┼────────────────┤ │㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│ │ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│ │ 為訴訟代理人　 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │ │ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│ │ │ 理人具備會計師資格者。 │ │ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│ │ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│ │ │ 利代理人者。 │ ├─────────┼────────────────┤ │㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│ │ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│ │ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│ │ ，亦得為上訴審訴│ 。 │ │ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│ │ │ 依法得為專利代理人者。 │ │ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│ │ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│ │ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│ │ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │ ├─────────┴────────────────┤ │是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│ │人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│ │文書影本及委任書。 │ └──────────────────────────┘ 中　　華　　民　　國　　106　 年　　3　　 月　　8　　 日 　　　　　　　　　　 書記官 林俞文